Глава 1. Особенности новой модели конституционной системы Российской  Федерации

1. Проблемы построения правового государства

Одной из целей политико-правовой трансфор­мации России является формирование правового государства и гражданского общества. Несмотря на известные продвижения в этом направлении, большинство качественных признаков такого го­сударства и общества пока не достигнуты. Под­линная демократия предполагает разграничение гражданского общества и государства, при кото­ром существуют эффективные механизмы влия­ния граждан на государственные структуры[1]. В определенной мере - это следствие искусствен­ного разделения (разведения) либо слияния (отождествления) процессов формирования ново­го государства и общества. Как нам представля­ется, анализ проблемы взаимодействия населения и органов власти может быть осуществлён наибо­лее плодотворно в рамках концепции открытого государства[2].

Концепция правового го­сударства основывается на механизмах демокра­тического взаимодействия государства и общества, исходит из того, что контрагентом государства яв­ляется деятельное плюралистическое граждан­ское общество, при этом государство способно к восприятию активности общества, а общество - к пониманию роли государства как особого инстру­мента для своего функционирования и развития.

Перспектива их взаимодействия состоит в том, что государство все более будет становиться под­контрольным гражданскому обществу, а общест­во - все более государственно-мыслящим, т.е. та­ким, которое не только формирует свои интере­сы, но и становится ориентированным на конструктивное взаимодействие с государством. Открытость - одно из направлений преодоления отчуждения государства от общества. Важным условием существования открытого государства является прозрачность организации и деятельно­сти бюрократического аппарата, его профессио­нальная и эффективная работа. Между тем, в конце 90-х годов только 25% чиновников поддерживали и считали актуальной «идею отзывчивой, повернутой к нуждам граждан, модели организа­ции госслужбы». В этой связи нуждается в пере­работке и Федеральный закон об основах госу­дарственной службы в РФ в части обеспечения «открытости» органов исполнительной власти.

Этимологически концепция «открытого госу­дарства» перекликается с концепцией «открыто­го общества»[3]. Открытое общество -это абстрактная идея, универсальная концепция, которая может воодушевлять людей, но как тако­вая не является частью реальной действительнос­ти. Общество становится открытым, когда каждый может со знанием ситуации действовать в личных, групповых и общих интересах, а также накапливать информацию, определять свои пред­почтения и, соответственно, голосовать на выбо­рах.

Как известно, во второй половине 90-х годов в России сложилась весьма далекая от демократи­ческих конституционных принципов так называе­мая кланово-олигархическая система, для кото­рой характерны: параллельное существование формальных конституционно-юридических и фактических (зачастую теневых) институтов вла­сти и управления; контроль кланов и олигархов над основными ресурсами власти, включая сред­ства массовой информации; дробление политиче­ского режима и режима прав и свобод человека на 89 региональных типов; неэффективность су­дебной и правоохранительной систем; отсутствие действенного и финансово-обеспеченного мест­ного самоуправления; эрозия ряда избиратель­ных процедур, избирательных прав и свобод граждан, трансформация представительной де­мократии в управляемую[4]. Проводимые с начала 2000 г. новые государственно-общественные ре­формы во многом направлены на устранение искаженно-теневых институтов и процедур полити­ческой системы и общества. Решающую роль в этих усилиях может сыграть создание открытого государства на. основе установления прямого и конструктивного диалога в реализации догово­ренностей общества и политической власти в рамках Конституции.

2. Конституционные основы правового (открытого) государ­ства.

Действующая Конституция определяет Рос­сию как суверенное, федеративное, правовое, демо­кратическое, социальное, светское государство с республиканской формой правления и осуществ­лением государственной власти на основе разде­ления ее на законодательную, исполнительную и судебную. При этом закрепляется, что народ осу­ществляет свою власть непосредственно (ст. 3), граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32). К данному перечню можно добавить открытость как спо­собность государства к адекватному восприятию влияния общества.

