1. Инновационные формы и институты гражданского общества, складывающиеся в России. Новые способы взаимодействия государства, общества и человека

Формирование гражданского общества, соответствующего общественным потребностям, является одной из наиболее приоритетных целей для современной России.

В России распространен подход к определению гражданского общества как «системы независимых от государства общественных институтов и отношений, которые призваны обеспечить условия для самореализации отдельных индивидов и коллективов, реализации частных интересов и потребностей»1. Этот подход часто обозначается как «сферный», поскольку характеризует природу гражданского общества как особую внегосударственную сферу.

Сторонники другого подхода2 считают, что критериями для характеристики общества как гражданского выступают степень его самоорганизации, независимость субъектов общественной жизни, особое качественное состояние общественных связей между людьми, наличие реальных гражданских прав и свобод и т.д.  

Многообразие существующих в настоящее время форм гражданского общества объясняется также с двух позиций.

Во-первых, гражданское общество представляется как теоретическое понятие, не имеющее точной привязки к историческим реалиям, как государство, общество, закон. Следовательно, возможно бесконечное множество реальных и равноправных форм и моделей гражданского общества.

Во-вторых, гражданское общество - это ряд конкретных исторических форм, которые могут и должны быть повторены другими общностями. В данном случае, например, западные гражданские общества условно являются эталоном, по отношению к которому создаются другие национальные формы гражданских обществ.

Ключевой структурной проблемой обоих подходов является исходная установка на восприятие любой формы гражданского общества как органичной, внутренне целостной, в которой есть устойчивая связь смысла, формы и функций. Mайкл Урбан в исследовании «Формы гражданского общества: политически и социальные отношения в России»3 выделил и противопоставил друг другу две базовые модели гражданского общества – «Гражданское общество I», характерное для западных обществ, и «Гражданское общество II», характерное для России (таблица 3.1). Различие между ими автор определяет доминирующем капитале: в «обществе I» доминирует экономический капитал и товарно-денежные отношения, а в «обществе II» – культурный и социальный капитал и, соответственно, общественные отношения.

Таблица ..

Модели гражданского общества по М.Урбану

По нашему мнению, в основе создания новых инновационных форм гражданского общества в России лежат понятия «общественное доверие», «общественное участие» и «обсуждаемая проблема». Соотношение между этими понятиями определяет характер и способы взаимодействия общества и государства в той или иной форме.

Общественное доверие является одной из важнейших установок, определяющих как характер взаимодействия гражданского общества и государства4, так и вовлеченность населения в повседневные практики гражданского общества и деятельность негосударственных некоммерческих организаций5. Общественное доверие выступает основой совместной деятельности государства и общества, служит поддержанию социальных норм, обеспечивает определенный уровень коммуникации и, что немаловажно, формирует перцептивную установку на восприятие каждой конкретной ситуации6. Тот факт, будет или не будет гражданин принимать участие или каким-либо иным образом реагировать на процессы, происходящие в обществе – определяется уровнем его доверия к институтам власти (насколько они соответствуют его представлениям о демократии) и к институтам гражданского общества (насколько он оценивает их репрезентативность и способность нести представительскую функцию).

Таким образом, еще один необходимый элемент формы гражданского общества – общественное участие. Как правило, общественное участие заполняет те сферы, в развитие которых не могут (или не хотят) вмешиваться государственные органы власти. Именно в этом контексте общественное участие составляет фундамент гражданского общества, основной постулат которого заключается в том, что каждый гражданин имеет право на учет его мнения и интересов. В странах с устоявшейся традицией взаимодействия власти и общества посредством общественного участия компенсируется неэффективность государственных органов власти, обеспечивается доступ к принятию политических решений, реализуются права и интересы граждан.

Общественное участие, целью которого является реализация права на принятие решений в общественно значимых сферах жизни общества, называют гражданским или политическим участием, и его формы и механизмы довольно хорошо изучены. Можно утверждать, что любой индивид в той или иной степени вовлечен в общественное участие, это вовлечение может принимать следующие формы:

•  участие в выборах в органы власти различного уровня;
•  участие в проведении избирательной кампании (сбор подписей, агитация, работа на избирательном участке);
•  участие в митингах, демонстрациях, пикетах по поводу событий в жизни страны, региона, населенного пункта;
•  участие в забастовках;
•  участие в деятельности общественных организаций (правозащитных, благотворительных, экологических);
•  участие в деятельности профсоюзных организаций;
•  участие в деятельности политических партий;
•  подписание обращений, петиций по поводу событий в жизни страны, региона, населенного пункта;
•  коллективное благоустройство подъездов, домов, детских площадок, окружающей территории;
•  участие в работе домкомов, кооперативов, местном общественном самоуправлении;
•  участие в деятельности религиозных организаций;
•  сбор средств, вещей для людей, попавших в тяжелое положение (теракт, стихийное бедствие, лечение, операция), и многие другие.

Однако можно выделить и другую форму активности, которую также называют общественным участием, но она имеет другую цель – обеспечить возможность позитивного влияния индивида на социокультурную среду своего обитания. Эта форма характеризуется высокой вовлеченностью в жизнь своего социума и выражается в стремлении преобразовать место своего жительства, приносить пользу. Это скорее душевная потребность, чем политический или гражданский акт. Однако он не становится от этого менее ценным, поскольку является основой активной жизненной позиции гражданина, и именно посредством такого участия закрепляются практики активного взаимодействия со средой, и формируется гражданское самосознание.

Понятие «обсуждаемая проблема», которое в данном случае будет рассматривать как собирательное, характеризует все множество объектов, на обсуждение (решение, лоббирование, актуализацию) которых направлено общественное участие, и по поводу которых у индивида формируется доверие или недоверие к институтам власти и гражданского общества. Невозможно описать все возможные варианты личных и групповых целей инициаторов, организаторов и участников общественного участия, приведем лишь самые общие:

•  информирование граждан, СМИ и представителей общественности и органов власти о фактах и мнениях по обсуждаемым проблемам;
•  формирование общественного мнения по обсуждаемой проблеме;
•  влияние на действия граждан и организаций по обсуждаемой проблеме;
•  влияние на решения органов власти по обсуждаемой проблеме.

Если поставлена цель повлиять на решения органов власти по обсуждаемой проблеме, формы общественного участия можно разделить на обеспечивающие общественное влияние на следующие властные процессы:

•  принятие властью решений;
•  исполнение властью ранее принятых решений;
•  вовлечение общественности в непосредственную реализацию решений власти;
•  обеспечение открытости и прозрачности власти.

Формы общественного участия при цели повлиять на решения органов власти принимают вид, представленный на рисунке 3.1.

Все они включают этапы подготовки, реализации и освоения результатов. Подготовка состоит из инициирования общественного участия по актуальной проблеме, формирования организационной структуры и источников ресурсов, содержательной подготовки, организационной подготовки, распространения информации, вовлечения участников, представителей СМИ и властей. Реализацию можно назвать «акцией общественного участия», именно она включает в себя комплекс действий общественности по воздействию на власть для решения данной проблемы. Освоение результатов включает: анализ акции общественного участия, реакции на нее СМИ и общества; распространение необходимой информации; анализ действий властей по решению проблемы и ее реакцию на акцию общественного участия; а также принятие решения организаторами и участниками о дальнейших действиях.

Однако зачастую фактические цели не соответствуют провозглашенным. Действия по общественному участию могут быть заангажированными в чью-то пользу – например, они могут стать частью избирательной кампании или политической борьбы различных ветвей и структур внутри власти, демонстрацией влиятельности или сведением счетов, элементом чьей-то личной карьеры и т.п. Бывают имитационные действия: «для галочки», «для выпускания паров» или для обеспечения «дозированности» информации и «контролируемости» решений. Иногда участниками пытаются «втемную» манипулировать для достижения своих целей. Часто численный и качественный состав участников, общественный резонанс и влияние на власти намного ниже ожидаемых.

Рис. . – Формы общественного участия при оказания влияния на органы власти.

Рисунок 3.1 показывает, что подготовка и освоение результатов разных форм общественного участия, как правило, во многом схожи и различаются только масштабом действий, а также спецификой условий, проблемы и организаторов. Известные формы общественного участия четче всего различаются по форме их акций общественного участия и могут быть сгруппированы в пять групп – публичные, экспертные, непубличные формы, формы прямого участия и косвенные формы (рис. 3.2).

Рис. . – Виды форм общественного участия.

На рисунке 3.2 представлены: 1-я группа – «публичные формы»; 2-я группа – «экспертные формы»; 3-я группа – «непубличные формы»; 4-я группа – «формы прямого участия»; 5-я группа – «косвенные формы».

