Оценка эффективности расходов бюджета Москвы по ЮАО
Содержание
Введение……………………………………………………………………...………5
1. Территориальные финансы в Российской Федерации……………….…………7
1.1.Сущность, содержание и назначение территориальных финансов……………………………………………………………….……………………7
1.1.1.Сущность и назначение территориальных финансов………...………7
1.1.2.Состав территориальных финансов……………………………….….10
1.2.Возникновение и развитие территориальных финансов в России……………………………………...……………………………………..……..14
1.2.1.Развитие территориальных финансов в России до 1917 г……….….14
1.2.2.Развитие территориальных финансов в СССР…………………...….19
1.2.3.Территориальные финансы в современной России…………...…….20
1.3.Расходы территориальных бюджетов………………………………….21
1.3.1.Понятие и сущность расходов территориальных бюджетов….……………………………………………………….……………………….21
1.3.2.Классификация расходов бюджета…………………………………..26
1.3.3.Оценка эффективности расходов бюджета………….………………32
Выводы………………………………………………………………….……36
2. Анализ расходов бюджета Москвы по ЮАО…………………………….……37
2.1. Структура финансовой системы Москвы………...…………………...37
2.2. Оценка эффективности расходов бюджета Москвы по ЮАО……………………………………………….………………………………..39
2.2.1. Оценка эффективности бюджетных расходов на основе их структуры………………………………………………………...………………………….39
2.2.1.1. Структура финансирования жилищно-коммунального хозяйства…………………………………………………………………………….……….42
2.2.1.2. Структура финансирования образовательных учреждений……………………………………………..…………………………………….48
2.2.1.3. Структура финансирования расходов на содержание учреждений
здравоохранения……………………………………………………………..……53
2.2.1.4. Структура финансирования расходов на осуществление социальной политики…………………………………….…………………………………58
2.2.2. Определение эффективности бюджетных расходов на основе коэффициента бюджетной обеспеченности…………………………….……………..62
2.2.3. Оценка эффективности расходов бюджета на основе мультипликатора бюджетных расходов…………………………...………….….……64
2.3. Оценка эффективности планирования расходов бюджета Москвы по ЮАО и контроля за ними………………………………………………...………..65
2.3.1. Оценка эффективности планирования бюджетных расходов…….……………………………………………………………………….…….65
2.3.2. Оценка эффективности контроля за бюджетными расходами.…………………………………………………………………………….……..68
Выводы………………………………………………………………….……73
3. Направления повышения эффективности расходов бюджета Москвы по ЮАО………………………………………………………….……………………..74
Выводы……………………………………………………….………………83
4. Правовое обеспечение…………………………………………………………85
Выводы……………………………………………………………….………90
5. Программное обеспечение……………………………………………….……..91
Выводы……………………………………………………………….……..100
Заключение…….…………………………………………..………………………101
Список использованных источников………………………….…………………103
Приложения………………………………………………………………………..108
Введение
В XX веке в развитых странах активно протекал процесс формирования демократических принципов в государственном устройстве и управлении [52]. В результате обязательным компонентом демократического государственного строя в этих странах стало местное самоуправление, осуществляемое самим населением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения своих функций эти органы наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами [29].
Таким образом появляется понятие территориальных финансов, то есть экономических отношений, возникающих в процессе распределения и перераспределения средств на какой-либо территории.
Параллельно с западными странами система территориальных финансов формировалась и в СССР, однако принципы ее функционирования были несколько иными. Финансирование органов власти на местах осуществлялось в соответствии с плановыми показателями, без учета эффективности использования средств. После распада СССР система расходования финансовых ресурсов органов власти практически не изменилась, что не соответствовало новым условиям, и просуществовала в таком виде до конца 90-х гг. [52].
В конце 90-х гг. в бюджетной системе России произошел ряд изменений. Во-первых, благодаря внешним факторам, улучшилось финансовое состояние страны, в результате чего удалось добиться профицита федерального бюджета и увеличения финансовой помощи территориальным бюджетам. Во-вторых, изменилась процедура исполнения территориальных и местных бюджетов, а именно усилился контроль за выделением и использованием бюджетных средств [57].
В результате этих реформ несколько улучшилось финансирование бюджетных учреждений. Суммы, находящиеся в распоряжении региональных и местных органов власти, увеличились. Следовательно, должно было наблюдаться улучшение финансового положения регионов, однако оно произошло не везде. Это связано с тем, что до сих пор не разработана методика определения эффективности расходования бюджетных ресурсов, поэтому весьма затруднительно проанализировать, насколько эффективным было бы увеличение расходов по какому-либо направлению. Более того, при нехватке средств в этом случае трудно определить, на самом ли деле финансирование недостаточно или ресурсы, выделенные в достаточном объеме, расходуются неэффективно [24].
Таким образом, проблема эффективности расходов бюджета в настоящее время достаточно актуальна. Целью изучения данной темы является определение наиболее простых и эффективных методов оценки эффективности расходования бюджетных средств, а также рассмотрение возможных путей повышения эффективности расходов бюджета.
Задачами данной работы являются:
Ø Обобщение теоретической базы по различным аспектам территориальных финансов.
Ø Разработка и изучение различных методов оценки эффективности бюджетных расходов на основе фактических данных за несколько лет.
Ø Определение оптимальных методов оценки эффективности расходов бюджета.
Информационным обеспечением работы являются литературные источники (в первую очередь, труды Г. Б. Поляка, М. И. Яндиева, М.В. Романовского, О.В. Врублевской и др.), законодательные документы и отчетные данные, полученные в Финансово-казначейском управлении Южного административного округа Москвы.
1. Территориальные финансы в Российской Федерации
1.1.Сущность, содержание и назначение территориальных
финансов
1.1.1.Сущность и назначение территориальных финансов
Федеративное государственное устройство России предполагает наличие двух уровней власти: федерального и территориальных. Органы власти каждого уровня для осуществления своих функций обеспечиваются определенными финансовыми ресурсами [1]. Источниками этих ресурсов являются государственные финансы соответствующего уровня, в основном, федеральный бюджет и территориальные бюджеты соответственно, а также средства внебюджетных фондов и кредитные ресурсы.
Таким образом, к территориальным финансам можно отнести средства бюджетов субъектов федерации, муниципальных образований, территориальных внебюджетных фондов и т. п., которые обеспечивают финансирование социально-культурных мероприятий в регионах, коммунально-бытовое обслуживание населения и осуществление мероприятий по некоторым другим направлениям [29].
Из этого следует, что территориальные финансы – это система экономических отношений, посредством которой распределяется и перераспределяется часть стоимости валового внутреннего продукта на экономическое и социальное развитие территорий [43].
Сущность территориальных финансов проявляется в их функциях. Территориальные финансы – это одна из составных частей финансов государства. Следовательно, на них переносится часть функций государственных финансов [54]. Различные экономисты выделяют разное количество таких функций (как и в случае с государственными финансами). К основным функциям, которые выделяются во всех источниках, относятся:
Ø Распределительная функция, т. е. с помощью территориальных финансов распределяется и перераспределяется стоимость валового внутреннего продукта с целью обеспечения территорий финансовыми ресурсами.
Ø Контрольная функция, которая позволяет контролировать пропорции в распределении средств между центральными и местными органами власти, формирование территориальных фондов денежных средств, достаточность финансового обеспечения территорий, эффективность использования денежных средств и т. п. [51].
Иногда к этим функциям добавляют еще две:
Ø Стимулирующую функцию, которая проявляется в том, что маневрируя различными финансовыми инструментами, государство, территориальные органы власти и органы местного самоуправления создают условия для ускоренного развития определенных отраслей и производств и этим способствуют решению актуальных для общества проблем.
Ø Фискальную функцию, которая связана с изъятием части доходов организаций и граждан в пользу государства в виде налогов и сборов через систему региональных и местных бюджетов [48].
Однако эти две функции необязательно рассматривать отдельно – их можно включить в состав распределительной функции. Действительно, стимулирующую функцию финансы выполняют лишь после распределения средств по некоторым направлениям, т. е. выполнение этой функции можно считать лишь последствием выполнения распределительной функции. Фискальная функция может рассматриваться как частный случай распределительной функции, т. к. органы власти разного уровня также являются субъектами хозяйствования [54].
Назначение территориальных финансов разнообразно. Посредством территориальных финансов государство осуществляет свою политику в регионах; исходя из особенностей этой политики, определяются направления расходования средств и источники их получения.
Например, через территориальные финансы государство проводит социальную политику. Через территориальные бюджеты осуществляется финансирование большей части образования, здравоохранения, охраны окружающей среды и т. п.
С помощью территориальных финансов государство регулирует экономическое развитие территорий путем проведения соответствующей территориальной налоговой, бюджетной и инвестиционной политики, а именно: предоставления субъектам хозяйствования налоговых льгот, бюджетных ассигнований, введения финансовых санкций и др. Кроме того, используя территориальные финансы, государство может выравнивать уровни экономического и социального развития территорий. Для преодоления отсталости регионов разрабатываются специальные целевые программы, которые финансируются в основном за счет средств территориальных бюджетов.
В целях пропорционального экономического и социального развития территорий финансы используются для экономического стимулирования развития отраслей и предприятий. Инструментами такого регулирования являются средства специально создаваемых фондов, применение налоговых льгот и санкций [22].
Таким образом, назначение территориальных финансов, основные направления использования средств тесно связаны с осуществлением рассмотренных выше функций финансов. Т. к. функции территориальных финансов можно считать частью функций органов власти субъектов федерации и местного самоуправления, то возникает следующая связь между рассмотренными категориями: для осуществления территориальными органами власти возложенных на них функций необходимы определенные финансовые средства. В ходе мобилизации этих средств в бюджеты возникают отношения между администрациями, налогоплательщиками и получателями бюджетных ассигнований [14]. Основы и направления этих отношений определяются финансово-бюджетной политикой региона.
Финансово-бюджетная политика – это совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти, по использованию финансовых отношений для выполнения ими своих функций и управлению бюджетной системой.
Цели и задачи в области государственных финансов определяются именно финансово-бюджетной политикой. Так, территориальная финансово-бюджетная политика обычно выражается в следующих действиях:
Ø обеспечение детерминированных расходов территориального бюджета;
Ø участие территориального бюджета в эффективных инвестиционных проектах;
Ø финансовая поддержка организаций, продукция и услуги которых необходимы территории;
Ø размещение территориальных заказов на поставку продукции и выполнение услуг;
Ø оказание помощи малоимущим слоям населения.
Все действия, осуществляемые территориальными органами власти в области финансов и бюджета, должны соответствовать этим положениям и не противоречить им [50].
1.1.2.Состав территориальных финансов
Территориальные финансы можно охарактеризовать как совокупность денежных средств, направляемых на экономическое и социальное развитие территорий. Их основными источниками являются бюджетные ассигнования, средства субъектов хозяйствования, кредитные ресурсы и средства домашних хозяйств. Перечисленные средства можно считать составными элементами территориальных финансов.
Основная составная часть территориальных финансов – территориальные бюджеты. В настоящее время полномочия и задачи территориальных органов власти расширяются, следовательно, растет и их финансовая база. Т. е. сумма средств, аккумулируемых в территориальных бюджетах, возрастает, что повышает их роль в бюджетной системе страны [23].
К средствам субъектов хозяйствования относятся:
Ø средства предприятий и учреждений, находящихся в собственности территориальных органов власти, т. к. результаты их финансовой деятельности становятся собственностью этих органов;
Ø финансовые ресурсы коммерческих организаций, используемые ими для финансирования социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов, т. к. эти средства направляются на удовлетворение потребностей населения и в этом случае играют роль государственных финансов.
Другие компоненты территориальных финансов составляют незначительную долю в общей сумме средств. К ним относятся:
Ø территориальные внебюджетные фонды, которые, как правило, имеют целевое назначение и формируются за счет добровольных взносов организаций и населения или законодательно установленных сборов;
Ø территориальные кредиты и займы, т. е. средства, полученные или предоставляемые субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями юридическим и физическим лицам;
Ø финансовые ресурсы, создаваемые населением в рамках домашнего хозяйства.
Из всех перечисленных источников средств к централизованным финансам можно отнести только бюджетные средства. Остальные компоненты территориальных финансов являются децентрализованными. Общую структуру территориальных финансов целесообразно представить на схеме. Такая схема приведена на рис. 1.1 [43].
Данная работа посвящена исключительно бюджетным средствам, которые тесно связаны с деятельностью региональных органов власти и муниципальных образований. Поэтому необходимо дать определение финансов органов власти, рассмотреть их состав и структуру и обозначить их связь с территориальными финансами в целом.
Территориальные финансы |
|
Централизованные финансы |
|
Децентрализованные финансы |
Бюджетные средства |
Средства предприятий |
|
Средства домашних хозяйств |
|
Средства территориальных внебюджетных фондов |
Территориальные кредиты и займы |
Рис. 1.1. Состав территориальных финансов
Финансы территориальных органов власти – это, по сути, те же территориальные финансы, но с несколько другой точки зрения.
Рассмотрим составные части территориальных финансов в контексте их принадлежности органу власти. Бюджетные средства полностью находятся в распоряжении органа власти и, как правило, составляют основную часть его финансовых ресурсов. Органы власти также оказывают значительное влияние на территориальные внебюджетные фонды, поэтому средства этих фондов тоже можно считать принадлежащими территориальным органам власти. Территориальные кредиты и займы в данном случае называются долгом органа власти и включают в себя сумму текущей задолженности и проценты, подлежащие уплате органом власти.
Кроме того, в состав финансовых ресурсов органа власти входят различные денежные резервы: страховые фонды, сбережения, дебиторская задолженность.
Что касается финансов предприятий и организаций, то в распоряжении органов власти и местного самоуправления находятся только средства, полученные в результате деятельности государственных и муниципальных предприятий. На финансы других хозяйствующих субъектов и населения органы власти могут влиять лишь косвенно, поэтому в состав финансов органов власти включают не сами эти финансовые потоки, а только право влияния на них [55].
Таким образом, можно считать, что территориальные финансы в целом соответствуют финансам территориальных органов власти. Это вполне закономерно, т. к. большая часть финансовых потоков, поступающих в регион, находится под контролем территориальных органов власти и органов местного самоуправления. Поэтому в дальнейшем будем считать эти понятия тождественными [56].
Далее рассмотрим, как развивалась система территориальных финансов в России, в чем ее достоинства и недостатки и каким образом она пришла к своему современному состоянию.
1.2. Возникновение и развитие территориальных финансов
в России
1.2.1. Развитие территориальных финансов в России до 1917 г.
Еще до образования на территории России централизованного государства в каждом княжестве существовала казна, которая пополнялась за счет дани, а также пошлин и штрафов. Однако не имеет смысла приравнивать ее к местному бюджету при отсутствии единого государства.
Управление на местах и обеспечивающие его ресурсы (аналоги местных бюджетов) возникают лишь после XV в., когда сформировалось Русское централизованное государство. Тогда же были введены местные налоги, предназначенные для содержания царских наместников и решения ими местных хозяйственных задач. С VII в. начинается формирование смет доходов и расходов городов, а также бюджета-сметы государства в целом.
Следующим шагом в развитии территориальных органов власти является учреждение в 1864 г. органов местного самоуправления – земств. Их финансовой базой были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших ранее сборов. Кроме того, важным источником земских бюджетов были пособия из государственного бюджета.
С отменой крепостного права значительные массы населения переселились в города. В результате во второй половине XIX в. наблюдалось ускоренное формирование городского хозяйства и городских бюджетов. Однако средств этих бюджетов было явно недостаточно для повышения уровня жизни населения.
Городские бюджеты дореволюционной России состояли из двух частей: обыкновенного бюджета, формируемого за счет налогов, сборов, доходов городских предприятий, и чрезвычайного, доходами которого были займы, пожертвования и продажа городского имущества. Средства чрезвычайного бюджета направлялись на досрочное покрытие долгов, приобретение имущества у частных лиц и др.
Для местных бюджетов были характерны недостаточность доходной базы и значительные непроизводительные расходы (на содержание городских учреждений, полиции и т. п.). В результате местные власти вынуждены были прибегать к получению займов, что еще больше увеличивало расходы бюджета. Вследствие этого финансовое положение органов местного самоуправления было крайне неустойчиво. Рассмотрим состояние городских бюджетов в конце XIX - начале XX в.
Доходы городского бюджета формировались, как и сейчас, из налоговых и неналоговых поступлений, причем доля налоговых доходов была меньше и только иногда достигала 50%.
Примерный перечень существовавших в тот период налогов и их ставки приведены в табл. 1.1. Как видно из таблицы, налоги в дореволюционной России значительно отличались от нынешних. Кроме перечисленных налогов, существовали различные пошлины (нотариальные сборы, сбор за прописку и др.) Однако эта налоговая система была неэффективна, т. к. налоги с промышленников были незначительны и не росли по мере увеличения их доходов.
Сбалансировать бюджет не помогали даже неналоговые платежи: доходы от предприятий, принадлежащих городу, от аренды земли, сборы с мест для торга и др.
