Введение

В 1993 году из 183 государств, входивших в ООН, более 130 имели в своём устройстве пост президента. С одной стороны, эта цифра отражает масштабность распространения президентства в современном мире, но с другой – важно отметить, что в разных странах президенты имеют разный объём полномочий.

При исследовании феномена президентской власти невозможно ограничиться только анализом относящихся к президентству конституционных и иных правовых норм. Не менее важно и определение соотношения этих норм с политической практикой президентов. Очевидно и то, что само по себе учреждение поста президента в той или иной стране ещё не означает одномоментного возникновения института президентства с присущими ему законодательными и административными актами, хорошо разработанной структурой различных подразделений, тесными взаимосвязями с другими политическими институтами и обществе в целом.

Полномочия президента, его статус в политической жизни той или иной страны определяются прежде всего соответствующими конституционными нормами. В Федеративной Республике Германия конституционное право наделяет исполнительной властью прежде всего главу правительства, а не главу государства – президента. Правда, в конституционном праве ФГГ нет нормы о том, что президент – это глава государства, его статусе в Основном законе говорится только то, что «федеральный президент представляет Федерацию в международно-правовых отношениях»[1]. В то же время в Основном законе ФРГ чётко обозначен конституционный статус главы правительства – канцлера: «Федеральное правительство состоит из Федерального канцлера и федеральных министров»[2]. Эта правовая норма прямо указывает на то, что президент не является главой исполнительной власти и таким образом не возникает никакой правовой неопределённости в разграничении полномочий между главой государства и главой правительства.

В Западной Европе сформировалась сугубо европейская модель в форме или полупрезидентской или парламентарной (ФРГ) систем правления. При парламентарной системе государственного правления, предусматривающей наличие поста президента, последний является конституционной главой государства. Это означает, что правительство и его деятельность практически выведены из сферы прерогатив президента. И хотя формально он, согласно конституции наделён такими важными полномочиями, как назначение главы правительства, объявление о роспуске парламента и назначение даты очередных или внеочередных парламентских выборов, а также представительство в сфере международных отношений, но фактически все эти и другие полномочия президент должен осуществлять только по согласованию с главой правительства, ответственным не перед ним, а перед парламентом. В результате такого распределения прерогатив главой исполнительной власти при парламентарной системе является премьер-министр (в ФРГ – канцлер), который и имеет необходимые властные полномочия для осуществления правительственной политики. Премьер и его правительство подотчётны высшему законодательному органу и подают в отставку в случае вынесения им вотума недоверия. Президент же в условиях парламентарного правления не ответственен за действия правительства и остаётся надпартийной фигурой, гарантом правопорядка, олицетворением незыблемости конституционного строя.

Цель этой работы – показать особенности института президентства в условиях европейской парламентарной системы правления на примере крупнейшего государства Западной Европы Федеративной Республики Германия.

Выборы президента

Специфика президентских выборов

В Федеративной Республике Германия избрание президента проходит путём голосования в парламенте, что характерно для парламентарной республики. Так же избирается президент в таких странах как Италия, Швейцария, Венгрия, Латвия и в ряде других стран.

Для этого, как указано в части 3 статьи 54 конституции ФРГ, создаётся Федеральное Собрание, которое состоит из членов нижней палаты парламента (Бундестага) и равного числа членов, избранными народными представительствами земель на началах пропорциональности. Кандидатуры на пост президента предлагаются ведущими партиями, и, как оговорено в конституции, в ходе этих выборов в Федеральном Собрании не допускаются какие-либо прения. «Избранным считается лицо, получившее большинство голосов членов Федерального Собрания. Если в двух турах голосования такое большинство не собрано, избранным считается тот, кто в следующем туре соберёт наибольшее число голосов»[3]. Как и в Греции, Португалии, Чехии, Словакии, Польши, Венгрии, Болгарии, президент Федеративной Республики Германия избирается сроком на пять лет.

