Существование человечества на планете Земля, формирование и развитие общества и государства связаны с информацией и обусловлены ею.

[1]Формирование новой отрасли права – достаточно сложный процесс. Начиная с 70-х гг. ХХ в. постепенно накапливались научные аргументы для решения проблемы выделения информационных отношений как самостоятельной сферы правового регулирования. Компьютерное право, коммуникационный менеджмент, информационное законодательство, а главное – развитие реалий в области информации, информатизации, защиты информации – вот аргументы за выделение отрасли информационного права в системе Российского права.

Проблемы защиты жизни и её условий породили уголовное право. Развитие трудовых отношений в эпоху капитализма породило уголовное право. Экологическое право – ответ на угрозы, возникшие в связи с варварским отношением человека к природе.

[2]Сферу деятельности, в которой регулирование осуществляется определённой отраслью права, преимущественно называют предметом отрасли. Это предметная область данной отрасли права. Это как бы титульная сфера регулирования данной отрасли. Однако следует иметь в виду, что ни одна сфера деятельности людей не является стерильной только для одной отрасли права. Всегда есть пересечение и сочетание многих отраслей права в каждой предметной сфере (области)  деятельности. Но при этом одной из них принадлежит определяющая роль.

Следует отметить, что и в практике применения права, и в самом нормотворчестве, равно как и в теории, часто происходит подмена понятий «предмет» и «объект» регулирования, что нарушает точность понимания того, о чём идёт речь в конкретных обстоятельствах. Поясним на примере. Обращаясь в архив за получением документа, гражданин реализует своё право на информацию путём осуществления конкретных действий в информационной по предметному признаку сфере. Предмет его интереса – определённый документ. Законодательство, устанавливая право гражданина на получение информации и соответствующие обязанности архива предоставить интересующий гражданина документ, регулирует взаимоотношения этих взаимосвязанных обстоятельствами и законом субъектов. Эти отношения осуществляются в форме оказания информационной услуги со стороны архива и соблюдения определённых действий самим гражданином, который должен соответствующим образом оформить свой запрос. Так, конкретно выделяются: а) предмет отношений (документ или его копия); б) отношения связанных субъектов по поводу указанного предмета, регулируемыми нормами законодательства и подзаконными актами; в) предметная сфера права (механизм регулирования отношений субъектов относительно предмета их интереса с учётом позиции государства – нормативно выраженная совокупность прав и обязанностей всех взаимосвязанных субъектов).

В процессе выделения отрасли права важное значение имеет не только предмет отношений, но и метод его регулирования. Вся совокупность отношений по поводу информации (информационных ресурсов) регулируется нормами права национального, в данном случае Российской Федерации, нормами международного права, а также договоров РФ с другими государствами, в целом образующими систему информационного права.

[3]Российское законодательство определяет информации как «сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления». Многообразие форм представления информации (письменная, устная, волновая, биологическая, визуально воспринимаемая объектная и т. д.) возможно бесконечно. Важно, чтобы эта информация воспринималась и адекватно вливалась в знания о мире, нас окружающем и нами создаваемом, чтобы она была функционально значимой и востребованной.

Наиболее социализированной формой информации является знаковая и прежде всего письменная форма представления информации. Поэтому первый закон, специально посвящённый информационным проблемам -- Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», принятый в 1995 г., предметом своего регулирования имеет документированную информацию, на основе которой формируются информационные ресурсы разных субъектов. Зарубежное законодательство, как правило, говорит о документе в качестве предмета регулируемых отношений.

Предметом информационного права является не только сама информация, но и процессы, связанные с её получением (созданием, снятием), обработкой, хранением, передачей, распространением и т.д. Совокупность этих действий, связанных с информацией, называется информатикой. А создание условий для внедрения новейших технологий в работе с информацией – информатизацией. Таким образом, информация, информатизация, коммуникация информации по различным типам сетей и отношения, возникающие в этой связи, в совокупности составляют предметную область информационного права.

Более сложным является вопрос о методе этой отрасли права. В данном случае уместно говорить о методах, а не об одном методе. И это требует пояснения.

