Государственное управление в социально-культурной сфере
Введение.
Российское государство – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Социально-культурное строительство – сложная и специфическая сфера государственного управления. Она включает несколько отраслей, каждая из которых имеет ряд особенностей. Вначале некоторые общие замечания относительного характера, содержания и степени правовой урегулированности отраслей, составляющих социально-культурное строительство (термин «социально-культурное строительство» – условен, несмотря на то, что в течение длительного времени использовался в Конституции и укоренился в учебниках по административному праву).
Отметим также, что в связи с формированием в России рыночных отношений все больше проявляется тенденция к децентрализации управления отраслями данной сферы, возрастанию элементов самостоятельности, самоуправляемости структур, предприятий и организаций, составляющих каждую из отраслей данной сферы. Что же касается законодательного и в целом правового регулирования каждой из них, то в настоящее время имеет пакет законодательных и иных юридических актов, регламентирующих статус этих отраслей. В целом в сферу социально-культурного строительства включаются следующие отрасли: образование, наука, культура, здравоохранение, труд и социальное развитие, СМИ.
1.Управление образованием.
Образование – сложный и целенаправленный процесс, включающий в себя различные виды обучения и образовательных учреждений. К ним относятся: начальные, основные, средние школы, лицеи, гимназии; профессиональные училища, центры и лицеи, техникумы, училища, колледжи, университеты, академии, институты.
Право на образование — одно из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан России.
Статья 43 Конституции говорит:
1. Каждый имеет право на образование.
2. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.
3. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.
4. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования.
5. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования
Основным общим образованием на данный момент считается образование девять классов, которое считается обязательным для всех, но, к сожалению, в России на данный момент наблюдается рост количества преступлений, совершенных малолетними, исходя из чего можно сказать, что даже это образование получают не все.
За последние восемь лет в связи с развитием рыночных отношений стали появляться частные учебные образования начального, среднего и даже высшего уровня. Но самыми престижными все же считаются государственные ВУЗы с уже сложившейся системой преподавания и преподавательским составом. Но рост спроса на такие специальностиЮ как юриспруденция, экономика и некоторые другие вынуждает ВУЗы создавать соответствующие факультеты и готовить таких специалистов.
13 января 1996 г. принята новая редакция Федерального закона «Об образовании». В соответствии с законом общество, государство, власти всех видов, форм, уровней должны относиться к образованию как к приоритетной сфере, по той причине, что уровень образования населения напрямую связан с благополучием страны и ее дальнейшим развитием.
Законом гарантированы общедоступность и бесплатность общего полного (среднего) и начального профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. В общеобразовательные учреждения и учреждения начального профессионального образования принимаются без конкурса все желающие и обучаются бесплатно. Но существуют и учреждения частного типа, в которых обучение производится за установленную плату, также существуют школы с лицейскими классами, готовящими к поступлению на определенную специальность. Получение образования в таких учреждениях может проводиться не только на платной, но и на конкурсной основе.
Государственная политика в области образования основывается на следующих принципах: гуманистический характер образования; единство федерального культурного и образовательного пространства; общедоступность образования; светский характер образования; свобода и плюрализм в образовании; демократический государственно- общественный характер управления образованием.
Важен и принцип непрерывного образования, преемственность различных его ступеней, возможность не только продолжения, но и смены типа образования.
Система образования представляет собой совокупность образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; сети реализующих их образовательных учреждений независимо от организационно-правовых форм, типов и видов; органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.
Образование может быть получено: в образовательном учреждении в форме очной, очно-заочной (вечерней), заочной; в форме семейного образования, самообразования и экстерната. Для всех форм получения образования действует единый государственный образовательный стандарт. Однако существует перечень направлений подготовки специ- алистов и специальностей, по которым получение высшего профессионального образования в заочной форме или форме экстерната не допускается. Эти ограничения установлены постановлением Правительства от 22 ноября 1997 г. В основу перечня положен такой критерий, как степень влияния будущей профессиональной деятельности выпускника вуза на жизнь и здоровье человека (что, естественно, касается всех медицинских специалистов), состояние окружающей среды, обеспечение безопасности общества и государства. Учитывается возможность получения студентами в процессе обучения сведений, содержащих военную и государственную тайну, а также прохождения практики на режимных предприятиях. Кроме того, имеется в виду и невозможность получения профессиональных знаний, умений и навыков без непосредственных (аудиторных) занятий с преподавателем.
28 марта 1998 г. принят Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе», в соответствии с которым в России вводится обязательная подготовка к военной службе. До призыва на военную службу граждане мужского пола проходят подготовку по основам поенной службы в государственных, муниципальных и негосударственных образовательных учреждениях среднего (полного) общего образования, образовательных учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования в течение двух последних лет обучения.
В целях создания необходимых условий для получения общего образования лицами, осужденными к наказанию в виде лишения свободы приказом Министра образования РФ от 9 февраля l999г. утверждено Положение о порядке организации получения основного общего и среднего (полного) общего образования лицами, отбывающими наказание в виде лишения свободы в исправительных колониях я тюрьмах.