Первая группа форм общественного участия – «публичные формы» – участие в публичных дискуссиях, встречах и кампаниях в СМИ, иные формы рекламы и агитации.

Вторая группа форм общественного участия – «непубличные формы» – обращения к представителям властей, обращения в суд и т.п.

Третья группа форм общественного участия – «формы прямого участие», предполагает прямое участие в реализации социального заказа, грантов и других аналогичных программ власти.

Четвертая группа форм общественного участия – «косвенные формы».

Пятая группа форм общественного участия – «экспертные формы», к ним относятся общественная экспертиза, предложение властям профессиональных рекомендаций, проектов решений, социальных и иных программ, образовательных программ для представителей властей.

Возможно выделение и других форм общественного участия. Наиболее результативным для полноценного разрешения больших и сложных проблем является, как правило, использование долговременного комплекса мероприятий, относящихся к разным формам участия (с обязательным использованием «экспертных форм»).

Рассмотренное многообразие форм общественного участия предполагает наличие в обществе соответствующих институтов гражданского общества, являющихся носителями функциональных признаков этих форм. Структура гражданского общества, включающая институциональную компоненту, коммуникативные практики, социокультурные ценности и нормы, в политическом пространстве имеет по преимуществу добровольно-координационный характер. В отличие от государства, в нем преобладают не вертикальные отношения господства и подчинения, а горизонтальные отношения конкуренции, противоборства, а также солидарности, сотрудничества, корпоративизма между свободными и юридически равноправными партнерами. Организации гражданского общества возникают в результате свободного волеизъявления и добровольного согласия равных субъектов, являются самоорганизующимися и самоуправляемыми. Вертикальные отношения при этом не исключаются, но горизонтальные являются основополагающими и доминируют (таблица 3.2).

Таблица ..

Модели взаимодействия общества и власти в долгосрочном, среднесрочном и краткосрочном периоде

Участие институтов гражданского общества в демократическом политическом процессе происходит посредством ассоциативных и институциональных групп, что прививает гражданам навыки и формы сотрудничества, которые необходимы для функционирования гражданского общества в современных условиях. Основой решения этой важнейшей проблемы, позволяющей сбалансировать полюса антиномии гражданского и корпоративного интересов, может стать поддержка и развитие публичной сферы как открытого форума для диалога общества и власти.

В связи с тем, что независимые институты гражданского общества выгодны власти, нередко она сама инициирует создание институтов гражданского общества (другое дело, насколько удачны бывают эти попытки на практике), в частности, путем создания квази-структур общественно-государственного характера при различных органах государственной власти.

В современной России в значительной мере реализуется патерналистская модель взаимодействия институтов гражданского общества и государства. Последнее поддерживает еще не окрепшее гражданское общество, давая ему стимулы совершенствования. Институциональными формами данной поддержки являются: Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, инициирование многочисленных гражданских форумов, создание общественных палат и советов, поддержка и финансирование проектов некоммерческих организаций и др. Становление гражданского общества в политическом пространстве современной России, происходящее при весомом участии государства, приобретает форму конструирования гражданского общества, что выразилось в государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций.

В течение последние лет, в период проведения демократических преобразований, государственная власть создавала и создает новые государственные образования, призванные восполнить существующий в современной России вакуум гражданского общества (в существовании которого сама же власть и виновата). К таким квази-институтам гражданского общества следует относить комиссии и советы при Президенте России.

К существующим в настоящее время комиссиям при Президенте РФ относятся: Комиссия по вопросам военно-технического сотрудничества c иностранными государствами; Комиссия по вопросам гражданства; Комиссия по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов; Комиссия по государственным наградам; Комиссия по реабилитации жертв политических репрессий; Комиссия по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия7.

При Президенте РФ ныне действуют следующие советы: Совет по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике; Совет по культуре и искусству; Совет по вопросам совершенствования правосудия; Совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства; Совет по науке, технологиям и образованию; Совет по взаимодействию с религиозными объединениями; Совет по физической культуре и спорту; Совет по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека8.

Создание комиссий и советов при Президенте РФ с очевидностью показывает стремление власти к созданию при собственных органах неких общественно ориентированных органов (членами комиссий и советов являются, как правило, заслуженные, известные в обществе люди), которые могли бы давать власти общественно-полезные советы и рекомендации, а также принимать конкретные решения по определенным, доверенным им, вопросам.

Рассмотрим более подробно правовую природу и особенности деятельности некоторых комиссий и советов при Президенте РФ, содействующих формированию и поддержке институтов гражданского общества в России.

Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. Предыстория возникновения и деятельности данного Совета начинается с создания в 1993 г. Комиссии по правам человека при Президенте РФ, из которой впоследствии (2004 г.) и был сформирован ныне действующий Совет.

Как подчеркивается в п. 2 ст. 80 Конституции РФ, Президент страны является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. При вступлении в должность Президент приносит народу присягу, согласно которой он клянется при осуществлении своих полномочий «уважать и охранять права и свободы человека и гражданина» (п. 1 ст. 82). Полномочия Президента как гаранта прав человека выражаются в различных формах: он издает указы и распоряжения, обладает правом законодательной инициативы и вносит законопроекты в Государственную Думу Федерального собрания РФ, подписывает и обнародует федеральные законы, обладает правом вето, предоставляет политическое убежище. Эти и другие полномочия Президента РФ, предусмотренные Конституцией РФ, в той или иной мере связаны с осуществлением его функций гаранта прав гражданина и человека. Выполняя эту роль, Президент опирается в своей деятельности на учрежденные им органы, включая Комиссию по правам человека.

Первая такая Комиссия была создана осенью 1993 г. и, просуществовав два года, в начале 1996 г. по ряду причин самораспустилась и в течение нескольких месяцев не функционировала. 20 мая 1996 г. Президент РФ в целях активизации работы Комиссии по правам человека при Президенте РФ, направленной на усиление конституционных гарантий прав граждан России, и содействия выполнению Российской Федерации обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы, утвердил своим Указом ее новый состав. В соответствии со своим Положением Комиссия являлась совещательным и консультативным органом при Президенте РФ, содействующим реализации Главой государства его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина. К основным задачам Комиссии относилось:

- создание условий для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий гаранта прав личности, включая контроль над соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами и общественными объединениями;

- содействие совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав и свобод личности;

- содействие координации деятельности органов государственной власти по реализации государственной политики в области обеспечения и защиты прав человека и гражданина;

- укрепление международного сотрудничества в вопросах, относящихся к правам человека.

При осуществлении своих полномочий Комиссия взаимодействовала с органами государственной власти и органами исполнительной власти, общественными объединениями и средствами массовой информации. По обсужденным вопросам Комиссия принимает заключения и рекомендации, которые направляются в законодательные, исполнительные, судебные и иные органы, в чью компетенцию входит решение данного вопроса. В необходимых случаях информация об этом доводится до сведения Президента РФ9.

Для выполнения возложенных на Комиссию задач ей были предоставлены значительные полномочия: она готовила проекты указов, распоряжений, поручений и обращений Президента РФ по вопросам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; вносила Президенту РФ предложения о совершенствовании механизма защиты прав личности; участвовала в подготовке законопроектов, регулирующих данные вопросы, в разработке международных договоров и в подготовке материалов для докладов в международные организации в соответствии с обязательствами России.

Большое место в работе Комиссии занимали вопросы, связанные с рассмотрением информации о масштабных нарушениях прав человека, происходящих в стране, и об отдельных ущемлениях этих прав. В целях реализации своих задач Комиссия запрашивала и получала необходимые документы и информацию от законодательных и исполнительных органов власти, а также от должностных лиц10.

Особое внимание Комиссия уделяла рассмотрению масштабных нарушений прав личности и принятию мер к их ликвидации. В конце 1999 г. члены Комиссии посетили освобожденные районы Чеченской Республики и выступили с инициативой учредить там механизмы обеспечения и защиты прав человека. По инициативе Комиссии и в соответствии с Указом Президента РФ в 69 субъектах РФ были созданы региональные комиссии по правам человека с функциями, аналогичными Федеральной комиссии. Работа Комиссии в целом была ориентирована не только на широкое обсуждение различных проблем, но и, главным образом, на воплощение ее решений в жизнь. Комиссия выступала за принятие жестких государственных мер защиты прав граждан11.

В конце 2001 г. Комиссия по вопросам помилования при Президенте РФ была упразднена. Ей удалось предотвратить попытки российских налоговых служб внести поправки в Налоговый кодекс в целях ограничения возможности получения зарубежных грантов правозащитными организациями Российской Федерации.