Нормативность – общеобязательность правовых норм (правил) обеспечивается рядом условий. В числе этих условий:

·       

·       

·       

·       

Если первые два условия обеспечиваются в процессе определения предмета правового регулирования, то содержательное наполнение норм права (предписаний), равно как и способы гарантирования реализации норм, имеют непосредственное отношения к методам правового регулирования.

В нашем случае важно установить основные признаки регулирования в информационной сфере. В этой связи необходимо напомнить, какие цели решаются данной категорией права. Это:

1.            ситуации (в ситуации юридического факта) в пределах  предметной сферы отношений, определение правил поведения, отношений субъектов права;

2.     

3.        в случаях нарушения нормативно предусмотренных правил поведения субъектов права в пределах регулируемой сферы (отрасли) отношений и реализующих принудительные и карательные меры в случаях нарушения порядка, предусмотренного нормами права.

[4]Всепроникающая природа информации обуславливает то обстоятельство, что в праве формируется отрасль, которая не является ни классической, ни чистой по принадлежности к какому-либо семейству одной отрасли права по методу регулирования. Информационное право является отраслью третьего уровня классификации – отраслью комплексной по методам правового регулирования. Имея наиболее точно очерченную сферу регулирования – информацию и информационную деятельность, данная часть правовой системы по своим методам использует разные средства и приёмы, присущие всей системе права. Поэтому возможно говорить не об одном методе, а о методах, их множестве и разнообразии, взаимодополнении в пределах одной предметной отрасли.

Специфика методов информационного права – сочетание конституционного регулирования, административных способов обеспечения особенностей информационной деятельности, привлечение всего арсенала регулирующих, контрольных, принудительных, карательных и стимулирующих мер в процессе обеспечения соблюдения законодательства и реакции государства на правонарушения – объясняет и проблему места информационного права в системе права в целом. Информационное право – отрасль, которая находится в тесном контакте и взаимодействии со всеми другими отраслями права.

Конституция РФ содержит ряд норм, непосредственно связанных с информации в разных формах: мысль, слово, мнение, почтовые, телеграфные отправления, массовая информация,  документы и материалы, непосредственно затрагивающие права и свободы граждан, федеральная информация; закрепляет содержание права на информацию; устанавливает основные требования к правовой информации, выражаемой в форме закона и иных нормативно-правовых актов, гарантирует защиту личной, семейной тайн, государственной тайны. Связь конституционного законодательства с проблемами информации прослеживается на основе ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», на базе всего массива законодательства о выборах.

Базовой отраслью права для регулирования отношений, связанных с информационной деятельностью,-- отношений в области связи и коммуникаций является административное право,  и на этом основании выделяемое в самостоятельную область информационное право следует отнести к семейству административного права, что не исключает его связи с другими отраслями публичного права (уголовным, финансовым, экологическим и т.д.).

 Проблемы права на информацию – в поле зрения и международного права. Содержание и защита права на информацию человека и гражданина, проблемы обмена информацией, защиты и обмена культурных ценностей, включая документы; защита персональных данных и многие другие вопросы информационного характера являются предметом внимания международного публичного права. В ряду актов по защите персональных данных в информационных системах возможно упомянуть о Директивах (рекомендациях) Комитета Министров ЕС для государств-членов по защите информации в Интернете, принятых 23 февраля 1999 г. Этот акт подчёркивает, что настало время обратить внимание на важность контроля, разработку кодексов поведения, определить обязанности поставщиков услуг, учёт рисков для защиты личной тайны; учесть, что Интернет не безопасен (шифрование, электронные следы от сделок могут использоваться без ведома субъекта). Необходимо придать должное внимание юридической ответственности за нарушение прав других субъектов, требовать от поставщика услуг точных данных о нем, учитывать разницу в законодательстве стран.

[5]В ряде государств развивается законодательство об электронном бизнесе. Например, в США принят закон об электронном документе и подписи в торговле в январе 2000г. Таким образом, создаются условия, подтверждающие важность и связанность информации как предмета правовых отношений со многими отраслями права, с одной стороны, и осложняющие регулирование все расширяющейся информационной деятельности как самостоятельной, с другой. Важен определенный баланс разных методов регулирования отношений, связанных с информацией и коммуникационными ее процессами с учетом специфики самого предмета отношений различных субъектов права.