В XX веке Россия стала одной из самых образованных стран, что подтверждали многочисленные научные открытия и исследования, о высоком уровне образованности говорит и такой молоприятный фактор, как «утечка мозгов» за границу. Ни для кого ни секрет, что наши ученые пользуются спросом за рубежом, и стараются сделать карьеру именно в развитых странах. Причиной этому является, естественно, финансовая политика нашего государства в отношении науки. Поэтому Правительство ставит своей целью вывести Россию из кризиса в сфере образования, для чего необходимо обеспечить:
а реализацию конституционного права и равные изначальные возможности на получение бесплатного образования высокого качества;
а сохранение и развитие единого образовательного пространства России;
а формирование в общественном сознании отношения к образованию как высшей ценности гражданина, общества и государства;
о воспитание молодого поколения в духе высокой нравственности и уважения к закону;
а создание социально-экономических условий для приоритетного развития системы образования, качественное изменение ее финанси- рования;
о стимулирование негосударственных инвестиций в систему образования, в том числе путем предоставления налоговых и таможенный льгот для юридических и физических лил/участвующих в развитии образовательных учреждений;
о предоставление бесплатных учебников для учащихся общеобразо- вательных школ и учреждений начального профессионального образо- вания; доступность учебной и научной литературы для студентов сред- него и высшего профессионального образования; .
а законодательное закрепление материальной, административной и имущественной ответственности учредителей образовательных учреж- дений и повышение ответственности работодателей за обеспечение стабильного финансирования учреждений сферы образования, соблю- дение трудового законодательства, в первую очередь, в части полной и своевременной оплаты труда, реализацию социальных гарантий и льгот для работников образования и обучающихся;
а активный выход на рынок образовательных услуг, расширение участия в образовательных программах международных организаций и сообществ, а также решение других задач по вопросам образования, которые относятся к сфере ответственности и интересов всего госу- дарства.
Четкое понимание построения системы образования и актуальных проблем ее информационного отображения определяет цели, принципы и направления модернизации образования.
В Российской Федерации действуют следующие государственные органы управления образованием:
1) Министерство образования РФ, возглавляющее всю систему образования;
2) федеральные ведомственные органы управления образованием, которые управляют под ведомственными им образовательными учреждениями по профилю соответствующих отраслей или сфер управления (например, министерства обороны, внутренних дел, здравоохранения);
3) государственные органы управления образованием субъектов Федерации,
Местные, (муниципальные) органы управления образованием могут создаваться по решению соответствующих органов местного самоуп- равления.
К компетенции государственных органов управления образованием относятся:
разработка и реализация целевых федеральных и международных программ в области образования;
разработка государственных образовательных стандартов и установление эквивалентности документов об образовании;
государственная аккредитация образовательных учреждений, со- действие их общественной аккредитации;
установление порядка аттестации педагогических работников образовательных учреждений различных типов и видов;
формирование структуры системы образования; разработка перечня профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование;
прямое финансирование деятельности учрежденных ими образова- тельных учреждении;
разработка государственных нормативов финансирования образо- вательных учреждений, а также материально-технической обеспечен- ности и оснащенности образовательного процесса;
контроль за исполнением законодательства в области образования, государственных обязательных стандартов, бюджетной и финансовой дисциплины в системе образования.
Министерство образования Российской Федерации (Минобразование России), согласно постановлению Правительства от 10 декабря 1999 г., является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области образования, научной и научно-технической деятельности учреждений высшего и среднего профессионального образования, научных и иных организаций сферы образования, подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации, а также координирующим в этой сфере в установленном порядке деятельность иных федеральных органов исполнительной власти.
Оно осуществляет функции бывших Министерства общего и про- фессионального образования РФ и Высшей аттестационной комиссии РФ.
' Гохберг Л.М., Ковалева Н.В., Соколова А.В. Российская статистика образования: актуальные проблемы и направления модернизации. // Вопросы статистики. # 2. 2002. С. 46. Сз РФ. 1999. # 51. Ст. 6348.
Основными задачами Министерства, согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 5 апреля 1997 г., являются:
• осуществление государственной политики в сфере образования, обеспечивающей сохранение единого образовательного пространства Российской Федерации и необходимые условия для реализации кон- ституционных прав граждан России на получение образования и для удовлетворения потребностей государства и общества в работниках квалифицированного труда;
• разработка и реализация системы управления сферой научной дея- тельности, координация научно-исследовательских и опытно- конструкторских работ в учреждениях и организациях сферы образования;
• реализация кадровой политики в сфере образования и сфере научной деятельности;
• совершенствование организационно-экономического механизма функционирования сферы образования.
В соответствии с возложенными на него задачами Минобразование России: разрабатывает и реализует концепцию развития образования; координирует и контролирует в пределах своей компетенции ее выполнение федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями сферы образования; разрабатывает целевые, федеральные, межгосударственные и меж- ведомственные программы и проекты в сфере образования; организует работу по формированию целевых программ разработки и производства учебной техники, пособий и оборудования для образовательных учреждений; формирует программы научно-исследовательских рабств этой области и обеспечивает их реализацию.
Министерство обеспечивает контроль за реализацией, законода- тельства в сфере образования и сфере научной деятельности; рыраба- тывает типовые положения об образовательных учреждениях; определяет с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти перечень профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональное образование и профессиональная подготовка в об- разовательных учреждениях. Оно координирует деятельность государ- ственных образовательных учреждений, независимо от ведомственной принадлежности, по вопросам определения объемов и структуры под- готовки специалистов; устанавливает для подведомственных образовательных учреждений ежегодно контрольные цифры приема всех категорий обучающихся; устанавливает порядок приема граждан в государственные учреждения среднего и профессионального образования; определяет перечень учебной и учебно-методической литературы для об- разовательных учреждений.
