5.7 Итоги законодательства думской монархии в цифрах

Как выше уже отмечалось, весь законодательный, законотворческий механизм думской монархии страдал существенными изъянами. Основ­ные законы (даже в новой редакции 1906 г.), как уже отмечалось нами выше, довольно жестко ограничивали правовое поле, на котором развер­тывалась деятельность Думы.

Не все оказалось четко продумано и закреплено законами и во взаи­моотношениях палат как между собою, так и особенно в плане отноше­ний с исторической властью. Сильно сказались здесь традиции, наработанные приемы и формы подготовки и принятия правовых актов, сказа­лось и наследство законосовещательного Государственного Совета. Но и в сфере своей компетенции Дума была ограничена. Основные законы не подверглись изменениям вплоть до падения монархии. Выше указывалось, что этот вопрос вызвал жаркие споры, но предложение предоставить законодательным палатам право инициативы пересмотра Основных  законов не было принято, и оно осталось исключительным правом императора.

Учреждение Государственной думы не предусматривало непосред­ственное внесение законопроектов императором. Он действовал через министров.

Члены палат в количестве не менее 30 могли вносить «основные поло­жения» предлагаемого законопроекта и объяснительную записку к ним. Эти документы получили, начиная с III Думы, название: «законодатель­ные предположения» (во II Думе они назывались «законодательные заяв­ления», в I Думе — законопроекты). Они обсуждались палатой на пред­мет желательности, причем, заинтересованные министры уведомлялись о дне этого обсуждения не менее чем за месяц. По Учреждению 1905 г. (в случае несогласия министра с законодательным предположением, но со­гласия с ним большинства отдела и ²/₃ общего собрания Думы) дело через Государственный совет шло к императору, который мог поручить выработку законопроекта на основе предположения тому же министру. По Учреждению 1906 г., в случае признания Думой законодательного предположения желательным, министр разрабатывал на его основе зако­нопроект и вносил его в палату. При отказе министра разработать проект это делалось уже комиссией Думы.

Наказ Государственной думы 1907 г. (это положение было подтверж­дено в 1909 г.) предоставил ее комиссиям право разрабатывать законо­проекты и при согласии министра на его разработку, т. е. параллельно. Правительствующий Сенат признал соответствующий параграф наказа противоречащим закону, однако думские деятели указывали, что при та­кой трактовке закона право законодательной инициативы Думы превра­щается в фикцию (министр может согласиться выработать законопроект и не делать этого неопределенное время), что противоречит духу закона. Правительство также возражало против думской практики. Циркуляр Совета министров 1911 г. даже запретил предоставлять комиссиям Думы материалы при параллельной разработке законопроектов. В апреле 1914 г. император утвердил положение Совета министров о единой линии пра­вительства по отношению к параллельной разработке законопроектов. Согласно этому положению, министры при принятии обязательства вы­работать законопроект должны были указывать срок выработки, при па­раллельной разработке чиновники ведомств не должны были являться в думские комиссии, а в общем собрании Думы им предписывалось заяв­лять формальный протест. При разработке комиссиями законопроектов, от выработки которых министры отказались, предписывалось не сооб­щать комиссиям никаких материалов, а в общем собрании оспаривать проект по существу.

Несмотря на такую позицию правительства, несколько законопроек­тов, выработанных параллельно думскими комиссиями, было одобрено палатами и утверждено императором. По наказу Думы, в случае призна­ния законодательного предположения желательным и передачи его в ко­миссию для разработки, все другие проекты по этому вопросу, в том чис­ле правительственные, сдавались в комиссию в качестве материала без обсуждения.

Так практика скорректировала порядок законодательной инициативы Думы, зафиксированный в ее Учреждении. Он стал более продуманным и позволял сочетать реальную законодательную инициативу членов Думы и давал содействие им в этом аппаратов министерств (депутатам самим было бы довольно сложно составлять законопроекты), добывать необхо­димые материалы. 1-я Государственная дума тем не менее сочла такой порядок законодательной инициативы чересчур стеснительным для себя. Здесь явно сказалась тактика конфронтации «штурма власти». Фракция конституционных демократов внесла законодательное предположение о пересмотре соответствующих статей учреждения Государственной думы. Этот проект Дума рассмотреть не успела, но он применялся на практике и оказался неудачным. Поэтому в думах последующих созывов применя­лась установленная законом процедура.

Одобренные Государственной думой законопроекты передавались в Государственный совет. Он мог одобрить законопроект, отклонить его или частично согласиться с ним. В последнем случае Совет либо возвра­щал проект в Думу со своими поправками, либо передавал его в согласи­тельную комиссию, образуемую законодательными палатами на паритет­ных началах. На практике в подавляющем большинстве случаев приме­нялась вторая процедура, после которой законопроект возвращался в Думу. Если она соглашалась с поправками Совета, законопроект пред­ставлялся императору без нового обсуждения в Совете.

Проекты, выработанные министрами по инициативе Государственно­го совета или его комиссиями, вносились в Совет и после его одобрения поступали в Думу, которая пользовалась теми же правами, что и Совет в отношении законопроектов, одобренных Думой. Следует отметить, что Государственный совет пользовался правом законодательной инициати­вы крайне редко. По его инициативе возникло лишь 6 проектов.

Выше уже указывалось, что при обсуждении проекта Основных зако­нов ряд высших чиновников предлагал дать Государственному совету право не абсолютного, а лишь отлагательного вето, которое Дума могла преодолеть большинством ²/₃ голосов. Противники этой меры возрази­ли, что она уничтожает Государственный совет, и Николай II отклонил это предложение. Одобренные законодательными палатами законы под­лежали утверждению императором. Как и в других странах, российский император утверждал практически все одобренные палатами законопро­екты, отказав в утверждении за все время действия Основных законов лишь двум (о штатах морского генерального штаба в 1909 г., сочтя, что законопроект вторгается в его прерогативы, и об отмене ограничений в правах для лиц, служивших или лишенных духовного сана в 1911 г.).