Основные институты информационного права.

Самостоятельность отрасли права можно проверить и через такой индикатор, как ее институты.

Институт права – это такая совокупность норм и механизмов их реализации, которая обеспечивает достаточную полноту и согласованность регулирования наиболее устойчивых и функционально однородных отношений в системе права. Категория «институт» реализуется, как всеобщая – для всей системы права, как межотраслевая – для смежных и связанных отраслей и как отраслевая. В системе информационного права действуют все уровни правовых институтов. Такие институты, как субъект права, норма права, ответственность, правоотношение – институты общие для всех отраслей права реализуются в рассматриваемой отрасли.

Специфическими институтами информационного права являются такие, как «свобода», «тайна», «доступ», «правовой режим информации, информационного ресурса», формируемый на основе общеправового института «правовой режим», «право на информацию», «защита информации»: «открытая», «ограниченного доступа», «массовая», «официальная» и другие виды информации. К межотраслевым институтам можно отнести институты собственности и интеллектуальной собственности, так как корни их лежат в системе гражданского права, но обеспечиваются они и нормами публичного права, а также применяются в системе отношений, регулируемых информационным законодательством.

Наиболее развитыми институтами информационного права в теоретическом и нормативном отношении являются: институт права на информацию, массовой информации, институт правового режима информационных ресурсов, институт государственной тайны.

[6]Проблематика правового института требует более углубленного исследования, чем это делалось до сих пор. А в области информационной деятельности и информационных отношений этот вопрос требует особого внимания, ибо точность определения института существенным образом влияет не только на процесс нормотворчества, но и на содержание научных исследований и практику правоприменения.

Важным участком этой части права является выработка терминологии, свойственной определенной сфере отношений. Точность и однозначность терминов и понятий позволяют наиболее корректно сформулировать содержание того или иного института и обеспечить культуру правового регулирования в определенной отрасли правовых отношений. Выработка унифицированных дефиниций в праве вообще является одной из важнейших задач законодательной и в целом нормотворческой практики. Этим вопросам должно быть уделено специальное внимание.

Источники информационного права.

Источники информационного права ничем не отличаются от источников любой другой отрасли права и охватывают все их разнообразие. Особенным для данной отрасли права является приоритетность тех или иных источников в зависимости от специфики предмета информационных отношений, круга лиц по конкретному правоотношению и содержанию последних.

В структуру источников информационного права  включаются: обычаи, законодательные акты и нормы Российской Федерации и субъектов РФ; подзаконные правовые акты субъектов нормотворчества; акты Конституционного суда РФ, внутригосударственные договоры; акты и нормы международного права, а также двусторонние и многосторонние договоры Российской Федерации.

В связи с развитием глобальных информационных систем типа Интернет, которые основаны на паутине сетей и циркуляции больших массивов информации национальной и частной принадлежности, но интернационального пользования, немаловажное значение приобретают такие источники, как обычай и прецедент, стандарт, рекомендации в силу отсутствия правовых норм, регулирующих на межгосударственном уровне указанные отношения. Следует иметь в виду, что все чаще встает вопрос о значении не только международных, но и наднациональных отношений и, следовательно, о необходимости иметь адекватные правовые механизмы правового регулирования. Например, в июне 2000г. В Сан-Марино на международной конференции Международного института административных наук и Международного института наук управления обсуждался вопрос об ускорении информационного обеспечения в международном и наднациональном управленческом и финансовом менеджменте (international and supranational), о правовой защите гражданина в этих условиях, что в свою очередь ставит вопросы о наличии адекватных источников права, регулирующих такой уровень отношений.

Что касается ранжировки источников внутреннего, национального информационного права, то теория и практика выделяет следующие уровни нормативной основы:

§         международные акты, включаемые на основе ст. 15 Конституции Российской Федерации в систему законодательства России;

§         общие для всех отраслей права законы- Конституция РФ, конституционные федеральные законы;

§         специальные федеральные законы по проблемам информации, информационных ресурсов, средств массовой информации и телерадиовещания, по вопросам связи и коммуникации в информационных системах и сетях, по вопросам использования глобальных, государственных, локальных информационных сетей, о праве на информацию, об отдельных видах информации и т.п.; специальные законы по данной проблеме субъектов РФ; постановления Конституционного суда РФ по отраслевому законодательству;

§         отдельные нормы по информационной проблематике в федеральных законах по разным отраслям права РФ;

§         специальные акты подзаконного характера различных органов государственной власти и местного самоуправления, администраций государственных и негосударственных организаций;

§         обычаи в области информационной деятельности;

§         стандарты.