Вместо нее были образованы комиссии с аналогичными функциями в каждом субъекте РФ (они готовили заключения по материалам о помиловании для дальнейшего представления высшему должностному лицу субъекта РФ)12. Во многих субъектах РФ при главах исполнительной власти были созданы консультативные органы – советы, общественные палаты и т.д., позволявшие администрации вести диалог с представителями всех более или менее влиятельных региональных общественных объединений. Нередко подобные советы носили декоративный характер и крайне редко созывались, но и примеров постоянного взаимодействия между ними и властью тоже немало. Например, в Кемеровской и Омской областях, а также в других регионах консультации глав администраций с подобными советами даже послужили основой для принятия решений13.

Действовавшая до 2001 г. Комиссия в своей деятельности исходила из того, что защита прав человека не входит исключительно во внутреннюю компетенцию государств, она – предмет законной озабоченности всех участников международных отношений. Поэтому права человека должны стать приоритетными направлениями как внутренней, так и внешней политики российского государства. Особое значение в этой связи приобретает защита российских граждан, находящихся за рубежом. Российская Федерация обязана защищать своих граждан, руководствуясь своим законодательством и в рамках, допускаемых международным правом. Выбор средств в этом отношении довольно широкий – вплоть до принятия различных санкций и принудительных мер14.

В 2004 г. был создан Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. Как утверждает его председатель Э.А. Памфилова, «в результате повышения нашего статуса и преобразования Комитета в Совет, наши возможности расширились. В ближайшее время будет создан Международный правозащитный центр, который будет работать под эгидой нашего Совета. Мы сможем в большей степени привлекать экспертов. Он называется международным, потому что его членами будут решаться вопросы, связанные с правозащитным движением в странах, прежде всего, ближнего зарубежья. Наша задача заключается в том, чтобы, не входя ни в коем случае в компетенцию правительств этих стран, наладить взаимодействие с их общественными организациями»15.

По сравнению с Комиссией по правам человека Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека с 2004 г. был не расширен, а изменен (вместо 30 человек, работавших в Комиссии по правам человека, в данный Совет вошли 33 человека). Из бывших членов комиссии остались 13 человек16.

Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека был создан не по принципу представительства от той или иной партии или конфессии. По словам Э.А. Памфиловой, важно, «чтобы в нем были люди – специалисты, способные профессионально, аргументировано разрабатывать политику в той или иной сфере, опираясь на широкую сеть общественных организаций, с которыми мы работаем. Если политику в сфере гражданского общества будут формировать чиновники, то сложится плачевная ситуация. Президент поддержал наше предложение, потому что за 2,5 года мы успешно часто оппонировали многим нашим государственным и правоохранительным структурам по целому ряду вопросов. Сейчас же мы будем делать экспертизы по более широкому кругу проблем. Убеждать власть, убеждать чиновников на всех уровнях, что независимые институты выгодны и им»17.

Согласно п. 1 Указа Президента РФ от 6 ноября 2004 г. № 1417 «О Совете при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека», Комиссия по правам человека при Президенте РФ была преобразована в Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. Этим же Указом было утверждено Положение о Совете при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека и состав Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека.

Были признаны утратившими силу:

- Указ Президента РФ от 18 октября 1996 г. № 1457 «Об утверждении Положения о Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации»;18

- Указ Президента РФ от 10 сентября 2001 г. № 1120 «О внесении изменений и дополнений в Положение о Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 18 октября 1996 г. № 1457, и об утверждении состава Комиссии»;19

- Указ Президента РФ от 12 июля 2002 г. № 737 «О председателе Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации»;20

- Указ Президента РФ от 19 октября 2002 г. № 1208 «О составе Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации»21.

В соответствии с п. 1 Положения о Совете при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека Совет является консультативным органом при Президенте России, образованным в целях оказания содействия Главе государства в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, информирования Президента РФ о положении дел в этой области, содействия развитию институтов гражданского общества, подготовки предложений Главе государства по вопросам, входящим в компетенцию Совета22.

Основные задачи Совета:

1) оказание содействия Президенту РФ в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

2) подготовка предложений Президенту РФ о совершенствовании механизмов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, а также граждан России, находящихся за ее пределами;

3) систематическое информирование Президента РФ о положении дел в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина в России и за рубежом;

4) организация проведения экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, предусматривающих регулирование обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка соответствующих предложений Президенту РФ;

5) подготовка предложений Президенту РФ о взаимодействии с правозащитными общественными объединениями и их представителями;

6) подготовка предложений Президенту РФ о становлении институтов гражданского общества, расширении взаимодействия между общественными и государственными институтами, а также о разработке технологий учета общественных инициатив при формировании государственной политики в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

7) содействие координации деятельности правозащитных общественных объединений и их взаимодействию с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ;

8) содействие разработке механизмов общественного контроля в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка соответствующих предложений Президенту РФ и др.23

Совет для решения возложенных на него задач имеет право:

- запрашивать и получать в установленном порядке необходимые информацию и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также требовать от них своевременного представления информации и материалов, запрашиваемых Советом;

- пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента РФ и федеральных органов государственной власти;

- приглашать на свои заседания должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, представителей общественных объединений;

- привлекать в установленном порядке к проведению отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе;

- направлять своих представителей на участие в совещаниях, конференциях и семинарах, проводимых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, общественными объединениями по проблемам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

- использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации.

Комиссия по вопросам помилования при Президенте РФ была создана Указом Президента РФ от 12 января 1992 г. № 17 «О Комиссии по вопросам помилования»24 и упразднена в 2001 г. Указом Президента РФ от 28 декабря 2001 г. № 1500 «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 16 марта 2007 г. № 359). Согласно п. 2 данного Указа, основными задачами комиссии по вопросам помилования на территории субъекта РФ являются:

- предварительное рассмотрение ходатайств о помиловании осужденных, отбывающих наказание в учреждениях уголовно- исполнительной системы Министерства юстиции РФ, находящихся на территории субъекта РФ, а также лиц, отбывших назначенное судом наказание и имеющих неснятую судимость;

- подготовка заключений по материалам о помиловании для дальнейшего представления высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

- осуществление общественного контроля над своевременным и правильным исполнением на территории субъекта РФ указов Президента РФ по вопросам помилования, а также над условиями содержания осужденных;

- подготовка предложений о повышении эффективности деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, иных государственных органов, находящихся на территории субъекта РФ, по вопросам помилования осужденных, а также социальной адаптации лиц, отбывших наказание.

В состав комиссии входят не менее 11 человек. Членами комиссии могут быть граждане России, имеющие высшее образование, пользующиеся уважением у граждан и имеющие безупречную репутацию. Решение комиссии считается правомочным, если на ее заседании присутствуют не менее половины членов комиссии. Решения принимаются большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии. При равенстве голосов членов комиссии голос председателя комиссии является решающим.

Государство в условиях формирования гражданского общества должно оставаться сильным. Сила его состоит не в усилении репрессий, преследовании инакомыслия, «войне» с гражданами и институтами гражданского общества, а в обеспечении и защите прав и свобод личности, внешних и внутренних общественных и государственных интересов, общественной и международной безопасности, проведении разумной и научно обоснованной социально-экономической политики, поощрении прогресса в научной и культурной сферах жизни общества, создании условий для роста творческого потенциала личности на благо всего общества.

Важным условием, способствующим балансу между государством и институтами гражданского общества, является усиление контроля государства над процессом, обеспечивающим эффективность реализации Конституции РФ, дополнение ее новыми конституционными положениями, соответствующими современным общественным отношениям, приведение в соответствие с ней нормативно-правовой базы на всех уровнях. При этом важно, что роль права в достижении баланса во взаимоотношениях государства и гражданского общества тесно связана с соблюдением принципа законности и наведением порядка в различных сферах общественных отношений.

Без решения этой сложной задачи процесс становления гражданского общества в России и взаимоотношения его институтов с государством замедлится либо пойдет вспять. По мнению автора, современное государство должно быть готово к разрешению этой проблемы, поскольку само при этом будет приобретать черты правового25.

Представляются бесперспективными идеи огосударствления гражданского общества или, наоборот, поглощения гражданским обществом государства. Такие идеи являются крайностями. Во взаимоотношениях государства и гражданского общества необходим баланс. При соотношении гражданского общества и государства, которое в этом случае может быть только демократическим, правовым, социальным и светским (ст. 1, 7 и 14 Конституции РФ) предполагается приближение к балансу их взаимного влияния и обслуживания. В России формирование демократического, правового социального и светского государства и гражданского общества должно происходить параллельно и одновременно в ходе дальнейших демократических преобразований и реформирования всех сфер жизнедеятельности российского общества.