После того как Указом Президента от 15 октября 1999 г. Высшая аттестационная комиссия РФ исключена из числа федеральных органов исполнительной власти, ее задачи возложены на Минобразование России: проведение единой государственной политики, осуществление контроля и координация деятельности в области аттестации научных и научно- педагогических кадров высшей квалификации; участие в формировании научного, потенциала страны; экспертиза научных и технических программ и проектов.
2.Управление в области науки.
История цивилизации свидетельствует о глобальном влиянии науки на все стороны жизни общества и каждого человека.
Государственная научно-техническая политика — это составная часть социально-экономической политики, выражающая отношение государства к научной и научно-технической деятельности, определяющая
11
цели, направления, формы деятельности органов государственной власти в области науки, техники и реализации достижений науки .
Федеральный закон от 23 августа 1996 г. «О науке и государственно- научной политике» регулирует отношения между субъектами научной и(или) научно-технической деятельности, органами государственной власти и потребителями научной и(или) научно-технической продукции (работ, услуг).
Субъектами научной и научно-технической деятельности являются: научный работник, специалист по научной организации и работник сферы научного обслуживания как индивидуальные субъекты, научные организации как коллективные субъекты научной и научно-технической деятельности.
Научный работник (исследователь) — это гражданин, обладающий необходимой квалификацией и профессионально занимающийся научной и(или) научно-технической деятельностью.
Специалистом научной организации (научно-техническим работ- ником) является гражданин, имеющий среднее или высшее про- фессиональное образование и способствующий получению научного и(или) научно-технического результата или его реализации,
Работник сферы научного обслуживания обеспечивает создание необходимых условий для научной и(или) научно-технической деятель- ности в научной организации.
Законом определены права научного работника как центральной фигуры в данной области. В частности, он имеет право на признание его автором научных, и(иди) научно-технических результатов и подачу заявок на изобретения и другие результаты интеллектуальной деятельности; получение доходов от реализации научных и(или-) научно-технических результатов, автором которых он является; осуществление предпринимательской, деятельности в области науки и техники; доступ к
' Административное право. Ч. П. // под ред. А.П. Коренева. — М., 2001. С. 195. 12
соответствующей, информации; публикацию в открытой печати ре- зультатов своей деятельности, если они не содержат сведений, относящихся к государственной, служебной или коммерческой тайне.
Все очевиднее становится, что без науки Россию не поднять. Но сама российская наука сегодня переживает глубочайший кризис, вызванный прежде всего затяжным экономическим кризисом. Пути выхода из этой ситуаций начинаются с улучшения организации деятельности органов государственной власти с учетом нынешних реалий, пересмотра структуры научных организаций и внедрения достижений науки для подъема экономики.
Организация государственного управления наукой и технической политикой связана с ее делением на фундаментальную, прикладную (отраслевую) и вузовскую в зависимости от характера решаемых задач и источников финансирования.
Фундаментальная наука должна быть предметом особой заботы государства, так же как образование и оборона. Без фундаментальных исследований прикладные проекты не могут развиваться и быть кон- курентоспособными. Фундаментальная наука всегда финансировалась из государственного бюджета, так как ее разработки, хотя и являются перспективными, но не обещают быстрой окупаемости, а тем более быстрых прибылей.
Фундаментальная наука непосредственно не создает товаров, она создает интеллектуальные ресурсы, обеспечивающие принципиально новые основы технологического, экономического и социального развития. Ее достижения реализуются прикладной (отраслевой) наукой.
Важно сосредоточить внимание на реальном секторе экономики и научно-технических разработках для него. В Указе Президента от 22 июля 1998 г. подчеркнуто, что при осуществлении государственной политики по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической
СЗ РФ. 2000. # 2. Ст. 162.
|з
деятельности и объектов интеллектуальной собственности в сфере науки и технологий приоритетными являются направления, обеспечивающие: сбалансированность прав и законных интересов субъектов правоотношений, включая государство, в области создания, правовой охраны и использования результатов деятельности в этой сфере; государственное регулирование процессов создания, правовой охраны и использования результатов научно-технической деятельности, повышение на этой основе конкурентоспособности продукции отечественных товаропроизводителей. При этом главной целью, как сказано в постановлении Правительства от 2 сентября 1999 г., является закрепление за Российской Федерацией исключительных прав на результаты научной деятельности, которые были получены за счет средств государственного бюджета.
Министерство науки и технологий Российской Федерации (Миннауки России) является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере науки и технологий гражданского назначения, а также координирующим в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Оно имеет подведомственные государственные унитарные предприятия, научные учреждения и иные организации.
Миннауки России осуществляет свою работу во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, Российской академией наук, отраслевыми академиями наук, имеющими государственный статус, сотрудничает с научными, инновационными и инвестиционными организациями, общественными объединениями, образовательными учреждениями высшего профессионального образования.