В контексте данной работы более важную роль играет анализ расходной части бюджетов. Перечень и направления расходов городского бюджета дореволюционной России представлен в табл. 1.2. На рис. 1.2 приведена структура расходной части бюджета города исходя из средних показателей по нескольким городам за ряд лет.
Следует отметить, что расходы на образование и здравоохранение не покрывали всех реальных затрат. Поэтому основным источником финансирования школ и больниц были добровольные пожертвования, а также плата населения за обучение и лечение.
Статьи расходов дореволюционного бюджета во многом соответствуют современным. Это объясняется тем, что расходы бюджета определяются
Таблица 1.1
Налоги в дореволюционной России
|
Наименование налога |
Ставка налога |
|
Сбор с недвижимых имуществ |
До 10% с суммы чистого дохода недвижимого имущества |
|
Сбор с торговых и промышленных заведений |
3% с годовой доходности заведений |
|
Сбор с заведений трактирного промысла |
Сумма налога устанавливалась ежегодно |
|
Промысловый налог |
10 –15% с цены промыслового свидетельства |
|
Сбор с извозного промысла |
10 руб. с лошади |
|
Налог с экипажей |
5 – 25 руб. с экипажа |
|
Налог с автомобилей |
3 руб. за каждую силу мощности мотора |
Таблица 1.2
Расходы городского бюджета в конце XIX – начале XX в.
|
Наименование статьи расходов |
Состав статьи расходов |
|
Обязательные расходы на общегосударственные потребности |
Расходы на содержание правительственных учреждений, жандармерии, полиции, тюрем и воинскую квартирную повинность |
|
Ассигнования на содержание городских недвижимых имуществ и благоустройство |
Покупка и содержание земли и зданий, устройство и содержание дорог, освещения, озеленения, пожарных команд |
|
Коммунальные затраты |
Кроме обычных коммунальных затрат, включали расходы на выкуп коммунальных предприятий у иностранных компаний |
|
Расходы на народное образование |
Содержание начальных и профессиональных школ |
|
Расходы на здравоохранение |
Строительство и содержание больниц |
|
Расходы по уплате долгов |
Платежи по займам, ссудам из казны и банков и т. п. |
потребностями населения, которые с течением времени меняются незначительно.
Даже не прибегая к расчетам, можно сказать, что средства территориальных бюджетов в рассматриваемый период расходовались неэффективно. Подавляющую долю бюджета составляли непроизводительные расходы, которые не могли обеспечить рост уровня жизни и производства и этим повысить уровень бюджетных доходов. Бюджеты обычно были дефицитными, что представляло опасность не только для экономики города, но и для экономики страны в целом.
В результате, к 1917 г. городское хозяйство в большинстве городов России находилось на грани экономического кризиса, а бюджетная система требовала срочной реорганизации [43].
1.2.2.Развитие территориальных финансов в СССР
В результате революции и войн экономика и народное хозяйство России были разрушены. Их необходимо было восстановить за счет бюджета, а для этого требовалось найти источники средств.
В 1918 г. была создана система государственного и местных бюджетов, но из-за нехватки средств она начала действовать лишь с 1921 г. Доходная часть бюджета изменялась следующим образом: в первые годы советской власти налоги и сборы играли существенную роль, но по мере роста производства ведущее место заняли доходы социалистических предприятий и организаций.
Некоторые государственные расходы были переданы местным бюджетам, чтобы обеспечить контроль за использованием средств. При этом был введен принципиально новый метод формирования доходов территориальных бюджетов, а именно передача им части государственных налогов и сборов. Этот метод позволил усилить связи между бюджетами и сбалансировать территориальные бюджеты.
В связи с восстановлением народного хозяйства увеличились доходы местных бюджетов, следовательно, расширился круг мероприятий, финансируемых из них. Из местных бюджетов финансировалось коммунальное хозяйство, содержание местных советских учреждений и частично расходы по народному хозяйству и социально-культурным мероприятиям.
Изменился порядок помощи местным бюджетам. Система дотаций из государственного бюджета была малоэффективна, поэтому дотации были заменены субвенциями, т. е. долевым участием государственного бюджета в расходах местных бюджетов.
Окончательно бюджетная система СССР была сформирована в Конституции 1936 г. Ее звеньями являлись союзный бюджет и государственные бюджеты союзных республик, которые включали в себя местные бюджеты.
После Великой Отечественной войны необходимо было восстанавливать народное хозяйство страны. Это было задачей территориальных бюджетов, а средства для ее выполнения предоставлял государственный бюджет.
В начале 60-х гг. были приняты законы о бюджетных правах территориальных органов власти, в соответствии с которыми они могли самостоятельно определять направления расходования средств территориальных бюджетов.
С начала 80-х гг. начала усиливаться роль местных органов власти в управлении, следовательно возросло и значение территориальных бюджетов, они были наделены дополнительными правами и полномочиями. На них была возложена задача по реформации народного хозяйства. В последние годы существования СССР существенно расширились права местных органов власти и роль территориальных финансов, что было связано с общей ситуацией в стране [43].
1.2.3.Территориальные финансы в современной России
Бюджетная система Российской Федерации обусловлена федеративным устройством страны. В ней предусмотрены федеральный и территориальные бюджеты. Частично эта система была унаследована от СССР и скорректирована в соответствии с новыми условиями.
Бюджетную систему современной России удобно изобразить в виде схемы, которая представлена на рис. 1.3 [17].
Для сравнения с предыдущими периодами на рис. 1.4 представлена структура расходной части бюджета современной Москвы [7]. На диаграмме представлены все статьи расходов, за исключением наименее значительных, доля которых в общей сумме близка к нулю.
Доля непроизводительных расходов в этом бюджете невысока. Основная часть средств направляется на благоустройство города: строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, целевые бюджетные фонды развития территорий. Также довольно значительная доля расходов бюджета приходится на осуществление социальной политики, содержание учреждений образования, здравоохранения и культуры. Положительное явление – низкая доля статьи «Обслуживание государственного и муниципального долга». Данная структура расходов, на первый взгляд, достаточно эффективна, так как позволяет поддерживать городское хозяйство и уровень жизни населения на достаточно высоком уровне.
Более подробный анализ эффективности расходов бюджета Москвы приведен в разделе 2.
1.3.Расходы территориальных бюджетов
1.3.1.Понятие и сущность расходов территориальных бюджетов
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК РФ), расходы бюджета – это денежные средства, направленные на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления [2]. Это определение касается всех уровней бюджетной системы, его можно конкретизировать относительно бюджета каждого уровня. Так, расходы региональных и местных бюджетов – это средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления соответственно.
В России на территориальные органы власти возложены задачи по
Консолидированный бюджет РФ |
|
Федеральный бюджет РФ |
|
Консолидированные бюджеты субъектов РФ (территориальные бюджеты) |
|
Федеральный бюджет |
|
Федеральные целевые бюджетные фонды |
|
Бюджеты субъектов РФ (региональные бюджеты) |
|
Территориальные целевые бюджетные фонды |
|
Бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты) |
|
Бюджеты городов |
Бюджеты районов |
|
Бюджеты сельские |
|
Бюджеты районные |
|
Бюджеты городские |
|
Бюджеты внутригородских районов |
|
Бюджеты поселковые |
Рис. 1.3. Бюджетная система Российской Федерации
обеспечению функционирования социально-бытовой инфраструктуры. Следовательно, средства территориальных бюджетов расходуются в основном по этому направлению, а именно на жилищно-коммунальное хозяйство, содержание учреждений социальной сферы, социальную защиту населения и т. п.
Естественно, что часть средств территориальных бюджетов направляется на содержание органов управления, правоохранительную деятельность и т. п., однако доля этих статей в территориальных бюджетах меньше, чем в федеральном. Это связано с тем, что расходы, непосредственно обеспечивающие потребности населения, осуществляются в основном через территориальные бюджеты, что облегчает контроль за использованием этих средств [21].
БК РФ разграничивает расходы бюджетов разных уровней. Часть расходов, касающихся территориальных образований, осуществляется совместно за счет бюджетов всех уровней. Виды таких расходов перечислены ниже.
Ø Государственная поддержка отраслей промышленности.
Ø Обеспечение правоохранительной деятельности.
Ø Обеспечение противопожарной безопасности.
Ø Научно-исследовательские работы.
Ø Социальная защита населения.
Ø Охрана окружающей природной среды.
Ø Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций.
Ø Развитие рыночной инфраструктуры.
Ø Обеспечение деятельности средств массовой информации.
Ø Прочие расходы [2].
В этот список входят наиболее важные статьи расходов, которые необходимо профинансировать. Отнесение этих расходов на бюджеты всех уровней позволяет органам власти выполнить свои функции даже при нехватке средств в регионе.
Однако некоторые виды расходов в регионах возлагаются исключительно на региональные бюджеты. К ним относятся:
Ø Обеспечение функционирования органов власти субъекта федерации.
Ø Обслуживание и погашение государственного долга субъекта федерации.
Ø Реализация региональных целевых программ.
Ø Содержание и развитие организаций, находящихся в ведении органов власти субъектов РФ.
Ø Обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов федерации.
Ø Финансовая помощь местным бюджетам.
Ø Прочие расходы [2].
Финансирование этих статей исключительно из регионального бюджета оставляет за соответствующими органами власти право относительно самостоятельно осуществлять свою бюджетно-финансовую политику.
По этой же причине часть расходов финансируется исключительно из местных бюджетов. Это следующие виды расходов:
Ø Содержание органов местного самоуправления.
Ø Формирование муниципальной собственности.
Ø Содержание и развитие организаций, находящихся в ведении органов местного самоуправления.
Ø Содержание муниципальных органов охраны общественного порядка.
Ø Содержание муниципального жилищно-коммунального хозяйства.
Ø Строительство и содержание дорог местного значения.
Ø Благоустройство и озеленение территорий.
Ø Транспортное обслуживание населения и муниципальных учреждений.
Ø Охрана окружающей природной среды.
Ø Целевое дотирование населения.
Ø Прочие расходы [2].
Для обеспечения единства бюджетной системы страны разработана единая классификация расходов бюджетов всех уровней. Рассмотрим ее применительно к территориальным бюджетам.
1.3.2.Классификация расходов бюджета
Первая из основ для классификации расходов бюджета, упомянутая в БК РФ – их экономическое содержание. По этому признаку бюджетные расходы делятся на текущие и капитальные. В главе 10 БК РФ даны следующие определения этих категорий.
Текущие расходы бюджетов – часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ [2].
Капитальные расходы бюджетов – часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджета РФ [2].
К текущим расходам бюджета относятся:
Ø закупки товаров и услуг, необходимых для содержания экономической и социальной инфраструктуры ( оплата труда государственных служащих, оплата транспортных и коммунальных услуг и т.п.);
Ø трансферты населению (пенсии, пособия, стипендии и т.п.)
Ø текущие субсидии предприятиям и нижестоящим органам власти;
Ø выплата процентов по государственному долгу и другие [2].
Текущие расходы составляют текущий бюджет, на долю которого приходится подавляющая часть всех бюджетных затрат.
К капитальным расходам относятся:
Ø затраты на новое строительство и развитие действующих объектов государственной и муниципальной собственности;
Ø инвестиционные субсидии;
Ø долгосрочные бюджетные кредиты и государственные гарантии инвесторам, финансирующим высокоэффективные инвестиционные проекты и другие [2].
В бюджетах органов власти и местного самоуправления капитальные расходы выделяются отдельным блоком и образуют бюджет развития.
В рамках данной классификации расходов бюджета может быть произведена дополнительная группировка по получателям бюджетных средств (отдельные категории физических и юридических лиц, нижестоящие органы власти и местного самоуправления и т.п.) и по формам предоставления бюджетных средств. Эти формы таковы:
Ø ассигнования на содержание бюджетных учреждений;
Ø средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;
Ø трансферты населению;
Ø ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
Ø ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;
Ø бюджетные кредиты юридическим лицам;
Ø субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам;
Ø инвестиции в уставные капиталы юридических лиц;
Ø бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, государственным внебюджетным фондам;
Ø кредиты и займы внутри страны за счет государственных внешних заимствований;
Ø средства на обслуживание долговых обязательств [2].
Классификации расходов бюджета по экономическому содержанию выделено приоритетное место в бюджетном законодательстве РФ. Это может объясняться тем, что при такой классификации довольно легко проследить, к какому конкретно бюджетополучателю поступила определенная сумма бюджетных средств и как она была использована. При этом возможно повышение эффективности бюджетных расходов, т.е. преимущественное выделение средств бюджета тем хозяйствующим субъектам, которые используют их наиболее эффективно.
Одним из важнейших оснований для классификации бюджетных расходов является функциональный признак. Такая классификация бюджетных затрат является наиболее распространенной. Как правило, при публикации бюджетов в средствах массовой информации расходы группируются именно по функциональному признаку.
Функциональная классификация бюджетных расходов отражает направление средств бюджета на выполнение конкретных функций органов власти. К этим функциям относятся:
Ø государственное управление и местное самоуправление;
Ø судебная власть;
Ø международная деятельность;
Ø национальная оборона;
Ø правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства;
Ø фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;
Ø промышленность, энергетика и строительство;
Ø сельское хозяйство и рыболовство;
Ø охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия;
Ø транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика;
Ø развитие рыночной инфраструктуры;
Ø жилищно-коммунальное хозяйство;
Ø предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий;
Ø образование;
Ø культура, искусство и кинематография;
Ø средства массовой информации;
Ø здравоохранение и физическая культура;
Ø социальная политика;
Ø обслуживание государственного долга;
Ø пополнение государственных запасов и резервов;
Ø финансовая помощь бюджетам других уровней;
Ø утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров;
Ø мобилизационная подготовка экономики;
Ø формирование целевых бюджетных средств;
Ø прочие расходы [4].
По сути, такая структура направлений расходования бюджетных ресурсов представляет собой структуру экономики с точки зрения финансирования отдельных отраслей за счет средств государства. Пользуясь функциональной классификацией бюджетных расходов, можно оценить состояние экономики в целом, состояние и перспективы развития отдельных ее отраслей, степень государственного регулирования экономики и прочие показатели. Эта классификация наиболее полно отражает структуру финансирования экономики за счет бюджетных средств [42].
Рассмотрим подробнее некоторые направления расходования средств территориальных бюджетов.
К расходам на государственное управление и местное самоуправление относятся затраты на содержание соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления. В основном это затраты на содержание аппарата управления, объем которых определяется штатным расписанием и сметой расходов учреждения. В штатном расписании указывается количество персонала, фонд оплаты труда и другие подобные показатели. Смета расходов представляет собой документ, в котором предусматривается общая сумма затрат и ассигнования на отдельные цели. При составлении этих документов все затраты строго нормируются с целью минимизации расходов на управление.
Расходы на судебную власть осуществляются из территориальных бюджетов в крайне незначительных размерах.
Финансирование затрат в области международной деятельности из территориальных бюджетов осуществляется редко и охватывает международное сотрудничество, выполнение международных договоров, налаживание связей с иностранными партнерами и различными международными организациями.
Расходы на национальную оборону осуществляются исключительно из федерального бюджета. Передача части этих расходов территориальным бюджетам происходит редко, в случае передачи региональным органам власти определенных полномочий в этой области.
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства осуществляются соответствующими органами государственной власти и иногда муниципальными образованиями (органы внутренних дел, таможенные органы и др.)
Финансирование фундаментальных научных исследований в РФ осуществляется преимущественно из федерального бюджета.
Направление средств бюджета на промышленность, энергетику и строительство обусловлено низкой рентабельностью этих отраслей экономики, в результате чего возникает необходимость в государственной поддержке. Большая часть расходов бюджета по этим направлениям - капитальные.
Расходы бюджетов на сельское хозяйство и рыболовство обычно незначительны и предусмотрены не всегда.
В структуре расходов на транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику наибольшую долю составляют расходы на транспорт. Это связано с необходимостью модернизации существующей транспортной системы. Кроме того, большая часть расходов по этой статье осуществляется именно из территориальных бюджетов.
Это также касается расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, которые почти полностью осуществляются из местных бюджетов.
К расходам на образование относятся ассигнования образовательным учреждениям, по большей части государственным.
Расходы на культуру, искусство, кинематографию и средства массовой информации включают в себя бюджетное финансирование государственных и, в необходимых случаях, негосударственных организаций культуры и искусства, а также затраты на проведение культурных мероприятий.
В расходы на здравоохранение и физическую культуру входят затраты на содержание государственных и муниципальных медицинских учреждений, оплату труда медицинских работников, приобретение оборудования и расходных материалов и т.п.
Социальные расходы бюджета включают финансирование затрат на оказание социальной помощи населению, содержание учреждений социального обеспечения, реализацию различных социальных программ.
Обслуживание государственного (муниципального) долга предполагает погашение и выплату процентов по внутреннему и внешнему долгу.
К расходам целевых бюджетных фондов относятся расходы территориальных дорожных фондов, территориальных экологических фондов и др.
В составе прочих расходов отражаются затраты на создание резервных фондов, проведение выборов и референдумов, поддержку малого предпринимательства и т.д. [18].
Функциональная классификация позволяет полностью отслеживать финансирование государственного сектора экономики, а также осуществить влияние органов власти на негосударственный сектор. Это является несомненным преимуществом данной классификации.
