1. Концепции административного процесса: диалектика научных взглядов

Административный процесс - особое явление правовой реальности, обладающее ярко выраженной спецификой юридического содержания, уникальной структурой. Понятие административного процесса в административно-правовой науке постсоветских государств относится к числу дискуссионных. Эта дискуссия стимулировала развитие не только материального и процессуального административного права, но и ряда базовых общетеоретических категорий. В юридической литературе представлены разнообразные взгляды ученых на понятие административного процесса. Но все они принадлежат к одной из двух научных концепций — «юрисдикционной» и «управленческой».

а) «юрисдикционная» концепция;

В советской юридической науке первым систематизированным исследованием проблем административного процесса стала монография Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР». Книга вызвала большой резонанс в научном мире и послужила источником «юрисдикциионной» концепции административного процесса, наиболее яркой особенностью которой является применение к предмету исследования метода аналогии. Автор предлагает полностью распространить на административный процесс традиционное понимание таких признанных процессуальных отраслей, как уголовный и гражданский процессы, которые служат механизмом правового обеспечения обязательности норм соответствующих отраслей материального права и применения принудительных мер при их нарушении. В связи с этим дается «ограничительное» толкование административного процесса в качестве регламентированной законом деятельности по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения.

Принципиально важен вопрос об определении места и роли административно-процессуальных норм. Сторонники юрисдикционной концепции считают совокупность указанных норм институтом материального административного права. В такой интерпретации административный процесс воспринимается как некий «вспомогательный инструмент» для разрешения «юридических конфликтов» в сфере государственного управления, что не позволяет, с нашей точки зрения, полностью раскрыть его сущность.

Юрисдикционный подход получил поддержку и развитие в работах ряда исследователей. Так, например, по мнению М.И. Пискотина, «административный процесс есть там, где идет спор о праве административном». Все иные (неюрисдикционные, «положительные») виды деятельности административных органов автор относит к «административному производству». А.А. Демин считает, что содержание административного процесса составляет спор о праве и деятельность государственного органа по разрешению такого спора со всеми необходимыми для этого действиями (запросы, экспертизы и т. д.). «Административный процесс, - пишет А.А.Демин, - это процедура трехстороннего разрешения административных и дисциплинарных споров (т.е. споров, вытекающих из властных отношений) в любом органе государства и при любом способе организации такого рассмотрения...».

Юрисдикционная концепция оказала существенное влияние на позицию ученых, которые рассматривают административный процесс как административное судопроизводство («административную юстицию»), т.е. процессуальную форму деятельности судов (судей) по рассмотрению и разрешению административных споров, возникающих между органами публичной власти и гражданами; о законности нормативных и индивиду­альных актов государственного управления и других управленческих действий (решений) - иначе говоря, рассматривающих административное судопроизводство как порядок осуществления судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, должностных лиц, государстственных и муниципальных служащих.

Одним из наиболее последовательных сторонников данного подхода является Ю.Н. Старилов, научные работы которого представляют существенный интерес для исследователей проблем административного права. Ученый предлагает деление административно-процессуальной деятельности на «собственно административный процесс» (или административную юстицию) и «управленческий процесс» (т. е. процедуры управленческого характера). В методологическом плане этот прием направлен на обоснование авторской позиции о тождественности понятий административный процесс и административное судопроизводство. Научные взгляды Ю.Н. Старилова разделяет С.Н. Махина, которая выдвинула тезис о раздельном существовании «управленческого, административно-юрисдикционного и административного процессов». Причем последний понимается автором в качестве формы правосудия по административным делам.

б) «управленческая» концепция;

Обладая несомненной научной ценностью, «юрисдикционная» концепция, тем не менее, не стала единственно возможной. Напротив, система ее аргументов была поставлена под сомнение многими учеными, что вызвало в жизни принципиально иной подход к проблеме — «управленческую» концепцию. Так был инициирован интенсивный научный поиск, ведущий к стремительному прорыву научной мысли через «отраслевые границы» к концептуальной проблематике общетеоретического характера.

Научные предпосылки «управленческой» концепции административного процесса начали закладываться в отечественной юридической науке с конца 1940-х годов. С.С. Студеникин писал, что «исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс». Г.И. Петров затрагивал вопрос о системе норм, регулирующих процессуальные отношения, которые складываются в сфере управленческой деятельности государства. По мнению А.Е. Лунева «административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов». Высказанные в то время суждения ученых представляют существенный научный интерес, но содержащийся в них анализ особенностей административного процесса имеет фрагментарный характер.