Законопроекты, составленные по инициативе законодательных палат и не утвержденные императором, не могли вноситься в ту же сессию. Законопроекты, выработанные по инициативе палат и отклоненные од­ной из них, могли вноситься в ту же сессию лишь по повелению импера­тора. Наказ Государственной думы запрещал вносить в ту же сессию от­клоненные ею законопроекты.

На практике законодательная активность Государственной думы и ее реальное место в законодательном механизме со временем менялись. В Государственную думу первого созыва было внесено 16 правительствен­ных законопроектов и столько же депутатских. Важнейшие законопро­екты правительства (о реформе местного суда, усилении судебной ответ­ственности чиновников, расширении крестьянского землевладения и др.) были внесены к концу сессии. Дума, предприняв «штурм власти», под­черкнула свой отказ работать с правительством, оставила его важнейшие проекты без рассмотрения. Обсуждались различные проекты депутатов, но разработка на их основе законопроектов шла вяло из-за отсутствия контактов с правительством, негативно сказались партийные, фракцион­ные споры. Лишь 2 депутатских проекта вышло из комиссий.

За 72 дня своей работы 1 Дума одобрила лишь 2 законопроекта: об отмене смертной казни (депутатский, с нарушением процедуры, он не обсуждался на предмет желательности) и об ассигновании 15 млн руб. на помощь пострадавшим от неурожая (правительственный). Последний проект был внесен в ответ на запрос Думы, однако прошел с большим трудом: многие депутаты считали, что правительству нельзя давать ни копейки. По свидетельству одного из руководителей кадетов Винавера М. М., решили не восстанавливать против себя население и не давать прави­тельству удобного повода для конфликта, но запрашиваемую сумму со­кратили более чем в 3 раза (с 50 до 15 млн руб.). Вскоре этот проект был одобрен Государственным советом и утвержден императором. Это был исключительный случай, но атмосферу «штурма власти» он не уничто­жил, положительным прецедентом не стал. Законопроект об отмене смертной казни не был рассмотрен Государственным советом до роспус­ка I Думы, после чего был признан верхней палатой отклоненным. Дру­гие проекты не дошли до постатейного рассмотрения.

Законодательная деятельность II Государственной думы также несла следы политической конфронтации с властью. В нее было внесено 287 правительственных законопроектов (в том числе бюджет на 1907 г., зако­нопроекты о реформе местного суда, ответственности чиновников, аграр­ной реформе и др.). Из них 99 внес министр народного просвещения, 48 — министр внутренних дел, по 32 — главноуправляющий землеустрой­ством и земледелием и министр юстиции, 31 — министр финансов, 16 — министр торговли и промышленности, 11 — военный министр, другие ведомства не были столь активны.

Государственная дума одобрила только 20 (о штате аппарата Думы, об ассигновании средств на помощь пострадавшим от неурожая) и отклони­ла 6 (об усилении наказаний за антиправительственную деятельность). Остальные законопроекты Дума не рассмотрела, (54 не получили движе­ния после внесения, хотя были внесены в Думу еще 3 марта). Из 20 про­ектов, одобренных Думой, только 3 получили силу закона (об установле­нии контингента новобранцев и 2 проекта о помощи пострадавшим от неурожая), остальные не были рассмотрены Государственным советом.

Наиболее важные законопроекты к моменту роспуска Думы обсужда­лись в ее комиссиях. Законопроект о местном суде дошел до общего со­брания и обсуждался им на последних заседаниях, но одобрить его не успели.

Депутатская инициатива эффективностью не отличалась. Иначе и не могло быть в атмосфере «штурма власти». Члены Думы внесли 44 законо­дательных заявлений (об отмене исключительного положения, смертной казни, введении «четыреххвостки»). До общего собрания Думы дошло лишь два депутатских проекта, а принят им — один (об отмене военно-полевых судов). Причем приняли его с нарушением процедуры и за 3 дня до прекращения действия положения о военно-полевых судах). Законо­проект был отклонен Государственным советом. Также с нарушением процедуры принимались и некоторые правительственные проекты.

В Государственную думу третьего созыва министры и главноуправляющие ведомствами, а также Государственный совет внесли 2.567 законо­проектов (министры народного просвещения, внутренних дел и военный министр — каждый около 400, на сотню меньше министр торговли и промышленности, министр финансов, министр путей сообщения, глав­ноуправляющий землеустройством и земледелием и министр юстиции, морской министр, каждый внес по 180 — 200 проектов, министр иност­ранных дел — 40, представитель наместника на Кавказе — 31, председа­тель Совета министров — 7. Совещание Государственной думы внесло 4 законопроекта. Из общего числа проектов 106 взяты обратно, 79 отклоне­ны Думой (в т. ч. 1 — совещания Думы, а 2346 (95%) были ею одобрены. Остальные не были рассмотрены Думой, среди них были и проекты, вне­сенные еще в 1907 г.

Из числа одобренных Думой проектов 97% приобрели силу закона, как уже указывалось, 2 были не утверждены императором, а остальные не были одобрены Государственным советом (отклонены, не рассмотрены, переданы в согласительные комиссии, заключения которых не были рас­смотрены одной из палат).

Депутаты внесли в Думу 205 законодательных предложений, из них 81 было признано желательным, 90 не рассмотрено Думой (в том числе 6 не получили движения после внесения). Среди не рассмотренных были предложения, внесенные еще в 1908 г. Только 36 законопроектов, выра­ботанных по инициативе Думы, получили силу закона, 8 из них разраба­тывались исключительно Думой.

В Государственной думе четвертого созыва положение было похожим. Увеличилось количество вносимых законодательных предположений, од­нако законопроекты, созданные на их основе, одобрялись Думой столь же редко. В 1 сессию IV Думы в нее внесли 90 законодательных предполо­жений, в том числе о пересмотре правил о рассмотрении бюджета, о ре­форме Государственного совета, Сената, о пересмотре земского избира­тельного закона, о реформе прихода православной церкви, о реформах различных учебных заведений и др. Ни один из них за I сессию не был окончательно одобрен Думой.