[7]Специфика нормативно-правовых источников данной отрасли права состоит еще и в том, что вся их совокупность формирует особый вид информационных ресурсов – нормативно-правовую информацию в структуре правовой информации, которая включает и индивидуальные правовые акты и акты правоприменения. Нормативно-правовая информация является важным сегментом в составе всего национального информационного ресурса.

Система информационного законодательства.

Классификация нормативно- правовых источников по предметам правового регулирования.

Законодательство в сфере информационной деятельности и соответствующих отношений только складывается и ставить вопрос о его кодификации или завершенной систематизации преждевременно. Систематизация нормативного материала в рассматриваемой области затруднена еще и потому, что нормы, регулирующие эти отношения, рассредоточены в настоящее время по разным отраслям законодательства, а специальных федеральных законов в данной области пока немного. Большинство субъектов Российской Федерации активно формируют свои пакеты законодательства в данной области, порой обгоняя темпы федерального уровня.

В развитие конституционной основы информации и информатизации к настоящему времени принято и действует около десятка специальных федеральных законов. Это законы: об информации, информатизации и защите информации, об участии в международном информационном обмене, о государственной тайне, а также комплекс актов по архивным фондам и архивам РФ, по библиотекам страны, закон об обязательном экземпляре документов, ряд актов, связанных с определением правового статуса органов исполнительной власти, действующих в области информации. Достаточно громоздок пакет нормативных актов по СМИ, телерадиовещанию и средствам связи. Многие важные акты находятся пока в проектах.

[8]Кроме специальных законов, образующих основу информационного законодательства, активную роль в сфере информации играют все кодексы, в которых содержатся нормы о порядке работы с информацией как самостоятельным объектом (например, ст.179 ГК РФ об информационных услугах, ст. 160 ГК РФ об использовании электронной подписи, гл.38 ГК о выполнении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, ст.744 о работе с документами при реализации строительного подряда). Аналогично можно выявить много статей ГК РФ, относящихся к установлению ответственности за преступления, связанные с информацией и нарушением работы с ней (и это не ограничивается главой УК о компьютерных преступлениях).

В большинстве законов РФ по другим (не чисто информационным) отношениям содержатся статьи и даже главы об информационном обеспечении соответствующей области отношений или о порядке сбора, хранения и использования информации. Это ещё один пласт информативных источников, слабо связанных и согласованных между собой с точки зрения методологии работы с информацией и правового регулирования соответствующих отношений. В значительной мере это касается проблем лицензирования, сертификации, права доступа к информации.

Отсюда возникают великие трудности в практике правоприменения и исполнения законов. Каждая отрасль государственного строительства и управления, сфера экономической и иной деятельности разрабатывает правила в области информации и информатизации как бы самостоятельно, что приводит к увеличению затрат и несовместимости в процессе функционирования всего социального организма.

Колоссальная работа проводится субъектами Российской Федерации в области формирования,  упорядочения и использования информационных ресурсов. В большинстве субъектов РФ приняты специальные законы, а общее число актов, связанных с информационной проблематикой, не считая вопросов СМИ, доходит в отдельных субъектах до 50-70 специальных актов.

В условиях достаточно беспорядочного развития нормативной основы и трудностей её упорядочения с точки зрения задач информатики и учёта условий глобальных информационных процессов важное значение приобретает вопрос о классификации нормативного материала в рассматриваемой сфере. Последние изыскания по данному вопросу сектора  информационного права ИГП РАН позволяют предложить обобщение всей проблематике по 10 блокам:

1.      Решение общих организационных проблем:

Государственная политика в области информации и информатизации, концепция и программы развития законодательства, номенклатура научных специальности по информатике; органы государственного управления в области информации, информатизации; решение проблем языка; виды нормативно-правовых актов по проблемам информатики.