Таким образом, гражданское общество можно рассматривать как некий противовес государству или государственной политической власти с ее тенденциями к «ненасыщаемости», т.е. к беспредельному расширению предмета своего вéдения. Данный противовес должен служить, с одной стороны, сдерживающей силой и контролером государственной политической власти, с другой – ее помощником в той деятельности, которая не противоречит интересам гражданского общества. Гражданское общество не существует до государства и вне государства. Именно государство должно служить гарантом гражданского общества. Последнее вправе требовать защиты жизни, здоровья личности, качества окружающей среды, безопасности, соблюдения права, а государство обязано осуществлять, прежде всего, социальные программы таким образом, чтобы не допускать раскола общества или превращения возникающих в нем противоречий в конфликты26.

Совет при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия. В соответствии с Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. и утвержденным им Положением о данном Совете он является консультативным органом, созданным в целях подготовки предложений о приоритетных направлениях проводимой в стране судебной реформы, расширении взаимодействия федеральных органов судебной власти, органов судейского сообщества, организаций и учреждений, осуществляющих деятельность в области права. Председатель Совета – экс-председатель Конституционного Суда РФ, члены, в основном судьи или работники преимущественно высших судов Российской Федерации, представители комитетов Государственной Думы и Совета Федерации, Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, адвокатского сообщества и юридической науки.

Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Задачи Совета соответствуют его наименованию, записаны в Указе Президента РФ от 5 октября 1999 г. о создании Совета и в утвержденном им Положении о Совете. Председателем Совета является Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, членами – судьи Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, известные ученые и др.

Совет при Президенте РФ по борьбе с коррупцией. В соответствии с Указом Президента РФ от 24 ноября 2003 г. и утвержденным им Положением о данном Совете его основной задачей является оказание содействия Президенту в определении приоритетных направлений государственной политики в сфере борьбы с коррупцией и ее реализации.

В состав Совета входят Председатель Правительства РФ, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Председатель Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Председатели Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ. При Совете создаются Комиссия по противодействию коррупции и Комиссия по разрешению конфликта интересов (последняя – в целях рассмотрения вопросов, связанных с урегулированием ситуаций, когда личная заинтересованность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (кроме военнослужащих), и государственных гражданских служащих, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом и Правительством, влияет или может повлиять на объективное исполнение ими должностных (служебных) обязанностей).

Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов был образован Указом Президента РФ от 21 октября 2005 г., которым утверждено и Положение о Совете27. Его основные задачи: подготовка предложений Президенту РФ о разработке приоритетных национальных проектов и мер их реализации, рассмотрение концептуальных основ, целей и задач таких проектов, анализ практики их претворения в жизнь. Председателем Совета является Президент РФ, заместителем Председателя – первый заместитель Председателя Правительства РФ, членами Совета – члены Правительства РФ, губернаторы субъектов РФ, ученые, представители обеих палат российского парламента и др.28

Приоритетные национальные проекты (жилье, образование, здравоохранение, сельское хозяйство), которые реализует в настоящее время Российская Федерация, касаются каждого гражданина страны, каждого человека, проживающего (находящегося) на территории России. Достойное жилье, качественное образование, доступное медицинское обслуживаниеи развитое сельское хозяйство – эти направления своей деятельности государство определило как первостепенные для того, чтобы каждодневная жизнь россиян улучшилась.

Как сказал первый заместитель Председателя Правительства РФ Д.А. Медведев, «важно, чтобы каждый гражданин нашей страны знал, что и как делается для их реализации. На этом сайте вы сможете узнать и о самих национальных проектах, и о том, как выполняются поставленные задачи, оценить прозрачность принимаемых решений и высказать свое мнение. Здесь будут регулярно публиковаться материалы Правительства, данные контрольных органов, сведения из регионов»29.

Общественный Совет при Министерстве внутренних дел Российской Федерации. В его состав входят 43 человека (представители интеллигенции, ученые, руководящие работники телевидения, артисты, ректоры, священники). Из консультативных структур, образованных при Президенте РФ для поддержания устойчивых связей с крупными сегментами гражданского общества, наибольшее значение имели три образования: Совет по взаимодействию с религиозными объединениями, Комиссия по правам человека и Комиссия по вопросам помилования. Состав последней стал в последние месяцы предметом острых дискуссий между представителями Администрации Президента РФ и ряда правозащитных объединений. Инициатива обновления комиссии принадлежит, судя по всему, руководству министерств внутренних дел и юстиции, полагающих, что члены комиссии склонны удовлетворять чрезмерное количество просьб о помиловании30.

К государственным структурам, содействующим формированию институтов гражданского общества, следует также относить Общественный Совет при Министерстве внутренних дел Российской Федерации – совещательный орган при МВД России, решения которого носят рекомендательный характер31. Нормативную правовую базу деятельности данного Совета составляют:

- Указ Президента РФ от 4 августа 2006 г. № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам»;32

- Приказ МВД России от 14 декабря 2006 г. № 1025 «Об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации»;33

- Приказ МВД России от 11 мая 2007 г. № 419 «Об утверждении состава Общественного совета при Министерстве внутренних дел Российской Федерации»;34

- Регламент Общественного совета при Министерстве внутренних дел Российской Федерации от 4 сентября 2007 г.;35

- Протокол заседания Общественного совета при Министерстве внутренних дел Российской Федерации от 3 сентября 2007 г. № 2;36

- Протокол заседания Общественного совета при Министерстве внутренних дел Российской Федерации от 11 мая 2007 г. № 1.37

Содействие Общественного совета при МВД России формированию институтов гражданского общества в современной России выражается в следующем.

Первое. Согласно п. 2 приказа МВД России от 14 декабря 2006 г. № 1025 «Об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации» он призван обеспечивать взаимодействие граждан России с МВД России в целях учета потребностей и интересов самих граждан, защиты их прав и свобод, а также прав общественных объединений при формировании и реализации российской государственной политики в области внутренних дел.

Второе. Общественный совет призван обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан России, общественных, правозащитных и иных организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения важных вопросов в области внутренних дел, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан России, конституционного строя, демократических принципов развития гражданского общества в России38.

Основными направлениями деятельности Совета являются: 1) привлечение граждан, общественных, правозащитных, научных, творческих, религиозных и иных организаций к участию в реализации государственной политики в области внутренних дел; 2) участие в пределах компетенции в разработке и рассмотрении концепций, программ, гражданских и общественных инициатив по наиболее актуальным вопросам деятельности Министерства в области борьбы с преступностью, защиты прав и свобод граждан; 3) выработка рекомендаций Министерству при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных и иных объединений, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в России; 4) содействие в решении вопросов социальной поддержки сотрудников органов внутренних дел России, военнослужащих внутренних войск МВД России, федеральных государственных служащих, пенсионеров МВД России.

В 1994 г. Б. Ельцин создал Общественную палату при Президенте Российской Федерации, после чего полномочные представители главы государства в субъектах Российской Федерации стали поощрять создание подобных институтов в регионах. Ярким примером здесь является Общественная палата при главе администрации Брянской области, созданная в 1995 г. при активном участии полномочного представителя Президента в регионе М.М. Калашникова. В 2001 г. организация гражданского форума на федеральном уровне стимулировала подобные инициативы на местном уровне. В качестве примера можно привести организованный в 2002 г. Гражданский форум Пензенской области. Одним из стимулов для создания совещательных органов в регионах служили действия федерального центра. Характерной особенностью современного этапа развития является унификация процесса формирования и функционирования общественных палат. А распространение ОП в масштабах страны говорит о навязывании «сверху» такой формы общественного участия.

Анализ развития институциональных форм представительства общественных интересов в регионах показывает, что до 2005 г. в России существовало большое разнообразие совещательных органов. Многие функционировали при исполнительной и законодательной власти. Часто губернатор или председатель парламента становились руководителями совещательного органа, например, в Брянской (1995-2006), Владимирской, Волгоградской, Рязанской, Тверской областях и Республике Удмуртия. Несмотря на то что такой дизайн можно критиковать за стимулирование институциональной зависимости от региональных властей, он может свидетельствовать о заинтересованности политической элиты в существовании такой переговорной площадки. В то же время о создании общественных палат такого сказать нельзя, так как они, очевидно, созданы на волне общероссийских тенденций.