В этих условиях закономерен вопрос: как со­относятся упомянутые категории и положения с понятием «открытого государства» и для чего нужна данная характеристика российской госу­дарственности. Конечно, проблематика открыто­го государства теснейшим образом связана с ука­занными конституционными признаками госу­дарства, которые являются, на наш взгляд, политико-правовой основой для возникновения и развития концепции «открытого государства». Понятие открытого государства по своему смыс­лу предполагает определенную меру открытости по отношению к обществу[5].

Очевидно, что вышеперечисленные катего­рии в большинстве своем не столько характери­зуют реальное состояние российской государст­венности, сколько конституционно закреплен­ные идеалы, желаемые направления развития государства (Конституция не только правовой акт, имеющий высшую юридическую силу и пря­мое действие, но и программно-целевой доку­мент, задающий направления развития государст­венности). Однако по многим позициям разрыв между практикой и указанными идеалами огро­мен, что в определенной мере обесценивает идеа­лы (в России в немалой степени это произошло с понятиями правового и, особенно, демократичес­кого, государства).

Движение к открытому государству есть путь преобразования государства из института, подчи­няющего и контролирующего общество, в мощ­ный институт зрелого гражданского общества. Концепция открытого государства может быть полезна именно для оценки реально функциони­рующей власти, выяснения той меры, в какой власть на практике оказывается ограничена пра­вом, насколько государство служит обществу. В этом смысле важны и состояние общества, и уровень правосознания и политической культуры граждан, зрелость (или незрелость) гражданско­го общества, степень развития его основных ин­ститутов, структурированности и организованно­сти[6]. Таким образом, концепция открытого госу­дарства - это попытка нового подхода к проблемам российской государственности, соче­тающая в себе элементы как традиционного нор­мативизма и институционализма, так и поведен­ческого и политико-социологического подходов, более характерных для политологического ана­лиза.

Такая постановка вопроса особенно актуаль­на. Специфика России в том, что происходит не возрождение (как, например, в большинстве стран Восточной Европы), а рождение граждан­ского общества, одновременное становление ин­ститутов демократической государственности и гражданского общества. В этом смысле откры­тость государства - это также поддержка общест­ва в его развитии. Гражданское общество нельзя учредить или декретировать, однако можно сти­мулировать, в том числе законодательно, его ста­новление и развитие. Российская общественность настойчиво идет к этому, предлагая, в частности, создавать ячейки гражданского общества, впи­санные в процесс функционирования государст­венного механизма, в том числе на основе образо­вания общественных экспертных советов по со­блюдению права граждан на обращения, которые бы работали под патронажем уполномоченных по правам человека.

Потенциал правового воздействия на процесс «сближения» общества и государства, преодоле­ния отчуждения власти и гражданина чрезвычай­но велик. Анализ меры (степени) открытости го­сударства должен показать основные проблемы в развитии демократии, правовой системы, приори­теты и возможные направления их дальнейшего развития, вплоть до выявления потребности в конкретных законах и разработки их концепций.

Известно, что специфика развития России в последние годы, не укладывающаяся в классиче­ские теории перехода от авторитарных к демо­кратическим системам, создала ощутимую по­требность в переосмыслении опыта политичес­кой трансформации, поиске новых подходов и методов анализа этих процессов. Казавшийся очевидным в начале 90-х годов путь на экономи­ческую либерализацию и политическую демо­кратизацию, ориентированный в основном на за­имствование моделей западных демократий, при­вел к неоднозначным результатам: небывалый по масштабам процесс социального расслоения и по­ляризации общества; исчезновение зарождавше­гося среднего класса, который мог бы стать гарантом демократических преобразований; нацио­нальная и конфессиональная неоднородность населения стала источником конфликта; разви­тие негативных традиций политической культу­ры, нацеленной не на поиск общественного кон­сенсуса, а на «сильную власть» и патерналистское государство; рост апатии и отчуждения общества, особенно после экономических потрясений конца 90-х годов. Именно состояние общества позволи­ло власти вновь оформиться как независимой и самодостаточной, нацеленной главным образом на самосохранение, отчужденной от общества[7]. Учитывая консервативность и самодостаточ­ность государства, можно констатировать, что, несмотря на введение внешне демократических институтов (права человека, политические пар­тии, свободные выборы, парламентаризм и т.д.), пока оно не способно само, в силу имманентных свойств, развиваться в направлении информаци­онной открытости, функционального влияния, расширения роли гражданского общества в делах государства[8].