1.3.3.Оценка эффективности расходов бюджета
В предыдущем подразделе были рассмотрены различные направления расходования бюджетных средств. Этих направлений достаточно много, и при разработке бюджета необходимо определить, каким направлениям отдать предпочтение при финансировании. Для этого анализируют экономическую ситуацию в регионе и эффективность бюджетных расходов в прошлые периоды. Очевидно, что следует разрабатывать такую структуру бюджета, при которой расходы наиболее эффективны [20].
Расходы бюджета можно считать эффективными, если они обеспечивают достаточно высокий уровень жизни населения, уровень развития производства в регионе и, кроме того, позволяют достичь запланированных темпов роста валового регионального продукта (ВРП).
Эффективность бюджетных расходов можно оценить различными методами и на основе различных показателей. Рассмотрим некоторые из них.
1.Оценка эффективности бюджетных расходов на основе их структуры.
Все расходы бюджета любого уровня в зависимости от их направленности можно разделить на пять групп:
I. Расходы на финансирование системы управления;
II. Расходы на финансирование систем жизнеобеспечения;
III. Расходы на улучшение условий жизни;
IV. Расходы на улучшение условий ведения бизнеса;
V. Расходы на погашение и обслуживание государственного и муниципального долга [26].
Распределение статей функциональной классификации расходов бюджета в соответствии с указанными группами приведено в табл. 1. 3.
Очевидно, что на уровень жизни населения и рост производства в регионе напрямую влияют только расходы II, III и IV групп. Поэтому при оценке эффективности расходов бюджета целесообразно рассмотреть долю каждой из этих групп в общей сумме расходов. Таким образом можно определить, какая доля средств приходится на поддержание уровня жизни в регионе, его повышение, обеспечение роста производства. Чем больше доля этих статей в бюджете, тем эффективнее используются ресурсы [15].
Кроме того, можно рассмотреть долю расходов по каждой статье и оценить их структуру. Таким образом можно проследить, на что конкретно были направлены бюджетные средства и по каким направлениям ассигнования можно сократить.
Однако при этом не учитывается, что средства по некоторым на правлениям могут расходоваться неэффективно – вкладываться в нерентабельные предприятия, в реализацию неэффективных социальных программ. Т. е. значительные суммы расходов могут не говорить об их эффективности. Поэтому при анализе эффективности бюджетных расходов необходимо использовать и другие показатели.
2.Оценка эффективности бюджетных расходов на основе коэффициента бюджетной обеспеченности
Коэффициент бюджетной обеспеченности – это сумма расходов бюджета
Таблица 1. 3.
Распределение статей расходов по группам в зависимости от их
направленности
|
Номер группы |
Статьи функциональной классификации расходов |
|
I |
Государственное управление и местное самоуправление Судебная власть Национальная оборона Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров Финансовая помощь бюджетам других уровней Пополнение государственных запасов и резервов |
|
II |
Жилищно-коммунальное хозяйство Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий |
|
III |
Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия Образование Культура, искусство и кинематографияСредства массовой информации Здравоохранение и физическая культура Социальная политика |
|
IV |
Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу Промышленность, энергетика и строительство Сельское хозяйство и рыболовство Развитие рыночной инфраструктуры Мобилизационная подготовка экономики |
|
V |
Обслуживание государственного долга |
|
Могут относиться к любой группе |
Международная деятельность Формирование целевых бюджетных средствПрочие расходы |
за определенный период в расчете на душу населения. Он рассчитывается по формуле 1.1:
Кбо = Р / Ч, (1.1)
где Кбо – коэффициент бюджетной обеспеченности;
Р – расходы бюджета за период;
Ч – численность населения региона в данном периоде [43].
Преимуществом этого показателя является простота расчетов. Недостаток состоит в том, что даже при высоком коэффициенте бюджетной обеспеченности средства могут расходоваться неэффективно (например, если значительные суммы средств расходуются на финансирование действующих в регионе органов власти). Кроме того, этот показатель характеризует эффективность расходов в основном с социальной точки зрения.
Поэтому для повышения эффективности расчетов в составе расходов можно учитывать только расходы по социальным направлениям – на социальную политику, здравоохранение, образование и т. п.
3.Оценка эффективности бюджетных расходов на основе роста ВРП
Этот метод предполагает, что рост бюджетных расходов положительно влияет на экономику региона и вызывает рост ВРП. Он основан на расчете мультипликатора, который показывает, соотношение прироста ВРП к приросту бюджетных расходов и рассчитывается по формуле 1.2:
Мр = DВРП / DР, (1.2)
где Мр – мультипликатор бюджетных расходов;
DВРП – изменение ВРП в рассматриваемом периоде;
DР – изменение бюджетных расходов в соответствующем периоде.
Чем больше этот показатель, тем эффективнее расходы, т. к. в этом случае небольшой прирост расходов обеспечивает значительно больший прирост ВРП [53].
Каждый из рассмотренных показателей характеризует эффективность бюджетных расходов с какой-либо одной точки зрения, поэтому их целесообразно рассматривать в комплексе. Все расчеты с их использованием на основе данных по Южному административному округу (ЮАО) г. Москвы приведены в разделе 2.
Выводы
Теоретическая база по вопросам территориальных финансов достаточно обширна. В трудах известных экономистов подробно рассмотрены расходы территориальных бюджетов: их сущность, содержание, направления. Однако вопросы эффективности использования бюджетных средств, которым посвящена данная работа, подробно не рассматриваются. Таким образом, существует необходимость изучения расходов территориальных бюджетов с точки зрения эффективности их осуществления.
2. Анализ расходов бюджета Москвы по ЮАО
2.1. Структура финансовой системы Москвы
Как и другим субъектам Российской Федерации, Москве необходимы денежные средства для обеспечения деятельности органов власти, жилищно-бытовой и социально-культурной инфраструктуры и т. п. Источником этих средств является бюджет города. В процессе исполнения бюджета принимает участие ряд учреждений, которые образуют финансовую систему Москвы. Задачами органов финансовой системы являются разработка и реализация единой бюджетно-финансовой политики Правительства Москвы, исполнение бюджета Москвы, контроль за расходованием бюджетных средств, краткосрочное бюджетное прогнозирование и др. Главным принципом функционирования финансовой системы является казначейский метод исполнения бюджета Москвы [34].
Финансовая система Москвы состоит из органов власти разных уровней: подразделений центральных органов исполнительной власти и территориальных органов представительной и исполнительной власти. Основное звено финансовой системы Москвы – это Департамент финансов и его десять филиалов – финансово-казначейские управления (ФКУ) административных округов [12]. Департамент финансов подчиняется непосредственно Правительству Москвы. В его структуру, кроме ФКУ, входят Московское городское казначейство и другие управления и отделы [9].
При формировании доходов бюджета Москвы важную роль играют территориальные подразделения Министерства по налогам и сборам. В процессе бюджетного планирования принимают участие подразделения Министерства экономического развития РФ. Московская городская Дума рассматривает и принимает бюджет города на следующий год и другие нормативно-правовые акты в бюджетной сфере. Контрольно-счетная палата Москвы – это главный орган контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств. Правительство Москвы и подведомственные учреждения непосредственно осуществляют исполнение бюджета и разрабатывают основные направления бюджетной и финансовой политики, являясь, таким образом, главным элементом финансовой системы города [8, 44].
Все звенья финансовой системы Москвы связаны друг с другом и образуют определенную структуру.
В данной работе рассматривается бюджет Москвы по ЮАО. Он представляет собой не самостоятельный бюджет, а часть регионального бюджета. Основную роль в его исполнении играет ФКУ ЮАО.
В процессе исполнения бюджета ФКУ выполняет ряд законодательно определенных функций. К ним относятся:
Ø краткосрочное планирование средств бюджета Москвы на территории ЮАО;
Ø учет доходов бюджета Москвы по ЮАО;
Ø финансирование расходов;
Ø контроль за целевым использованием бюджетных средств и др.
Определение эффективности расходов бюджета не входит в число основных задач ФКУ, однако получаемых им данных вполне достаточно для ее оценки [11].
Экономическая ситуация в ЮАО характеризуется следующими показателями. В 2003 г. на территории округа функционировало 122 промышленных предприятия, 75 из которых были прибыльными. Объем производства вырос на 4,3% по сравнению с уровнем 2002 г., средняя заработная плата в промышленности – на 28,4%. Бюджет на 2003 г. был выполнен на 100% [25]. Таким образом, наблюдается положительная динамика социально-экономического развития ЮАО. Подобные процессы происходят и в других административных округах Москвы, что свидетельствует об экономическом росте в регионе.
Следовательно, выводы, сделанные в данной работе по отношению к ЮАО, справедливо применить к любому административному округу Москвы.
2.2. Оценка эффективности расходов бюджета Москвы по ЮАО
2.2.1. Оценка эффективности бюджетных расходов на основе их структуры
Одним из показателей эффективного расходования бюджетных ресурсов является структура расходной части бюджета. В идеале большая часть средств должна быть направлена на социальные цели и поддержку производства, а доля расходов на управление, обслуживание государственного и муниципального долга и т. п. должна стремиться к минимуму. Проанализируем структуру расходов, осуществляемых из бюджета Москвы на территории ЮАО, и исполнение бюджета по расходам в 2003 г.
Данные об исполнении расходной части бюджета Москвы по ЮАО приведены в табл. 2.1 [49]. Структура расходов (на основе данных о фактическом финансировании) проиллюстрирована рис. 2.1.
Основная доля расходов бюджета Москвы по ЮАО приходится на финансирование жилищно-коммунального хозяйства (в данном случае – 40%). Также значительную долю (38%) составляют расходы на образование. Это связано с тем, что большинство учреждений в этих сферах финансируются исключительно из территориальных бюджетов. Далее в порядке убывания следуют расходы на здравоохранение (8%) и социальную политику (7%). В целом по этим направлениям было израсходовано более 90% средств.
По данным табл. 2.1, бюджет за 2003 г. исполнен на 100,3%, т. е. расходы в целом профинансированы в достаточном объеме. Следует отметить, что расходы по социально важным статьям: «Образование», «Культура», «Здравоохранение», «Социальная политика» профинансированы в размере 100%. В качестве положительного явления можно отметить экономию расходов по статье «Управление» в размере 0,9 %. Она возникает в основном за счет экономного расходования средств, выделенных на выплату заработной платы (например, применения регрессивной шкалы единого социального налога).
|
Таблица 2.1 Финансирование мероприятий, предусмотренных финансовыми ресурсами ЮАО за 2003 г. (тыс. руб.) |
||||
|
Направление финансовых ресурсов |
Уточненный план финансирования |
Фактическое финансирование |
% выполнения |
Остаток финансирования |
|
Жилищно-коммунальное хозяйство |
3689942,2 |
3689924,7 |
100,0 |
17,5 |
|
в т. ч.: жилищное хозяйство |
2860376,8 |
2860359,9 |
100,0 |
16,9 |
|
коммунальное хозяйство |
829565,4 |
829564,8 |
100,0 |
0,6 |
|
Охрана окружающей природной среды |
48036,4 |
48035,1 |
100,0 |
1,3 |
|
Расходы по благоустройству прилегающих к кладбищам территорий |
1200,0 |
1200,0 |
100,0 |
0,0 |
|
Управление |
262360,9 |
259923,5 |
99,1 |
2437,4 |
|
Образование по учреждениям культуры |
57528,1 |
57528,1 |
100,0 |
0,0 |
|
Образование |
3468174,2 |
3468169,2 |
100,0 |
5,0 |
|
Культура |
93381,9 |
93381,8 |
100,0 |
0,1 |
|
Здравоохранение |
693090,0 |
693032,1 |
100,0 |
57,9 |
|
Социальная политика |
636655,0 |
636536,9 |
100,0 |
118,1 |
|
в т. ч.: учреждения соц. обеспечения |
150026,0 |
149909,0 |
99,9 |
117,0 |
|
социальная помощь |
475723,0 |
475722,3 |
100,0 |
0,7 |
|
молодежная политика |
1736,0 |
1735,6 |
100,0 |
0,4 |
|
прочие мероприятия в области социальной защиты |
9170,0 |
9170,0 |
100,0 |
0,0 |
|
Финансовая помощь бюджетам муниципальных образований |
31830,4 |
31244,0 |
98,2 |
586,4 |
|
Бюджетная ссуда |
1282,1 |
32307,3 |
2519,9 |
-31025,2 |
|
Прочие расходы |
59932,0 |
59931,7 |
100,0 |
0,3 |
|
ИТОГО |
9043413,2 |
9071214,4 |
100,3 |
-27801,2 |
|
Расходы по организациям городского подчинения |
1919848,7 |
1915910,4 |
99,8 |
3938,3 |
Также наблюдается значительный процент экономии по статье «Финансовая помощь бюджетам муниципальных образований». Она связана с возвратом субвенций на зарплату, т. к. было достаточно собственных средств.
На основе данных об исполнении бюджета за 2003 г. можно, в некоторой степени, судить об эффективности использования бюджетных средств. В целом по бюджету и по наиболее значительным расходным статьям не наблюдается как существенного перерасхода средств, так и недофинансирования. С этой точки зрения, расходы бюджета в 2003 г. осуществлялись эффективно, т. к. план финансирования мероприятий за счет ресурсов ЮАО был выполнен с высокой степенью точности. Однако в этом случае необходимым условием является составление прогноза в соответствии с эффективностью финансирования из бюджета различных отраслей хозяйства.
Более подробный анализ эффективности бюджетных расходов на основе их структуры можно провести по каждой отдельной статье. Следует иметь в виду, что бюджет Москвы по ЮАО имеет социальную направленность, поэтому целесообразно рассмотреть статьи «Жилищно-коммунальное хозяйство», «Образование», «Здравоохранение», «Социальная политика». Расходы по ним наиболее значительны, поэтому даже незначительный процент экономии средств отразится на общем итоге расходной части бюджета. Экономия средств по другим статьям, доля которых в общей сумме незначительна, не скажется существенно на общей сумме расходов.
Проведя такой анализ, можно определить, долю каких статей расходов можно снизить и насколько, а какие, наоборот, необходимо увеличить. Таким образом, получим оптимальную структуру расходов бюджета Москвы по ЮАО.
2.2.1.1. Структура финансирования жилищно-коммунального хозяйства
Расходы на финансирование жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) – это основная часть расходов бюджета Москвы по ЮАО. Поэтому экономия средств по этой статье позволит существенно снизить общие расходы бюджета или перераспределить их в пользу тех статей, которые особенно нуждаются в финансировании.
Структура расходов на ЖКХ в 2003 г. представлена в табл. 2.2 и на рис. 2.2 [30]. Наибольшая доля расходов – 54% - приходится на статью «Расходы по эксплуатации жилищного фонда». В нее входят затраты на содержание и обслуживание жилых помещений, а также расходы на их благоустройство, предусмотренные целевой программой «Мой двор, мой подъезд». 22% расходов составляют затраты на капитальный ремонт жилищного фонда, 16% - на содержание объектов внешнего благоустройства (текущий ремонт дорог, уборка города и т. п.). Доли остальных статей в общей сумме расходов незначительны, и их изменение существенно не повлияет на сумму расходов по статье. Следует отметить, что все расходы на ЖКХ, особенно на капитальный ремонт, жестко контролируются, поэтому случаи нецелевого использования бюджетных средств в этой области сведены к минимуму. Таким образом, уменьшить расходы можно только путем снижения затрат по отдельным статьям.
Прежде всего, следует рассмотреть статью «Расходы по эксплуатации жилищного фонда». Эти расходы состоят из двух частей: 21% расходов приходится на реализацию программы «Мой двор, мой подъезд» и 79% - на эксплуатацию жилищного фонда.
Программа «Мой двор, мой подъезд» предусматривает финансирование мероприятий по внешнему благоустройству жилых помещений и прилегающих к ним территорий и действует в каждом административном округе Москвы. Расходы на реализацию программы можно несколько уменьшить, если оптимизировать закупки материалов и определить оптимальное сочетание стоимости и качества работ. Однако сэкономленные таким образом суммы будут незначительными, и оптимальным направлением их использования станет финансирование других мероприятий программы «Мой двор, мой подъезд».
