3. К вопросу реализации гражданином пассивного избирательного права, связанному с достижением им определенного возраста.

В статье 3 главы 1 Конституции Российской Федерации свободные выборы и референдум называются высшим непосредственным выражением власти народа. В статье 32 главы 2 «Права и свободы человека и гражданина» закреплено право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Следующим после Конституции Российской Федерации федеральным законом, регулирующим порядок проведения выборов и референдума, является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г. Этот Федеральный закон восполняет пробелы Конституции в части распространения демократических принципов на все виды и уровни выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления. Он является рамочным (базовым) Федеральным законом для всех иных актов, регулирующих проведение выборов в Российской Федерации.

В преамбуле Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» говорится, что государством гарантируются свободное волеизъявление граждан на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательные права граждан характеризуются как конституционное право граждан избирать (активное избирательное право) и быть избранными (пассивное избирательное право) в органы государственной власти и местного самоуправления, в том числе участвовать в выдвижении кандидата (списка кандидатов), в предвыборной агитации, наблюдать за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также других избирательных действиях. В данной статье закона перечислены не все избирательные права граждан. К избирательным правам граждан необходимо отнести также право участвовать в формировании избирательных комиссий, знакомиться со списком избирателей, направлять наблюдателей для контроля за голосованием и установлением его итогов, вносить добровольные пожертвования в избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений и блоков, обжаловать нарушения избирательных прав граждан в вышестоящую избирательную комиссию и в суд и осуществлять иные действия, предусмотренные законодательством.

Электоральные возможности граждан предусмотрены и иными федеральными законами, к которым относятся: Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. «О выборах Президента Российской Федерации», Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. «об обеспечении конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Кроме того, перечень избирательных прав и их гарантий может быть расширен законами субъектов Российской Федерации.

Следует отметить также, что правам граждан Российской Федерации избирать и быть избранными не корреспондирует какая-либо обязанность. Так, в законодательстве некоторых стран наряду с правом избирать, существует обязанность голосовать.

Согласно статьи 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» граждане Российской Федерации участвуют в выборах и референдуме на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. [3]

Всеобщее избирательное право и право на участие в референдуме выражается:

Во-первых, в том, что гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, вправе избирать, голосовать на референдуме, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных избирательных действиях и действиях по подготовке референдума, которые составляют содержание активного избирательного права.

Из этого следует, что в соответствии с Федеральным законом для приобретения активного избирательного права требуется достижение гражданином 18 лет. Возрастной критерий содержит в себе признание за гражданином юридической способности быть участником избирательного процесса и совершать все предусмотренные федеральным законодательством о выборах избирательные действия.

Во-вторых, Федеральными конституционными законами, федеральными законами могут устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданином Российской Федерации активного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации. Но указанные условия не могут содержать какие-либо требования относительно продолжительности и срока такого проживания. Гражданам также гарантируется равенство избирательных прав независимо от места проживания и пребывания в период подготовки и проведения выборов и референдума.

Например, в соответствии с положениями избирательного законодательства Республики Бурятия право избирать в Народный Хурал Республики Бурятия принадлежит каждому гражданину Российской Федерации и Республики Бурятия постоянно или преимущественно проживающему на территории Республики Бурятия, а право избирать главу муниципального образования имеет гражданин постоянно или преимущественно проживающий на территории муниципального образования.

Содержание пассивного избирательного права граждан Российской Федерации состоит в праве по достижении установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В-третьих, ограничение пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации.

Так, статья 81 Конституции Российской Федерации устанавливает, что Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет;

В-четвертых, законами субъектов Федерации могут устанавливаться дополнительные ограничения пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданами определенного возраста. При этом Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что минимальный возраст кандидата на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ не может превышать 21 год, 30 лет - на выборах главы исполнительной власти субъекта РФ, 21 год - на выборах в органы местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

Так, Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет; Депутатом Государственной Думы - гражданин, достигший на день голосования 21 года; Президентом Республики Бурятия - 30 лет; Депутатом Народного Хурала Республики Бурятия - 21 года; Главой муниципального образования Республики Бурятия - 21 года.