Всего к 9 декабря 1916 г. в нее было внесено 2625 законопроектов (191 взят обратно), а рассмотрела она лишь 1239.

В Государственной Думе Российской империи законодательную ини­циативу осуществляло в основном правительство. При рассмотрении вза­имоотношений законодательных палат приведенные выше цифры нужда­ются в комментариях. Основная масса правительственных законопроек­тов представляла собой так называемые «закончики» (это название придумал граф Витте). Депутаты называли их «вермишельными». Они касались либо сверхсметных кредитов (60% законопроектов), зачастую на небольшие суммы (т. к, министерства плохо составляли свои бюджеты), либо установления или изменения штатного состава различных государ­ственных учреждений, либо местных и очень частных проблем, либо ус­тановления различных земских сборов и повинностей в губерниях без земского самоуправления. Тысячи подобных законов без особых проблем проходили обе палаты, хотя их комиссии вникали в эти проекты и неко­торые могли быть изменены или отклонены. Полагаю, что общепринятое негативное отношение к «закончикам» требует коррекции. Дума рублем действенно контролировала изменения штатов, препятствуя разбуханию бюрократии. На этом пути она ставила заслоны и царю, и правительству. Она следила и за введением новых налогов. Рублем учила чиновников состав­лять бездефицитный бюджет.

Однако нестыковки ветвей власти были весьма ощутимы — среди де­сятков законопроектов, не одобренных Государственным советом, нахо­дилось большинство предложений правительства и Думы, направленных на модернизацию страны. Среди застрявших проектов были: о судебной ответственности чиновников, об условном осуждении, о введении всеоб­щего начального обучения, о введении самоуправления в различных ре­гионах, о создании волостного земства, о пересмотре сметных правил и др. Из этих важных проектов прошли лишь законы о реформе местного суда (причем последний был значительно изменен Государственным со­ветом в консервативном духе), часть законов о введении социального страхования, а также часть законов о введении самоуправления, улучше­нии его финансирования. Что касается обсуждения обеими палатами аг­рарной реформы Столыпина, то бесспорным успехом это дело не назо­вешь, само же крестьянство высказалось против.

Законодательная власть думской монархии не отличалась особой эффек­тивностью. По признанию П. А. Столыпина, Россия отличалась «гармони­чески законченной законодательной беспомощностью».

Но ведь сам же премьер при поддержке императора способствовал со­зданию в Государственном совете правого большинства, которое прова­ливало правительственные реформы, стяжав недобрую славу «законода­тельной пробки».

Следует отметить, что ряд реформаторских проектов (о поселковом управлении и церковном приходе, о неприкосновенности личности, о реформе исключительных положений, о кооперативах, о подоходном на­логе и др.) застряли в думских комиссиях и не были рассмотрены Думой. Здесь явно сказались политические расчеты фракций, образовавших про­грессивный блок, направленный на «свержение самодержавия». Тут было уже не до реформы, более того, работа комиссий могла расколоть «про­грессистов».

Низкая эффективность деятельности законодательных палат объясни­ма. В них было разное большинство, что неудивительно при различных способах их комплектования. При равноправии палат это чревато пара­личом законодательной власти. В европейских конституциях подобная организация парламента постепенно была изжита. Или вводился однопа­латный парламент, или ограничивались права верхней палаты и допуска­лось принятие законов вопреки ее мнению.

Однако в начале XX в. и в большинстве европейских стран имелись две формально равноправные палаты, комплектуемые по-разному. Тем не менее паралича законодательной власти не было, поскольку права вер­хней палаты ограничивались и она не могла длительное время блокиро­вать законы, одобряемые нижней палатой. Это было вызвано более высо­кой легитимностью нижней палаты, представлявшей нацию, в то время как верхняя представляла лишь узкий слой элиты, к тому же и назнача­лась монархом. Нижнюю палату поддерживало общественное мнение, на ее стороне было также правительство, которое в критических случаях до­бивалось у монарха назначения большого числа новых членов верхней палаты и изменения в ней большинства; ведь даже угрозы такого назна­чения побуждали палату лордов уступать, снимать свое вето.

В России дело обстояло не так. Избранная на основе закона 1907 г. Государственная дума не была выражением народовластия. Она даже в глазах членов Государственного Совета отнюдь не олицетворяла нацию, за исключением первых Дум «народного гнева», которые в определенной степени соответствовали представлению об общенародной воле. «Первую Государственную думу Государственный совет боялся, но в известной мере с ней считался... Третью Думу Государственный Совет не боится и с ней не считается. В первую сессию Совета (1906) ряд ораторов подчер­кивал необходимость «стремиться как можно больше быть в единении с Государственной думой». Поэтому Совет одобрил законопроект о помо­щи пострадавшим от неурожая в редакции Государственной думы и от­клонил все поправки правительства. Но кадеты в Думе не смогли это оценить, требуя упразднения «палаты лордов». И не удивительно, что либеральные проекты III и IV Дум (до начала войны) Советом в боль­шинстве случаев отклонялись. Однако во время первой мировой войны ситуация изменилась. Вновь был взят курс на «штурм власти» на основе платформы и тактики прогрессивного блока, а ядро его было в Думе, большинство Совета стало ее поддерживать. Реформаторские проекты (о неприкосновенности личности, реформе полиции, пересмотре режима исключительных положений, введении волостного земства и др.), руко­водство Думы и прогрессивного блока откладывало, ибо добивалось сформирования парламентского правительства и было заинтересовано в сплочении думского оппозиционного большинства, в то время как об­суждение этих проектов вызвало бы его раскол. Характерно, что либе­ральный проект реформы Правительствующего Сената, направленный на установление его независимости от министра юстиции, внесенный пра­вительством до войны и радикально переработанный Думой, был в 1916 г. одобрен Государственным советом почти со всеми думскими поправками, несмотря на возражения правительства и царь не возразил, уклонив­шись от жесткого давления на Государственный совет. Он еще надеялся предотвратить единение обеих палат против монархии.