2.       Информация. Информационные ресурсы:

  Здесь четыре предметных подблока:

§         Общие проблемы информации (документированная информация, информационные ресурсы, недокументированная информация, носители информации);

§         Правовой режим информационного ресурса (документирование, документооборот, собственность на информационный ресурс, интеллектуальная собственность на информационный продукт, национальное достояние; категории информации по доступу – открытая информация, информация, не подлежащая ограничению по доступу, информация ограниченного доступа);

§         Виды информационных ресурсов (архивы, архивные фонды; библиотечные фонды, музейные фонды; реестры, кадастры, классификаторы; научно – техническая информация; правовая информация; служебная информация; официальная информация; массовая информация; деловая информация и т.д.);

§         Регистрация и учет информационных ресурсов (инвентаризация, индексация, бухгалтерский учет);

3.      Право на информацию (производство информации, поиск, доступ к информации, получение информации, передача (обмен) информации, сбор и хранение информации, распространение информации, в том числе в личных, служебных, коммерческих целях; использование информации через глобальные сети, включая Интернет; субъекты права на информацию);

4.      Международный обмен информации

5.      Информатизация (проектирование и разработка информационных систем и технологий; локальные, корпоративные, федеральные, региональные, местные информационные системы; формирование, развитие и использование информационных систем; коммуникационные технологии и связь);

6.      СМИ. Телерадиовещание

7.      Информационная безопасность (защита открытой информации, охрана государственной тайны, обеспечение защиты информации ограниченного доступа кроме государственной тайны, страхование информации, информационных ресурсов);

8.      Управление в области информации и информатизации (программы и координация деятельности в области информатизации, стандартизация и сертификация в сфере информатизации и связи, лицензирование деятельности в области информатизации и связи, организация регистрации и учета информатизационных ресурсов, информационных систем, программной продукции, государственный контроль и надзор в области информатизации, связи, экспертиза в области информатизации, финансирование в области информатизации, подготовка, повышение квалификации кадров в области информатизации, обеспечение условий формирования информационного общества);

9.      Информатизационная деятельность. Информационные отношения (формирование и использование информационных ресурсов, информационных систем для собственных потребностей субъекта, формирование и использование информационных ресурсов, информационных систем, информационно-коммуникационных систем для систем государственного и муниципального управления, формирование и использование федеральных  информационных ресурсов, информационных систем, сетей, информационные отношения субъектов в процессе их деятельности). В данном блоке размещаются такие предметные области деятельности как: специализация организаций на информационной деятельности; деятельность по обеспечению информационных потребностей граждан, населения; информационное обеспечение местного самоуправления; деятельность по информационному обеспечению юридических лиц и общественных организаций; информационные услуги. Здесь же сосредоточены нормы по регулированию рынка информации и услуг; информационное обеспечение в условиях чрезвычайных ситуаций;  информационное обеспечение выборов, референдумов; правопреемственность по информационным ресурсам, информационным системам при реорганизации органов власти и организаций; оформление договоров, соглашений, контрактов и иных правовых актов и т.д.;

10.  Ответственность за правонарушения в области информации и информатизации (преступления, касающиеся информации и информатизации, преступления, касающиеся государственной тайны, компьютерные преступления; административно-правовые нарушения (проступки); дисциплинарные нарушения при работе с информацией; материальная ответственность).

        Информационное право как научная и учебная дисциплины

[9]Развитие доктрины информационного права имеет свою историю. Официально мысль о необходимости выделения такой отрасли права высказана А.Венгеровым еще в 1975г.. Она не всеми была поддержана и научная дисциплина развивалась в рамках компьютерного права, отдельных проблем информационного законодательства, правовой информатизации, правовой кибернетики. В настоящее время идея информационного права реализуется достаточно активно. Во многих странах существуют не только кафедры, но и институты информационного права, имеются публикации по данной проблеме за рубежом и в России (В.А.Копылов, М.А.Вус, Р.Сасскинд и др.). Однако пока нельзя сказать, что наукой охвачены все ключевые проблемы отрасли и они имеют достаточную научную информацию.