В-пятых, граждане Российской Федерации могут избирать и быть избранными, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.[4]

В-шестых, не имеют вышеперечисленных прав лишь граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Ограничение избирательных прав указанных категорий граждан прямо вытекает из статьи 32 Конституции Российской Федерации и носит временный характер. Избирательные права восстанавливаются в полном объеме после освобождения гражданина из мест лишения свободы либо признания его дееспособным по решению суда. Граждане, страдающие психическими заболеваниями, но не признанные судом недееспособными, вправе участвовать в выборах и референдуме на общих основаниях. Лица, содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в силу приговору суда, не могут осуществлять какие-либо избирательные действия, связанные с реализацией как активного, так и пассивного избирательного права. Лица, задержанные за правонарушения и находящиеся в следственном изоляторе или изоляторе временного содержания, а также задержанные или арестованные по подозрению в совершении преступления, не могут быть ограничены в избирательных правах.

Примером служат выборы в Красноярскую Краевую Думу. Кандидат в депутаты в период выборов находился в следственном изоляторе, был арестован, но не признан виновным в совершении преступления по приговору суда, поэтому пребывание в изоляции от общества не помешало реализации его пассивного избирательного права.

Равное избирательное право и право на участие в референдуме выражается в том, что граждане Российской Федерации участвуют в выборах и референдуме на равных основаниях, так как имеют равные условия: наличие только одного голоса, права быть выдвинутым и зарегистрированным кандидатом только одним политическим общественным объединением или инициативной группой граждан, включение каждого гражданина, имеющего право участвовать в выборах, только в один избирательный список, голосование на каждых выборах только один раз, запрет голосовать за других избирателей, контроль со стороны наблюдателей, доверенных лиц кандидатов и избирательных комиссий.

Прямое избирательное право и право на участие в референдуме состоит в том, что граждане РФ голосуют на выборах и референдуме непосредственно и это означает, что между избирателями и кандидатами на выборные должности нет каких-либо промежуточных звеньев, так или иначе передающих волю избирателей кандидатам.

Смысл тайности голосования состоит в запрете всех видов контроля за волеизъявлением избирателей с целью ограждения граждан от нарушения их прав не только в момент голосования, но и после него.

Принцип организации и проведения свободных выборов означает реальную возможность проведения альтернативных выборов, конкуренцию кандидатов и предвыборных программ, право избирателей голосовать за наиболее достойного, с их точки зрения, кандидата. Этот принцип ставит кандидата перед необходимостью учитывать интересы и пожелания граждан, а уже избранных кандидатов - действовать в соответствии с волей избирателей. Свободный характер выборов означает не только свободу действий избирателей (участие или неучастие в выборах), но и свободу их воли, выражающуюся в избрании наиболее подходящего, по их мнению, кандидата.

На принципе добровольности участия в выборах основано действие любого права, принадлежащего человеку и гражданину. Однако следует учитывать, что безразличное отношение к выборам, неучастие в голосовании может привести к избранию на выборные должности граждан, не пользующихся поддержкой большинства избирателей.

Решения и действия (бездействия), нарушающие избирательные права граждан, которые исходят от органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, общественных объединений, а также избирательных комиссий и их должностных лиц, могут быть обжалованы в суд или в соответствующую вышестоящую избирательную комиссию. Заявитель вправе самостоятельно избрать тот или иной порядок рассмотрения своей жалобы.

Решения и действия (бездействия) могут заключаться в ненадлежащем формировании избирательных участков, в неправомерном включении (невключении) в списки избирателей, в ненадлежащем формировании избирательных комиссий; причинами жалоб могут быть нарушения порядка сбора подписей и оформления подписных листов, повлекшие отказ в регистрации, противозаконное использование служебного положения, возможностей СМИ, нарушение правил предвыборной агитации, нарушение порядка формирования избирательного фонда, а также нарушение порядка голосования, процедуры подсчета голосов, определения итогов выборов и признание их несостоявшимися или недействительными и др.

Возникающие в ходе избирательного процесса проблемы обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления необходимо решать общими усилиями избирательных комиссий, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, судов, правоохранительных органов и других заинтересованных органов, а также усилиями правозащитных организаций и самих граждан. Поэтому важно, чтобы все субъекты избирательного процесса не нарушали законодательства, руководствовались Конституцией Российской Федерации и законами, а не сиюминутными интересами и политическими амбициями и чтобы избиратели сознавали важность своих избирательных прав и свою ответственность за ситуацию в стране.[5]

4. К вопросу косвенных выборов глав исполнительной власти субъектов РФ.

Косвенные выборы (синоним - многостепенные) - избирательная система, при которой депутаты представительного органа избираются нижестоящими выборными органами или избирательными коллегиями, в состав которых входят либо избранные населением выборщики, либо депутаты нижестоящих представительных органов, либо и те и другие.