Основные государственные законы сохранили введенный в 1905 г. формальный конституционный надзор, отсутствующий в других государ­ствах того времени. Все законы, а также основная масса повелений и указов императора должны были публиковаться Правительствующим се­натом, как «хранителем законов» (законы публиковало его общее собра­ние, а указы — первый департамент) и без этого опубликования не всту­пали в силу. Сенату же вменялось в обязанность не публиковать законы и указы, принятые не в порядке, предусмотренном Основными законами. Однако этот надзор не осуществлялся. Сенаторы назначались императо­ром по предложению министра юстиции не из числа независимых юрис­тов, а из высших чиновников, даже не обязанных иметь высшее об­разование (некоторые сенаторы его и не имели). Нужно только иметь генеральский чин, который приносила «безупречная служба». Многие се­наторы не имели к юриспруденции никакого отношения. В блюстители законности попадали бывшие губернаторы и директора департаментов, известные своими беззакониями. Сенаторы могли одновременно с рабо­той в Сенате служить в администрации или заседать в Государственном совете. Назначение в Сенат рассматривалось не как важное поручение, а как награда за прежнюю долголетнюю безупречную службу. Поэтому сенаторы считали императора своим начальником. Они в этих условиях и не могли стать независимыми блюстителями законности. Возможный от­каз Сената в публикации акта императора в бюрократической элите рас­сматривался как «величайший скандал». Кроме этого, в Сенате могли голосовать министры и главноуправляющие.

Аппарат Сената, который докладывал дела, подчинялся министру юс­тиции и обер-прокурорам департаментов (правительственным чиновни­кам, подчиненным министру юстиции). Министр юстиции и обер-проку­рор фактически имели право вето на решения Сената. Сенатская типог­рафия подчинялась обер-прокурору первого департамента.

Несмотря на категорическое постановление статьи 74 (по при­ложению 1915 г., т. 1, ч. 2 свода законов) учреждения Правительствующе­го Сената («суждение о делах и решение оных производится в присут­ствии Сената, и никакое дело не может быть совершено вне оного»), обер-прокурор первого департамента имел неофициальное право публи­ковать бесспорные законы от имени Сената без их рассмотрения по­следним.

Выше уже отмечалось, как премьер Витте публиковал важнейшие пра­вовые акты, не ожидая заключения Сената. Сенат публиковал любые акты, даже явно незаконные, утвержденные императором. В 1905 — 1906 гг. он опубликовал законы об изменении государственного строя, кото­рые не были рассмотрены Государственным советом, как предусматрива­лось законами. Затем, после издания Основных законов, Сенат публико­вал законы, принятые до этого и не рассмотренные законодательными палатами, хотя по точному смыслу Основных законов не имел па это права (так как рассматриваемые акты были приняты не в соответствии с Основными законами 1906 г., а какой-либо оговорки о публикации более ранних постановлений Основные законы не содержали). Избирательный закон 3 июня 1907 г. был опубликован без рассмотрения сенаторами и даже обер-прокурором, а сразу от императора был доставлен в типогра­фию Сената. Сенаторы задним числом молча подписали определение о публикации этого положения. Именно в этом правовая основа для опре­деления событий 3 июня как государственного переворота. Противореча­щие законам указы императора также публиковались. Правительствую­щий Сенат тоже толковал законы, исходя при этом часто не из юридичес­ких, а из политических соображений. Этим продиктованы и сенатские определения по решениям Думы о расширении некоторых ее прав. Нео­днократно возникал вопрос о реформе Сената, чтобы он стал независи­мым блюстителем законности, однако соответствующий проект был одобрен законодательными палатами и утвержден императором лишь в декабре 1916 г. Он должен был вступить в силу с 1 мая 1917 г.

Таковы важнейшие итоги думской деятельности, поддающиеся циф­ровому выражению. Что касается общей оценки ее деятельности, т. е. выводы о том, оказала ли Дума сколь-либо значительное влияние на ис­торию России или нет, то ответ дает десятилетняя деятельность народно­го представительства. Выше давались соответствующие эмпирические обобщения и оценки лиц, фракций, партий.

Не повторяя вышесказанного, ограничимся замечанием, что оценку законам, реформам, учреждениям, да и лицам дает практика. Только вре­мя дает твердость уставам государственным, как писал Н. М. Карамзин.

Со времени Великих реформ до первой мировой войны население России удвоилось, за годы правления Николая II увеличилось на треть — со 120 до 180 млн. человек. Дума этому как могла способствовала (просве­щение, бюджет). Не Дума виновна в двух войнах, в огромном долге, вып­латы по которому в 1913 г. поглотили до трети бюджета. Ведь Дума не имела прав контролировать внешнюю политику, займы, силовые струк­туры (царский двор тратил 0,5% бюджета). Но Дума, ее ведущие фракции, стоящие за ними партии (кадетов, октябристов, прогрессистов и пр.) по­винны в том, что важнейшие законы, затрагивающие самые насущные интересы крестьянства, так и не были приняты и введены в жизнь. В этом плане нельзя не отметить, что «господская» в понимании крестьян Дума почти не оказала влияния на повседневную жизнь крестьянского мира (и это 80% населения).

Думское большинство, т. е. октябристы, прогрессисты, кадеты, объе­динившиеся в прогрессивный блок, подчинили всю законотворческую деятельность достижению своей главной стратегической задачи — свер­жению монархии.

Законы, так нужные трудовому люду, застряли в согласительных ко­миссиях. Монархию удалось опрокинуть, но победа коалиции оказалась пирровой.

* * *

Общая оценка Думы не может быть однозначной.

Политическая элита, державшая в своих руках (контролировавшая) думское оппозиционное большинство, использовала авторитет Думы (принцип народного представительства) в своих целях борьбы за власть, за всю полноту власти, свободную от любого вмешательства и контроля.