Подавляющее большинство созданных в последние годы общественных палат не имеют институциональной привязки к органам власти. Если в случае с федеральным консультативным органом независимое положение в системе разделения властей можно объяснить попыткой сохранить относительную самостоятельность этого института, то в случае с регионами речь идет об экспорте норм федерального законодательства об ОП РФ на региональный уровень. Это касается и формирования общественных палат, создающихся согласно трехступенчатому принципу: третья часть состава назначается губернатором, треть - парламентом или органами местного самоуправления, а оставшаяся часть выбирается назначенными членами ОП из региональных НКО. Сравнительный анализ состава действующих совещательных органов с теми, которые были созданы до 2005 г., показывает, что активное участие региональных властей отражается на представительстве интересов.

Так, вовлечение властей в процесс формирования ОП минимально в тех случаях, когда консультативный орган создается при региональной ассамблее. Так, заявительный характер участия применялся при формировании Политического консультативного совета при губернаторе Владимирской области, Совета неправительственных организаций при председателе Законодательного Собрания Республики Карелия, Консультативного совета общественных и политических организаций при главе администрации Ростовской области и др. Как результат эти консультативные органы представляют довольно широкий спектр социально-политических и общественных объединений, политических партий и ассоциаций коммерческих организаций. В то же время региональные палаты, сформированные по принципу ОП РФ, характеризуются ограниченным представительством: в подавляющем большинстве они состоят из представителей социально ориентированных общественных объединений, отстаивающих интересы незащищенных групп населения. Сужение круга представительства НКО оказывает влияние на результаты деятельности ОП и соответственно определяет их роль в политической системе региона.

Консультативные органы в основном состоят из региональных отделений таких организаций, как Всероссийская общественная организация ветеранов (пенсионеров) войны, труда, Вооруженных сил и правоохранительных органов, «Российский Союз Молодежи», «Российский детский фонд» и другие социально ориентированные объединения. Преобладание таких общественных объединений приводит к тому, что роль ОП сводится к получению специфической информации о самых острых социальных проблемах. При этом потребности и интересы других групп населения, интересы которых отстаивают экологические, правозащитные и молодежные организации, практически не фигурируют в процессе обсуждения.

Более того, социально ориентированные НКО зачастую серьезно зависят от финансовой поддержки государства, и поэтому не всегда могут обеспечивать независимое представительство общественных интересов и проводить независимый мониторинг процесса управления.

Представительство независимых НКО в составе ОП оказывает положительное влияние на степень ее эффективности в качестве канала артикуляции общественных интересов. Поэтому включение в состав ОП относительно независимых организаций способствует повышению качества рассматриваемых вопросов и принимаемых решений, в которых содержатся конкретные предложения для изменения законодательства или правительственных программ.

В 2002 году в соответствии с решением Комитета по образованию и науке Государственной думы РФ (Протокол №75-4 от 25.12.2002 г.) был создан Общественный экспертный совет по гражданскому образованию и образованию в области прав человека, в состав которого вошли известные ученые, представители государственных структур, международных и общественных организаций.

Основная цель Экспертного совета – консолидация усилий представителей образовательных и научных, государственных и неправительственных организаций для развития в России системы гражданского образования.

Основными направлениями деятельности Экспертного совета являются:

•  анализ и систематизация имеющихся проектов и инициатив в области гражданского образования и образования в области прав человека;
•  разработка федеральной целевой программы гражданского образования, включая правовое просвещение и образование в области прав человека;
•  развитие исследований в области прав человека и гражданского образования; подготовка рекомендаций для Министерства образования РФ и других структур исполнительной власти и др.

В 2004 г. Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека создал комиссию по проблемам гражданского образования и правового просвещения. Данная комиссия совместно с Аппаратом Уполномоченного по правам человека в РФ, Федеральным центром гражданского образования, Межрегиональной Ассоциацией “За гражданское образование” и др. разработала проект государственной программы «Гражданское образование населения Российской Федерации на 2005–2010 годы»39.

Среди целей программы — формирование и осуществление государственной политики в области гражданского образования населения РФ, способствующей становлению гражданской и правовой культуры населения; создание эффективной системы гражданского образования. Приоритетными целевыми группами названы: дети, молодежь, работники образования и социальной сферы, представители неправительственных организаций, государственные и муниципальные служащие. Причем, представители неправительственных организаций, государственные и муниципальные служащие являются как объектами, так и субъектами гражданского образования.

Изучение данного документа позволяет сделать вывод о том, что его содержание полностью соответствует рекомендациям международных организаций ООН, ЮНЕСКО, Совета Европы, направленных на поддержку воспитания демократической гражданственности, образования в области прав человека. В отличие от предыдущих проектов развития гражданского образования, направленных, в основном на учащихся, особенностью данной программы является распространение гражданского образования на все социальные слои и возрастные группы населения в рамках концепции «образование в течение всей жизни».

В настоящее время в мире наряду с классическими моделями парламентских уполномоченных по правам человека созданы модифицированные модели: исполнительные (административные) омбудсмены, а также омбудсмены по делам заключенных, тюремные, университетские, военные омбудсмены, омбудсмены полиции и др.

Основной чертой, присущей всем без исключения омбудсменам мира, является то, что этот институт – не конкурирующий орган по отношению к другим государственным органам, он представляет собой самостоятельное звено в цепи правового механизма защиты прав и свобод человека и гражданина. В этой связи диссертант выделяет четыре основные функции в его деятельности, которые в своей совокупности демонстрируют специфику этого института.

Первая функция связана с выяснением всех обстоятельств дела о нарушении прав гражданина. Она охватывает многочисленные правомочия, позволяющие объективно разобраться в обстоятельствах дела. Вторая функция, корректирующая, состоит в исправлении допущенной по отношению к гражданину несправедливости. Третья функция связана с инициированием реформ. Омбудсмен не может ограничиться рамками конкретного дела, а обязан предпринять зависящие от него меры по изменению негативного положения вещей в той или иной области, вплоть до выступления с законодательной инициативой. Четвертая функция – информационно-воспитательная, вытекает из специфических методов деятельности омбудсмена, включающая: невластный характер применяемых им средств; информирование общественности о своей работе; использование не только правовых норм, но и правовых принципов с ориентацией на моральные нормы и соображения справедливости.

Таким образом, институт омбудсмена дополняет существующую систему гарантий правовой защиты, а это, несомненно, является важным и необходимым условием развития современной России.

В Российской Федерации идея учреждения института Уполномоченного по правам человека впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР. Впоследствии институт Уполномоченного по правам человека был закреплен в Конституции Российской Федерации (1993 г.), что явилось отправной точкой формирования данного правозащитного органа в нашей стране.

Учрежденный в 1993 г. институт Уполномоченного по правам человека в РФ40, с одной стороны, должен был решить основную часть имеющихся проблем и противоречий и изменить к лучшему ситуацию с правами человека. Появление государственного защитника прав человека вызвало большой интерес у населения, обеспокоенного не только нарушениями прав и свобод личности, но и широко распространившимся бюрократизмом в деятельности должностных лиц, их пренебрежительным и неуважительным отношением к людям, что подтверждается статистикой поступающих обращений граждан к Уполномоченному по правам человека в РФ.

Наделяя Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации широкими функциями по обеспечению прав граждан, законодатель во многих случаях не сформировал механизм реализации его полномочий по защите прав человека. Так, Уполномоченный по правам человека в РФ обладает рядом прав при проведении проверки по жалобе и по результатам ее рассмотрения. Однако соответствующие обязанности государственных органов, которые должны обеспечить ему возможность реализации этих прав, закрепленных в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», не предусмотрены.

В связи с тем, что работа над Федеральным конституционным законом (ФКЗ), регламентирующим деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ, затягивалась, первый российский Уполномоченный по правам человека, назначенный в 1994 г., был вынужден действовать на основании президентских указов и других нормативных правовых актов, а не на основании норм закона. Безусловно, это было уязвимым местом как в деятельности самого Уполномоченного по правам человека в РФ, так и в формировании этого конституционно-правового института в целом.

Вступление в 1997 г. в силу ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и назначение на должность 22 мая 1998 г. Уполномоченного по правам человека в РФ позволили впервые в отечественной истории приступить к формированию в Российской Федерации института независимого контроля за выполнением конституционных обязательств демократического правового государства о признании и соблюдении прав и свобод человека и гражданина, а также об осуществлении их государственной защиты.

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» подробно регламентировал организацию и деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ, что позволяет сделать вывод об эволюции данного правозащитного института, не входящего ни в одну из ветвей власти. При этом «Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации должен всегда находиться в конструктивной оппозиции к исполнительной власти, потому что выступает в роли арбитра законности, что не дает чашам правовых весов принять одну сторону…»41.

В ряде регионов Уполномоченные по правам человека начинают выполнять еще и функции «адвокатов по делам НКО», обеспечивая НКО и их группам доступ к чиновникам региональных и муниципальных администраций или выступая модераторами проблемных обсуждений в социальной сфере.