3. Принятие Конституции РФ

12  мая 1993 года Президент РФ издал Указ № 660 « О мерах по заверению подготовки новой Конституции российской Федерации», согласно которому для завершения подготовки проекта Конституции 5 июня в Москве созывалось Конституционное совещание.

  В связи с тем,  что хасбулатовский вариант конституции изначально  разрабатывался  в  плане  учреждения парламентарной формы правления в России и низведения статуса президента до номинального главы государства, Президент Российской Федерации своим указом от 20 мая 1993 г. «О созыве Конституционного совещания и завершении  подготовки проекта Конституции Российской Федерации» учредил Конституционное совещание,  которое призвано было выработать альтернативный вариант конституции России.

Конституционное совещание по принятию Конституции состояло из 250 членов, работавших в пяти секциях: представителей федеральных органов власти; представителей органов власти субъектов Федерации; представителей местного самоуправления; представителей партий, общественных организаций, профсоюзов, религиозных конфессий; представителей товаропроизводителей и предпринимателей. 

Всего для завершения подготовки проекта были созданы две : Общественная и Государственная палаты Конституционного совещания.

Общественная палата Конституционного совещания являлась организационной формой участия общественных объединений в конституционном процессе, взаимодействия этих объединений с федеральными органами власти.

Государственная палата Конституционного совещания стала организованной формой взаимодействия в конституционном процессе органов государственной власти российской Федерации и ее субъектов. Функции этой палаты были аналогичны функциям Общественной палаты Конституционного совещания – выработка предложений об изменениях и дополнениях к проекту Конституции Российской Федерации и рекомендаций по политическим и социально-экономическим вопросам[9].

Президент вынес на обсуждение Совещания проект Конституции, но призвал участников к выработке компромиссного текста на базе этого проекта и проекта Конституционной комиссии. Многие положения президентского проекта были подвергнуты критике участниками Конституционного совещания. Например, за то, что проект не содержал характеристики российского государства как социального. Президент РФ, по проекту, обладал чрезмерными правами по роспуску государственной Думы. Были и другие основания, вызвавшие обоснованную критику проекта.

Однако в отношении механизма власти этот проект в целом выдерживал  принцип разделения властей и устанавливал  определенный баланс законодательной и исполнительной ветвей власти в рамках республики президентского типа. В нем содержался ясный отказ от бесплодного советского парламентаризма в пользу сильной исполнительной власти. Именно поэтому, созванное верховным Советом в конце мая – начале июня совещание двух тысяч депутатов советов всех уровней полностью отвергло президентский проект, а 4 июня, за день до созыва Конституционного совещания, Верховный Совет предложил свой порядок согласования и принятия проекта конституции, который снова ставил в центр всей работы Конституционную комиссию.

Всего в адрес Конституционного совещания поступило более 50 000 замечаний и предложений. В результате их обсуждения в первоначальный проект было внесено  свыше пятисот поправок, около четырех десятков принципиально новых норм – фактически все статьи были изменены. В разработанный совещанием проект вошли многие статьи и из проекта Конституционной комиссии.6

 В конечном итоге 12 июля 1993 г. проект Конституции  был одобрен и впоследствии вынесен на общенародный референдум, состоявшийся  12 декабря 1993 года.

После кровавых событий 3 - 4 октября и стабилизации  внутриполитической  обстановки  в  стране работа над проектом Основного закона вступает в завершающую стадию.

На Государственную палату Конституционного совещания была возложена обязанность по  выработке предложений по изменениям и дополнениям к проекту Конституции Российской Федерации и рассмотрение рекомендаций по политическим,  социальным и экономическим вопросам. Общественная палата Конституционного совещания призвана была обеспечить  участие  общественных объединений в конституционном процессе.  Являясь организационной формой  их  взаимодействия  с  федеральными  органами власти Российской Федерации, в рамках которой осуществлялись «необходимые политические консультации по  широкому  кругу  социально-политических вопросов»,  она также вырабатывала предложения по изменениям и дополнениям к проекту Конституции Российской Федерации  и  рассматривала рекомендации по политическим,  социальным и экономическим проблемам.