Своих целей элита добилась, устранив монарха и монархию. По дос­тижению этой стратегической цели элита (Милюковы-Керенские) утра­тила интерес к Думе, отбросив ее как стоптанные башмачки. Позже нечто аналогичное наблюдалось в отношении к другим органам народопредставительства, народосоветия (разгон Учредилки, расстрел Верховного Совета). В этих событиях находит яркое выражение основной порок рацио­налистического (механистического) мировоззрения, идеологии, этики. «Разум» партий, элит, личностей правит миром. Моя программа един­ственно верная, и, следовательно, подлежит ликвидации все с нею несог­ласное.

Второй стороной, официально главной и единственной, является за­конотворческая роль Думы. В этом плане Дума многое сделала вопреки ограниченности своих прав, вопреки указанному выше негативному фак­тору элитарности, партийности. В механизме законотворчества изначаль­но был сознательно заложен принцип противопоставления двух палат во имя усиления личного, авторитарного принципа (в данном случае монар­хизма). Конституция 1906 г. писалась под Николая II. Все остальное, все эти законодательные пробки, были следствием, порождением этого изна­чального порока.

Однако само существование двух палат в принципе не может быть отброшено без должной мотивации. Лозунг «Долой Государственный со­вет», выброшенный кадетами, был спорен, и по нашему мнению, неве­рен. Госсовет строился по принципу представительства земель-регионов и профессий-сословий. Этот принцип не был последовательно выражен, более того, искажен до неузнаваемости. Он нуждался в освобождении от бюрократических искажений, в последовательном проведении, заверше­нии и т. д.

И в плане соотношения Думы и власти исполнительной наблюдается та же картина. Воздействие Думы на «историческую власть» возрастало и шло в целом в правильном направлении. Но было оборвано. Одним сло­вом, Госдума образца 1906 — 1917 гг. могла органически развиваться, совершенствоваться, самоорганизовываться в сторону настоящего народопредставительного органа (народовластия). Этот процесс был оборван насильственно, искусственно.

* * *

Учреждение Государственной думы и ее Наказ не предусматривали и депутатских объединений в ней.

Однако и запрета на образование депутатских союзов, групп, фракций не существовало. Наказ допускал выступления по мотивам голосования от имени групп депутатов. Члены Государственной думы, принадлежа­щие к одной партии, образовывали думскую фракцию. Имели место слу­чаи, когда ряд партий, политические установки которых в основном со­впадали, образовывали общую фракцию. В IV Государственной думе со II сессии одна политическая организация («Союз 17 октября») образовала сразу две фракции (фракцию земцев-октябристов и думскую группу «Со­юза 17 октября»). Многие партийные фракции имели полуофициальные группировки (левых, умеренных, центристов). Были также группировки регионально-национального характера.

В партийные фракции вступали депутаты, не входившие до выборов в соответствующую партию (партии), беспартийные или члены мелких партий. В некоторых фракциях такие депутаты получали статус непол­ноправных членов, «примыкающих».

Из неразвитости партийной системы и особенностей избирательного закона (многоступенчатых выборов, мажоритарной системы на всех уров­нях) в Государственную думу избиралось много беспартийных депутатов. Они вступали в партийные фракции или оставались вне фракций и могли образовывать свои объединения. Предпринимались попытки создать на ос­нове таких фракций политические партии, однако ни одна партия, влия­тельная вне Думы, таким путем создана не была. Образовывались также фракции не на чисто политической, а на национальной, региональной или конфессиональной основе. В такие фракции объединялись польские и му­сульманские депутаты, во II Думе была казачья группа.

Всего в Государственной думе первого созыва к моменту ее роспуска было 8 фракций, в Государственной думе второго созыва — 11 фракций, в Государственной думе III созыва — 12 фракций одновременно, Государ­ственная дума IV созыва начала свою работу с 11 фракциями, к 1917 г. их число достигло 15 (все 5 членов социалистической фракции находились на поселении в Сибири).

Фракции (могли именоваться группами, а объединение польских на­ционалистов называлось «польское коло») обычно возглавлялись предсе­дателем, могли иметь его товарища, секретаря, казначея. Крупные фрак­ции избирали бюро (комитет). В него с решающим голосом могли вхо­дить и не являющиеся депутатами представители центрального комитета партии. Иногда фракцией коллегиально руководило бюро. Крупные фракции могли иметь свои комиссии (отраслевые и функциональные). Например, трудовая группа II Думы почти все важные законопроекты предварительно обсуждала в своей юридической комиссии. Фракция «Союза 17 октября» III Думы имела 21 комиссию: в том числе по государ­ственной обороне, по вероисповедальным вопросам, редакционную, по церковным вопросам, о мерах борьбы с пьянством, по наказу и др. Ко­миссии фракций могли быть вспомогательными органами представите­лей фракции в думских комиссиях или же самостоятельно разрабатывать и обсуждать законопроекты, которые затем рассматривались общим со­бранием фракции.

Специального аппарата, содержащегося за счет государственного казна­чейства, думские фракции не имели. Из-за небольшой площади Тавричес­кого дворца фракции не получали даже постоянных помещений и могли заседать в различных комнатах в очередь с думскими комиссиями. Если позволяли средства, фракции тоже содержали аппарат за счет свою средств, обычно он был небольшим и осуществлял чисто технические фун­кции. Так фракция «Союза 17 октября» III Думы, 154 депутата, подавляю­щее большинство которых были людьми состоятельными, образовала в но­ябре 1907 г. канцелярию из 6 служащих: секретаря фракции, его помощни­ка, 2 переписчиц и 2 рассыльных. У прочих фракций аппарат был меньше.

Наряду с постоянным аппаратом фракции пользовались услугами раз­личных экспертов, которые могли составлять тексты предложений, соби­рать материал, разрабатывать различные проекты.

Думские фракции контактировали с местными организациями своих партий, а также с другими идеологически и политически близкими структурами и социальными слоями (октябристы — с земствами, больше­вики — с петербургскими рабочими).