Наряду институтами гражданского общества со стороны власти, третий сектор в России составляют негосударственные некоммерческие организации. Точно определить их количество трудно из-за особенностей ныне действующей системы их учёта. Так, по данным Росстата, на 1 января 2011 года в России насчитывалось около 342 тыс. НКО. По данным Министерства юстиции Российской Федерации, на 1 октября 2011 года в России было зарегистрировано всего 219 770 организаций, из них НКО – 85 123, общественных объединений – 110 276, религиозных организаций – 24 37142. Однако, по данным Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ, численность реально действующих НКО составляет не более 38 % от формально зарегистрированных43.

Из-за недостаточной включенности организованной общественности в государственный и муниципальный мониторинг социальной сферы НКО не могут реализовать свой потенциал при формулировке целей и задач социальной политики. Недостаточность опыта и правил (несистемность) и отсутствие инфраструктуры общественных дискуссий существенно влияют на возможности НКО в выборе приоритетов, которые лежат в основе формирования социальной политики. Организованная общественность испытывает затруднения в формировании компромиссов внутри сообщества (по-прежнему готовы разговаривать только с потенциальными союзниками и не готовы учитывать конфликтующие интересы). Как правило, в общественных диалогах не представлены интересы различных социальных групп, выигрывающих от предлагаемых перемен. Все более виден проигрыш от отсутствия в диалогах по социальным вопросам бизнес-ассоциаций и других НКО, представляющих бизнес-сообщество (кризис которых как части некоммерческого сектора организаций особенно проявляется в рассматриваемый период). С другой стороны, субъектами общественных дискуссий по вопросам социальной политики, особенно на местном уровне, все чаще становятся объединения экономической самоорганизации граждан (ТСЖ, кооперативы, кредитные сообщества и т.д.).

Власть по-прежнему герметична при разработке программ и планов, и особенно при определении необходимых ресурсов для реализации основных положений социальной политики:

•  отсутствует нормативно регламентированное включение НКО в процесс разработки решений.
•  отсутствует устойчивая практика общественной экспертизы как обязательного шага при принятии важных решений в социальной политике.

Власть не готова финансировать экспертную деятельность в этой сфере. Некоторые НКО, обладающие специалистами высокой квалификации, в состоянии провести полную профессиональную (и что особенно важно - независимую) экспертизу предлагаемых управленческих решений с точки зрения их адекватности поставленным целям и ожидаемым последствиям для социальной сферы муниципального образования, региона и т.п. (особенно важно при инновациях и высоко затратных проектах).

Активную роль в обсуждении социальной политики на этапе разработки может играть неорганизованная общественность (инициативные активные группы), а также НКО, чья специализация не закреплена жестко и узко в социальной сфере (общегражданские организации, общества потребителей, правозащитники и т.п.). Их потенциал не проявляется достаточно из-за отсутствия системного и целенаправленного информирования населения о целях, содержании и результатах управления и доступности (понятности, простоты получения) информации для граждан.

Возможность НКО в значительном расширении числа участников процесса принятия решения и, таким образом, обеспечении вовлечение населения в разработку социальной политики – практически нигде не реализована. Власть по-прежнему считает, что открытость процесса принятия решений увеличивает, а не уменьшает конфликтность при разработке и реализации социальной политики.

НКО, объединенные в разные сетевые взаимодействия и гражданскую кооперацию, по-прежнему являются поставщиками новых идей (особенно на региональном и муниципальном уровне), что позволяет им предлагать администрациям нестандартные пути осуществления деятельности. Именно НКО в большей степени обращают внимание на необходимость профилактики проблем в социальной сфере и реализуют собственные локальные проекты, а также постоянно принуждают представителей ведомств к обсуждению необходимости профилактики и к ведению такой деятельности в социальной сфере.

НКО обеспечивают доступ к целевым аудиториям, разъясняя населению и отдельным гражданам и группам возможности получения тех или иных социальных сервисов, в т.ч. через проведение обучений, консультирования, издание инструкций, методичек и буклетов. В последние годы становится актуальной технология гражданского диспетчирования, когда НКО не сами оказывают услуги, а лишь обеспечивают граждан информацией о том, где и на каких условиях они могут получить социальные услуги в государственных и негосударственных учреждениях.

Несмотря на то, что самой сложной проблемой для большинства НКО является проблема финансирования собственной деятельности, они обладают способностью привлекать дополнительные ресурсы на реализацию социальных проектов. Это не является противоречием. Для НКО достаточно сложно найти средства финансирования институциональных расходов (аренда помещения, оплата коммунальных услуг и штатных работников, налоги, расходные материалы и т. д.) - эти расходы связаны с поддержанием текущего существования организаций, и их финансирование часто оказывается неразрешимой проблемой для НКО, что приводит к консервации или полному прекращению их деятельности. С другой стороны, некоммерческие организации могут привлекать серьезные (сопоставимые с расходами местных бюджетов на эти цели) средства собственно на социальную деятельность. Источниками таких средств являются гранты благотворительных организаций, ресурсы самих членов НКО (они используют для этого находящиеся в личной собственности технику, помещения, оборудование и т. д.), добровольные взносы граждан (как со стороны благотворителей и спонсоров, так и получателей социальных услуг). Получить доступ к этим ресурсам местное сообщество может только посредством привлечения к социальному управлению некоммерческих организаций, так как напрямую для муниципальных структур эти ресурсы не доступны.

Представляется, что в обозримом будущем донорское сообщество и фонды государственной поддержки институтов гражданского общества станут перед необходимостью внести коррективы в поддержку НКО (прежде всего сервисных). Возможно, будут сняты финансовые ограничения на создании материальной базы для производства услуг и покупку специального оборудования (либо разрешено финансирование долгосрочной аренды). Будет стимулироваться франчайзинг в НКО и т.п.

Кроме этого, изменится реакция несогласия с механизмами реализации тех или иных новаций в социальной сфере. Реализация ряда российских реформ будет сопровождаться массовым развитием не связанных между собой протестных инициативных групп. Они станут выступать субъектами оценки проводимых изменений без опоры на существующие зарегистрированные организации. Традиционные организации будут осваивать неприемлемые ранее для них разные формы протестности, в т.ч. использующиеся новыми протестными группами, включая мирный захват учреждений, мирную блокаду административных зданий, акции гражданского неподчинения (все солидарно не платят за электричество и т.п.), голодовку и т.д. Появятся новые специализированные некоммерческие организации, позволяющие защищать права и интересы граждан в специализированных сферах социальной жизни во время или в результате проведения реформ: пациентов медицинских учреждений, родителей старшеклассников и т.п. (возможно, они будут использовать сигнальный бренд «Обманутые...», по аналогии с «Обманутыми вкладчиками», «Обманутыми дольщиками» и т.п.).

Одновременно возникнет и будет развиваться новая инфраструктура общественного консультирования как инициативных групп (по возможностям лоббирования), так и отдельных граждан по предмету изменений в социальной сфере и способам их освоения.

Если административная реформа в полной мере реализует возможности разработки стандартов государственных услуг, то возникнет и будет реализовываться практика участия НКО в разработке и экспертизе стандартов государственных услуг и административных регламентов выполнения гос. функций. В связи с недостаточной мотивацией НКО к участию в такой деятельности в полном объеме (большое количество, затратность, недостаточная компетентность), встанет вопрос о создании информационной, методической и экспертной некоммерческой инфраструктуры, осуществляющей поддержку такой деятельности НКО. Государство по-прежнему не будет готово финансировать ни инфраструктурную поддержку, ни собственно независимую экспертизу стандартизации. Средства будут в некотором количестве предоставляться донорским программами, что в случае конфликтов может быть аргументом непризнания обществом независимости экспертизы.

При условии существования стандартов услуг (государственных и муниципальных) и законодательном оформлении прав получателей услуг на качественное обслуживание, произойдет массовое освоение консьюмеристских технологий в обеспечении прав получателей услуг. Это с одной стороны может привести к ликвидации избыточных государственных функций (дешевле отказаться, чем соблюдать со стандартом). С другой стороны поставит вопрос о создании фондов страхования рисков при оказании услуг для бюджетных учреждений и органов власти. НКО будут пытаться продвигать разные формы саморегулирования в деятельность организаций социальной сферы.

Станут более разнообразными формы общественной экспертизы и контроля реализации социальной политики.

Специализированные экспертные НКО могут инициативно или по приглашению органов власти проводить профессиональную независимую экспертизу. Особенный дефицит ее обнаружится на уровне муниципальных образований, где качество решений не самое высокое, нет навыков постановки задач контролинга, а главное нет ресурсов для привлечения профессиональных экспертов.