 На совместных  заседаниях Государственной и Общественной палат,  созывавшихся Президентом РФ, были согласованы окончательные варианты разделов и глав Конституции Российской Федерации,  уточнены редакции соответствующих конституционных положений.  Как видим,  разработка  Конституции  Российской Федерации носила весьма специфический характер и осуществлялась не  на  уровне  законодательных  органов  государства,  а  по инициативе и при содействии Президента РФ.

     Другой особенностью Конституции Российской Федерации является порядок ее принятия.  По ее проекту было проведено всенародное голосование.  Причем решение о его проведении было оформлено Указом Президента от 15 октября 1993 г. И это понятно, ибо законодательные органы были распущены,  а новые еще не сформированы. да и создавать их было преждевременно, ибо не была еще принята Конституция,  которая  предусматривала  образование  совершенно  нового представительного и законодательного органа Российской  Федерации - Федерального Собрания.

В соответствии с Указом Президента от 12 декабря 1993 г. было  проведено всенародное голосование по проекту Конституции Российской Федерации.  Голосование проводилось на основе Положения о всенародном голосовании, содержащего принципы, порядок проведения референдума,  методику подсчета голосов и определения результатов всенародного голосования.

Во всенародном голосовании по проекту новой  Конституции приняли участие 58 млн. 187 тыс. 755 зарегистрированных избирателей, или 54,8 %. За принятие Конституции проголосовало 32 млн. 937 тыс. 630 избирателей или 58,4 % избирателей, принявших участие в голосовании. Это означало, что Конституция принята.[10]

К числу особенностей Конституции Российской Федерации следует отнести и то,  что она принималась одновременно с выборами депутатов Совета Федерации и Государственной Думы - палат Федерального  Собрания.  Причем,  их избрание осуществлялось не на основе Конституции, ибо она еще не была принята, а в соответствии с Указом Президента от 1 октября 1993 г. утвердившего «Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году» и на основе его же Указа от 11 октября 1993 г. «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

    Совет Федерации - верхняя палата Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, впервые избранного 12 декабря 1993 года одновременно с принятием новой Конституции.

Совет Федерации в качестве верхней палаты парламента создан президентским указом 1400 от 21 сентября 1993 года о роспуске Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. Утвержденное указом Положение о федеральных органах власти на переходный период предусматривало, что Совет Федерации действует в составе председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти  каждого субъекта Федерации до истечения полномочий Советов народных депутатов текущего созыва (март 1995).

Совет Федерации должен был приступить к парламентской функции после избрания новой Государственной Думы. Вскоре Ельцин пересмотрел свое решение: 9 октября 1993 он издал указ о выборах новых представительных органов в регионах, а 11 октября назначил прямые выборы в Совет Федерации по 89 двухмандатным округам.

Конституция, принятая на референдуме 12 декабря 1993 года, установила, что в Совет Федерации «входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Совет Федерации, в порядке исключения, установленного переходными положениями Конституции, был избран непосредственно населением 12 декабря 1993 года на двухлетний срок и заседал с 11 января 1994 до 15 января 1996. Председателем Совета Федерации с 13 января 1994 до 23 января 1996 был Владимир Филиппович Шумейко.

Выборы в Государственную Думу первого созыва были назначены президентским указом 1400 от 21 сентября 1993 года о роспуске Съезда народных депутатов и Верховного Совета.

О желании выдвинуть кандидатов в депутаты Государственной Думы по общефедеральному списку первоначально объявили 35 общественных объединений, на регистрацию были предъявлены списки 21 избирательного объединения, а зарегистрировано - 13. Остальные не смогли набрать необходимого количества подписей избирателей и не были, в соответствии с Положением о выборах, включены в бюллетень для голосования.