Расходы по эксплуатации жилищного фонда намного более существенны. Как известно, плата граждан за жилье не покрывает всех расходов на его
Таблица 2.2Расходы на финансирование жилищно-коммунального хозяйства в 2003 г.(руб.) |
|||
|
Наименование статьи расхода |
Ассигнования на отчетный период |
Кассовые расходы |
Остаток финансирования |
|
Восстановительный ремонт зеленых насаждений |
21 806 400,00 |
21 805 508,20 |
891,80 |
|
Учет и ведение реестра зеленых насаждений |
4 685 000,00 |
4 684 750,60 |
249,40 |
|
Другие расходы по содержанию зеленых насаждений |
21 545 000,00 |
21 544 794,50 |
205,50 |
|
Итого содержание зеленых насаждений |
48 036 400,00 |
48 035 053,30 |
1 346,70 |
|
Расходы на реализацию программы "Мой двор, мой подъезд" |
435 002 300,00 |
435 001 753,62 |
546,38 |
|
Другие расходы по эксплуатации жилищного фонда |
1 606 010 500,00 |
1 606 009 838,24 |
661,76 |
|
Итого эксплуатация жилищного фонда |
2 041 012 800,00 |
2 041 011 591,86 |
1 208,14 |
|
Расходы на капитальный ремонт и замену лифтов, установку устройств безопасности, капитальный ремонт объединенных диспетчерских систем |
316 172 100,00 |
316 172 082,82 |
17,18 |
|
Расходы на реконструкцию систем газоснабжения |
83 672 200,00 |
83 665 706,62 |
6 493,38 |
|
Расходы на ремонт электрохозяйства |
63 729 900,00 |
63 729 295,84 |
604,16 |
|
Расходы на реализацию программы "Мой двор, мой подъезд" |
8 601 200,00 |
8 600 560,09 |
639,91 |
|
Расходы на проектирование, приобретение и монтаж систем видеонаблюдения |
22 682 300,00 |
22 682 299,99 |
0,01 |
|
Ремонт кровли |
66 791 600,00 |
66 791 570,74 |
29,26 |
|
Прочие расходы по капитальному ремонту жилищного фонда |
257 714 700,00 |
257 706 781,33 |
7 918,67 |
|
Итого капитальный ремонт жилищного фонда |
819 364 000,00 |
819 348 297,43 |
15 702,57 |
|
Капитальный ремонт дорог |
200 000 000,00 |
199 999 999,99 |
0,01 |
|
Другие расходы по капитальному ремонту объектов внешнего благоустройства |
23 795 000,00 |
23 795 000,00 |
0,00 |
|
Итого капитальный ремонт объектов внешнего благоустройства |
223 795 000,00 |
223 794 999,99 |
0,01 |
|
Текущий ремонт дорог |
94 500 000,00 |
94 500 000,00 |
0,00 |
Продолжение таблицы 2.2 |
|||
|
Наименование статьи расхода |
Ассигнования на отчетный период |
Кассовые расходы |
Остаток финансирования |
|
Расходы на уборку города |
505 309 800,00 |
505 309 800,00 |
0,00 |
|
Другие расходы по содержанию объектов внешнего благоустройства |
5 960 600,00 |
5 959 991,10 |
608,90 |
|
Итого содержание объектов внешнего благоустройства |
605 770 400,00 |
605 769 791,10 |
608,90 |
|
Содержание и благоустройство городских кладбищ |
1 200 000,00 |
1 200 000,00 |
0,00 |
|
Приобретение предметов длительного пользования для гос. учреждений |
56 732 000,00 |
56 731 732,27 |
267,73 |
|
Прочие текущие расходы |
3 200 000,00 |
3 200 000,00 |
0,00 |
|
Итого расходов по ЖКХ |
3 799 110 600,00 |
3 799 091 465,95 |
19 134,05 |
содержание, а недостающие средства выплачиваются из бюджета города.
Именно из этих затрат складывается большая часть рассматриваемых расходов. В последние годы рассматриваются различные пути их снижения. Основным из них является проведение жилищно-коммунальной реформы, по окончании которой плата за жилье и коммунальные услуги с граждан будет взиматься в размере 100%. Это позволит исключить из бюджета Москвы подавляющую часть расходов по эксплуатации жилищного фонда. В результате высвободится значительная сумма денежных средств, которые могут быть направлены на финансирование учреждений образования, здравоохранения, проведение социальной политики и т. п.
Однако реформу ЖКХ в настоящее время можно провести лишь частично. Следовательно, и расходы по эксплуатации жилищного фонда могут быть снижены лишь незначительно, т. к. они во многом зависят от упомянутой реформы.
Следующая по размеру, хотя и значительно отстающая от рассмотренной выше, статья – «Капитальный ремонт жилищного фонда». Как видно из табл. 2.2, расходы по этой статье классифицируются по различным направлениям проведения ремонта. Очевидно, что сумма расходов по этой статье зависит от состояния жилищного фонда в округе: чем больше старых домов, нуждающихся в ремонте, тем больше расходы. Расходы по статье «Капитальный ремонт жилищного фонда» снизятся, когда будет отремонтирована основная часть старых домов. Ускорить решение этой проблемы можно, направляя освобождающиеся средства на их капитальный ремонт. В результате, снизить расходы по рассмотренной статье и перераспределить средства можно будет в течение более короткого периода времени.
Довольно значительная доля бюджетных средств выделяется на финансирование статьи «Содержание объектов внешнего благоустройства». Ее структура такова: 83% составляют расходы на уборку города, 16% - на текущий ремонт дорог и 1% - прочие расходы.
Значительное сокращение расходов по какому-либо из этих направлений будет невыгодным, т. к. при уменьшении финансирования эти функции городского хозяйства будут выполняться в неполном объеме. Повышение затрат на автоматизацию также невыгодно, т. к. отдача от вложенных средств будет незначительной. Таким образом, расходы на финансирование содержания объектов внешнего благоустройства правильнее всего оставить без изменений.
Итак, основными направлениями оптимизации структуры расходов на ЖКХ являются снижение расходов на эксплуатацию жилищного фонда и направление свободных средств на капитальный ремонт.
2.2.1.2. Структура финансирования образовательных учреждений
На финансирование расходов в области образования ежегодно направляется около 40% всех средств бюджета Москвы. Поэтому снижение расходов по этой статье может повлиять на общую сумму расходов бюджета.
Структура расходов бюджета Москвы по ЮАО на финансирование образования представлена в табл. 2.3 и на рис. 2.3 [31]. Наибольшую долю в этих расходах занимают расходы на содержание школ – 45%. Значительная часть средств приходится также на финансирование деятельности детских дошкольных учреждений – 28%. На третьем месте – статья «Оказание социальной помощи населению» (12%). На долю каждой из остальных статей расходов на образование приходятся относительно небольшие суммы, снижение которых не может значительно повлиять на общую сумму расходов.
Такая ситуация объясняется структурой системы образования в России: школы являются массовыми учебными заведениями, и для содержания необходимого их количества нужны значительные денежные средства. Большинство школ в России являются государственными, поэтому эти средства чаще всего предоставляются за счет бюджета. Это касается и детских дошкольных учреждений – средств родителей для их содержания недостаточно, поэтому они в значительной степени финансируются за счет бюджета. Средства, выделяемые
Таблица 2.3Расходы на финансирование образовательных учреждений в 2003 г. (руб.) |
|||
|
Наименование статьи расходов |
Ассигнования на отчетный период |
Кассовые расходы |
Остаток на конец периода |
|
Расходы на содержание детских дошкольных учреждений - всего, в том числе: |
1 089 908 400,00 |
1 089 908 262,53 |
137,47 |
|
оплата труда с начислениями |
493 458 800,00 |
493 458 800,00 |
0,00 |
|
продукты питания |
237 466 000,00 |
237 466 000,00 |
0,00 |
|
оплата коммунальных услуг |
196 530 200,00 |
196 530 200,00 |
0,00 |
|
прочие расходы |
162 453 400,00 |
162 453 262,53 |
137,47 |
|
Расходы на содержание школ-детских садов, школ начальных, неполных средних и средних - всего, в том числе: |
1 766 627 300,00 |
1 766 623 060,33 |
4 239,67 |
|
оплата труда с начислениями |
1 105 998 600,00 |
1 105 995 222,58 |
3 377,42 |
|
продукты питания |
6 591 000,00 |
6 590 952,37 |
47,63 |
|
оплата коммунальных услуг |
269 097 900,00 |
269 097 740,01 |
159,99 |
|
прочие расходы |
384 939 800,00 |
384 939 145,37 |
654,63 |
|
Расходы на содержание вечерних школ - всего, в том числе: |
12 640 300,00 |
12 640 298,79 |
1,21 |
|
оплата труда с начислениями |
8 086 000,00 |
8 086 000,00 |
0,00 |
|
оплата коммунальных услуг |
2 419 900,00 |
2 419 900,00 |
0,00 |
|
прочие расходы |
2 134 400,00 |
2 134 398,79 |
1,21 |
|
Расходы на содержание школ-интернатов - всего, в том числе: |
58 313 600,00 |
58 313 450,72 |
149,28 |
|
оплата труда с начислениями |
25 568 500,00 |
25 568 500,00 |
0,00 |
|
продукты питания |
8 046 800,00 |
8 046 800,00 |
0,00 |
|
оплата коммунальных услуг |
6 878 100,00 |
6 878 100,00 |
0,00 |
|
прочие расходы |
17 820 200,00 |
17 820 050,72 |
149,28 |
Продолжение таблицы 2.3 |
|||
|
Наименование статьи расходов |
Ассигнования на отчетный период |
Кассовые расходы |
Остаток на конец периода |
|
Расходы на содержание учреждений по внешкольной работе с детьми - всего, в том числе: |
90 761 000,00 |
90 760 946,65 |
53,35 |
|
оплата труда с начислениями |
58 080 000,00 |
58 080 000,00 |
0,00 |
|
оплата коммунальных услуг |
8 881 400,00 |
8 881 400,00 |
0,00 |
|
прочие расходы |
23 799 600,00 |
23 799 546,65 |
53,35 |
|
Расходы на содержание детских домов - всего, в том числе: |
33 305 900,00 |
33 305 855,19 |
44,81 |
|
оплата труда с начислениями |
15 462 500,00 |
15 462 500,00 |
0,00 |
|
продукты питания |
5 442 400,00 |
5 442 400,00 |
0,00 |
|
оплата коммунальных услуг |
3 549 100,00 |
3 549 100,00 |
0,00 |
|
прочие расходы |
8 851 900,00 |
8 851 855,19 |
44,81 |
|
Расходы на содержание профессионально-технических училищ - всего, в том числе: |
185 726 500,00 |
185 726 441,58 |
58,42 |
|
оплата труда с начислениями |
89 082 400,00 |
89 082 400,00 |
0,00 |
|
продукты питания |
47 165 000,00 |
47 165 000,00 |
0,00 |
|
оплата коммунальных услуг |
32 149 800,00 |
32 149 800,00 |
0,00 |
|
прочие расходы |
17 329 300,00 |
17 329 241,58 |
58,42 |
|
Расходы на содержание прочих учреждений в области образования - всего, в том числе: |
230 891 200,00 |
230 890 853,20 |
346,80 |
|
оплата труда с начислениями |
64 783 100,00 |
64 783 100,00 |
0,00 |
|
оплата коммунальных услуг |
6 822 600,00 |
6 822 602,67 |
2,67 |
|
прочие расходы |
159 285 500,00 |
159 285 150,53 |
344,13 |
|
Расходы на оказание социальной помощи населению |
465 945 800,00 |
465 945 111,64 |
688,36 |
|
Итого расходов на образование |
3 934 120 000,00 |
3 934 114 280,63 |
5 719,37 |
на содержание прочих учреждений в области образования незначительны по двум причинам: во-первых, некоторых учреждений (например, детских домов) немного, поэтому при достаточном финансировании каждого из них общая сумма средств незначительна; во-вторых, многие учреждения профессионального образования действуют на платной основе и обеспечивают свою деятельность за счет собственных средств.
Поэтому самое большое значение с точки зрения расходования бюджетных средств имеют расходы на финансирование работы школ и детских дошкольных учреждений. Рассмотрим структуру каждой из этих двух статей, чтобы определить, по каким направлениям и насколько эффективно расходуются бюджетные средства.
Основную часть расходов на содержание школ – более 60% - составляют расходы на выплату заработной платы и уплату налога с нее. 15% выделяемых средств приходится на оплату коммунальных услуг. Расходы на покупку продуктов питания крайне незначительны и составляют менее 1% в сумме расходов на образование. Оставшиеся 22% составляют прочие расходы, к которым относятся расходы на приобретение материалов, канцелярских товаров, текущий и капитальный ремонт зданий и т. д.
Такое распределение средств позволяет обеспечивать работу школы, однако его трудно считать эффективным. Прежде всего, значительная доля средств выделяется на оплату коммунальных услуг, в то время как на приобретение необходимых материалов, учебников и т. п. средств часто не хватает. Поэтому целесообразно было бы перераспределить средства между этими статьями: снизить расходы на оплату коммунальных услуг и освободившиеся средства направить на покупку материалов. Уменьшить расходы на оплату коммунальных услуг можно путем предоставления школам различных льгот в этой сфере. Для этого необходимо пересмотреть структуру расходов на ЖКХ, выделить свободные средства и направить их на предоставление льгот школам.
Снижение расходов на содержание школ не представляется возможным. Наоборот, школы нуждаются в дополнительном финансировании, на которое можно направлять остатки по другим статьям.
Структура расходов на содержание детских дошкольных учреждений несколько отличается от рассмотренной выше. Во-первых, значительно меньше доля средств, направляемых на оплату труда, что связано с меньшим количеством персонала. Во-вторых, существенная часть расходов приходится на оплату продуктов питания – это объясняется режимом работы дошкольных учреждений. Но доля расходов на оплату коммунальных услуг и в этом случае достаточно высока. Поэтому в данном случае также выгодно перераспределить средства в пользу других статей (например, увеличить расходы на оплату труда).
Таким образом, основным направлением оптимизации расходов по статье «Образование» является снижение расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и направление освободившихся средств на повышение заработной платы персоналу, приобретение материалов, продуктов питания и т. п.
2.2.1.3. Структура финансирования расходов на содержание учреждений здравоохранения
В общей сумме расходов бюджета Москвы по ЮАО расходы на здравоохранение составляют относительно невысокую долю (около 8%). Однако сэкономленные по этой статье средства могли бы составить существенную сумму в абсолютном выражении, и позволили бы профинансировать мероприятия в других областях.
Структура расходов бюджета на финансирование учреждений здравоохранения в 2003 г. представлена в табл. 2.4 и на рис. 2.4 [32]. Подавляющая доля средств (74%) направляется на финансирование амбулаторных лечебных учреждений (поликлиник и т. п.) Суммы финансирования остальных групп расходов значительно меньше – так, на содержание больниц выделяется всего 12% расходов.
Таблица 2.4Расходы на финансирование учреждений здравоохранения в 2003 г. (руб.) |
|||
|
Наименование статьи расходов |
Ассигнования на отчетный период |
Кассовые расходы |
Остаток на конец периода |
|
Содержание больниц - всего, в том числе: |
82 145 000,00 |
82 144 999,95 |
0,05 |
|
оплата труда персонала с начислениями |
38 481 000,00 |
38 481 000,00 |
0,00 |
|
медикаменты, перевязочные средства и прочие лечебные расходы |
12 382 700,00 |
12 382 700,00 |
0,00 |
|
продукты питания |
11 342 000,00 |
11 342 000,00 |
0,00 |
|
оплата коммунальных услуг |
9 209 900,00 |
9 209 900,00 |
0,00 |
|
прочие расходы |
10 729 400,00 |
10 729 399,95 |
0,05 |
|
Содержание амбулаторных лечебных учреждений - всего, в том числе: |
519 768 300,00 |
519 750 571,89 |
17 728,11 |
|
оплата труда персонала с начислениями |
60 724 000,00 |
60 724 000,00 |
0,00 |
|
медикаменты, перевязочные средства и прочие лечебные расходы |
158 128 500,00 |
158 128 500,00 |
0,00 |
|
продукты питания |
103 899 000,00 |
103 899 000,00 |
0,00 |
|
оплата коммунальных услуг |
77 203 398,00 |
77 185 700,00 |
17 698,00 |
|
прочие расходы |
119 813 402,00 |
119 813 371,89 |
30,11 |
|
Содержание домов ребенка - всего, в том числе: |
39 333 000,00 |
39 333 000,00 |
0,00 |
|
оплата труда персонала с начислениями |
29 650 000,00 |
29 650 000,00 |
0,00 |
|
медикаменты, перевязочные средства и прочие лечебные расходы |
280 000,00 |
280 000,00 |
0,00 |
|
продукты питания |
3 464 000,00 |
3 464 000,00 |
0,00 |
|
оплата коммунальных услуг |
2 137 000,00 |
2 137 000,00 |
0,00 |
|
прочие расходы |
3 802 000,00 |
3 802 000,00 |
0,00 |
|
Содержание санаториев - всего, в том числе: |
24 230 700,00 |
24 230 700,00 |
0,00 |
|
оплата труда персонала с начислениями |
12 345 000,00 |
12 345 000,00 |
0,00 |
Продолжение таблицы 2.4 |
|||
|
Наименование статьи расходов |
Ассигнования на отчетный период |
Кассовые расходы |
Остаток на конец периода |
|
медикаменты, перевязочные средства и прочие лечебные расходы |
295 000,00 |
295 000,00 |
0,00 |
|
продукты питания |
3 468 000,00 |
3 468 000,00 |
0,00 |
|
оплата коммунальных услуг |
3 999 100,00 |
3 999 100,00 |
0,00 |
|
прочие расходы |
4 123 600,00 |
4 123 600,00 |
0,00 |
|
Содержание прочих учреждений здравоохранения - всего, в том числе: |
27 613 000,00 |
27 572 809,00 |
40 191,00 |
|
оплата труда персонала с начислениями |
9 810 000,00 |
9 810 000,00 |
0,00 |
|
оплата коммунальных услуг |
1 220 000,00 |
1 220 000,00 |
0,00 |
|
прочие расходы |
16 583 000,00 |
16 542 809,00 |
40 191,00 |
|
Оказание социальной помощи населению |
9 170 000,00 |
9 170 000,00 |
0,00 |
|
Итого расходов на здравоохранение |
702 260 000,00 |
702 202 080,84 |
57 919,16 |
Эта структура объясняется тем, что большинство лечебных учреждений Москвы – амбулаторные. Поэтому средства, выделяемые на их финансирование, составляют наибольшую долю. Рассмотрим более подробно структуру финансирования по этому направлению.