В рамках участия НКО в реализации административной реформы возникнут и могут развиться такие элементы общественного контроля, как общественное обсуждение Докладов ведомств о результатах и основных направлениях деятельности, а также разработка и публикация альтернативных Общественных докладов о соблюдении общественных интересов в деятельности социальных ведомств. Масштаб распространения такой практики будет зависеть от судьбы реформ госуправления.

Общественная экспертиза разных сторон деятельности в социальной сфере будет по-прежнему продвигаться и осуществляться НКО, интегрированными в специализированные горизонтальные некоммерческие сообщества. Рейтингование качества и доступности услуг (потребительские сообщества); обеспечение гуманитарных прав человека в учреждениях, например, интернатах (правозащитное сообщество); сравнение оправданности бюджетных расходов на одну и ту же услугу в разных регионах (бюджетное некоммерческое сообщество); условия проведения тендеров на поставку услуг, социальный заказ и т.п. (антикоррупционные партнерства); административные барьеры доступа на рынок социальных услуг (предпринимательское сообщество); барьеры доступа к услугам для отдельных групп населения (представительские сообщества разных групп населения) и т.д. Однако по-прежнему будет актуальной проблема непринятия чиновниками результатов данных экспертиз как общественной экспертизы реализации социальной политики. И неучет их при внесении корректив в деятельность в социальной сфере, за исключением случаев принуждения к этому со стороны контролирующих и правоохранительных органов.

Технология общественной экспертизы и контроля ограниченно будет освоена традиционными общественными организациями на муниципальном уровне. Соответственно, количество НКО в местном сообществе и возможность создания ими ситуативных или постоянных партнерств будет влиять на возможность общественной экспертизы и контроля социальной политики на этапе ее реализации и оценки.

Наконец, НКО будут формировать новую «моду» на представление обществу лучшего опыта в социальной сфере, через формировании «Белых книг», Библиотек лучшего опыта и т.п. Часть НКО традиционно выступят в качестве «миссионеров перемен», будут предлагать обучающие программы для работников социальной сферы и государственных и муниципальных служащих.

Таким образом, будущие потенциальные роли организованной общественности в процессе принятия решений по формированию, реализации и оценке результатов социальной политики достаточно разнообразны: инициаторы, разработчики, консультанты, эксперты, исполнители, адвокаты по правам потребителей и т. д.

Условиями эффективности реализации этого потенциала являются:

•  заинтересованность, ответственность и готовность рискнуть с обеих сторон;
•  прогнозируемость социальной политики и системность деятельности по ее осуществлению;
•  доступ к информации как платформа для взаимодействия, прозрачность и открытость процесса принятия решений;
•  наличие достаточно полной информации об интересах и возможностях гражданских организаций;
•  предпринятые усилия по организации эффективного взаимодействия (организационные и методические, информационные, финансовые);
•  снятие ограничений на деятельность НКО, которые фактически накладываются другими специализированными политиками (налоговой, инвестиционной, административной и т.п.).

Становление партнерских отношений с государством было обусловлено, прежде всего, закреплением института частной собственности и развитием рыночной экономики, для которой характерны приоритет договорных отношений, конкуренция, свобода выбора, равенство сторон и т.д. Именно под влиянием этих факторов со временем сформировались принципы, присущие современному гражданскому обществу в большинстве развитых стран - приоритет прав и свобод человека и гражданина, политический плюрализм, равенство всех перед законом и судом и др.

Наконец, возможность самостоятельного отстаивания гражданами своих прав и законных интересов стала реальной лишь с появлением таких институтов как независимый суд и независимые СМИ, свобода слова и печати, право граждан объединяться и создавать политические партии, а также закреплённое в законе право сопротивления угнетению со стороны правительства. Здесь следует отметить, что истинным защитником своих прав и интересов могут стать лишь те граждане, которые являются собственниками (т.н. «средний класс»).

В целом, можно предположить, что при наличии в России всех перечисленных предпосылок велика вероятность оформления в нашей стране сильного гражданского общества. На самом деле, об этом начинали говорить уже в первые годы существования новой российской государственности, затем эта концепция была фактически узаконена Конституцией 1993 года и последующими правовыми актами «ельцинской эпохи», к этому же призывал в годы своего президентства В.В. Путин, и эти же самые принципы легли в основу политической программы Д.А. Медведева. И государство, и общество понимают, что нужно делать, и самое главное, вот уже почти 20 лет солидарны друг с другом в этом вопросе. Но при всей их солидарности и взаимопонимании, никаких существенных изменений не происходит.

Основная проблема, по всей видимости, заключается в том, что и российское государство, и российский народ не воспринимают построение гражданского общества как совместный, взаимоответственный процесс. И та, и другая сторона либо сваливают всю ответственность за судьбу гражданского общества друг на друга («власть не создала условий», «народ пассивен» и т.д.), либо, наоборот, пресекают всяческие попытки «перегнуть палку» в решении этого вопроса («власть узурпировала гражданское общество», «народ чрезмерно увлекся либерализмом» и т.д.). Между тем, особенность современного исторического этапа заключается в том, что этот процесс можно сдвинуть с мёртвой точки лишь при активном участии общественных институтов и лишь при поддержке государства.

Обобщая изложенное, отметим, что основными институтами гражданского общества в современной России являются общественные организации и движения, политические партии, некоммерческие организации, общественное мнение, общественная экспертиза, СМИ, институт свободы слова, бизнес ассоциации и др. Ресурсная база наиболее весома у политических партий и общественных организаций, менее политически ресурсными являются СМИ, институт общественного мнения, общественной экспертизы, институт свободы слова и др. Формами взаимовлияния институтов гражданского общества и российской государственной власти являются: общественные советы, региональные и федеральные общественные палаты, гражданские форумы, институт омбудсмена, формы политического давления в виде гражданского неповиновения и протеста, солидарности, лоббизм и др.

Факт создания комиссий и советов при Президенте РФ с очевидностью показывает (в условиях образовавшегося вакуума полноценных институтов гражданского общества в России) стремление власти к созданию при собственных органах неких общественно ориентированных государственных образований (членами комиссий и советов являются, как правило, заслуженные, авторитетные в обществе люди), которые могли бы давать власти общественно-полезные советы и рекомендации, а также принимать конкретные решения.

Создание государственных образований, содействующих формированию институтов гражданского общества, имеет двойственную природу, свидетельствуя, с одной стороны, о естественном процессе участия государства в формировании институтов гражданского общества России, с другой стороны, об отсутствии в стране полноценных (образуемых, главным образом, «снизу») институтов гражданского общества, причиной чего является либо непродуманная государственная политика в этой области, либо осознанное нежелание самого государства допустить создание институтов гражданского общества, в природе которых заложено противостояние самому государству (борьба и конфронтация с ним в процессе отстаивания прав и свобод своих членов).

Институты гражданского общества не существуют сами собой, в отрыве от государства (органов государственной власти), как и государство заинтересовано в установлении диалога с гражданским обществом, чтобы иметь возможность «слушать» и «слышать» все, что происходит в негосударственных сферах, видеть и понимать отношение людей (одобрение или недовольство) к действиям властей и реакцию на них. Вследствие отсутствия в современной России развитых институтов гражданского общества, государство берет на себя функцию создания общественно-государственных образований (органов), способных стать «проводниками» общественного мнения, доносящими общественные настроения большинства граждан России до власти.

Отношения органов государственной власти и гражданского общества в современной России являются противоречивыми. Взаимоотношения внутри гражданского общества строятся преимущественно по горизонтали, а в государстве - по вертикали. Однако они не изолированы друг от друга. Взаимодействие государства и гражданского общества постоянно генерирует и воспроизводит противоречие, связанное с плюрализмом (многообразием) гражданской сферы и суверенностью государственной власти. Участие граждан в процессах формирования гражданского общества и государства остается «слабым местом» трансформации в современной России. Диалоговые площадки между представителями государственной власти и общественными объединениями закрепляются в современной России с большим трудом. Система государственной власти дистанцируется от общества, что вызвано традициями политического администрирования и недоверия к демократическим институтам. Влияние институтов гражданского общества на государственную политику, в свою очередь, незначительно.

2. Необходимость развития нормативно-правовой базы, введения новых политических институтов для ускорения этого процесса

На сегодняшний день некоммерческий сектор России является в определенной степени сформированным, но недостаточно развитым. При этом, институты гражданского общества получают все больше и больше законных полномочий влияния на процессы, происходящие в различных отраслях, могут достаточно эффективно отстаивать свои права и права граждан, оказывать социальные услуги населению, при этом, порой, серьезно конкурируя с государственными учреждениями.