Большинство думских фракций прямо не зависело от центральных партийных органов. Исключение составляли фракции кадетов (партии народной свободы) и российской социал-демократической рабочей партии (во II Думе также и партии социалистов-революционеров), мно­гие из членов которых были обязаны депутатскими мандатами не соб­ственному влиянию (как большинство членов Думы), а партийной при­надлежности.

Фракции заявляли о своем образовании совещанию Думы, которое ре­гистрировало эти заявления. Начиная со II Думы сведения о фракциях ста­ли публиковаться в официальных справочниках Государственной думы.

Все фракции были представлены в совете старейшин палаты. По фракциям депутаты садились в зале заседаний. Как уже указывалось, по фракциям избирались думские комиссии; для того, чтобы иметь и них представительство, фракция должна была включать не менее 10 членов. Фракции обсуждали важнейшие законопроекты (до их рассмотрения думскими комиссиями) и другие вопросы, вносили поправки и формулы перехода.

Обязательность решений фракций для их членов была различной в разных фракциях. У РСДРП, кадетов, а также во фракциях, противостоя­щих думскому большинству (трудовая группа III и IV Дум, фракция пра­вых), существовала достаточно жесткая дисциплина, в других же члены фракций голосовали как угодно, по совести. Установление в них обяза­тельного голосования было практически невозможным. Например, так называемая «конституция» фракции «Союза 17 октября» требовала, что­бы постановление об обязательности голосования принималось 3/4 голо­сов (при кворуме 60 человек). Но и в случае принятия этого постановле­ния несогласные с ним могли при голосовании в Думе воздержаться.

Многие фракции были неустойчивыми идеологически, организацион­но и часто распадались. Многие депутаты нередко переходили из одной фракции в другую в одну сессию.

В Государственной думе никогда не было, как уже отмечалось, стой­кого однопартийного большинства, что вызывало необходимость взаимо­действия фракций и создания блоков. Фракции могли устраивать совме­стные заседания или согласовывать свои действия путем переговоров ли­деров. Могли создаваться информационные бюро. Межфракционные блоки, как правило, были недолговечны. Единственное устойчивое объе­динение такого рода, прогрессивный блок, включающий 5-6 фракций и большинство депутатов, существовал в IV Думе с 1915 г.

В Думе, отмечали современники, были очень сильны тенденции иной группировки, кроме политических партий. Претендовали постоянно на особое для них представительство крестьяне, священники... Все время действовало полувлиятельное думское «масонство» (Милюков, Макла­ков, Керенский и др.). Существовавшие в III и IV Думах группы крестьян и священников объединяли депутатов соответствующих сословий, состо­ящих в различных фракциях. Эти группы не регистрировались и не име­ли особого представительства в совете старейшин и думских комиссиях, однако обладали определенной дисциплиной и иногда солидарно голосо­вали против мнения своих фракций. Крестьянская группа пользовалась определенным влиянием и порой проводила через Думу свои законопро­екты. В IV Думе существовала казачья группа (в мае 1914г. включала 15 членов, в основном кадетов и прогрессистов). Она имела своего предсе­дателя и была зарегистрирована.

Имелись также объединения депутатов, интересующихся какой-либо отраслью законодательной деятельности. В ноябре 1907 г. возникло сове­щание членов Государственной думы, интересующихся работами обеих палат в области промышленности, торговли и финансов. В IV Думе суще­ствовали городская группа и земская группа. Эти объединения имели должностных лиц и регистрировались. Прогрессивный блок был практи­чески созданием «думского масонства».

Неустойчивость думских фракций, создание помимо или внутри них различных групп и блоков говорит не только об организационной идео­логической неустойчивости депутатского корпуса, но дает основание го­ворить о принципиальной недостаточности, односторонности партий для выражения интересов определенной, социальной группы (класс-сосло­вия) и согласования этих лично-групповых интересов с общенациональ­ными, общегосударственными. Часто партийным целям подчинялась вся деятельность фракции.

Так во имя исполнения партийного долга социал-демократическая фракция второй Думы пошла в Сибирь. Милюков пожертвовал кадетской фракцией первой Думы во имя «белых риз» кадетизма. Ограниченность, недостаточность партийно-фракционной деятельности вызвала к жизни такие надпартийные гибкие и эффективные формы организации, как думское масонство, и похоронило Думу. Влияние последнего ярче всего сказалось в деятельности прогрессивного блока.

О партийности и социально-профессиональной принадлежности депу­татского корпуса лучше всего скажут цифры.

В первую Государственную Думу ко времени ее роспуска избрали 499 членов, при этом избрание 11 депутатов было аннулировано, один ушел в отставку, один умер, а 6 не успели приехать. По возрастным группам члены Думы распределялись следующим образом: до 30 лет — 7%, до 40 лет — 40%, до 50 лет — 37%, 50 лет и старше — 15%. Из 478 депутатов высшее образование имели 189 человек (42%), среднее — 62 (14%), низ­шее (25%), домашнее — 84 (19%), 2 депутата были неграмотны.

В первую Думу было избрано: 121 земледелец (21 волостной старшина и один волостной писарь), 10 ремесленников, 17 фабричных рабочих, 14 торговцев, 5 фабрикантов и управляющих фабриками, 46 помещиков и управляющих имениями, 73 земских, городских и дворянских служащих, 16 священников, 14 чиновников, 39 адвокатов, 16 врачей, 7 инженеров, 16 профессоров и приват-доцентов, 3 преподавателей гимназий, 14 сель­ских учителей, 11 журналистов и 9 лиц неизвестных занятий.

111 членов занимали выборные должности по земскому или городско­му самоуправлению (председатели и члены земских и городских управ, городские головы и старосты гласных).