В структуре расходов на содержание амбулаторных лечебных учреждений наибольшую долю – 30% - составляют расходы на приобретение медикаментов, перевязочных материалов и т. п. Далее следуют прочие расходы – проведение текущего и капитального ремонта, оплата различных услуг, покупка хозяйственных материалов и т. п. Средства, выделяемые на финансирование каждой из составляющих этой статьи, незначительны, однако в сумме расходы довольно существенны. Далее в порядке убывания следуют статьи «Продукты питания», «Оплата коммунальных услуг» и «Оплата труда персонала с начислениями».
Основываясь только на этих данных, трудно сказать, насколько эффективна структура расходов на содержание амбулаторных лечеб-ных учреждений. Ее анализ можно провести путем сравнения со структурой расходования средств по другим учреждениям здравоохранения. В качестве объекта для сравнения рассмотрим структуру расходов бюджета на содержание больниц. Первое, что следует отметить – значительная доля расходов на медикаменты и приобретение продуктов питания в амбулаторных учреждениях по сравнению с больницами. Возможно, что расходы по этим статьям несколько завышены.
Очень незначительны средства на оплату труда персонала. Целесообразно увеличить расходы по этому направлению за счет экономии средств по рассмотренным выше статьям.
Кроме того, возможно снижение затрат на оплату коммунальных услуг путем предоставления льгот (по аналогии с учебными заведениями). Однако это требует внесения существенных поправок в законодательство.
Таким образом, сокращение финансирования по статье «Здравоохранение» вряд ли возможно. Однако можно перераспределить средства, оценив эффективность их использования в каждом конкретном учреждении.
2.2.1.4. Структура финансирования расходов на осуществление
социальной политики
Расходы по статье «Социальная политика» составляют незначительную долю в общей сумме расходов – менее 10%. Однако эта статья очень важна с точки зрения выполнения территориальными органами власти своих функций, т. к. обязанности по оказанию социальной помощи населению возлагаются в основном на региональные органы власти и органы местного самоуправления.
Структура расходов на социальную политику по ЮАО представлена в табл. 2.5 и на рис. 2.5 [33]. Средства на оказание социальной помощи выделяются конкретными учреждениями, что и отражено в таблице.
Наибольшая доля расходов – 74% - приходится на осуществление социальной политики в области образования. Эти средства направляются на оказание социальной помощи, выплату пособий, предоставление различных льгот и т. п.
Довольно значительная часть расходов (25%) приходится на осуществление социальной политики Управлением социальной защиты населения (УСЗН) ЮАО. Основной задачей УСЗН является оказание социальной помощи населению, поэтому все осуществляемые им расходы направляются на финансирование статьи «Социальная политика».
Около 1% средств выделяется на оказание социальной помощи населению учреждениями здравоохранения – как правило, это предоставление различных льгот при получении медицинской помощи. Наименьшую долю (менее 1%) в общей сумме расходов составляют расходы на проведение Префектурой ЮАО молодежной политики.
Изменения в структуре расходов на проведение социальной политики можно осуществить по следующим направлениям. Во-первых, необходимо перераспределить средства в пользу УСЗН ЮАО, т. к. оно является главным органом осуществления социальной политики. Во-вторых, часто говорят о необходимости увеличения финансирования программ в области молодежной
Таблица 2.5Расходы на финансирование мероприятий в области социальной политики в 2003 г. (тыс. руб.) |
|
|
Наименование статьи расходов |
Кассовые расходы за 2003 г. |
|
Мероприятия в области социальной политики, осуществляемые Префектурой ЮАО - всего, в том числе: |
1 736 |
|
государственная поддержка в области молодежной политики |
1 736 |
|
Мероприятия в области социальной политики, осуществляемые Управлением здравоохранения ЮАО - всего, в том числе: |
9 170 |
|
расходы на реализацию льгот, установленных федеральным законом "О ветеранах" |
1 400 |
|
прочие расходы |
7 770 |
|
Мероприятия в области социальной политики, осуществляемые Управлением образования ЮАО - всего, в том числе: |
465 945 |
|
выплаты пенсий, пособий и социальной помощи |
465 945 |
|
Мероприятия в области социальной политики, осуществляемые Управлением социальной защиты населения ЮАО - всего, в том числе: |
159 686 |
|
расходы на содержание территориальных центров и отделений социальной помощи на дому |
120 024 |
|
выплаты пенсий, пособий и социальной помощи |
9 777 |
|
прочие расходы |
29 885 |
|
Итого расходов на социальную политику |
636 537 |
политики.
Однако такие изменения вряд ли приведут к значительному повышению эффективности расходов бюджета в социальной сфере. Это связано с тем, что при применении действующей системы предоставления социальной помощи возникает ряд серьезных проблем.
Главной из них является следующая. На предоставление субсидий и дотаций населению выделяются значительные суммы бюджетных средств. В существующих условиях на каждого человека, независимо от его социального положения и благосостояния, жилищно-коммунальными предприятиями и предприятиями городского пассажирского транспорта выделяется 500 руб. ежемесячно. При этом некоторая часть населения не нуждается в предоставлении льгот, в то время как другим требуется помощь в больших объемах. Следовательно, для повышения эффективности расходов на социальную политику требуется перераспределение средств в пользу малообеспеченных слоев населения. Этого можно достичь путем изменения системы предоставления социальной помощи, придания ассигнованиям адресного характера [47].
Другой проблемой в области социальной политики является решение вопроса о необходимости предоставления льгот вообще. В качестве примера можно рассмотреть ситуацию, сложившуюся при пользовании пассажирским транспортом. Ежедневно услугами наземного пассажирского транспорта пользуются около 13 млн. человек, из них 11 млн. имеют право льготного или бесплатного проезда. Если все пассажиры будут оплачивать свой проезд, то его стоимость снизится с десяти до двух-трех руб. и при этом обеспечит безубыточную работу транспортных предприятий [47].
Таким образом, главным направлением оптимизации расходов на социальную политику является не перераспределение средств между отдельными направлениями, а переход на адресную систему осуществления социальной помощи. В этом случае бюджетные средства будут направляться только нуждающимся в них лицам, при этом можно будет увеличить сумму предоставляемой помощи.
2.2.2. Определение эффективности бюджетных расходов на основе
коэффициента бюджетной обеспеченности
Существуют различные методы оценки эффективности расходов бюджета. В предыдущем подразделе эффективность бюджетных расходов была проанализирована на основе их структуры. Однако наиболее часто используется метод оценки эффективности расходов на основе расчетных показателей.
Один из самых известных показателей эффективности расходования бюджетных средств – коэффициент бюджетной обеспеченности. Он показывает сумму бюджетных расходов на душу населения и рассчитывается по формуле 1.1.
При расчете коэффициента бюджетной обеспеченности можно учитывать как общую сумму расходов бюджета, так и расходы только по социальным статьям. Для того чтобы определить их сумму из общей суммы расходов надо вычесть расходы по статьям «Управление», «Финансовая помощь бюджетам муниципальных образований», «Бюджетная ссуда», «Прочие расходы». Чем больше коэффициент бюджетной обеспеченности, тем эффективнее осуществляются расходы бюджета с точки зрения социального обеспечения населения. Расчеты коэффициента бюджетной обеспеченности приведены в табл. 2.6.
По данным таблицы, коэффициенты бюджетной обеспеченности в 2002 и 2003 гг. равны, если учитывать влияние инфляции. На каждого жителя ЮАО в этот период приходилось более 7 тыс. руб. бюджетных расходов в год. Эта сумма невелика, и даже при рациональном использовании средств невозможно профинансировать все необходимые расходы. В качестве положительного явления можно отметить то, что эффективность бюджетных расходов, рассчитанная как коэффициент бюджетной обеспеченности, за рассматриваемый период не изменилась. Однако этого недостаточно, и в дальнейшем необходимо повышать уровень бюджетной обеспеченности населения.
|
Таблица 2.6 Расчет коэффициента бюджетной обеспеченности(тыс. руб.) |
||
|
Год |
2002 |
2003 |
|
Расходы бюджета |
7 823 438,7 |
9 071 214,4 |
|
Численность населения |
1 228 314,0 |
1 224 177,0 |
|
Коэффициент бюджетной обеспеченности |
6,4 |
7,4 |
|
Коэффициент инфляции |
1,155 |
1,0 |
|
Коэффициент бюджетной обеспеченности с учетом инфляции |
7,4 |
7,4 |
|
Расходы бюджета по социальным статьям |
7 600 885,2 |
8 687 807,9 |
|
Коэффициент бюджетной обеспеченности по социальным статьям |
6,2 |
7,1 |
|
Коэффициент бюджетной обеспеченности по социальным статьям с учетом инфляции |
7,1 |
7,1 |
2.2.3. Оценка эффективности расходов бюджета на основе
мультипликатора бюджетных расходов
Еще одним расчетным показателем эффективности использования бюджетных средств является мультипликатор бюджетных расходов. Он показывает, насколько прирост расходов бюджета вызвал прирост валового регионального продукта (ВРП), и рассчитывается по формуле 1.2.
Рассмотрим в качестве примера период 2002 – 2003 гг. В 2002 г. ВРП составил 41994 млн. руб., в 2003 – 43800 млн. руб. Следовательно, прирост ВРП за этот период равен 1806 млн. руб., или 4,3 %.
Расходы бюджета изменились (с учетом инфляции) с 8996 до 9071 млн. руб., их прирост составил 75 млн. руб., т. е. 0,8%. Это положительное явление, т.к. прирост бюджетных расходов вызвал более значительный прирост ВРП.
Рассчитаем мультипликатор бюджетных расходов.
Мр = 1806 / 75 = 24,08
Это означает, что на каждый дополнительно затраченный рубль бюджетных расходов было получено продукции на 24,08 руб. Такое расходование средств, безусловно, можно считать эффективным. Однако в данном случае мультипликатор бюджетных расходов неточно отражает ситуацию: невозможно точно учесть объем продукции, произведенной на территории ЮАО; некоторые предприятия финансируются за счет средств бюджетов других уровней. Кроме того, бюджет Москвы по ЮАО имеет социальную направленность, поэтому вполне возможно, что связи между ростом ВРП и ростом бюджетных расходов не существует.
Таким образом, этот показатель не отражает реальную эффективность расходования бюджетных средств по ЮАО. Его целесообразно применять при анализе федерального бюджета или бюджетов крупных территориальных образований.
2.3. Оценка эффективности планирования расходов бюджета Москвы по ЮАО и контроля за ними
2.3.1. Оценка эффективности планирования бюджетных расходов
Бюджетные расходы должны быть полностью или хотя бы большей частью обеспечены доходами бюджета. Чтобы достичь этого, необходимо эффективно планировать расходы бюджета. Тогда можно будет рассчитать необходимую сумму доходов бюджета, чтобы сделать его бездефицитным и повысить эффективность расходов.
Эффективность планирования расходов бюджета можно оценить, сравнивая плановые расходы с фактическими и определяя разницу между ними. Чем она больше, тем менее эффективно бюджетное планирование. Эти данные представлены в табл. 2.7 и на рис. 2.6 [19, 36, 37, 38, 39, 40].
Рассмотрим отдельно порядок планирования расходов по каждой статье.
Расходы на эксплуатацию жилищного фонда включают в себя расходы на содержание домохозяйств, текущий ремонт жилищного фонда, уплату некоторых налогов и др. Они планируются расчетным способом на основе количественных показателей (численность работающих в организациях, обслуживающих жилищный фонд, их нормативная заработная плата, площадь, занимаемая жилыми помещениями, нормативы оплаты различных услуг и т. п.) Значительное отклонение фактических показателей от плановых по этой статье объясняется изменением расценок на коммунальные услуги, размеров оплаты труда, численности населения округа и т. п.
Расходы на содержание учреждений культуры и искусства складываются, в основном, из расходов на выплату заработной платы и налогов с нее, оплату коммунальных услуг, проведение капитального ремонта и др. Они, как и предыдущем случае, зависят от установленных нормативов. Отклонение по этой статье еще более значительно, чем по предыдущей. Частично это можно
Таблица 2.7 |
||||
|
Оценка эффективности планирования расходов бюджета (на основе данных за 2002 г.) |
||||
|
(тыс. руб.) |
||||
|
Наименование статьи |
Первоначальный план |
Фактические расходы |
Отклонение |
% отклонения |
|
Эксплуатация жилищного фонда |
1 314 214,0 |
1 866 024,1 |
551 810,1 |
41,99 |
|
Содержание учреждений культуры и искусства |
83 400,0 |
129 351,0 |
45 951,0 |
55,10 |
|
Содержание учреждений образования |
2 884 874,0 |
3 222 903,9 |
338 029,9 |
11,72 |
|
Учреждения и мероприятия в области социальной политики |
484 470,0 |
510 030,0 |
25 560,0 |
5,28 |
|
Содержание учреждений здравоохранения |
625 695,0 |
752 348,7 |
126 653,7 |
20,24 |
|
Итого |
5 392 653,0 |
6 480 657,7 |
1 088 004,7 |
20,18 |
объяснить изменением расценок, однако настолько существенное отклонение не может объясняться только этим обстоятельством.
Расходы по статье «Содержание учреждений образования» состоят, в основном, из тех же элементов. Отклонение по этой статье не настолько значительно, как в предыдущих, поэтому планирование расходов на образование можно считать относительно эффективным.
Расходы на проведение социальной политики незначительны, однако их планирование в 2002 г. было наиболее эффективным. Это объясняется тем, что наибольшая часть расходов по этой статье приходится на оказание социальной помощи населению, которая, как правило, существенно не изменяется.
Расходы на содержание учреждений здравоохранения также планируются на основе нормативных показателей: численности персонала, средней заработной платы, необходимого количества медикаментов, численности обслуживаемого населения и т. п. Отклонение по этой статье совпадает со средним по расходам.
Как видно из табл. 2.7, отклонение фактических расходов от плановых составляет более 20%, при планировании расходы сильно занижаются. В результате для покрытия фактически возникающих расходов округу не хватает собственных доходов и требуются дополнительные ассигнования. В результате бюджет округа получается дефицитным. Однако в этой ситуации становится маловероятным перерасход средств бюджетными организациями.
В целом планирование расходов по ЮАО нельзя назвать эффективным. Это связано, прежде всего, с внешними обстоятельствами: изменением тарифных ставок, неточным составлением смет расходов бюджетными учреждениями и т. п.
2.3.2. Оценка эффективности контроля за бюджетными расходами
При анализе эффективности бюджетных расходов следует обратить внимание на проведение контроля за использованием бюджетных средств бюджетополучателями. Средства, используемые не по целевому назначению, возвращаются в бюджет и перераспределяются по другим направлениям, т. е. используются более эффективно. Нецелевое использование средств в настоящее время встречается довольно часто, поэтому очевидно, что чем эффективнее осуществляется контроль, тем большую сумму средств удается возвратить в бюджет.
Существуют разные виды нарушений порядка использования бюджетных средств. Наиболее часто встречаются завышение объемов и стоимости выполненных работ и завышение расходов за счет неправильного и необоснованного применения коэффициентов и расценок.
В ходе ревизий проверяются правильность ведения бухгалтерского учета, составления и исполнения смет доходов и расходов, ведение финансово-хозяйственной деятельности в целом. При обнаружении нецелевого и нерационального использования средств они, как правило изымаются.
В табл. 2.8 [41] приведены показатели работы контрольно-ревизионного отдела ФКУ ЮАО за 2002 и 2003 гг. В 2003 г. увеличилось количество проверок, а также суммы выявленных нарушений – как в абсолютном, так и в относительном выражении. В 2003 г. относительная сумма выявленных нарушений возросла почти в 5 раз. Кроме того, более значительная часть средств стала возмещаться в бюджет. Это говорит о повышении эффективности бюджетного контроля, а следовательно и росте эффективности бюджетных расходов.
В табл. 2.9 и на рис. 2.7 представлены суммы выявленных нарушений в отраслевом разрезе. Подавляющая часть нарушений приходится на учреждения образования. Это связано с их недостаточным финансированием и невозможностью получить необходимые средства законным путем. На остальные отрасли приходится незначительная часть нарушений, которые можно считать случайными.
В целом, контроль за расходованием средств бюджета Москвы по ЮАО осуществляется достаточно эффективно, что позволяет повысить эффективность использования бюджетных средств.