По нашему мнению, потенциал некоммерческого сектора в нашей стране остается существенно не раскрытым. Отсутствуют четкие механизмы влияния институтов гражданского общества на законодательную деятельность. Недостаточно эффективны инструменты взаимодействия некоммерческих организаций с органами государственной власти, общественными палатами. Отсутствует эффективно работающая система общественного контроля над государственными расходами.

В таблице 3.3 отражены законодательные инициативы, закрепленные в Стратегической программе развития России «Государственная политика в области содействия гражданским инициативам», и текущее состояние этих гражданских инициатив.

Таблица ..

Современное состояние государственной нормативно-правовой базы в области содействия гражданским инициативам.

Как показывает практика, большинство декларированных инициатив либо проигнорированы, либо приняты не в той форме, в которой это планировалось ранее. Так, поправки в Федеральный закон «О некоммерческих организациях»44, вступившие в силу в течение нескольких последних лет45, ухудшили правовое положение и заставили буквально бороться за выживание практически каждую НПО в Российской Федерации. Продолжается активное подавление самого факта существования НПО – основного элемента гражданского общества в Российской Федерации. Тысячи организаций были закрыты и десятки тысяч стояли на краю пропасти. Гражданские активисты пытались действовать без регистрации своих организаций в качестве юридических лиц, сознательно отказываясь от права открыть расчетный счет и получать пожертвования, защищать интересы членов своих организаций в судах. Со стороны государства начались многочисленные проверки НПО с иностранным участием и (или) получающими иностранное финансирование. Но это не решало проблемы.

Российское законодательство, регулирующее деятельность неправительственных некоммерческих организаций, допускает их создание в многочисленных организационно-правовых формах для достижения любой не запрещенной законом цели, включая как взаимный интерес членов организации, так и общественную пользу. При этом в большинстве стран государство не заинтересовано в том, чтобы давать льготы всем НПО без различий - вместо этого оно, как правило, предоставляет льготы лишь определенной категории таких организаций на основании целей и видов деятельности НПО. Предоставляя льготы, государство содействует определенным установленным видам деятельности, которые обычно связаны с общественной пользой. Для обозначения НПО, занимающихся такой деятельностью, используются разные названия - например, благотворительные или общественно полезные организации (или ОПО).

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. было отмечено, что создание условий для развития гражданского общества является задачей государства. Люди, неравнодушные к тому, что происходит вокруг, должны иметь все возможности для реализации своих благотворительных устремлений.

Одним из первых шагов на пути к созданию таких условий стало принятие Федерального закона от 5 апреля 2010 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки некоммерческих организаций» (вступил в силу 18 апреля 2010 г.). Законодательное закрепление получила новая разновидность некоммерческих организаций - социально ориентированные некоммерческие организации; установлен порядок их поддержки федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления; распределены полномочия между органами власти различного уровня по решению вопросов поддержки данных организаций.

Принятие указанного Федерального закона повлекло за собой изменение законодательства субъектов Российской Федерации46.

При этом вопросы разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации могут регламентироваться либо отдельным региональным законом (закон Вологодской области от 1 ноября 2010 г. № 2391-ОЗ «О разграничении полномочий между органами государственной власти области по решению вопросов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций»; закон Санкт-Петербурга от 28 марта 2011 г. № 106-34 «О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга по решению вопросов поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций»), либо находить свое решение в базовом законе по вопросам поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций (вышеупомянутые законы Томской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ростовской области, закон Новгородской области от 8 февраля 2011 г. 1705-ОД «О поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций, а также разграничении полномочий областной Думы и Администрации области в этой сфере»).

В отдельных субъектах Российской Федерации вопросы поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций были урегулированы посредством внесения изменений в ранее действовавшие законы о государственной поддержке некоммерческих организаций (закон Нижегородской области от 7 октября 2010 г. № 155-З «О внесении изменений в Закон Нижегородской области «О государственной поддержке некоммерческих организаций в Нижегородской области») либо путем законодательной регламентации на региональном уровне видов деятельности, при условии осуществления которых некоммерческие организации признаются социально ориентированными (закон Владимирской области от 6 октября 2010 г. № 81-ОЗ «О видах деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций, пользующихся государственной поддержкой во Владимирской области», Закон Хабаровского края от 26 января 2011 № 70 «О видах деятельности некоммерческих организаций для признания их социально ориентированными»).

Ряд подзаконных актов, регулирующих порядок поддержки некоммерческих организаций был принят на федеральном уровне - Постановление Правительства Российской Федерации № 713 от 23 августа 2011 г. «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям»; Приказ Минэкономразвития России № 465 от 8 сентября 2011 г. «О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 23 августа 2011 г. № 713 «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям»; Приказ Минэкономразвития России № 223 от 17 мая 2011 г. «О ведении реестров социально ориентированных некоммерческих организаций - получателей поддержки, хранении представленных ими документов и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными реестрами», разработан проект модельного положения о порядке предоставления субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации социально ориентированным некоммерческим организациям.

Реальной поддержки от органов власти некоммерческие организации пока не получают, но уже на подготовительном этапе напрашивается вывод, что механизмы поддержки могут быть улучшены, а социальный эффект поддержки повышен в случае изменений действующего законодательства.

К такому выводу можно прийти исходя из анализа зарубежного опыта регулирования особенностей статуса некоммерческих организаций и порядка его присвоения. Практики государственной поддержки таких организаций давно сложились в целом ряде государств и могли бы служить отправной точкой при работе над законодательством о некоммерческих организациях в России.

В частности, необходимо законодательно установить порядок и основания присвоения некоммерческим организациям статуса социально ориентированных, а также определить уполномоченный орган (организацию), в чью компетенцию будет входить присвоение и лишение статуса.

В целях повышения прозрачности деятельности государственных органов и социально ориентированных некоммерческих организаций целесообразно установить четкие критерии, которым должна соответствовать некоммерческая организация для получения статуса, в том числе допустимые организационно-правовые формы, короткий, четко сформулированный перечень видов деятельности, признаваемых социально ориентированными, конкретный перечень документов, представляемых в уполномоченный орган, срок, на который присваивается статус, основания для лишения некоммерческой организации статуса.

Обязательным условием должен стать повышенный уровень контроля за деятельностью социально ориентированных некоммерческих организаций по сравнению с контролем прочих некоммерческих организаций, при этом контроль должен иметь место не только со стороны уполномоченных органов и организаций, но и со стороны институтов гражданского общества и граждан, и контроль этот не должен препятствовать организациям в осуществлении их повседневной деятельности.

С этой целью закон должен содержать исчерпывающий перечень полномочий органов государственной власти по контролю за деятельностью социально ориентированных некоммерческих организаций, а также исчерпывающий перечень действий социально ориентированных некоммерческих организаций, обеспечивающих возможность публичного контроля. К таким действиям необходимо отнести обязательную периодичную публичную отчетность социально ориентированных некоммерческих организаций.

Повышение прозрачности присвоения статуса и деятельности некоммерческих организаций особенно важно в целях развития благотворительности в России. Только полностью открытым и прозрачным некоммерческим организациям граждане будут доверять и поддерживать их деятельность. В результате бремя по поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций перестанет нести только государство.

По нашему мнению, система государственной поддержки гражданского общества должна включать мероприятия:

•  по совершенствованию государственной политики в области развития некоммерческого сектора России и механизмов участия институтов гражданского общества в системе государственного и общественного управления;
•  по доработке законодательных и нормативно-правовых актов в сфере некоммерческих организаций, проведению мер по исполнению законов, а также информированию НКО о законодательных и нормативно-правовых новшествах;
•  по совершенствованию государственной политики в области господдержки социально значимых проектов;
•  по осуществлению государственной политики РФ в части обеспечения политической стабильности, в сферах межнациональных отношений, демографической ситуации, образования и регионального развития, развития информационного общества и инновационной экономики, поддержки лиц с ограниченными возможностями.

В области совершенствования государственной политики развития некоммерческого сектора России и механизмов участия институтов гражданского общества в системе государственного и общественного управления, представляется целесообразным разработать концепцию (основы) государственной политики в области развития некоммерческого сектора, в которой будут определены принципы, цели и основные направления государственной политики в области развития некоммерческого сектора. Основы государственной политики должны включать в себя механизмы участия некоммерческого сектора в обеспечении национальной безопасности и политической стабильности, задавать вектор развития гражданского общества в России, определять приоритеты государства в деятельности некоммерческих организаций (такие как гармонизация межнациональных отношений, вовлечение граждан в модернизационные процессы, повышение правовой грамотности населения и др.).