Конституционные и политические нормы для кандидата в президенты

К выборам президента в Федеративной Республике Германия, как и в других странах, предоставляются определённые требования. Эти требования изложены в статье 54 Основного закона ФРГ. Во-первых, это национально-этнический ценз, то есть кандидат в президенты ФРГ обязательно должен обязательно обладать её гражданством («каждый немец» может стать президентом). Во-вторых, это наличие избирательного права, то есть права быть избранным в нижнюю палату парламента (Бундестаг). Эта же норма характерна и для Австрии. В-третьих, это возрастной ценз, то есть возраст кандидата в президенты (как и в Греции) должен быть не меньше сорока лет. Непосредственное переизбрание допускается только один раз.

При своём вступлении в должность федеральный президент приносит перед собравшимися членами Бундестага и Бундесрата следующую присягу: «Я клянусь посвятить свои силы благу немецкого народа, умножая его достояние, оберегать её от ущерба, блюсти и охранять Основной закон и законы Федерации, добросовестно исполнять свои обязанности и соблюдать справедливость по отношении к каждому. Да поможет мне Бог»[4]. Согласно конституции, эта присяга может быть произнесена без религиозного обращения.

В Федеративной Республике Германия, Италии, Индии, Латвии президент вступает в должность незамедлительно, что характерно для стран, где президент избирается  не на всеобщих выборах, а путём голосования в парламенте.

Президент ФРГ обладает иммунитетом, который прекращается в случаях, указанных в конституции, отменить его можно только в случаях, установленных в статьях 60 и 46 конституции ФРГ. В случае досрочного освобождения президента от должности его обязанности, в соответствии со статьёй 57 конституции ФРГ, осуществляются председателем Бундесрата.

Согласно Основному закону, федеральный президент может быть лишён должности, если Федеральный конституционный суд установит, что он виновен в умышленном нарушении конституции ФРГ или федерального закона. Обвинение в этом могут выдвигать перед Федеральным конституционным судом Бундестаг или Бундесрат (предложение о предъявлении обвинения должно быть предоставлено от имени не менее 1/4 депутатов Бундестага или 1/4части голосов Бундесрата, а решение о предъявлении обвинения требует большинства 2/3 депутатов Бундестага или 2/3 Бундесрата). После предъявления обвинения Федеральный конституционный суд может своим приказом временно отстранить президента от должности (ст. 61 конституции ФРГ).

Взаимоотношения президента и государственного аппарата

Президент и партии

Отличительной чертой института президентства ФРГ является внепартийность президента. В этой стране с момента её образования сложилась политическая традиция, в соответствии с которой кандидатуру президента предлагает одна из партий правящей коалиции, опирающейся на большинство в Бундестаге.

При канцлере социал-демократе В. Брандте на пост президента был выдвинут, а затем утверждён кандидат от Социально-демократической партии Г. Хайенман. Когда социал-демократы ушли в оппозицию, а правительственную коалицию составил блок партий Христианско-демократический союз – Христианско-социальный союз и свободных демократов, то на открывшуюся в 1984 году вакансию поста президента ФРГ был выдвинут представитель партии ХДС Р. фон Вайцзеккер, который и был избран главой государства.

Вообще, в парламентарных республиках президенты должны в своём политическом поведении оставаться лояльными по отношению к правительству, находящемуся у власти, а также к партиям, представленным в парламенте. В политике эта деятельность оказывается немаловажной. Так, для социал-демократа В. Брандта была важной морально-политическая поддержка, которую ему оказывал в некоторых напряжённых внутриполитических баталиях его коллега по партии Г. Хайнеман. При этом Хайнеман выступал как федеральный президент, что придало его поддержке действий правительства В. Брандта большой политический вес.

Президент и государственный аппарат

В Федеративной Республике Германия, как и в других странах с парламентарной системой правления, президент имеет конституционное право назначения премьер-министра. Но это право носит формальный характер, так как вопрос о назначении на пост главы правительства фактически решают лидеры ведущих партий в зависимости от исхода парламентских выборов или изменения состава правящих коалиций в высших законодательных органах. Это явление можно также наблюдать при назначении премьер-министра в Австрии, Израиле, Исландии, Ирландии, Индии.