Таблица 2.8 |
||
|
Проведение последующего контроля за расходами бюджета |
||
|
Год |
2002 |
2003 |
|
Количество проведенных проверок |
138 |
155 |
|
Количество проверенных организаций |
721 |
576 |
|
Сумма выявленных нарушений, тыс. руб. |
152 101,8 |
187 085,8 |
|
Сумма выявленных нарушений в % к сумме расходов |
1,9 |
9,8 |
|
Сумма возмещенного ущерба, тыс. руб. |
142 010,8 |
182 262,7 |
|
Сумма возмещенного ущерба в % к сумме выявленных нарушений |
93,4 |
97,4 |
Таблица 2.9 |
||
|
Количество проверок и сумма выявленных нарушений в отраслевом разрезе за 2003 г. |
||
|
Наименование отрасли |
Количество проведенных проверок |
Сумма выявленных нарушений, тыс. руб. |
|
Социальная сфера - всего: |
43 |
120 053,3 |
|
в том числе: |
||
|
Образование |
18 |
105 084,8 |
|
Культура и искусство |
7 |
2 562,9 |
|
Здравоохранение и физическая культура |
7 |
1 443,1 |
|
Средства массовой информации |
1 |
0,0 |
|
Социальна политика |
10 |
10 962,5 |
|
Городское хозяйство - всего: |
59 |
60 316,4 |
|
в том числе: |
||
|
Жилищно-коммунальное хозяйство |
59 |
60 316,4 |
|
Государственное управление и местное самоуправление |
51 |
6 716,1 |
|
Прочие отрасли |
2 |
0,0 |
|
Всего |
155 |
187 085,8 |
Выводы
Итак, в целом по разделу можно сделать следующие выводы:
Ø Структура расходов бюджета Москвы по ЮАО не оптимальна. Основным направлением ее оптимизации является снижение расходов на финансирование жилищно-коммунального хозяйства и направление освободившихся средств на финансирование образования, здравоохранения, социальной сферы. Практическая основа этих мер – проведение реформы жилищно-коммунального хозяйства.
Ø Из-за социальной направленности рассмотренного бюджета коэффициент бюджетной обеспеченности довольно точно характеризует эффективность использования средств, в то время как мультипликатор бюджетных расходов не отражает реальную ситуацию в округе.
Ø Планирование расходов в ЮАО осуществляется неэффективно, вследствие чего снижается эффективность осуществления расходов.
Ø Эффективность контроля за расходами повышается, что, безусловно, следует считать положительным явлением.
Для повышения эффективности расходов по всем направлениям следует перейти к адресной системе предоставления социальной помощи.
Более подробно данные положения рассмотрены в следующем разделе.
3. Направления повышения эффективности расходов бюджета Москвы по ЮАО
В предыдущем разделе были сделаны общие выводы относительно эффективности расходования бюджетных средств на территории ЮАО. Рассмотрим их подробнее.
Первым из них было предложение оптимизировать структуру бюджетных расходов. Как уже было отмечено, наибольшую долю в общей сумме расходов занимают расходы на ЖКХ. В структуре этих расходов, в свою очередь, максимальная доля приходится на статью «Эксплуатация жилищного фонда», большую часть которой составляют расходы на коммунальное обслуживание жилых помещений. Теоретически, оно должно производиться за счет средств жильцов, однако на практике этих средств недостаточно и необходимо возмещать затраты из городского бюджета [27].
Для решения этой проблемы органами власти Москвы была разработана программа реформы ЖКХ, реализация которой началась с 1998 г. Эта реформа направлена на частичную перестройку системы ЖКХ в Москве. Ее основными задачами являются:
Ø Обеспечение доступности приобретения жилья москвичами, а также создание условий проживания, отвечающих стандартам качества.
Ø Снижение расходов на эксплуатацию и ремонт жилищного фонда при обязательном сохранении или повышении качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг за счет внедрения ресурсосберегающих технологий и реорганизации жизнеобеспечивающих структур.
Ø Переход от бюджетного дотирования жилищно-коммунального хозяйства к оплате в полном объеме эксплуатационно-ремонтных расходов и коммунальных услуг населением-потребителем при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и сохранения жизненного уровня семей со средним достатком, экономического стимулирования повышения качества обслуживания и снижения издержек производства.
Ø Сохранение и восстановление жилищного фонда [10].
Рассмотрим данные положения в контексте изучаемой темы. Обеспечение доступности приобретения жилья и качественных условий проживания связано, прежде всего, со снижением стоимости строительства новых жилых домов. При этом должно возрасти количество вводимых в эксплуатацию объектов. Таким образом, данная мера хотя и не сократит расходы на строительство и капитальный ремонт, но, тем не менее, повысит их эффективность [27].
Подобные мероприятия проводятся и в сфере коммунальных услуг. Таким образом планируется повысить их качество и одновременно снизить стоимость. Однако эти меры пока не принесли существенных результатов.
Еще одним направлением оптимизации расходов на капитальный ремонт жилищного фонда является проведение ремонта таким образом, чтобы объемы капитального ремонта, реконструкции жилья и объектов коммунального хозяйства были доведены до уровня, обеспечивающего сокращение доли объектов, нуждающихся в капитальном ремонте.
Но наибольший интерес с точки зрения снижения расходов бюджета представляет переход к оплате населением коммунальных услуг в полном объеме. Повышать долю платежей населения в покрытии издержек на содержание и ремонт жилищного фонда предполагается пропорционально росту доходов среднеобеспеченных слоев населения.
Доля платежей населения в процентах к нормативным затратам на содержание и ремонт жилищного фонда и поставку коммунальных услуг была запланирована в следующих размерах:
1998 г. - 22% 2003 г. - 59%
1999 г. - 27% 2004 г. - 72%
2000 г. - 32% 2005 г. - 83%
2001 г. - 39% 2006 г. - 95%
2002 г. - 48% 2007 г. - 100% [10]
Первоначально планировалось достичь стопроцентной оплаты населением коммунальных услуг уже в 2003 г. [5], однако это оказалось невозможным из-за низкого уровня доходов большей части населения. Возможно, сроки реализации реформы придется пересмотреть еще раз.
Для смягчения последствий реформы для жильцов предусмотрено предоставление субсидий на оплату жилищных и коммунальных услуг малообеспеченным слоям населения.
Располагая этими данными, можно спрогнозировать изменение структуры расходной части бюджета при стопроцентной оплате населением коммунальных услуг. Предположим, что все расходы на эксплуатацию жилищного фонда (кроме реализации программы «Мой двор, мой подъезд») полностью осуществляются населением. Тогда расходы на эксплуатацию жилищного фонда снизятся примерно на 79% и составят около 11,5% в общей сумме расходов на ЖКХ.
Освободившиеся средства должны быть направлены на статьи, по которым наблюдается недофинансирование. Это «Образование», «Здравоохранение», «Социальная политика». Наиболее сложной является ситуация с финансированием учреждений образования, т. к. кроме нехватки средств, в этой области наблюдается значительное количество случаев нецелевого использования средств. Поэтому будет целесообразно распределить освободившиеся средства между указанными статьями в пропорции 50%, 25% и 25% соответственно.
Распределив эти средства, можно получить возможную структуру расходной части бюджета, которая сложится после проведения реформы ЖКХ. Она представлена на рис. 3.1. Однако следует учитывать, что это всего лишь прогноз. Даже при стопроцентной оплате коммунальных услуг населением из бюджета будут выплачиваться дотации по этому направлению, и расходы на эксплуатацию жилищного фонда полностью исключить из бюджета не удастся. Кроме того, неизвестно по каким именно направлениям и в каких пропорциях будут перераспределены освободившиеся средства. Может измениться и состав статей расходной части бюджета Москвы по ЮАО [35].
Таким образом, представленная на рис. 3.1 структура расходной части бюджета представляет собой лишь один из многих возможных вариантов
оптимизации структуры расходов бюджета Москвы по ЮАО.
Анализ структуры расходной части бюджета в данном случае является наиболее подходящим методом определения эффективности бюджетных расходов. Он позволяет проследить за направлениями расходования бюджетных средств и выявить резервы снижения бюджетных расходов. Такой анализ можно провести по каждому распорядителю и получателю средств и определить, какие организации расходуют бюджетные средства эффективно, а над какими, наоборот, необходимо ужесточить контроль. Однако процесс анализа расходной части бюджета является достаточно трудоемкой процедурой, поэтому на практике для оценки эффективности расходов бюджета обычно используются расчетные показатели. В данной работе были рассмотрены два из них: коэффициент бюджетной обеспеченности и мультипликатор бюджетных расходов. Проанализируем, насколько правильным будет их использование в качестве показателей эффективности расходования средств бюджета Москвы по ЮАО.
Коэффициент бюджетной обеспеченности показывает, какая сумма бюджетных средств приходилась на одного жителя региона в рассматриваемом периоде. Соответствие этого показателя реальной ситуации зависит, прежде всего, от структуры расходов бюджета. При расчете коэффициента бюджетной обеспеченности на основе общей суммы расходов в его состав включаются расходы на управление, национальную оборону, правоохранительную деятельность и т. п., т. е. те расходы, которые не имеют прямого отношения к повышению уровня жизни населения. В результате рассматриваемый показатель оказывается несколько завышенным. Он тем менее характеризует ситуацию в регионе, чем больше удельный вес указанных статей в общей сумме расходов бюджета.
Для того чтобы избежать завышения коэффициента бюджетной обеспеченности и правильно определить эффективность бюджетных расходов, при расчете данного показателя учитываются только расходы по социальным статьям. Однако это усложняет расчеты. Кроме того, неучтенные расходы также могут влиять на повышение уровня жизни населения, хотя и косвенно.
Поэтому коэффициент бюджетной обеспеченности наиболее точно характеризует бюджет, значительную часть расходов которого составляют социальные статьи. Именно таким и является бюджет Москвы по ЮАО. Как видно из табл. 2.6, коэффициенты бюджетной обеспеченности в целом по бюджету округа и отдельно по социальным статьям различаются незначительно (второй меньше первого всего на 4%). Поэтому для оценки эффективности расходов бюджета Москвы по ЮАО возможно использовать коэффициент бюджетной обеспеченности. Основным преимуществом этого показателя является простота расчета. Однако коэффициент бюджетной обеспеченности не позволяет выявить и проанализировать причины изменения эффективности бюджетных расходов.
Совсем иная ситуация наблюдается при расчете мультипликатора бюджетных расходов. Он показывает, насколько возрастает объем производства в регионе при увеличении расходов соответствующего бюджета. Использование этого показателя основано на предположении, что бюджетные расходы в существенной степени влияют на уровень ВРП. Это влияние может быть как прямым – в виде бюджетных ассигнований промышленным предприятиям, так и косвенным. Косвенное воздействие расходов на рост производства выражается в том, что темпы роста ВРП зависят от уровня жизни населения: чем он выше, тем лучше люди справляются со своими трудовыми обязанностями, тем выше рост производства в регионе.
Очевидно, что более важное значение при расчете мультипликатора бюджетных расходов имеют прямые расходы на поддержку производства. Поэтому этот показатель с наибольшей степенью точности характеризует бюджет, в котором указанные расходы составляют значительную долю.
Однако бюджет Москвы по ЮАО имеет социальную направленность. В его расходной части нет статей, которые могли бы напрямую повлиять на рост производства в округе. Поэтому рассчитанный в п. 2.2.3 мультипликатор бюджетных расходов характеризует только их косвенное влияние на рост ВРП. Это снижает достоверность данного показателя.
Оценка эффективности бюджетных расходов с помощью их мультипликатора осложняется еще и тем, что на территории округа сталкиваются различные финансовые потоки. Ассигнования предприятиям могут выдаваться из бюджета Москвы по ЮАО, по другим округам, из федерального бюджета, федеральных и региональных внебюджетных фондов, а также за счет средств международных организаций. При этом трудно определить, какие именно средства повлияли на рост ВРП. Может сложиться ситуация, при которой средства бюджета Москвы по ЮАО расходуются неэффективно, но, тем не менее, на территории округа наблюдается рост производства, который происходит за счет ассигнований из других источников. В этом случае мультипликатор бюджетных расходов может составить значительную величину, что не будет говорить об эффективности использования средств.
Поэтому применять данный показатель для оценки эффективности расходования средств бюджета Москвы по округу было бы ошибочно. Он не характеризует реальную экономическую ситуацию и может существенно исказить ее. Применять мультипликатор бюджетных расходов правильнее при анализе бюджетов более крупных регионов.
В данной работе также была проведена оценка эффективности планирования бюджетных расходов и контроля за их осуществлением. От эффективности этих процессов напрямую зависит эффективность финансирования расходов по всем направлениям.
Планирование расходов бюджета Москвы по ЮАО осуществляется на основе смет, представляемых бюджетными учреждениями. Эти сметы составляются исходя из законодательно установленных норм и нормативов. В п. 3.2.1 было выявлено значительное превышение фактических расходов над плановыми. Это свидетельствует о низкой эффективности планирования расходов бюджета Москвы по ЮАО. Рассмотрим, какие последствия может иметь неэффективное планирование для осуществления бюджетных расходов.
Задачей процесса планирования бюджетных расходов является расчет суммы средств, необходимых для финансирования бюджетных учреждений в плановом периоде. Бюджет должен быть сбалансирован, поэтому доходы, выделяемые ЮАО из бюджета Москвы, в точности соответствуют плановым расходам.
Однако в процессе исполнения бюджета расходы оказываются значительно выше запланированных. Это приводит к тому, что выделенных для их финансирования средств становится недостаточно, и ФКУ ЮАО необходимо обращаться в Департамент финансов за дополнительными денежными средствами. В результате могут возникать перебои с финансированием некоторых мероприятий, в определенные периоды может наблюдаться нехватка бюджетных средств. Кроме того, привлечение дополнительных денежных средств требует времени и несколько усложняет процедуру исполнения бюджета. В результате эффективность бюджетных расходов снижается.
Еще одна проблема связана с тем, что дополнительно предоставляемые бюджетные ассигнования часто выделяются в последний момент. Например, в 2002 г. более 11% средств были выделены и использованы в последние две недели года. Времени до конца года для их полноценного освоения не оставалось, поэтому эти средства были израсходованы крайне неэффективно [13].
Таким образом, одним из путей повышения эффективности бюджетных расходов является совершенствование их планирования. Для этого необходимо, прежде всего, пересмотреть существующие нормы и нормативы бюджетных расходов. Скорее всего, большинство из них необходимо увеличить. Кроме того, следует изменить методику планирования. В настоящее время при планировании ненормируемых расходов бюджета Москвы по ЮАО обычно используется метод экстраполяции, т. е. сумма этих расходов в плановом периоде принимается равной их сумме в предыдущем периоде. Однако этот метод часто оказывается неэффективным, т. к. он не учитывает изменения, происходящие в экономике региона и в конкретных организациях [78].
Еще большее значение для повышения эффективности расходов бюджета имеет контроль за ними. При эффективном осуществлении контроля выявляется подавляющее большинство случаев нецелевого использования бюджетных средств. Использованные не по целевому назначению средства, как правило, возвращаются в бюджет и могут быть употреблены более эффективно.
По данным табл. 2.8, эффективность осуществления контроля за расходованием бюджетных средств в 2003 г. значительно возросла по сравнению с 2002 г. В бюджет было возвращено больше средств как в абсолютном, так и в относительном выражении. В 2003 г. почти 10% бюджетных средств были использованы более эффективно.
Таким образом, контроль за использованием бюджетных средств в ЮАО совершенствуется. Для дальнейшего повышения его эффективности следует увеличивать количество проверяемых учреждений, использовать новые виды проверок, ужесточить ответственность за нецелевое использование бюджетных средств. Основным итогом этих мероприятий будет рост эффективности бюджетных расходов.
Однако это касается только контроля, осуществляемого финансовыми органами Москвы. Контролирующими полномочиями наделены также отраслевые департаменты и комитеты. Проводимый ими контроль направлен на наблюдение за показателями эффективности расходования бюджетных средств в подведомственных учреждениях. Такой контроль в настоящее время осуществляется неэффективно, департаменты и комитеты не могут должным образом проследить за использованием бюджетных средств.
Таким образом, еще одним направлением повышения эффективности контроля за расходами бюджета является совершенствование контролирующей деятельности отраслевых департаментов и комитетов. Кроме того, руководство бюджетных учреждений и самостоятельно должно следить за целевым и эффективным использованием средств [46].
В числе мер, осуществление которых повысит эффективность бюджетных расходов, в разделе 2 был назван переход к адресной системе предоставления социальной помощи населению. Он не снизит общую сумму расходов на осуществление социальной политики, однако поможет распределять средства более эффективно.
Однако для осуществления такого перехода необходимо профинансировать ряд мероприятий. Главным из них является учет лиц, нуждающихся в социальной помощи. Основной проблемой при этом является определение реальных доходов населения. Кроме того, такой учет нужно проводить в короткие сроки, чтобы обеспечить оперативное оказание социальной помощи. Поэтому переход на адресную систему социальной защиты можно осуществить лишь при благополучной экономической ситуации в округе, когда есть возможность выделить бюджетные средства на проведение этой реформы.
Кроме того, целесообразно изменить систему органов, предоставляющих социальную помощь. Специально для осуществление социальной политики на территориях административных округов созданы УСЗН. Концентрация у них средств на финансирование социальной политики позволит облегчить контроль за их движением и повысить эффективность их использования.