Члены думы в начале ее работы по партийной принадлежности рас­пределялись следующим образом: кадеты — 182, члены национальных партий — 60, левые — 47, прогрессисты — 36, октябристы — 26, правые — 8, демократические реформаторы — 4, члены торгово-промышленной партии — 2, беспартийные — 83. К 26 июня 1906 г. в I Думе было 176 кадетов, 102 трудовика (в том числе 9 членов Всероссийского крестьянс­кого союза, 23 социалиста революционера, 2 свободомыслящих, 1 ради­кал), 33 члена польского коло, 26 мирнообновленцев, 18 социал-демокра­тов, 14 беспартийных автономистов, 12 прогрессистов, 6 демократичес­ких реформаторов, 100 беспартийных (многие из которых были правыми).

В Думу первого созыва был избран цвет земского либерального кон­ституционного движения. По словам В. А. Маклакова, в первой Думе «большинство было серой, для законодательства не подготовленной мас­сой. Зато в ней было блестящее, далеко поднимавшееся над средним уровнем меньшинство».

Во второй Государственной Думе по подсчетам Калинычева 39% депу­татов имели высшее образование, 21% — среднее, 32% — низшее, 8% — домашнее и 1 % были неграмотные.

Из 509 депутатов, избранных к 1 апреля, лишь 46 когда-либо занимали выборные должности по местному и городскому самоуправлению. Со­кращение более чем вдвое по сравнению с первой думой. Так ощутимо сказалось лишение активных избирательных прав большой группы зем­цев-кадетов, участников Выборгского воззвания.

По возрастным группам депутаты распределялись следующим обра­зом. До 30 лет - 72, до 40 лет — 195 (42%), до 50 лет - 145 (32%), до 60 лет — 39 (8%), свыше 60—8 (2%). Среди депутатов можно выделить 169 крестьян и лиц, занимающих должности по крестьянскому самоуправле­нию, 32 рабочих и ремесленника, 20 священников, 25 земских, городских и дворянских служащих, 10 мелких частных служащих (конторщиков, официантов), 1 поэт, 24 чиновника (в том числе 8 судебного ведомства), 3 офицера (не попадающие в другие группы), 10 профессоров и приват-доцентов, 28 других преподавателей, 19 журналистов, 33 юриста (адвока­тура), 17 коммерсантов, 57 земледельцев-дворян, 6 промышленников и директоров заводов.

Только 32 (6%) члена Думы являлись депутатами первой Думы, 2 — бывшими членами Государственного совета. По партийным фракциям члены Думы распределялись так: трудовая крестьянская фракция — 104 депутата, кадеты — 98 депутатов, социал-демократическая фракция — 65 депутатов, группа беспартийных — 50 (3 мирнообновленца), поль­ское коло — 46, фракция «Союза 17 октября» и группа умеренных — 44, группа социалистов-революционеров — 37, мусульманская фракция — 30, казачья группа — 17„ народно-социалистическая фракция — 16, груп­па правых монархистов — 10 депутатов (в том числе 2 члена Союза русского народа), 1 депутат принадлежал к Партии демократических реформ.

В. А. Маклаков писал, что из-за махинаций на выборах администра­ции и привлечения к ответственности подписавших Выборгское воззва­ние Дума имела «ненормально серый состав. Она не могла идти в сравне­ние с первой, в которой были почти все громкие имена нашей обще­ственности. Во второй Думе в подавляющем большинстве homines novi, из которых только впоследствии некоторые стали известны). Дума была неудачной и по составу, и по своему исключительно низкому культурно­му уровню; в этом отношении из всех 4 русских Дум она побила рекорд».

Другой член II Думы, Сергей Булгаков оценивал уровень палаты еще резче: «Я не знавал в мире места с более нездоровой атмосферой, нежели, общий зал и кулуары Государственной Думы. Возьмите с улицы первых попавшихся встречных, присоедините к ним горсть бессильных, но бла­гомыслящих людей, внушите им, что они спасители России... и вы полу­чите Вторую Государственную Думу».

Депутаты Третьей Думы — 434 человека по возрасту распределялись

следующим образом: до 39 лет - 81 (19%), 40-49 лет - 166 (38%), до 60 лет - 129 (30%), до 70 лет - 42 (10%), старше 70 лет - 16 (4%).

Всего в третью Думу было избрано 487 депутатов (в том числе на места выбывших). Из них высшее образование имели 230 (47%), среднее — 134 (28%), низшее — 86 (18%), домашнее — 35 (7%), о двух депутатах нет сведений.

В числе членов Думы было 242 землевладельца (50%), 133 земских де­ятеля (27%), 79 земледельцев (16%), 49 священников (10%), 37 адвокатов (8%), 36 промышленников и коммерсантов (7%), 25 чиновников (5%), 22 частных служащих (5%), 22 врача (5%), 20 учителей (4%), 16 рабочих и ремесленников (3%), 12 литераторов и публицистов (2%) и 2 инженера. Многие депутаты фигурируют в нескольких группах, 68 депутатов III Думы являлись депутатами какой-либо из двух первых, в том числе 11 (2%) обеих. 4 члена III Думы являлись бывшими членами Государствен­ного совета. 118 членов Думы когда-либо работали на выборных должно­стях в местном самоуправлении.

В I сессию члены Государственной Думы распределялись по фракци­ям следующим образом: Союз 17 октября — 154 депутата, умеренно-пра­вые — 70 депутатов, кадеты — 54 депутата; правые — 51 (во фракциях правых и умеренно-правых и в национальной группе было 32 члена Со­юза русского народа и 41 член других правых партий), в прогрессивной группе — 28 (в том числе 7 мирнообновленцев), в национальной груп­пе — 26, в социал-демократической фракции — 19, в трудовой группе — 14, в польском коло — 11, в мусульманской группе — 8, в польско-литов­ско-белорусской группе — 7 депутатов. Беспартийных не было. В V сессию (1911 — 1912 гг.) партийное распределение депутатов было следу­ющим: фракция «Союза 17 октября» включала 121 депутата, русская на­циональная фракция — 77 депутатов, конституционно-демократическая фракция — 53 депутата, фракция правых — 52 депутата, прогрессивная группа — 37 депутатов, группа независимых националистов — 16, социал-демократическая фракция — 13, группа правых октябристов, польское коло и трудовая группа — по 11, мусульманская группа — 9 и польско-литовско-белорусская группа — 9 депутатов. 23 члена Думы были беспар­тийными.