Основными задачами Министерства, согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства от 30 декабря 1998 г., являются:
• формирование и обеспечение реализации государ
ственной научно- технической политики;
• определение приоритетных направлений развития науки и техники и перечня критических технологий федерального уровня, имеющих гражданское значение, разработка и осуществление мер по применению этих критических технологий;
• обеспечение решения важнейших межотраслевых научно-технических проблем;
• разработка и осуществление мер по сохранению и развитию научно- технического потенциала России, его рациональному размещению на территории страны, адаптации научно-технической сферы к условиям рыночной экономики;
• формирование механизмов государственной поддержки научно- технической и инновационной деятельности, рынка наукоемкой про- дукции и услуг, объектов промышленной собственности, содействие привлечению частных инвестиций для коммерческого использования результатов научных исследований и разработок, развитию конкурен- ции и инновационного предпринимательства в научно-технической сфере;
• ресурсное обеспечение науки и эффективное использование средств федерального бюджета, выделяемых на развитие фундаментальных исследований и содействие научно-техническому прогрессу;
• организация работы по формированию и использованию государ- ственных и иных ресурсов научно-технической информации;
• содействие развитию научно-технического сотрудничества с зару- бежными странами и осуществление во взаимодействии с Министер- ством иностранных дел регулирования этого сотрудничества;
• разработка и осуществление мер по социальной защите научных работников, специалистов научных организаций и работников сферы научного обслуживания.
Научной организацией признается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также общественное объединение научных работников, осуществляющие в качестве основной научную и(или) научно-техническую деятельность, подготовку научных работников .и действующие в соответствии с учре- дительными документами научной организации.
Научные организации подразделяются на научно-исследовательские организации (институты), научные организации образовательных учреждений высшего профессионального образования, опытно-кон- структорские, проектно-конструкторские, проектно-технологические и иные организации, осуществляющие научную и(или) научно-техническую деятельность. Они функционируют в системе Российской академии наук, органов исполнительной власти, вузов.
Академия наук — Российская академия наук, отраслевые академии наук (Российская академия сельскохозяйственных наук, Российская академия медицинских наук. Российская академия образования, Российская академия архитектуры и строительных наук, Российская академия художеств) являются имеющими государственный статус не- коммерческими организациями (учреждениями), которые наделяются правами управления своими деятельностью и имуществом, в том числе правом на создание, реорганизацию и ликвидацию входящих в их состав предприятий, учреждений и организаций, на утверждение их уставов и назначение руководителей.
Академии наук создаются, реорганизуются и ликвидируются федеральным законом по представлению Президента или Правительства. В академии входят научные организации и организации научного обслуживания и социальной сферы. Структура академий, порядок
16
деятельности и финансирования входящих в их состав организаций определяются уставами академий наук.
Российская академия наук (РАН) является самоуправляемой орга- низацией, действующей на основе законодательства РФ и своего устава. РАН проводит фундаментальные и прикладные научные исследования по важнейшим проблемам естественных, технических и гуманитарных наук и принимает участие в координации фундаментальных научных исследований, выполняемых научными организациями и об- разовательными учреждениями высшего профессионального образования и финансируемых за счет федерального бюджета и иных не запрещенных законодательством РФ источников..
Отраслевые академии наук являются самоуправляемыми организа- циями, проводят фундаментальные и прикладные научные исследования в соответствующих областях науки и техники и участвуют в координации этих научных исследований.
З.Управление в области культуры.
Понятие культуры включает в себя многие стороны духовной сферы жизни людей. Важнейшие направления культурной деятельности определены в принятых 9 октября 1992 г. «основах законодательства Российской Федерации о культуре»'~. Это:
а выявление, изучение, охрана, реставрация и использование памятников истории и культуры;
а художественная литература, кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное искусство;
а архитектура и дизайн, другие виды и жанры искусства; художественные народные промыслы и ремесла, народная культура в таких ее проявлениях, как языки, диалекты и говоры, фольклор, обычаи и обряды, исторические топонимы;
· самодеятельное (любительское) художественное творчество; музейное дело и коллекционирование;
· книгоиздание и библиотечное дело; архивное дело; телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства в части создания и распространения культурных ценностей;
· эстетическое воспитание, художественное образование, педагогическая деятельность в этой области.
Первоочередной задачей государства в культурной сфере является разработка отвечающей новым реальностям правовой базы, которая включает: стимулирующие налоговые льготы инвесторам в сферу культуры; действие средств обеспечения сохранности и безопасности госу- дарственных культурных ценностей; возможность творческого труда и реализации права на «свободную профессию»; меры, усиливающие ответственность за преступления против культурного наследия страны.
К долгосрочным целям культурной политики государства относятся: формирование идеологических и нравственных основ демократического правового государства; создание условий для развития и воспроизводства творческого потенциала общества; формирование неискаженного исторического сознания, создание единого культурного пространства страны.
Важное значение для управления в области культуры имеют Закон РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации»", Феде- ральные законы от 1 декабря 1995 г. «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации»~, от 22 августа 1996 г. «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации», от 15 апреля 1998 г. «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и
'~ Ведомости РФ. 1992. # 46. Ст. 2615; C3 РФ. 1999. # 26. Ст. 3172. " Ведомости РФ. 1992. # 7. Ст. 300. ' C3 РФ. 1995. # 49. Ст. 4698. "C3 РФ. 1996. # 35. Ст. 4136.