По результатам проведенного анализа можно сделать определенные выводы и представить их в виде плана мероприятий, который следует осуществить в ближайшие несколько лет для повышения эффективности расходов бюджета Москвы по ЮАО.
Выводы
Ø В первую очередь, в Москве необходимо завершить реформу ЖКХ. С каждым годом будет освобождаться некоторая сумма бюджетных средств; к 2007 г. она достигнет своего максимума.
Ø Большую часть освободившихся средств целесообразно направить на финансирование учреждений образования, т. к. в этой области наблюдаются существенные проблемы с использованием бюджетных средств.
Ø Некоторую часть средств необходимо направить на финансирование социальной политики. При этом основным направлением их использования станет проведение мероприятий по переходу к адресной системе предоставления социальной помощи.
Ø Оставшиеся средства в зависимости от сложившейся ситуации следует направить на финансирование статей «Здравоохранение», «Культура», «Охрана окружающей природной среды» и т. п.
Ø На протяжении всего периода реализации указанных мер необходимо совершенствовать планирование бюджетных расходов и контроль за ними по направлениям, рассмотренным в данном разделе.
Одной из целей данной работы было также определение оптимальных методов оценки эффективности расходов бюджета Москвы по ЮАО. Анализ бюджета показал, что для общей оценки эффективности расходов возможно использовать коэффициент бюджетной обеспеченности, а для более детального ее рассмотрения необходимо проанализировать структуру расходов бюджета. Применение этих методов на практике позволит лучше контролировать процесс использования бюджетных средств, что повысит эффективность бюджетных расходов.
4. Правовое обеспечение
В Российской Федерации принят ряд законодательных документов, которые определяют порядок формирования и расходования средств бюджета, направления бюджетных расходов, порядок разграничения полномочий между бюджетами разных уровней. Эти нормативно-правовые акты принимаются на всех уровнях – от федеральных органов власти до подразделений финансовых органов г. Москвы.
Основополагающим документом при этом, как и в любых правоотношениях, является Конституция Российской Федерации. В ней определен ряд положений, имеющих отношение к бюджетному устройству страны. Так, главой 3 установлено федеративное устройство России, перечислены все субъекты федерации и определены основные полномочия органов власти разных уровней, в том числе и в сфере бюджетных отношений [1].
Важную роль в бюджетных правоотношениях играет Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ). Он является основным документом, регламентирующим формирование доходной части бюджета. Он регулирует вопросы, связанные с взиманием налогов в бюджеты различных уровней: перечень налогов, подлежащих уплате, их характеристики, порядок и сроки уплаты налогов, ответственность за нарушение налогового законодательства и т. п. [3]. Нормы НК РФ, в особенности те, что касаются региональных и местных налогов, часто конкретизируются законами федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации, а также нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. Кроме того, существует законодательство об использовании и продаже государственной собственности, предоставлении государственного кредита и т. д. Таким образом, существует целый блок законодательных документов, регламентирующих формирование доходов бюджета. Однако данная область законодательства не имеет прямого отношения к рассматриваемой теме.
Наиболее важное значение при регулировании вопросов, связанных с расходованием бюджетных средств, имеют Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) и Федеральный закон №115-ФЗ от 15.08.1996 г. «О бюджетной классификации Российской Федерации». Рассмотрим эти документы.
Основным документом в области бюджетного права является БК РФ. В нем установлены общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определены основы бюджетного процесса в Российской Федерации. В БК РФ законодательно зафиксированы компетенция и полномочия органов власти всех уровней в бюджетной сфере.
Тема данной работы связана с расходованием средств бюджета. Положения, касающиеся расходов бюджетов разных уровней, подробно рассмотрены в БК РФ. Прежде всего, в статье 6 даны определения расходов бюджета, бюджетных ассигнований, бюджетной росписи и прочих понятий, без знания которых невозможно изучение рассматриваемой темы.
Раздел III БК РФ посвящен расходам бюджетов. В главе 10 расходы бюджетов поделены на составные части (текущие и капитальные расходы), определены формы расходования бюджетных средств, направления расходования средств бюджетными учреждениями, предоставление трансфертов населению и т. п. В главе 11 проведено разграничение расходов между бюджетами разных уровней – выделены расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета, из бюджетов субъектов федерации, из местных бюджетов, а также расходы, совместно финансируемые из бюджетов всех уровней. Это позволяет законодательно определить возможные направления расходования средств бюджета Москвы [2].
Для аналогичных целей используется Федеральный закон №115-ФЗ от 15.08.1996 г. «О бюджетной классификации Российской Федерации». Он включает в себя:
Ø классификацию доходов бюджетов РФ;
Ø функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;
Ø экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;
Ø ведомственную классификацию расходов федерального бюджета;
Ø классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;
Ø классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;
Ø классификацию видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ;
Ø классификацию видов государственного внешнего долга и внешних активов РФ [4].
В контексте рассматриваемой темы наибольшее значение имеют классификации расходов бюджетов. На территории ЮАО коды расходов бюджета Москвы выглядят следующим образом: сначала, в соответствии с ведомственной классификацией, указывается код получателя средств (например, Префектуры округа, Управления образования и т. п.). Затем указывают код экономической классификации расходов. В последнюю очередь показывают направление средств по статьям функциональной классификации, присваивая им соответствующий код [6].
Таким образом, даже незначительные суммы средств, выделяемые из бюджета, получают свой уникальный код. Это позволяет усилить контроль за расходами бюджета. Кроме того, коды расходов используются при работе автоматизированных информационных систем, что позволяет уменьшить объем документооборота и уменьшить число ошибок, связанных с неточным наименованием статей расходов.
Важную роль в процессе изучения территориальных финансов играют права и полномочия органов местного самоуправления в бюджетной сфере. Они установлены Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления» от 25.09.1997 г. № 126-ФЗ. Он регламентирует порядок формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления (т. е. местных бюджетов); финансовые взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти, субъектами хозяйствования и финансово-кредитными институтами; разграничение доходов и расходов между бюджетами.
В настоящее время этот закон пересматривается. Основным направлением его изменения является повышение уровня финансовой самостоятельности органов местного самоуправления путем наделения их дополнительными бюджетными правами и закрепления за местными бюджетами дополнительных доходов [24].
При изучении бюджета Москвы необходимо определить структуру бюджетной системы города, этапы и участников бюджетного процесса, порядок формирования и расходования средств бюджета, распределение расходов между уровнями бюджетной системы города, порядок исполнения бюджета. Все эти положения установлены Законом г. Москвы от 9.10.2002 г. №51 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г. Москве». При рассмотрении расходов бюджета важную роль играют следующие положения закона:
Ø порядок осуществления расходов по различным направлениям;
Ø распределение бюджетных расходов между уровнями бюджетной системы;
Ø порядок предоставления финансовой помощи бюджетам муниципальных образований;
Ø принципы казначейской системы исполнения бюджета;
Ø порядок сокращения расходов бюджета;
Ø порядок блокировки расходов;
Ø перечень органов финансового контроля.
Данный закон, хотя он и не связан напрямую с оценкой эффективности расходов бюджета, регламентирует расходование бюджетных средств и контроль за их движением.
Необходимым элементом анализа бюджета является анализ фактических данных, т. е. информации о конкретных суммах средств, формирующих бюджет. Такая информация содержится в законах о бюджетах разных уровней на соответствующий год. Большинство данных, рассмотренных в данной работе, относятся к 2003 г., поэтому основным источником информации можно считать Закон г. Москвы «О бюджете г. Москвы на 2003 год».
Однако следует отметить, что данные о доходах и расходах по административным округам в бюджете Москвы не отражаются. Они рассматриваются в рабочих документах Департамента финансов и передаются в ФКУ в виде задания по мобилизации доходов и росписи расходов. Эти документы не являются нормативно-правовыми актами, поэтому можно сказать, что бюджет Москвы по административному округу законодательно не устанавливается.
При изучении бюджетной системы Москвы необходимо знать, какими правами и полномочиями обладают учреждения, принимающие участие в бюджетном процессе, в первую очередь, Департамент финансов. Его правовое положение утверждено Распоряжением Мэра Москвы от 30.03.2000 г. №340-РМ «Об утверждении Положения о Департаменте финансов г. Москвы». В нем установлены задачи и функции Департамента финансов, его права и порядок деятельности.
В исполнении бюджета Москвы на территории административных округов важнейшую роль играют ФКУ. Их правовое положение установлено Приказом Департамента финансов г. Москвы от 22.02.2000г. №16-К «Об утверждении Положения о финансово-казначейском управлении административного округа г. Москвы» с последующими изменениями, внесенными Приказом от 04.01.2002г. №1-аК. В данном Положении указаны правовые основы деятельности ФКУ, их задачи и функции, типовая организационная структура.
Для решения различных вопросов, возникающих в процессе исполнения бюджета, финансовые органы могут издавать инструкции, методические указания и т. п. для подведомственных учреждений. Они могут касаться отдельных вопросов формирования доходов и финансирования расходов, составления отчетных документов, работы с программными продуктами и носят специальный характер.
Однако среди них нет документов, касающихся оценки эффективности бюджетных расходов. На практике эффективность расходования бюджетных средств проверяется путем контроля за их целевым использованием. При этом контрольно-ревизионным отделом ФКУ могут использоваться различные рекомендации по проведению проверок, но они не могут служить правовой основой рассматриваемой темы.
Выводы
Проанализировав законодательные документы, можно сделать следующие выводы относительно правового регулирования расходов территориальных бюджетов.
Ø Основные положения, регламентирующие вопросы формирования и исполнения бюджета, его структуру, перечень участников бюджетного процесса, содержатся в БК РФ.
Ø Применительно к бюджету Москвы эти положения конкретизируются Законом г. Москвы «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г. Москве».
Ø Права и полномочия учреждений, входящих в финансовую систему Москвы, утверждаются приказом руководителя вышестоящего органом власти.
Ø Специальных документов, регламентирующих методологию оценки эффективности бюджетных расходов на окружном уровне, не существует. Поэтому целесообразно разработать указания по определению эффективности бюджетных расходов и внедрить их в практику работы ФКУ.
5. Программное обеспечение
В настоящее время наблюдается значительный рост информационных потоков в области финансов. Поэтому одним из важных факторов эффективности управления экономическими процессами является развитие автоматизированных информационных систем (АИС) и внедрение их в деятельность финансовых органов. Сейчас финансовыми органами используются различные программные комплексы, но все они имеют свои недостатки. Следовательно, существует необходимость разработки новых и совершенствования старых АИС.
Эффективно используемая в финансовых органах АИС должна способствовать решению следующих задач:
Ø ускорение получения финансовыми органами отчетных данных об исполнении бюджета по доходам и расходам;
Ø повышение достоверности отчетных данных о поступлении доходов и расходовании бюджетных средств;
Ø оперативность обработки в финансовых органах отчетных данных об исполнении бюджета;
Ø расширение возможности для прогнозирования бюджетных показателей;
Ø разработка вариантов расчетов к проекту бюджета;
Ø усиление контроля за поступлением и расходованием бюджетных средств;
Ø сокращение трудозатрат работников финансовых органов на выполнение технических операций, связанных с учетом поступления и расходования бюджетных средств, передачей информации об исполнении бюджета в другие учреждения и организации.
В результате, основной целью функционирования АИС в финансовых органах является повышение оперативности обработки информации, сокращение документооборота и высвобождение рабочего времени для аналитической и контрольной работы по исполнению бюджета. Таким образом, повышается эффективность реализации бюджетного процесса [16].
В территориальных финансовых органах разработан и используется ряд программных комплексов. К ним относятся:
Ø Автоматизированное рабочее место работника бюджетного финансирования (Арм Бюджет);
Ø Автоматизированное рабочее место работника налоговой инспекции;
Ø Автоматизированная система исполнения сметы финансового органа (АСИСФ Смета);
Ø Ведение Государственного реестра предприятий;
Ø Комплекс программ «Кадры»;
Ø Автоматизированное ведение делопроизводства;
Ø Типовой сетевой программный комплекс для территориальных финансовых органов «СЕ 2 бюджет»;
Ø ИСУФМО – информационная система управления финансами Московской области [43].
Для обработки и систематизации данных о расходовании бюджетных средств финансовыми органами Москвы до недавнего времени использовались системы «Бюджет-С» и ППС «Расходы». Большинство фактических данных, анализируемых в данной работе, получены как результат работы этих программ (отчеты, планы, сметы и т. п.)
Однако в последние годы в информационном обеспечении финансовой системы Москвы происходят изменения, связанные с необходимостью повышения эффективности бюджетных расходов и контроля за ними. Главным их направлением является разработка программного продукта, который позволит более полно контролировать расходование бюджетных средств. Таким продуктом является автоматизированная информационная система управления бюджетным процессом (АИС УБП). С начала 2004 г. АИС УБП используется в ФКУ ЮАО для обработки различных документов.
Основными задачами, которые могут быть решены с помощью АИС УБП, являются:
Ø централизованное управление финансовыми ресурсами города с возможностью анализа движения средств на любых уровнях детализации (по целевой направленности, по временным интервалам, по территориям и т. д.);
Ø формирование оперативной и достоверной информации о состоянии бюджета;
Ø обеспечение предварительного контроля целевого расходования бюджетных средств;
Ø повышение оперативности обработки информации и формирования документов.
Одним из достоинств АИС УБП является простота ее использования – для работы в системе пользователю достаточно обладать определенными профессиональными навыками и знаниями принципов работы в среде Windows.
Функции, выполняемые АИС УБП, определяются тем, в каком из отделов ФКУ используется система. Так, в отделе учета доходов АИС УБП используется для:
Ø планирования и прогнозирования бюджета по доходам;
Ø исполнения бюджета по доходам;
Ø оценки исполнения бюджета по доходам.
В других отделах ФКУ с помощью АИС УБП решаются следующие задачи:
Ø планирование кредитов и заимствований бюджета;
Ø исполнение бюджетных кредитов;
Ø планирование внебюджетных средств;
Ø открытие лицевых счетов по внебюджетным средствам;
Ø операционный учет расходов;
Ø учет бухгалтерских операций;
Ø выполнение операций по завершению отчетного периода;
Ø формирование регистров бухгалтерского учета;
Ø формирование отчетности.
Для изучения эффективности расходования средств бюджета наиболее важное значение имеют данные, получаемые и обрабатываемые отделом финансирования расходов ФКУ. В этом отделе АИС УБП используется для выполнения следующих функций:
Ø формирование и исполнение бюджета по расходам;
Ø открытие лицевых счетов;
Ø принятие бюджетных обязательств;
Ø краткосрочное планирование и др.
Структура АИС УБП является типичной для подобных специализированных программных продуктов. Главное меню системы состоит из следующих элементов:
Ø Файл – выполняет общие функции.
Ø Правка – содержит основные функции для работы с экранными формами.
Ø Бюджет – позволяет проводить операции с бюджетными назначениями.
Ø Обязательства – позволяет выполнять операции по учету бюджетных обязательств.
Ø Лицевые счета – содержит функции для управления лицевыми счетами бюджетных организаций.
Ø Платежи – предназначен для ввода и обработки платежных документов.
Ø Банк – позволяет выполнять операции по взаимодействию с банком и управлению ресурсами.
Ø Казначейство – предназначен для информационного взаимодействия с органами Федерального казначейства.
Ø Бухгалтерия – позволяет осуществить управление бухгалтерским учетом бюджетного процесса.
Ø Сервис – команда для выполнения различных общесистемных настроек и ведение общей нормативно-справочной информации.
Ø Окно – позволяет осуществлять навигацию в окнах системы.
Ø Справка – меню работы со справочной системой.
Для сравнения рассмотрим меню системы ППС «Расходы», которая использовалась отделом финансирования расходов до 2004 г. Оно состоит из следующих команд:
Ø Файл;
Ø Правка;
Ø Бюджет;
Ø Договора;
Ø Лицевые счета;
Ø Платежи;
Ø Банк;
Ø Классификаторы;
Ø Сервис;
Ø Окно;
Ø Справка.
Т. е. меню систем, хотя и несколько различаются, в целом очень похожи. Сходны и формы документов, получаемых при работе в этих системах.
Для удобства работы в АИС УБП, как и в других программах, основные функции главного меню продублированы кнопками на панели инструментов. Они позволяют заполнять формы, обрабатывать записи, систематизировать информацию.
К основным группам операций, осуществляемых в АИС УБП, относятся:
Ø работа с экранными формами;
Ø работа с отчетами;
Ø использование справочной системы;
Ø смена пароля;
Ø завершение работы с системой.
Очевидно, что наиболее значимыми являются первая и вторая группы.
Рассмотрим порядок использования АИС УБП на примере финансирования расходов по статье «Жилищно-коммунальное хозяйство» в части проведения ремонта жилищного фонда.
Первым этапом осуществления расходов бюджета является проверка финансовыми органами договоров, в соответствии с которыми строительными организациями производится ремонт жилищного фонда. Второй стороной договора является дирекция единого заказчика (ДЕЗ) района или округа. Необходимо сверить с титульными списками (списками объектов, по которым запланировано проведение ремонта) следующие данные, указанные в договоре:
Ø адрес объекта;
Ø наименование работ;
Ø наименование организации-подрядчика;
Ø стоимость работ.