Приоритет в научном обосновании «управленческой» концепции принадлежит В.Д. Сорокину, предпринявшему системное исследование комплекса взаимосвязанных проблем общей теории права, государственного управления, административного права и процесса. Признанной точкой отсчета формирования этой актуальной по сей день концепции послужила монография ВД. Сорокина «Проблемы административного процесса», опубликованная в 1968 г. Новизна и объективность «управленческого» подхода начинают проявляться на стадии формулировки критериев определения административного процесса, выявления его специфических свойств и социально-правового назначения. Вполне логично, что в качестве названных критериев признаются органичные связи этого вида процессуальной деятельности с исполнительной властью (государственнымуправлением) и административным правом (материальным и процессуальным). Административный процесс понимается как осуществляемая во внесудебном порядке государственно-частная деятельность, с помощью которой решения органов исполнительной власти облекаются в юридическую форму (индивидуальные и нормативные правовые акты), другими словами, как юридическая форма реализации исполнительной власти.

«Общеизвестно, что юридическая форма, ее многообразные и специфические проявления, непосредственно и в конечном счете определяются содержанием той ветви государственной власти, которую эта форма опосредует. Поэтому административный процесс не может не отражать характерных черт исполнительной власти, подобно тому, как, скажем, гражданский и уголовный процессы отражают особенности власти судебной».

Следовательно, «управленческая» концепция в наиболее полном объеме отражает юридические элементы государственного управления (правотворческую и разнообразную правоприменительную деятельность органов исполнительной власти). «Юрисдикционный» же подход ограничивает административный процесс небольшой частью правоприменения - рассмотрением споров и применением мер принуждения. При этом остается без внимания множество форм государственно-управленческой деятельности (например, принятие нормативно-правовых актов государственного управления; регистрационное, лицензионно-разрешительное, приватизационное, служебно-кадровое производства; сертификация, аттестация, аккредитация и др.), требующих совершенствования правового регулирования и укрепления режима законности (что особенно актуально в условиях российской действительности).

В рамках «управленческой» концепции впервые учтено то обстоя­тельство, что из трех ветвей государственной власти только исполнительная власть несет «двойную юридическую нагрузку», т.е. ей свойственны одновременно как правотворческие, так и правоприменительные функции. В данном контексте законодательная власть характеризуется только правотворческими функциями, а судебная - только правоприменительными. Судебная власть, например, получила свое юридическое воплощение в гражданском, арбитражном и уголовном процессах, а исполнительная власть - в административном процессе.

Таким образом, нельзя не согласиться с представителями «юрисдикционного» подхода, предлагающими, в сущности, «механически» распространить на административный процесс юридические свойства судебной власти. Одновременно, имеет право на существование позиция В.Д. Сорокина, согласно которой в этом случае не учитывается главное - специфика государственно-властного источника административного процесса, а именно исполнительной ветви государственной власти. Следовательно, новаторство «управленческого» подхода состоит и в создании теоретической базы для разграничения форм процессуальной реализации различных ветвей государственной власти.

Правовая природа административного процесса раскрывается через его назначение, состоящее в обеспечении реализации материальных норм права (причем не только административного, но и других отраслей, например, финансового, земельного, экологического, трудового, гражданского, предпринимательского права и др.). Это качество отражается на социальной роли и масштабах действия административно-процессуальных норм, система которых обладает необходимыми признаками процессуальной отрасли права. По широте сферы обеспечения потребностей материальных норм различных отраслей права административный процесс стоит в одном ряду с процессом гражданским.

«Административный процесс, - пишет В.Д. Сорокин, - есть урегу­лированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях - и другими полномочными субъектами. Административный процесс - это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права».

Как отмечают В.Н. Баландин и А.А. Павлушина, именно В.Д. Сорокин впервые стал определять процесс через деятельность, увидел взаимосвязь этих явлений, а также предложил систему юридических свойств, определяющих общеправовую категорию «процесс». Обращение к юридической литературе показывает, что «управленческую» концепцию поддерживает большинство ученых.

в) «комплексный» («интегративный») подход;

Перспективным научным направлением является «комплексный» («интегративный») подход в исследовании проблематики административного процесса, который, по сути, является определенной разновидностью «управленческой» концепции. Данный подход прослеживается в работах Ю.С. Адушкина, 3.А. Багишаева, Ю.М. Козлова, В.М. Манохина, И.В. Пановой, предложивших рассматривать административный процесс как органичный комплекс функциональных элементов (правотворчество органов исполнительной власти, позитивное и юрисдикционное правоприменение).

Государственно-управленческая деятельность, - считал Ю.М. Козлов, - в основном сориентирована на решение задач позитивного характера, юрисдикция не является определяющим ее содержание признаком, а сама она не совпадает с судебно-процессуальной деятельностью. Эти ее качества придают административному процессу своеобразную окраску. Но, в то же время, процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению позитивных юридических результатов, предполагаемых диспозицией материальной нормы. На долю субъектов исполнительной власти приходится и реализация санкций материальных административно-правовых норм. Следовательно, административно-процессуальная деятельность подразделяется на административно-процедурную (позитивно-правоприменительную) и административно-юрисдикционную (правоохранительную). Таким образом, ученый определяет административный процесс «в качестве урегулированной административно-процессуальными нормами деятельности исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти».