18
находящихся на территории Российской Федерации», постановление Правительства от 25 марта 1999 г. «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации» ' и другие нормативные правовые акты.
Управленческая деятельность в области культуры осуществляется Правительством, системой федеральных и иных органов исполнительной власти.
Правительство обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранения как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов Российской Федерации.
Компетенцию на определенных участках культурного строительства реализуют такие федеральные органы исполнительной власти, как: Министерство культуры, Министерство по делам печати, телевидения и средств массовых коммуникаций, Государственный комитет по ки- нематографии, Федеральная архивная служба. Ряд управленческих вопросов решают союзы журналистов, кинематографистов, художников и другие творческие союзы, действующие в соответствии с их уставами.
Соответствующие органы исполнительной власти создаются в субь- ектах Федерации. В их непосредственном ведении находится большинство объектов культуры. В порядке реализации Указа Президента от 11 декабря 1997 г. «О мерах по оздоровлению государственных финансов»'~ в ведение субъектов Федерации переданы десятки объектов культуры федерального подчинения.
Объектами управления являются различные учреждения культуры: библиотеки, дома и дворцы культуры, клубы, кинотеатры, цирки, музеи и т.д.
Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры Рос- сии), согласно Положению о нем, утвержденному постановлением
'~ СЗ РФ.199S.# 16. Ст. 1799. '~ СЗ РФ. 1999. # 13. Ст.1615.
19
Правительства от 6 июня 1997 г., является федеральным органом ис- 17 полнительной власти, проводящим государственную политику в области культуры, искусства, охраны и использования историко-культурного наследия, а также осуществляющим государственное регулирование и координацию деятельности иных федеральных органов исполнительной власти в этой сфере в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства. Министерство является специально уполномоченным государственным органом охраны памятников истории и культуры, а также специально уполномоченным органом государственного контроля за соблюдением установленного порядка вывоза из России и ввоза на ее территорию культурных ценностей, реализации предметов антиквариата, а также правил внешнеэкономической деятельности в отношении культурных ценностей.
Минкультуры России имеет территориальные органы по сохранению культурных ценностей.
Свою компетенцию оно реализует в основном в отношении объектов культуры федерального значения, организационно-правовой статус которых (например, Российской государственной библиотеки, Государственного историко-культурного Музея-заповедника «Московский Кремль») определяется, как правило, Правительством РФ 18
Основными задачами Министерства являются: а осуществление в сфере культуры государственной политики, обес- печивающей необходимые условия для реализации конституционных прав граждан РФ на свободу творчества, участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям и направленной на сохранение исторического и культурного наследия;
а содействие развитию национальных культур народов России;
'~ C3 РФ. 1997. # 50. Ст. 5680. "C3 РФ. 1997. # 24. Ст. 2762. "САПП РФ. # 32. Ст. 3021; Сз РФ. 1994. # 12. Ст. 1394.
20
· а определение целей и приоритетов в развитии отдельных видов культурной деятельности, профессионального искусства, музейного и библиотечного дела, народного творчества, образования и науки в сфере культуры;
· разработка и реализация в соответствии с международными обяза- тельствами РФ системы мер по предупреждению незаконных вывоза, ввоза культурных ценностей и передачи права собственности на куль- турные ценности;
· осуществление государственного контроля за вывозом из России культурных ценностей, соблюдением установленного порядка реализа- ции предметов антиквариата, а также соблюдением правил внешнеэко- номической деятельности в отношении культурных ценностей;
· управление деятельностью подведомственных организаций.
Рад важных задач выполняет Министерство в связи с принятием 15 апреля 1998 г. Федерального закона «О культурных ценностях, пере- мещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находя- щихся на территории Российской Федерации». Основными его целями являются защита указанных культурных ценностей от расхищения, предотвращение их незаконного вывоза за пределы страны, а также неправомерной передачи кому бы то ни было; создание необходимых условий для реального обращения этих ценностей на частичную компенсацию ущерба, причинённого культурному достоянию России в результате разграбления и уничтожения, ее культурных ценностей Германией и ее военными союзниками в период Второй мировой войны; обеспечение интересов России при регулировании с иностранными государствами спорных вопросов, касающихся указанных культурных ценностей, на основе последовательного соблюдения принципа взаимности; предоставление возможности для ознакомления с этими ценностями гражданам России иностранным гражданам, в том числе специалистам в сфере образования, науки; и культуры; создание
21
благоприятных условий для дальнейшего развития международного сотрудничества в сфере образования, науки и культуры.
Правовой базой сохранения и развития библиотечного дела служит Федеральный закон от 29 декабря 1994 r. который устанавливает принципы деятельности библиотек, гарантирующие права человека, общественных объединений, народов и этнических общностей на сво- бодный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность.
Федеральный закон от 26 мая 1996 г~~ определяет особенности правового положения музеев, которых в стране более 2,5 тыс. Они создаются в форме учреждений, осуществляющих культурные, образовательные и научные функции некоммерческого характера. Постановлением Правительства от 12 февраля 1998 г. «Об утверждении положений о Музейном фонде Российской Федерации, о Государственном каталоге Музейного фонда Российской федерации, о лицензировании деятельности музеев в Российской Федерации» ' установлен порядок и механизм учета, сохранения богатств, сосредоточенных в музеях страны.