«Президент ФРГ назначает федерального канцлера»[5], но им неизбежно становится лидер той партии (или блока), которая завоевала наибольшее число мест на выборах в Бундестаг. Президент же своим назначением лишь утверждает вступление канцлера в должность. Хотя, в 1962 году имел место другой вариант смены главы правительства. Тогда правящая коалиция распалась после того, как свободные демократы покинули кабинет канцлера Т. Шмидта и присоединилась к оппозиционному блоку ХДС-ХСС. Новое парламентское большинство в Бундестаге выразило недоверие канцлеру Т. Шмидту и тут же проголосовало за избрание своего кандидата Г. Коля. Эта смена правительства произошла по воле ведущих партий, а роль президента ФРГ К. Карстенса свелась лишь к назначению Г. Коля главой правительства.

Федеральный президент может распустить Бундестаг, если он в течение 21 дня не смог выбрать федерального канцлера абсолютным большинством своих членов (ч. 4, с. 63 конституции ФРГ), или если Бундестаг по предложению канцлера в течение 21 дня большинством голосов своих членов не выразил доверия канцлеру, несмотря на требование последнего и не выбрал нового федерального канцлера (ст. 68 конституции ФРГ).

В соответствии со статьёй 81 Основного закона президент имеет возможность обойти главный законодательный орган, если он не желает принять закон, который федеральное правительство считает настоятельно необходимым. Если конфликт между законодательной и исполнительной властью не привёл к роспуску Бундестага, то по предложению федерального правительства и с согласия Бундесрата президент может объявить чрезвычайное законодательное положение[6].

Согласно регламенту Федерального правительства, в заседаниях правительства, как правило, принимает участие начальник канцелярии Федерального президента, но тот же Регламент предусматривает, что канцлер вправе ограничить число участников заседания правительства только федеральными министрами.

Взаимоотношения между исполнительной и судебной властями определяются тем насколько полно в том или ином государстве осуществляется принцип разделения властей. В одних странах судебные инстанции находятся под более или менее жёстким контролем и даже диктатом исполнительной власти, в других судебная власть является достаточно самостоятельной и независимой от исполнительной органов. В то же время принцип разделения властей предполагает и постоянное взаимодействие между судебной, исполнительной и законодательной ветвями государственного аппарата.

Важнейшим рычагом воздействия президента на деятельность судов является его право назначать должностных лиц в высшие судебные инстанции.

В Федеральной Республике Германия, сугубо парламентарной республике, президент (как и в Австрии) назначает федеральных судей. Но это конституционное право носит преимущественно формальный характер, поскольку кандидатуры в судьи выдвигаются правительством, и президент назначает их по представлению министров. Это отражено в статьях 60 и 95 конституции ФРГ. В целом же зарубежное конституционное право провозглашает принцип невмешательства президента и вообще исполнительных, а также законодательных органов в прерогативы судебной власти. Однако в политической практике этот принцип соблюдается отнюдь не всегда, и суды часто испытывают на себе ощутимое политическое давление со стороны других ветвей государственной власти.

Отношения между президентом и местными органами являются органическим элементом комплекса взаимоотношений между центральной и местной властями. Характер этих отношений в большой степени зависит от того, является ли государство федеральным или унитарным, демократическим или авторитарным, представляет ли оно собой президентскую, полупрезидентскую или парламентарную республику. Для всех демократических стран, независимо от формы их государственного устройства и системы правления, характерны высокая степень автономии и значительные права местных выборных органов власти. В то же время авторитарным политическим системам свойственны жёсткий контроль центра над местными властями и ограничение прав местного самоуправления. Под воздействием этих факторов и формируются полномочия президента в отношении органов местного самоуправления.

В современном мире нет прямой зависимости между системой правления и формой государственного устройства. Вместе с тем федеративная форма государственности предполагает большее ограничение прерогатив центральных исполнительных органов, включая президентскую власть, чем в условиях унитарного государства. Однако ещё более важную роль играет общее соотношение полномочий центральной и местной властей в политической системе того или иного государства в целом.