Примером может служить проблема права на информацию. Даже в специальных работах по правам человека этот вопрос далее общего комментария конституционной нормы в п. 4 ст. 29 Конституции не продвинут. В специальной программной работе коллектива авторов ИГП РАН «Права человека как фактор стратегии устойчивого развития» , вышедшей в начале 2000г., места для специального рассмотрения проблемы права на информацию не нашлось. Упоминая о конституционных правах и свободах (слова, мысли, информации…) автор главы о политических правах рассматривает их как «побочные» и напрямую не связанные с проблемой устойчивого развития. В других разделах работы право на информацию затрагивается весьма косвенно.

В настоящее время активно идут процессы трансформации многих государственно-правовых институтов в связи с повышением социальной роли информации, развитием информационных технологий и глобальных сетей. Встают новые правовые проблемы, связанные с использованием глобальных информационно-коммуникативных систем в инфраструктуре экономики, политики и других социальных сферах. Потребность в специалистах по информатике стремительно нарастает. Даже в США отмечается их нехватка. Россия находится далеко не в первых рядах по инвестициям, занятости кадров в этом приоритетном направлении развития общества. Особенно остро стоит вопрос с подготовкой юристов, имеющих необходимую квалификацию по вопросам информации и информатизации, информатизационной безопасности.

За последние пять-семь лет сформирован большой массив российского законодательства и принято множество (несколько сотен) подзаконных актов, регламентирующих разные направления деятельности в информационной сфере. В настоящее время многие проблемы решаются с учетом процессов формирования информационного общества, но значительно больший объем социально-экономической сферы общественной и государственной жизни лишь стихийно воспринимает информационные инновации. Наиболее консервативной оказывается сфера деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Правовая подготовка и правовая культура даже такой информационной сферы, как СМИ оказывается достаточно низкой. Многие проекты законов и иных нормативных актов разрабатываются без участия юристов и имеют низкое качество. Учитывая эти обстоятельства, Концепция государственной информационной политики 1998г., одобренная Государственной Думой и Постоянной палатой по государственной информационной политике Политического консультативного совета при Президенте РФ, предусматривает формирование «информационного права». Очевидно, что Россия должна активно участвовать в формировании международных норм в названной области, и это предъявляет большие требования к специализации юристов.

Однако необходимость включения в систему правовых дисциплин специальной отрасли информационного права долго не воспринималась Министерством науки и технологии Российской Федерации в процессе формирования новой номенклатуры научных специальностей. Лишь на пороге включения этого министерства в состав Министерства промышленности, науки и технологий РФ принято решение о месте информационного права в структуре научных специальностей.

Отмеченные обстоятельства требуют внимания к определению места правовой проблематики в исследовании отношений  и в подготовке соответствующих специалистов юридического профиля в сфере информации и информатизации. Важно учитывать, что проблемы  информационного общества в наибольшей мере затрагивают социальную сферу отношений, гуманитарные аспекты и для права являются сложной межотраслевой сферой регулирования. Именно в связи с этим обострён вопрос о формировании самостоятельной комплексной отрасли «информационное право», аналогичной отрасли «экологическое право».

На основании приказа Миннауки №16-ЛК от 1 октября 2000 г. информационное право включено в систему правовых специальностей 12.00.00 и стало в ряд с административным, финансовым право под шифром 12.00.14.

[10]Информационное право – совокупность доктринных положений юридической науки, правовых норм РФ, образующих самостоятельный массив национального права, норм международного законодательства, а также состояние правового сознания субъектов права в области информационной деятельности и отношений, связанных с информационных ресурсами, функционированием информационных систем и сетей в условиях применения современных информационных технологий, направленных на обеспечение безопасного удовлетворения информационных потребностей граждан, их организаций, государств и общества в целом, обеспечение адекватной реакции юридической системы на нарушение установленных законодательством правил в области информации и информатизации.

Федеральным законом «Об участии в международном информационном обмене» определено понятие информационной безопасности как состояние защищённости информационной среды общества,  обеспечивающее её формирование, использование и развитие в интересах граждан, организаций, государства.

В соответствии с предписаниями Федерального  закона «Об информации, информатизации и защите информации» целями защиты информационной среды являются:

§