Федеральная архивная служба России (Росархив), согласно Положению о ней, утвержденному постановлением Правительства от 28 декабря 1998 г.", является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области архивного дела и контроль за сохранностью, комплектованием и использованием Архивного, фонда Российской Федерации.
Политические и социально-экономические преобразования, происходившие в 1991 — 2000 гг. в России, обусловили необходимость реформирования архивного дела на федеральном и местном уровнях. Важным содержанием проведенных реформ явилось создание
'~ Сз РФ. 1995. # 1. Ст. 2.
~~ Сз РФ. 1996. # 22. Ст. 2591. "Сз РФ. 1998. # 8. Ст. 949.
22
необходимой законодательной базы и выработка новых подходов в решении основных задач архивной отрасли — комплектования, обеспечения сохранности и использования документов Архивного фонда Российской Федерации
В настоящее время в России насчитывается всего 2 267 государственных архивов и центров документации, в т. ч. 16
федерального уровня, 32 — республиканских в составе Российской Федерации, 12 — краевых, 134 — областных 2 060 — городских и районных, а также 78 органов управления ими 24
В систему Росархива входят федеральные государственные архивы, научные и другие непосредственно подчиненные организации, а также органы управления архивным делом субъектов Федерации и подчиненные им учреждения.
Основными задачами Рос архива являются: организация и обеспечение формирования сохранности и использования Архивного фонда РФ; анализ состояния архивного дела, изучение тенденций и закономерностей, определение концепции и стратегии его развития с учетом региональных особенностей; развитие и совершенствование совместно с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации архивного дела и делопроизводства; координация деятельности подчиненных федеральных государственных архивов, научных и других организаций, обеспечение их функционирования; контроль за соблюдением законодательства в области архивного дела и другие задачи и функции, указанные в Положении.
C3 РФ. 1999. # 1. Ст. 203.
' Развитие архивного дела в Поволжье. 1991-2000. — М., 2002. С. 9.
-' Архивы России // под ред. В.Р. Козлова, П.К. Гримстед. — М., 1997. С. 8.
23
4.Управление в области труда и социального развития.
Современная парадигма социальной политики предполагает, что государство должно выполнять «функцию оценивающего и преобразующего фактора и гаранта, целью которого является обеспечение для каждого члена общества достойного человека существования, уменьшение различий в уровне благосостояния, ликвидация отношений зависимости и установление соответствующего контроля»~'. Основными направлениями социальной политики являются регулирование доходов, занятости, создание эффективной системы социальной защиты
Согласно ст. 7 Конституции в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержке семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Для реализации этих конституционных положений в стране создана система управления с учетом установленного законом деления тру- доспособных граждан на занятых и не занятых трудом (безработных) а также граждан, не способных к труду или оказавшихся в трудной жизненной ситуации и потому нуждающихся в социальном обслуживании со стороны общества и государства.
В условиях перехода к рыночной экономике и массовых сокращений работников, особенно управленческого аппарата и Вооруженных Сил, вопросы управления в области труда и социального развития приобретают исключительно важное значение. Многие из них новыми для нашего права.
25
Шмидт Г. Социальная политика как составляющая часть социальной рыночной экономики. // Вестник МГУ. Сер. 6. — 1994. - # 5. — С. 31.
26
Щербаков В.И. Социальная защита в рыночной экономике: трудный поворот к рынку. // под ред. Л.И. Абалкина. — М., 1990. С.57.
24
Правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, в том числе гарантии государства по реализации конституционных прав россиян на труд и социальную защиту от безработицы, предусмотрены Федеральным законом «О занятости населения в Российской Федерации». Закон устанавливает, какие граждане считаются занятыми, а какие безработными, права граждан в области занятости, определяет регулирование и организацию занятости, социальные гарантии и компенсации безработным, а также полномочия органов государственной власти в области содействия занятости населения.
В постановлении Правительства от 22 июня 1999 г. перед федеральными органами исполнительной власти и органами исполнитель- ной власти субъектов Федерации поставлена задача ежегодно разраба- тывать и реализовывать отраслевые и территориальные программы развития общественных работ, предусматривая меры их финансового обеспечения прежде всего за счет средств соответствующих бюджетов
Важное значение имеет Федеральный закон от 17 июля 1999 г. «Ос основах охраны труда в Российской Федерации» , который определяет правовые основы регулирования отношений в области охраны труда между работодателями и работниками и направлен на создание условий труда, соответствующих требованиям сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности.
Появился и ряд других нормативных актов, потребность в которых стала особо заметной в ходе проводимых экономических реформ.
Так, после многолетних дискуссий 20 ноября 1999 г принят Федеральный закон «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» . Потребительская корзина состоит из набора продоволь- 28 ственных и непродовольственных товаров, а также услуг: электроснаб- жения, жилищно-коммунальных, транспортных и других. Хотя содер-
~' Сз РФ. 1999. # 29. Ст. 3702.
25
жание потребительской корзины расписано в законе предельно, конкретно, это все же некое условное и усредненное понятие — тот минимальный уровень жизни, который государство не просто декларирует, а может и должно гарантировать своим гражданам различных категорий (взрослые, пенсионеры, дети).