О созыве Думы можно сказать следующее. Среди 442 членов Государ­ственной Думы IV созыва к концу ее первой сессии высшее образование имели 224 (как минимум 114 юридическое, историко-филологическое, 52%), среднее - 112 (26%), низшее - 82 (19%), домашнее - 15 (3%), неизвестное (начальное или домашнее) — 2. 186 депутатов работали на выборных должностях в органах местного самоуправления.

В Думе в конце I сессии состояло 126 членов (в том числе 8 — члены Думы всех созывов, 7 — члены Думы I и III — IV созывов и 22 — члена Думы II — IV созывов) и 14 членов Думы I и II созывов, не избранных в III Думу (6 членов I и IV Дум, 7 членов II и IV Дум). Остальные 299 депутатов (68%) были новичками в Государственной думе.

К концу II сессии (12 мая 1914 г.) в Думе фракция русских национали­стов и умеренно-правых насчитывала 86 членов, фракция земцев-октяб­ристов — 66, фракция правых — 60, фракция народной свободы — 48 членов и 7 примыкающих, фракция прогрессистов — 33 члена и 8 примы­кающих, группа центра — 36 членов, группа «Союза 17 октября» — 20, независимая группа — 13, трудовая группа — 10, польское коло — 9, социал-демократическая фракция — 7, мусульманская группа и белорус­ско-литовско-польская группа — по 6, российская социал-демократичес­кая рабочая фракция — 5 членов. 17 депутатов не входили в партийные фракции. В их числе было 5 правых, 5 правых октябристов, 3 октябриста, 2 прогрессиста и 2 левых. В 1915 г. из фракции русских националистов и умеренно-правых выделилась группа прогрессивных националистов (около 30 депутатов). В 1916 г. из фракции правых выделилась группа независимых правых (32 депутата). Численность прочих фракций изме­нилась незначительно.

Эта Государственная дума, по словам депутата Шидловского, оказа­лась по своему составу значительно слабее третьей хотя бы потому, что в ней процент лиц, способных к серьезной работе, был значительно ниже. По возрастным группам члены IV Думы (состоящие в ней к концу I сес­сии) распределялись так: до 25-30 лет — 22, до 40 лет — 128, до 50 лет — 153, до 60 лет — 105, свыше 60 лет — 27 человек.

* * *

Несколько слов о материальном обеспечении народных представителей. Оно было определено заранее до начала работы Думы. Депутатам Думы вначале 1906 г. были определены выплаты суточных: 10 рублей в день на все время работы думской сессии. 6 июля 1906 г. порядок оплаты был уточнен. Депутатам назначено было годичное жалованье в размере 4 тыс. 200 руб. Члены думской комиссии во время работы комиссий и в сесси­онном месяце получали 10 руб. в день суточных (за каждый день работы комиссии). Оплачивали все путевые расходы, гостиницы и пр. Материальное благополучие большей части депутатов не зависело от думского жалованья, были помимо богатых депутатов, крупных помещиков, пред­принимателей и депутаты-интеллигенты, как-то: врачи, адвокаты, про­фессора, они имели должностные оклады и гонорары, что было несопос­тавимо с депутатским жалованьем. Но для депутатов из крестьян оно казалось огромным. Для примера скажем, что крестьянская семья, пере­селяясь в Сибирь, получала ссуду до 170 руб. на обзаведение (не считая, конечно, земельного надела, лесного материала для строительства дома и двора и пр.).

Депутатская десятка (суточная) была весьма весома. Проезд в столич­ном трамвае стоил пятак (в войну гривенник). Килограмм хлеба (ситно­го) — 12 коп., картофель — 2 коп. за кг, мясо (говядина) — 50 коп. за кг, масло — менее рубля и пр. Билеты в театры (галерка) — около 30 коп. Квартплата исчислялась из расчета 20 коп. за кв. метр жилья".

Визит к врачу обходился в 20 коп. Для сопоставления — депутатское жалование приравнивалось к среднему довольству чиновника четвертого класса, действительного статского советника.

Для сопоставления и размышлений укажем, что перед Великой вой­ной 1914 г. содержание царского двора обходилось казне около 0,5% го­дового бюджета, что инженер в год получал на казенных заводах до 2 т. руб. в год, на частных — до 3-х тысяч. Земский врач имел содержание до 1,5 тыс. руб. Примерно столько же — офицер (средних чинов), причем 95% офицеров не имели недвижимой собственности (безземельные дво­ряне), профессорский годовой оклад составлял 3-5 тыс. руб. Средний зара­боток квалифицированного рабочего — от 300 до 360 руб., сельский свя­щенник и учитель получали по 150-200 руб. Заработок интеллигента в сред­нем был в 3-4 раза больше заработка рабочего; у профессора — в 10-15 раз, но уже в годы НЭПа это соотношение выражалось один к четырем

Депутат Думы получал квартиру от казны, имел право на отпуск (лет­ний двухмесячный перерыв в заседаниях Думы и, кроме того, полтора месяца для работы в округах с избирателями и для решения личных дел). Естественно, что Дума не заседала в праздничные дни, сессии прерыва­лись на время Рождества и Пасхи (двухнедельные перерывы). Заседания Думы начинались в 11 часов утра, а длились с перерывом на обед иногда до позднего вечера. Во время думской сессии депутаты сами определяли порядок своей работы. Предусматривалось законом, что депутат, пропус­кающий заседания без уважительных причин, подвергался денежному штрафу в 25 руб., если депутата удаляли из зала заседаний — а Дума имела право удалять от 1 до 15 заседаний — то суточные за эти дни не выплачивались.

Если депутат не подчинялся решению председателя и продолжал на­рушать спокойствие, он удалялся из зала специальными лицами, так называемым приставом Думы и его помощниками, находившимися в рас­поряжении Председательствующего. Права пристава были точно опреде­лены на этот счет документами внутреннего распорядка Думы.