Кроме того, необходимо проверить, прошла ли организация соответствующий конкурс, следовательно, имеет ли она право проводить ремонт жилищного фонда, финансируемый из бюджета.
При соответствии всех данных титульным спискам договор на проведение работ заносится в общую информационную базу АИС УБП. Для этого используются команды «Обязательства» ® «Договора» ® «Ввести договора». В выведенную на экран форму вносят данные договора: номер, дату, стоимость работ, бюджетную организацию-получателя средств (ДЕЗ), условия оплаты, наименование подрядчика и т. п.
Следует отметить, что бюджетные организации в АИС УБП идентифицируются с помощью присвоения каждой из них уникального номера (этому номеру соответствуют последние цифры лицевого счета организации).
В разделе «Расшифровки» данному виду расходов присваивается соответствующий код бюджетной классификации, который позволит учесть эту сумму в бюджете Москвы.
Раздел «Графики оплаты» содержит таблицу, в которой сумму оплаты по договору распределяют по кварталам. В заключение меняется статус договора – из неутвержденного он становится утвержденным.
Одновременно вносят изменения в раздел «Бюджетные обязательства» - внесенную в договор сумму считают выделенными ДЕЗ бюджетными ассигнованиями.
В результате систематизации информации в АИС УБП можно получить различные отчетные данные, например о состоянии договоров (приложение 1). В отчете о состоянии договоров указаны все сведения о выполнении договора: бюджетополучатель, исполнитель, выплаченная сумма средств, их неоплаченный остаток и т. п. Такой документ позволяет контролировать выполнение договоров в части их сроков и оплаты по всем бюджетополучателям.
Другим документом, который играет важную роль при контроле за расходованием бюджетных средств, является карточка контроля за бюджетными обязательствами (приложение 2). В ней по каждому виду расходов и бюджетополучателю указываются лимиты бюджетных обязательств, их поставленные на учет и оплаченные суммы. Этот документ позволяет оценить состояние всего комплекса договоров по каждому бюджетополучателю.
Рассмотренную выше процедуру можно частично соотнести с осуществлением предварительного контроля за расходованием бюджетных средств. В этом случае текущий и последующий контроль осуществляется в процессе обработки платежных документов. Эта процедура проходит следующим образом.
При получении ФКУ платежного поручения от бюджетополучателя и реестра предъявленных к оплате документов проверяют идентичность указанных в них данных:
Ø наименования подрядчика;
Ø адреса объекта;
Ø наименования работ;
Ø номера договора;
Ø назначения платежа и т. п.
Кроме того, необходимо проследить, чтобы средства в размере 1% от каждого платежа были перечислены на содержание ДЕЗ. При соблюдении всех указанных условий данные о платеже заносятся в АИС УБП.
Как и при любой работе с документами, в АИС УБП вводятся номер платежного поручения, наименование организации-получателя, назначение платежа и т. п. Необходимым условием проведения платежа является соответствие лимитов бюджетных обязательств организации сумме осуществляемого платежа. При нехватке средств на счете организации система автоматически не утверждает платежный документ, и платеж не осуществляется. Таким образом значительно сокращаются суммы перерасхода бюджетных средств.
В результате формируется перечень утвержденных платежных документов (приложение 3). Он позволяет определить сумму израсходованных средств по каждому бюджетополучателю. Недостатком этого документа является то, что в нем не указаны направления расходования средств, и это затрудняет контроль за их движением.
По итогам любого заданного периода АИС УБП формирует отчеты об исполнении плановых показателей бюджета, аналогичные представленному в приложении 4. Они могут быть детализированы по бюджетополучателям или видам расходов. Таким образом формируется отчетность об исполнении бюджета Москвы по ЮАО [45].
Эффективность работы АИС УБП оценивается неоднозначно. Ее основным достоинством является недопущение расходования средств сверх лимитов бюджетных обязательств. Однако в результате применения этой функции значительно усложняется работа с программой, что вызывает негативные отклики работников. Информационные системы, которые использовались ранее, такой функцией не обладали и были значительно проще в использовании.
Существуют также проблемы, связанные с тем, что АИС УБП была внедрена относительно недавно. Это, прежде всего, недостаточная обученность сотрудников работе с системой, частые технические сбои и т. п. Однако такие проблемы, как правило, со временем решаются.
Кроме АИС УБП, в ФКУ ЮАО применяются широко известные продукты Microsoft Office. Например, для составления различных таблиц, отчетов и т. п. используется программа Microsoft Excel, которая позволяет осуществлять расчеты разной степени сложности. С использованием этой программы формируются некоторые отчеты, сметы и другие подобные документы, формы которых не предусмотрены АИС УБП.
Microsoft Excel позволяет также анализировать отчетную информацию, выявлять тенденции изменения бюджетных расходов и доходов, определять их структуру и т. п. Такой анализ был проделан в данной работе.
Таким образом, программное обеспечение, используемое в ходе исполнения бюджета Москвы по ЮАО, следует считать удовлетворительным. Основным направлением его совершенствования должно стать упрощение АИС УБП с целью облегчения работы сотрудников ФКУ, сокращения числа технических ошибок и сбоев.
Однако в процессе исполнения бюджета важно программное обеспечение не только финансовых органов, но и организаций – распорядителей и получателей бюджетных средств. Им необходимо составлять сметы доходов и расходов, вести учет операций с денежными средствами, составлять различные отчетные документы. Для упрощения такой работы необходимо применение соответствующих программных продуктов.
Для составления смет доходов и расходов, которые представляют собой таблицы, бюджетными организациями, как правило, применяется программа Microsoft Excel. Для учета хозяйственных операций применяются бухгалтерские программы, разработанные специально для бюджетных учреждений.
Следовательно, еще одним направлением совершенствования программного обеспечения исполнения бюджета является внедрение новых программных продуктов в работу бюджетных организаций. Это позволит обеспечить оперативный учет бюджетных средств и контроль за их движением.
Следует отметить, что на окружном уровне не применяются программные продукты, которые позволяют оценить эффективность бюджетных расходов. Их целью является, прежде всего, контроль за бюджетными средствами, поэтому такие программы используются, главным образом, органами финансового контроля (например, Контрольно-счетной палатой Москвы).
Однако при оценке эффективности использования бюджетных средств программное обеспечение не играет решающей роли, оно лишь помогает осуществлять контроль за расходами. Поэтому программное обеспечение, существующее сейчас на уровне финансовых органов административного округа Москвы, позволяет исполнять бюджет города и контролировать его расходы с достаточно высокой степенью эффективности. Более точную оценку используемых программных продуктов можно будет дать лишь через некоторое время, когда АИС УБП будет полностью отлажена и внедрена повсеместно.
Выводы
Программное обеспечение, используемое в настоящее время финансовыми органами Москвы для исполнения бюджета, достаточно эффективно. Оно позволяет контролировать движение бюджетных средств и не допускать их нецелевое использование. Продолжают разрабатываться новые, более совершенные программные продукты, которые позволят повысить эффективность исполнения бюджета.
Заключение
В данной работе были рассмотрены различные теоретические положения, касающиеся расходов территориальных бюджетов, проведен анализ фактических данных бюджета Москвы по ЮАО, показаны законодательные основы расходования средств бюджета Москвы и проанализированы используемые в ходе бюджетного процесса программные продукты. В результате комплексного изучения темы «Оценка эффективности расходов бюджета Москвы по ЮАО» можно сделать следующие основные выводы.
Ø В настоящее время существует обширная теоретическая база по вопросам территориальных финансов, региональных и местных бюджетов, направления расходования бюджетных средств. Однако при этом отсутствуют какие-либо существенные теоретические разработки относительно эффективности бюджетных расходов, не существует характеризующих ее общепризнанных количественных показателей. В результате определение, а значит и повышение эффективности использования бюджетных средств становится затруднительным.
Ø Анализ расходной части бюджета Москвы по ЮАО показал, что эффективность использования бюджетных средств в 2003 г. по сравнению с 2002 не изменилась. Для ее повышения необходимо снизить расходы на финансирование ЖКХ путем проведения соответствующей реформы и повысить точность планирования расходов. Сэкономленные таким образом средства следует направить на финансирование статей «Образование» и «Здравоохранение», по которым наблюдается недостаток финансирования. Необходимо также изменить порядок предоставления социальной помощи населению, что повысит эффективность расходов по статье «Социальная политика».
Ø При отсутствии теоретических разработок наиболее подходящим методом оценки эффективности бюджетных расходов на территории ЮАО является анализ структуры расходной части бюджета. Возможно также использование коэффициента бюджетной обеспеченности, однако полученные с его помощью результаты позволяют оценить эффективность расходов бюджета лишь поверхностно.
Ø На практике эффективность расходов бюджета оценивается путем контроля за ними. Чем больше средств, использованных не по целевому назначению, возвращается в бюджет, тем эффективнее расходуются бюджетные средства. На территории ЮАО этот показатель в 2003 г. значительно вырос по сравнению с 2002, что сыграло определенную роль в повышении эффективности расходов бюджета Москвы.
Ø Осуществлять контроль за целевым использованием бюджетных средств помогают специальные программные продукты. Так, внедряемая сейчас в учреждения финансовой системы Москвы АИС УБП значительно эффективнее контролирует расходы бюджета по сравнению с существовавшими ранее аналогами.
Ø Правовая база, регулирующая вопросы, связанные с расходованием средств бюджета Москвы, включает в себя значительное количество нормативно-правовых актов разных уровней. Однако среди них отсутствуют документы, определяющие порядок оценки эффективности расходования средств бюджета Москвы на территории административного округа.
Таким образом, целесообразно дальнейшее изучение проблем территориальных финансов, в частности, более глубокое рассмотрение методов оценки эффективности использования средств бюджетов всех уровней. В процессе изучения этих вопросов необходимо разработать методику оценки эффективности бюджетных расходов и издать нормативно-правовые акты в этой области.
Список использованных источников
1. Конституция Российской Федерации. – М.: Известия, 1995
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. - М.: Юристъ, 2002.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003.
4. Федеральный закон РФ от 15.08.1996г. №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской федерации»
5. Указ Президента Российской Федерации от 28.04.1997 г. №425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации»
6. Приказ Министерства Финансов Российской Федерации от 25.05.1999 г. №38н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации»
7. Закон города Москвы «О бюджете города Москвы на 2003 год»
8. Закон города Москвы от 9.10.2002 г. №51 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве»
9. Распоряжение мэра Москвы от 30.03.2000 г. №340-РМ «Об утверждении Положения о Департаменте финансов г. Москвы»
10. Постановление Московской городской Думы от 13.05.1998 г. №48 «Об утверждении Программы первоочередных мероприятий по развитию реформы жилищно-коммунального хозяйства города Москвы»
11. Приказ Департамента финансов г. Москвы от 22.02.2000г. №16-К «Об утверждении Положения о финансово-казначейском управлении административного округа г. Москвы»
12. Приказ Департамента финансов г. Москвы от 04.01.2002г. №1-аК «О внесении изменений и дополнений в приказ Департамента финансов от 22.02.2000г. №16-К»
13. Артемова Г. А. "Планирование бюджетных расходов, задачи и проблемы". Собрание актива финансовых органов Москвы "Об итогах работы Департамента финансов города Москвы в 2002 г. и задачах финансовых органов города на 2003 г." (стенографический отчет). Департамент финансов города Москвы. Москва, 2003, с. 37-40
14. Бабич А. М., Павлова Л. Н. Государственные и муниципальные финансы. – М.: ЮНИТИ, 2002 – 687 с.
15. Брайчева Т. В. Государственные финансы. – СПб.: Питер, 2001 – 288 с.
16. Бюджет государства и информационные технологии. Под научной редакцией Бушмина Е. В. – М.: «Перспектива», 2001 – 436 с.
17. Бюджетная система России. Под ред.проф. Г.Б.Поляка. – М.: ЮНИТИ – ДАНА, 1999 – 645 с.
18. Бюджетная система Российской Федерации. Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской.- M.: Юрайт-М, 2001 – 531 с.
19. Выписка из росписи по Южному административному округу на 2002 г.
20. Вышегородцев М. М. Управление бюджетом. – М.: Издательство «Дело и Сервис», 2002 – 160 с.
21. Годин А. М., Максимова Н. С., Подпорина И. В. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2004 – 752 с.
22. Государственные и муниципальные финансы. Под общей редакцией Мацкуляка И. Д. – М.: Издательство РАГС, 2004 – 680 с.
23. Грицюк Т. В. Системные механизмы управления межбюджетными отношениями. – М.: Едиториал УРСС, 2003 – 384 с.
24. Игонина Л. Л. Муниципальные финансы. – М.: Экономистъ, 2003 – 330 с.
25. Информация о выполнении программы социально-экономического развития Южного административного округа за 2003 г.
26. Ияшвили В. Б., Чичелев М. Е. «О принципах формирования бюджетной политики и бюджетных показателей». Контрольно-счетная палата Москвы. Информационный бюллетень. Выпуск №4, 2002 г., с. 23 – 40
27. Каменева Е. А., Барулин С. В. Финансы жилищно-коммунального хозяйства. – М.: Ось-89, 2003 – 192 с.
28. Краткосрочное прогнозирование регионального развития в условиях неполной информации. – М.: Едиториал УРСС, 2001 – 160 с.
29. Леонов С. Н., Иванченко О. Г., Рензин О. М. Формирование финансовой базы региона. – Владивосток, Дальнаука, 2001 – 136 с.
30. Месячный отчет о выполнении плановых показателей бюджета по статье «Жилищно-коммунальное хозяйство» на 01.01.2004
31. Месячный отчет о выполнении плановых показателей бюджета по статье «Образование» на 01.01.2004
32. Месячный отчет о выполнении плановых показателей бюджета по статье «Здравоохранение» на 01.01.2004
33. Месячный отчет о выполнении плановых показателей бюджета по статье «Социальная политика» на 01.01.2004
34. Мысляева И. Н. Государственные и муниципальные финансы. – М.: ИНФРА-М, 2003 – 268 с.
35. Оптимизация расходов региональных бюджетов. Под редакцией Лаврова А. М., Климанова В. В. – М.: Едиториал УРСС, 2002 – 96 с.
36. Отчет о выполнении сметы доходов и расходов по Управлению здравоохранения ЮАО на 2002 г.
37. Отчет о выполнении сметы доходов и расходов по Управлению культуры ЮАО на 2002 г.
38. Отчет о выполнении сметы доходов и расходов по Управлению образования ЮАО на 2002 г.
39. Отчет о выполнении сметы доходов и расходов по Управлению социальной защиты населения ЮАО на 2002 г.
40. Отчет о выполнении сметы доходов и расходов по эксплуатации жилищного фонда ЮАО на 2002 г.
41. Отчет о количестве проведенных проверок (ревизий) и сумме выявленных нарушений
42. Парыгина В. А., Тедеев А. А., Мельников С. И. Бюджетная система Российской Федерации. – Ростов н/Д: «Феникс», 2003. – 544 с.
43. Поляк Г. Б. Территориальные финансы: Учебное пособие. – М.: Вузовский учебник, 2003. – 479 с.
44. Пшенникова Е. И. Бюджет и бюджетный процесс в Российской Федерации. – СПб.: Издательство СПб. Университета, 2002 – 188 с.
45. Руководство пользователя. Приложение. Основные принципы работы с экранными формами и отчетами УМ ФПС первой очереди АИС УБП ДФ
46. Румянцев А. В. Финансовый контроль. – М.: Издательство «Дело и Сервис», 2003 – 144 с.
47. Старикова И. А. "О некоторых проблемах финансирования городского хозяйства". Собрание актива финансовых органов Москвы "Об итогах работы Департамента финансов города Москвы в 2002 г. и задачах финансовых органов города на 2003 г." (стенографический отчет). Департамент финансов города Москвы. Москва, 2003, с. 32-37
48. Фетисов В. Д. Финансы. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003 – 335 с.
49. Финансирование мероприятий, предусмотренных финансовыми ресурсами ЮАО за 2003 г.
50. Финансы. Денежное обращение. Кредит. Серия «Учебники «Феникса» / Под ред. А. П. Ковалева. Ростов н/Д: Феникс, 2001.– 480 с.
51. Финансы. Под ред. М.В.Романовского, О.В.Врублевской, Б.М. Сабанти. – М.-Перспектива, Юрайт, 2000 – 546 с.
52. Циммерманн Х. Муниципальные финансы. – М.: Издательство «Дело и Сервис», 2003 – 352 с.
53. Экономическая теория: Учебник для студентов высших учебных заведений / Под ред. В. Д. Камаева. – 7-е издание, переработанное и дополненное – М.: Гуманитарный издательский центр ВЛАДОС, 2001. – 640 с.
54. Якобсон Л. И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов. – М.: Аспект Пресс, 1996 – 319 с.
55. Яндиев М. И. Государственные и муниципальные финансы: Метод. пособие. – М.: Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2000. – 77 с.
56. Яндиев М. И. Теория финансов. Трансформация финансов органов власти. – М.: ТЕИС, 2001 – 240 с.
57. Яндиев М. И. Финансы регионов. – М.: Финансы и статистика, 2002. – 240 с.