Понятие потребительской корзины необходимо для того, чтобы правильно, насколько это возможно, определить прожиточный минимум. А исходя из этой величины уже должны определяться минимальный размер оплаты труда и пенсии по старости, детские пособия, стипендии и другие социальные выплаты и льготы. Продуктовый набор разработан Институтом питания Российской академии медицинских наук с учетом рекомендаций Всемирной организации здравоохранения, а при установлении набора непродовольственных товаров учитывался сложившийся уровень обеспеченности малоимущих семей, которых, к сожалению, сегодня немало.
24 октября 1997 г. был принят Федеральный закон «О прожиточном минимуме», а 17 июля 1999 г. Федеральный закон «О государственной социальной помощи».
В сегодняшних условиях повысились как внимание, так и требования к оценкам уровня жизни. Изменились и акценты в использовании системы показателей уровня жизни - они несколько сместились от измерительно-оценочной в сторону ее оценочно- сопоставительной функции
Следовательно, создана реальная правовая база, которая, позволяет решать ряд важных вопросов в сфере труда и социального развития, создает возможность проследить и учесть в дальнейшем изменения, происходящие в потреблении населения, а также реальные экономические возможности государства по обеспечению социальных гарантий.
~ СЗ РФ. 1999. # 47. Ст. 5619.
29
Бузляков Н.И. Методы планирования и повышения уровня жизни. — М., 1999. С. 7. 26
Значительная роль в решении задач в области труда и социального Развития принадлежит Правительству. Оно принимает меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; принимает меры по реализации молодежной политики; обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики. Одной из важнейших задач Правительства является регулирование оплаты труда работников бюджетной сферы и принятие мер для повышения уровня жизни слабозащищенных слоев населения, в особенности граждан, живущих за чертой бедности.
5.Управление здравоохранением, физкультурой и туризмом.
В соответствии с Конституцией Российской Федераций (ст.ст. 7, 39, 41) государство охраняет труд и здоровье людей обеспечивает поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; развивает систему социальных служб, устанавливает государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты; поощряет деятельность, способствующую укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемио- логическому благополучию.
Здравоохранение, физическая культура и спорт, туризм и социальная защита граждан являются важнейшими отраслями государственного управления в социально-культурной сфере. Динамично и поступательно может развиваться только такое государство, которое проявляет должную заботу о подрастающем поколении и пожилых людях, обеспечивает гуманное отношение к инвалидам, охраняет здоровье всех своих граждан и создает необходимые условия для их, достойной жизни.
27
Охрана здоровья людей (в широком, общесоциальном смысле) представляет собой совокупность мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, санитарно- гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. При этом государство гарантирует охрану здоровья каждого гражданина в соответствии с внутренним законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
Охрана здоровья граждан в широком понимании - это обязанность всех государственных органов и негосударственных организаций, для большинства из которых эта деятельность не является основной и осуществляется параллельно с выполнением их главных задач.
Координация вопросов здравоохранения относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Детальное распределение компетенции по этим вопросам между Российской федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления осуществляется в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и концепцией охраны здоровья населения Российской Федерации на период до 2005 года .
Охрана здоровья граждан в узком смысле заключается в принятии медицинских мер профилактики заболеваний, оказании медицинской помощи, поддержании оптимального состояния общественной гигиены и санитарии. Реализация этих мер осуществляется самостоятельной системой специализированных учреждений и органов, для которых охрана здоровья граждан является их основным назначением и основным видом деятельности. Управление деятельностью этих учреждений и органов
~~ Сз РФ. 2000. # 37. Ст. 3734.
28
образует самостоятельную отрасль государственного управления в социально-культурной сфере — здравоохранение.
Развитие физической культуры, спорта и туризма является составной частью многоаспектной деятельности государства по охране здоровья граждан. Успешное решение вопросов в отрасли здравоохранения немыслимо без повышения массовости и уровня физической культуры и спорта, совершенствования организации физкультурной и спортивной работы, укрепления материальной базы спортивных организаций, всемерной поддержки и развития туризма. В то же время руководство физической культурой, спортом и туризмом - достаточно специфическая и сложная деятельность государства, составляющая самостоятельную отрасль социально-культурной сферы управления.
Физическая культура как часть рассматриваемой отрасли управления представляет собой систему государственных и общественных форм деятельности, направленной на организацию процессов физического воспитания населения с учетом интересов каждого человека, требований производства, образования и куль туры граждан российской Федерации. Эта система включает: физическое воспитание в образовательных и дошкольных учреждениях, внешкольных и внеучебных физкультурно- оздоровительных и спортивных организациях; физическую культуру в учреждениях организациях, на предприятиях и их объединениях, по месту жительства граждан и местах массового отдыха; физкультурно- оздоровительную работу в санаторно-курортных учреждениях, домах отдыха и на туристских базах; физическую подготовку военнослужащих и личного состава правоохранительных органов; физическую культуру и спорт инвалидов.
Спорт - обобщенное понятие одного из компонентов физической культуры общества, исторически сложившееся в форме соревновательной деятельности и специальной практики — подготовки человека к соревнованиям. Спортивная деятельность ориентирована на
29
совершенствование физической подготовленности, духовных и волевых качеств личности, на организацию физкультурно-спортивных зрелищных мероприятий и досуга населения. В ней выделяются две сферы:
а) cnopm высших достижений, обеспечивающий раскрытие потенциальных возможностей человека, достижение высоких спортивных результатов, установление рекордов, организацию спортивно-зрелищных мероприятий;
б) профессиональный спорт как коммерческо-спортивная деятельность, предусматривающая экономическую эффективность и высокую информационно-развлекательную ценность спортивно- зрелищных мероприятий.