С данным суждением солидарны В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, 3.А. Багишаев, предложившие все административно-процессуальные нормы отнести к двум группам: 1) в сфере позитивного государственного управления (например, регулирующие регистрационное, лицензионное производство и др.); 2) в юрисдикционной сфере (производство по делам об административных правонарушениях, по рассмотрению административно-правовых жалоб и споров).

И.В. Панова пишет, что «административный процесс, как вид юридического процесса, представляет собой нормативно установленную специфическую форму упорядочения управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности и правовых актов органов исполнительной власти, которая включает в себя административную юстицию (судопроизводство)) и правовые процедуры: процессуальные (юрисдикционная деятельность внесудебного характера по реализации санкций и защите охраняемого правоотношения с применением мер государственного принуждения), материальные (нормотворческая, правонаделительная)».

Предложение включить в административный процесс административное судопроизводство подвергнуто аргументированной критике со стороны Д.Н. Бахраха и В.Д. Сорокина. Ученые, акцентируя внимание на субъектном критерии процессуально-правовой деятельности, считают, что административное судопроизводство «по определению не может быть административным процессом, поскольку осуществляется не органом исполнительной власти, а судом. Это уже процесс судебный, а не административный». «Не лучше ли административное судопроизводство понимать как правосудие по административным делам, осуществляемое в порядке, установленном нормами административного права, и сосредоточить внимание на актуальных вопросах формирования и деятельности этого вида судебной власти?».

Следует отметить, что в последние годы высказывается мнение о существовании «трех административных процессов» (административно-правотворческого, административно-правонаделительного и административно-юрисдикционного). Однако, административный процесс - единая, целостная юридическая категория. Его структура (что в данном случае созвучно гражданскому и уголовному процессам) включает различные виды производств, а не отдельные, самостоятельные «процессы». Представляются верной формулировка М.Я. Масленникова: «производств может быть множество, административный процесс — толь­ко единичен».

Анализ рассмотренных научных подходов приводит нас к следующему выводу: «управленческая» концепция в наибольшей степени соответствует правовой реальности и доктрине, позволяет в полной мере учитывать особенности разносторонней и динамичной государственно-управленческой деятельности. Очевидна ее практическая значимость, ориентированность на совершенствование государственного управления, укрепление законности и правопорядка. В связи с этим актуально мнение Ю.А. Тихомирова о том, что «демократический потенциал административно-процессуальных норм нужно использовать полнее, особенно выявляя их социальную ориентацию на обеспечение прав всех участников государственного управления, на защиту прав граждан и в публичной сфере, и в частной».

Кроме того, в «управленческой» концепции заложен существенный научно-практический потенциал развития (как в общетеоретическом, так и отраслевом плане). В ходе ее разработки был критически оценен ряд материальных и процессуальных аспектов института административной ответственности, предложены научно обоснованные пути их оптимизации, дан анализ специфики регулирования «традиционных» и новых производств в структуре административного процесса, определены критерии и примерная схема кодификации административно-процессуальных норм Перечисленные проблемы актуальны и имеют практическое значение, их решение относится к приоритетным направлениям административно-правовой политики постсоветских государств. Кроме того, в рамках данной концепции исследован ряд фундаментальных проблем общетеоретического характера, обусловленных системной природой права. Например, доказано существование единого предмета и, соответственно, единого метода правового регулирования, определены критерии отрасли в системе права, обоснована отраслевая организация административно-процессуальных норм, исследована сущность и общие признаки юридического процесса.

Примечателен и тот факт, что через 40 лет после издания монографии Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР», в которой на суд научной общественности впервые была представлена «юрисдикционная» концепция, ее автор скорректировала свои взгляды в пользу «управленческой» концепции. «Административный процесс, - пишет Н.Г. Салищева, - это совокупность определенных производств, устанавливаемых законами и подзаконными нормативными правовыми актами и связанных как с позитивной деятельностью органов государственной администрации, так и с применением мер административного принуждения». Административный процесс, как теперь считает ученый, включает три составляющие: административные процедуры, административную юрисдикцию, административную юстицию.

Достижение объективной истины в понимании административного процесса может основываться только на глубоком исследовании разнообразных научных концепций, разработанных учеными-юристами. Как отмечал А.Е. Лунев, каждый из авторов по-своему трактует вопросы административного процесса, но, в конечном счете, все они выражают одну общую мысль о том, что административный процесс - важное средство правового регулирования деятельности административного аппарата, гарантирующее законность и охраняющее интересы государства, общества и гражданина.