Особенно отчётливо это проявляется в объёме полномочий президента в сфере назначений должностных лиц различных уровней местной власти.

В Федеративной Республике Германия одним из ключевых атрибутов суверенитета субъектов федерации является выборность всех органов местного самоуправления. Это мы можем наблюдать также в США, Швейцарии, Австрии. В ФРГ (а также в США, Франции, Италии) президент непосредственно не вмешивается в текущую деятельность местных властей. Однако высшие исполнительные, законодательные и судебные власти осуществляют контроль над действиями органов местного самоуправления. При этом высшие судебные инстанции следят за тем, чтобы местные власти не нарушали Основной закон и другое общенациональное законодательство.

Президент и парламент

Соотношение полномочий исполнительной и законодательной властей является одной из основополагающих характеристик любого политического режима. В условиях демократии оно представляет собой определённый баланс властей, при авторитарном режиме полномочия исполнительной власти значительно усилены за счёт ущемления прерогатив законодательной власти, а тоталитаризм предполагает лишение парламента реальной самостоятельности и превращение его в орган, жёстко контролируемый исполнительными органами государства. Но даже в тех странах, где конституционно закреплён баланс полномочий исполнительной и законодательной властей, предусматривающий их независимость друг от друга и в то же время взаимный контроль, достаточно часто происходит превышение полномочий то со стороны правительства, то со стороны парламента.

Во взаимоотношениях между президентом и парламентом определяющую роль играет тип системы государственного правления. При президентской системе (в её демократическом варианте) глава государства и правительства непосредственно вовлечён в целый комплекс взаимоотношений с высшим законодательным органом. Полупрезидентская модель, с одной стороны, ограничивает прерогативы президента в законодательном процессе, но с другой стороны наделяет его полномочиями по роспуску парламента. В условиях же парламентарной системы (что мы видим на примере Федеративной Республики Германия), президент может оказывать лишь опосредованное воздействие на деятельность парламента.

Президент Федеративной Республики Германия не может не утвердить закон, полученный им из парламента на подпись, он не имеет права вето. Федеральный президент обязан утверждать все законы, принятые парламентом и представленные ему на подпись канцлером, возглавляющим правительство.

В Федеративной Республике Германия (как и в Австрии) право президента на издание указов очень ограничено. Его акта касаются, главным образом, назначений, награждений, помилований и так далее. Кроме того, так же как и в полупрезидентских республиках, большинство решений президента подлежит контрассигнации со стороны федерального канцлера и соответствующих министров. В соответствии с частью 1 статьи 82 Основного закона федеральный президент лишь оформляет[7] после контрассигнации законы, принятые в соответствии с конституцией и публикует их в «Бундесгезетцблатт»[8]. В целом, акты издаваемые главой Федеративной Республики Германия, не тождественны по своей правовой силе законам и являются административными актами.

В Федеративной Республике Германия (а так же в Чехии, Болгарии, Румынии) крайней формой воздействия президента на парламент, отказывающий утвердить новый состав кабинета министров, является роспуск главой государства высшего законодательного органа и назначение новых парламентских выборов. Это право характерно для ряда полупрезидентских и парламентарных республик.

В Основной закон Федеративной Республики Германия введена намеренно усложнённая норма, направленная на сохранение стабильности государственной власти. Она предоставляет президенту право на роспуск Бундестага в том случае, если по инициативе федерального канцлера ставится на голосование вопрос о доверии главе правительства, и большинство парламентариев ему в этом доверии отказывают. Тогда по предложению канцлера федеральный президент распускает Бундестаг и назначает новые парламентские выборы. Однако, если Бундестаг, выразив недоверие канцлеру, тут же большинством голосов избирает нового главу правительства, президент, в соответствии с частью 1 статьи 68 Основного закона ФРГ, утрачивает право на роспуск этой палаты германского парламента.

В условиях парламентарной республики контроль парламента над действиями президента осуществляется с учётом ограниченных полномочий главы государства. Федеральный президент заключает международные договоры с другими государствами, но эти договоры должны быть одобрены Бундестагом. Кроме того, законодатели вправе предъявить главе государства обвинения, которые, если их поддержит Федеральный конституционный суд, становится основанием для отстранения президента от должности.