Общие вопросы физической культуры и спорта относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Так, компетенция Российской Федерации в данной области включает:
• формирование и осуществление федеральной и внешней политики; разработку и реализацию соответствующих федеральных программ;
• формирование Государственного фонда физической культуры и спорта Российской Федерации;
• установление федеральных нормативов финансирования физической культуры и спорта, требований к спортивным сооружениям, нормативов физической подготовленности различных групп населения;
• прямое финансирование научных исследований в этой области, спортивных сооружений и государственных физкультурно-спортивных организаций федерального значения, подготовки и выступления сборных команд под Государственным флагом Российской Федерации в официальных международных спортивных соревнованиях;
• контроль за исполнением федерального законодательства в области физической, культуры и спорта и др.
Республики в составе Российской Федерации, автономная область, автономные округа, края, области, гг. Москва и Санкт-Петербург
30
самостоятельно и в полном объеме осуществляют развитие физической культуры и спорта, включая международные спортивные связи, по всем вопросам, кроме отнесенных к ведению Российской Федерации. Органы местного самоуправления осуществляют развитие физической культуры и спорта в пределах компетенции, установленной Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации».
Правовое регулирование в отрасли физической культуры и спорта осуществляется в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте, законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации и ее субъектов.
Следует отметить, что в соответствии с действующим законо- дательством государственные органы управления здравоохранением, предприятия, учреждения и организации государственной системы здравоохранения в пределах своей компетенции обязаны: использовать физическую культуру как средство профилактики и лечения заболеваний; осуществлять врачебный контроль за лицами, занимающимися физической культурой и спортом, в том числе спортивно-оздоровительным туризмом; создавать центры и пункты оздоровления и реабилитации средствами физической культуры и спорта, диагностико-консультационные пункты и кабинеты, врачебно-физкультурные диспансеры; оснащать их специальной аппаратурой и медицинским оборудованием и т.д.
Туризм - это вид путешествий, в которых развлечения и отдых органически объединяются с образовательными целями. Распоряжением Правительства от 17 декабря 1999 г. определены конкретные мероприятия реализации второго этапа (1999-2005 гг.) федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации», утверждённой постановлением Правительства от 26 февраля 1996 г.
Заключение.
Таким образом, эффективность управления в любой сфере и на любом уровне зависит в первую очередь от соответствия управленческих структур заданным функциям. Поэтому прежде чем создавать управленческие структуры, необходимо определить их функции, а также учесть при этом имеющиеся ресурсы. Затем под эти функции создаётся структура управления и осуществляется их персональное, кадровое наполнение.
Аппарат управления и механизм его функционирования должны в полной мере соответствовать избранной экономической модели, социально-культурным и политическим интересам граждан, государственных и негосударственных организаций.
В Конституции страны (ст. 71 — 73) содержатся указания относительно того, по каким направлениям и вопросам осуществляется функционирование федеральных органов исполнительной власти, по каким требуется их совместное функционирование с аналогичными органами субъекта Федерации, а также какова компетенция субъектов управления.
Однако следует отметить, что многие вопросы организационно- правового характера еще недостаточно регламентированы действующим законодательством. Это касается прежде всего форм и методов взаимодействия федеральных и региональных исполнительных органов, четкого разграничения их функций, полномочий и ответственности за результаты своей деятельности, без чего трудно решать проблемные вопросы, возникающие в процессе государственно-управленческой деятельности.
Библиография.
1. Конституция РФ. — М., 1993.
2. Ведомости РФ. 1992. # 7, 46. 3. САППРФ. # 32.
4. C3 РФ. 1994. # 12. 1995. # 1,49. 1996. # 3,22,35. 1997. # 24,48, 50. 1998. # 8, 13, 16. 1999. # 1, 13,26, 29, 47,51. 2000. # 2,37.
5. Административное право. Ч. II. // под ред. А.П. Коренева. — М., 2001.
6. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право. -М., 2000.
7. Архивы России // под ред. В.Р. Козлова, П.К. Гримстед. — М., 1997.
8. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990.
9. Атаманчук Г.В. Управление: социальная ценность и эффективность. М., 1995.
10.«Белая книга» по российскому образованию. — М., 2000.
11.Бузляков Н.И. Методы планирования и повышения уровня жизни.— М., 1999.
12.Гохберг Л.М., Ковалёва Н.В., Соколова А.В. Российская статистика образования: актуальные проблемы и направления модернизации. // Вопросы статистики. # 2. 2002.
13.Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права. — М., 2000. 14.0всянко Д.М. Административное право. — М., 2002.
15.Пикулькин А.Б. Система государственного управления. — М., 1997. 16.Развитие архивного дела в Поволжье. 1991-2000. — М., 2002. 17.Щербаков В.И. Социальная защита в рыночной экономике: трудный
поворот к рынку. // под ред. Л.И. Абалкина. — М., 1990.
18.Шмидт Г. Социальная политика как составляющая часть социальной рыночной экономики. // Вестник МГУ. Сер. 6. — 1994. - # 5.