В соответствии с результатами голосования по общефедеральному избирательному  округу и по одномандатным избирательным округам места в Государственной Думе получили кандидаты от восьми крупнейших партий и объединений: «Выбор России», ЛДПР, Аграрная партия, «Яблоко», Демократическая партия России, Партия российского единства и согласия, Коммунистическая партия РФ, «Женщины России».

В основе работы Государственной  Думы лежит принятие федеральных законов, федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции, которые вступают в силу после одобрения Советом Федерации, подписания Президентом и опубликования. Федеральные законы принимаются простым большинством голосов. Двумя третями (300 голосов) Дума преодолевает вето Совета Федерации или Президента; одобряет федеральные конституционные законы и законы о поправках к Конституции.

 Неизбежный отпечаток на характер и результаты деятельности Федерального Собрания 1993-95 гг. наложили специфика момента, когда происходило его избрание, а также условия, в которые оно было изначально поставлено. Можно выделить несколько ключевых факторов, во многом предопределивших состав и последующую структуризацию обеих палат и имевших далеко неоднозначные последствия:

    - проведение выборов одновременно с референдумом по новой Конституции, что усилило степень правовой неопределенности на начальном этапе деятельности Федерального Собрания, заставило депутатов затратить немало времени и сил на «обживание» отведенного им конституционного пространства. Ощущение того, что история российского парламентаризма в очередной раз началась заново, несомненно, удлинило подготовительный этап, обязав парламент обустраивать себя организационно - принимать новый регламент, определять статус депутата, создавать новую схему взаимоотношений с избирателями.

 - избрание парламента по горячим следам сентябрьско-октябрьского противостояния двух ветвей власти, положившего конец системе двоевластия и приведшего к исчезновению с политической арены «партии» Верховного Совета.

    - принятие смешанной, пропорционально-мажоритарной системы при выборах в Думу, что привело, во-первых, к фрагментации депутатского корпуса, его распылению по множественным конкурирующим группировкам, а, во-вторых, - обусловило его неоднородность, когда «депутаты-одномандатники» оказались в заведомо худшем положении по сравнению с «депутатами-списочниками».

    - скомканность избирательной кампании, вследствие чего предвыборные блоки оказались достаточно рыхлыми, сформированными на скорую руку, а в одномандатных округах в силу однотуровой системы голосования получили шансы на победу малоизвестные и не имевшие политического веса кандидаты;

    - «центрирование» партийного спектра после октября 1993 г. в сочетании с действием пятипроцентного барьера, что в краткосрочной перспективе привело к отсечению крайних партий, а в долгосрочной - к получению тогдашними победителями определенных преимуществ в дальнейшем;

    - одновременное проведение выборов в обе палаты, так что внимание региональных лидеров оказалось приковано к выборам в Совет Федерации - при достаточно вялом и безразличном отношении к избирательной кампании в Государственную Думу.

    - достаточно узкие - по сравнению с бывшим Верховным Советом и Съездом народных депутатов - конституционные рамки, в которые был поставлен новый парламент. Конституция существенно ограничила полномочия Федерального Собрания, свела к минимуму его надзорно-контрольные функции. Представительная власть действительно лишилась возможности претендовать на присвоение полномочий исполнительной власти, к чему так активно стремился Верховный Совет. Это, однако, заставило депутатов тем более ревностно и последовательно отстаивать свои (пусть суженные) права во взаимоотношениях с остальными властными центрами. Отсюда, во-первых, тенденция к корпоративизации как Совета Федерации, так и Государственной Думы, к осознанию депутатами общности своих интересов - поверх фракционных разделительных линий. Отсюда же, во-вторых, стремление обеих палат к максимально полному использованию закрепленных за ними полномочий, а при малейшей возможности - и к их расширению.

  Перечисленные факторы оказывали противоречивое воздействие на деятельность Федерального Собрания. Одни подталкивали депутатов в направлении большей политизации и конфронтационности, другие способствовали укреплению конструктивных тенденций. Однако в целом можно констатировать, что в 1993-95 гг. Россия имела пусть внутренне конфликтный и не всегда успешно справляющийся со своими задачами, но тем не менее вполне работоспособный и ответственный парламент.