Президент во внешней и военной политике

При парламентарной системе президент имеет высокий статус главы государства, но ограниченные полномочия во внешнеполитической сфере государственной политики. Согласно Основному закону «Федеральный президент представляет Федерацию в международно-правовых отношениях»[9]. Но там же недвусмысленно определено, какое должностное лицо формирует направления государственной политики, включая внешнеполитические: «Федеральный канцлер определяет основные направления политики и несёт за них ответственность»[10]. В пределах этих основных направлений каждый федеральный министр самостоятельно под свою ответственность ведёт дела своей отрасли.

Вместе с тем федеральный президент, даже в рамках ограничений, присущих парламентарной системе, может сыграть важную роль в создании более благоприятного представления о своей стране за рубежом. Так, в 1985 году президент Федеративной Республики Германия Р. фон Вайцзеккер по случаю сороковой годовщины окончания Второй мировой войны неоднократно выступал на тему об окончательном преодолении Германией её нацистского прошлого и приверженности немецкого народа к миру. Кроме того, у главы государства есть возможность выступать с речами на международные темы, которые укладываются в русло общей линии находящегося у власти правительства, но по тем или иным политическим соображениям не могут быть произнесены главой правительства.

При парламентарной республике ведущая роль в процессе ратификации международных договоров принадлежит парламенту. Таким образом в Федеративной Республике Германия (как и в Венгрии) представители правительства подписывают договоры, которые при согласии депутатского большинства парламента ратифицирует и передаёт на утверждение президент. Глава государства практически не имеет права не утверждать тот или иной договор, одобренный правительством и ратифицированный парламентом. Помимо международных договоров, требующих одобрения высшим законодательным органом, президент имеет право подписывать межгосударственные договоры и соглашения, не требующих санкции законодателей. Право на подписание такого рода международных актов конституционно закреплено за президентом и при президентской, и при полупрезидентской, и при парламентарной системах. Основной закон ФРГ предусматривает право федерального президента заключать межгосударственные договоры и соглашения административного характера: «Договоры, регулирующие политическое отношение Федерации или касающиеся вопросов федерального законодательства, требуют одобрения или содействия органов, компетентных в сфере федерального законодательства; договоры оформляются федеральным законом. К соглашениям административного характера применяются соответственно предписания о федеральной администрации»[11].

В полупрезидентских и парламентарных республиках президент имеет конституционное право назначать и отзывать дипломатических представителей государства за рубежом: «Федеральный президент представляет Федерацию в международно-правовых отношениях. Он заключает от имени Федерации договоры с иностранными государствами. Он аккредитует и принимает послов»[12].

Конституции многих стран предусматривают в числе важнейших обязанностей президента обеспечение независимости, суверенитета и безопасности своего государства. Отсюда органически вытекает принцип совмещения одним и тем же должностным лицом поста главы государства и поста верховного главнокомандующего вооружёнными силами. Однако реальный объём властных полномочий президента в отношении армии находится в прямой зависимости от его общего статуса в системе высших органов исполнительной власти.

Характер взаимоотношений между президентом и армией определяется типом политического режима. В президентской республике глава государства и правительства одновременно является верховным главнокомандующим вооружёнными силами, при полупрезидентской системе президент также, как правило, одновременно является верховным главнокомандующим, но в отличие от главы государства в условиях президентской республики он не обладает единоличными полномочиям в руководстве Вооружённых сил. Президент исполняет обязанности верховного главнокомандующего и в некоторых парламентарных республиках (Индия, Венгрия, Словакия, Латвия), но фактическое руководство армией при парламентарной системе осуществляют премьер-министр и министр обороны, а президент лишь номинально является верховным главнокомандующим. Что же касается Федеративной Республики Германия, то Основной закон вообще не предоставляет президенту каких-либо полномочий в руководстве армией, но наделяет главу военного ведомства следующими прерогативами: «Федеральный министр обороны обладает правом издавать приказы и командовать вооружёнными силами»[13].