Косвенные выборы могут иметь две и более ступеней (выборы в три или четыре ступени встречаются в настоящее время редко). Двухстепенными выборами избираются, например, президенты США, Финляндии, верхняя палата Индии. Трехстепенными выборами формируется часть сената Франции: избиратели голосуют за муниципальных советников, последние назначают делегатов, которые избирают сенаторов.[6]

Новый порядок рекрутирования губернаторов и перспективы федерализма в России

3 декабря 2004 года был принят Государственной Думой, 8 декабря – одобрен Советом Федерации и уже 11 декабря – подписан Президентом Российской Федерации Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» № 159-ФЗ[7].

Значение этого закона для перспектив российской государственности сложно переоценить. Нашедшие в нем свое формально-юридическое воплощение инициативы главы государства по фактическому назначению губернаторов являются, по всей видимости, частью его программы по т.н. укреплению вертикали власти, претворение которой в жизнь вызвано, по словам высших должностных лиц государства, необходимостью борьбы с «неофеодальной раздробленностью и террористической интервенцией». Это обстоятельство автоматически ставит рассматриваемый закон на особое место в деле формирования перспектив дальнейшего развития государства российского. Попытаемся произвести комплексный анализ содержащихся в законе инициатив.

 Конституционно-правовые аспекты нового порядка рекрутирования губернаторов

 Носителем суверенитета и единственным источником власти в России, согласно ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 2 и 3 ст. 3 Конституции). Это означает, что прямые выборы высших должностных лиц и депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти на федеральном, региональном и местном уровнях являются единственным конституционно возможным способом их формирования. Эта позиция закреплена в Главе 1 Конституции «Основы конституционного строя» и составляет сердцевину отечественной правовой системы. Если исказить эту сердцевину, изменится вся сущность государственности. Вместо существующей России появится новая либо «хорошо забытая старая», похожая на современную лишь названием и государственными границами.

Фундаментальные государственные институты находят своё логическое продолжение на уровне прав и свобод человека и гражданина. Часть 2 ст. 32 Конституции РФ говорит о том, что граждане России имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Исключение из данного правила – это норма ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Иными словами, ограничение прав и свобод личности должно иметь своей целью защиту основ конституционного строя, а не нарушение их основных постулатов. Недопустимо ограничение прав и свобод личности, которое ведет к попранию таких основ конституционного строя, как демократическая и правовая формы государственности, закрепленные в ст. 1 и других статьях Главы 1 Конституции РФ. На практике это означает, что ради обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также нравственности и законных интересов неких лиц нельзя отменять в стране саму Конституцию, вводить монархию, ликвидировать свободу слова, воссоздавать империю и т.п. То есть, всё это делать, разумеется, можно, - но только не в рамках действующей Конституции. Для этого ее надо либо кардинально пересматривать, либо вообще писать новую.

Что происходит, когда мы лишаем людей права прямо избирать губернаторов? Мы не только ограничиваем их избирательное право. Мы еще и ставим под вопрос такую фундаментальную ценность, как народовластие, народный суверенитет. Этот логический ряд можно продолжать и далее. Ради обеспечения безопасности государства можно отказаться от демократии, от федерализма, от республиканской формы правления, от прав и свобод человека… Но разве такое государство можно назвать эффективно функционирующим? Разве его можно ставить в один ряд с развитыми государствами? Разве ст. 77 Конституции, предусмотревшая пресловутую «единую систему исполнительной власти», стоит выше всех других конституционных установлений? Нет путаются ли здесь цель (свободное развитие общества и каждого его члена) со средством (механизмом функционирования государственной власти)?

Сказанное в полной мере относится и к такой характеристике государства, как его федеративный характер. Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Отстранение сформированных населением органов от власти, подмена их иными органами и лицами ведет к отмене федерализма на всей территории страны. При этом можно как угодно жонглировать юридическими терминами – смысл происходящего от этого не изменится. Можно слово «назначение» заменить на «наделение гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации», только «наделенные полномочиями граждане» от этого не станут ближе к населению регионов.

Следует также иметь в виду наличие по вопросу об избрании высших должностных лиц и глав исполнительных органов власти субъектов РФ правовой позиции Конституционного Суда РФ[8]. В п. 6 мотивировочной части Постановления в частности указывается, что Конституция РФ не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Однако она предусматривает в ч. 2 ст. 3, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно.

Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), органы государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные. Недопустимо превращение Законодательного Собрания в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции РФ и действующему законодательству – такова правовая позиция Конституционного Суда по рассматриваемому вопросу.

Продолжим мысль Конституционного Суда - еще более недопустима такая форма лишения народа права на волеизъявление, при которой он вообще окажется отодвинут от влияния на власть, даже косвенным путем. Избранный в таком порядке глава субъекта Федерации не может считаться легитимным представителем власти.

С правовой точки зрения в рассматриваемом Федеральном законе содержится целый ряд вопиющих юридико-технических недостатков.

1. Для закона характерно использование конструкций, не известных правовой науке, в частности термина оформление решения о наделении гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), смысл которого неясен. Кем становится губернатор в рамках такой модели? Разве он остается представителем власти? Скорее, это некий ВРИО губернатора, но не губернатор, высшее должностное лицо субъекта РФ и руководитель его высшего органа исполнительной власти. Наделение лица полномочиями губернатора автоматически не делает его губернатором, так же, как и наделение федеральных органов государственной власти отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов РФ не делает их последними. В использованной законом модели статус органа власти подменяется его функциями.

2. Предоставление Президенту Российской Федерации права распускать своим указом законодательный (представительный) орган государственной власти противоречит конституционному принципу разделения властей, а также принципу федерализма. По сути, здесь происходит вмешательство в автономную деятельность не только другой ветви, но и другого уровня власти. Оправданием этого часто служит утверждение о том, что роспуск законодательного собрания – это, де, не мера ответственности, а способ разрешения кризиса власти в регионе. Однако при этом «забывают», что упомянутый кризис власти как раз и вызван к жизни нормами рассматриваемого закона. Не совсем обоснованно выглядит и отстранение Федерального Собрания РФ от процесса восстановления единства правового поля страны вкупе с наделением правом роспуска законодательного органа субъекта Федерации единолично Президента РФ.

3. Согласно положениям закона наделение гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Вместе с тем очевидно, что орган государственной власти может наделять кого-либо только принадлежащими ему полномочиями. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ согласно Конституции РФ и федеральному законодательству не обладает полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), что ставит под вопрос всю использованную в законе конструкцию.

4. Уточнения требует неоднократно используемый в Законе термин соответствующие консультации, проводимые Президентом Российской Федерации с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (указанные консультации непосредственно предшествуют роспуску законодательного собрания, и от их исхода во многом зависит его судьба). Кроме того, законом предусматривается отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) Президентом РФ в связи с утратой доверия. Представляется, что данный термин также требует уточнения.

5. Законом предусматривается введение в российскую законодательную практику новых институтов – постановки вопроса о доверии и досрочном сложении своих полномочий высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), избранным населением субъекта Федерации, перед Президентом РФ, а также вотума доверия перед Президентом указанного должностного лица (п. 4 и 5 ст. 4 закона). Как представляется, данные институты противоречат конституционному принципу полновластия народа России, закрепленному ст. 3 Конституции РФ.

Даже поверхностное ознакомление с текстом закона свидетельствует в пользу его юридико-технической и концептуальной непроработанности. Однако для современной России это не является чем-то из ряда вон выходящим. Большинство принимаемых сегодня законодательных актов обладают аналогичными характеристиками. Это системная болезнь отечественного законодательства, и бороться с ней, внося поправки в отдельно взятый, пусть даже и архи-важный закон, уже не имеет смысла.

Модель рекрутирования губернаторов, содержащуюся в законе, часто сравнивают с прежним порядком назначения губернаторов, существовавшим еще в середине 90-х гг. и зафиксированном Указом Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации»[9]. При этом забывают, что данный указ рассматривался Конституционным судом РФ, и от признания не соответствующим Конституции его спасли только временность и отчасти диспозитивность его положений[10].

На какие еще доводы ссылаются разработчики нынешнего закона?

Сравнительные аспекты нового порядка рекрутирования губернаторов

В связи с вступлением в силу рассматриваемого Федерального закона в российской юридической науке произошел беспрецедентный всплеск интереса к сравнительным аспектам рекрутирования глав регионов в федеративном государстве. Это неудивительно, поскольку зарубежный опыт всегда играл роль ориентира при проведении в нашей стране мероприятий государственного строительства. О чем же говорит нам исследование зарубежного опыта в этой области?[11]

В мире выработано немало различных способов рекрутирования высших должностных лиц и глав исполнительной власти субъектов федерации и административно-территориальных образований. В большинстве федеративных государств высшие должностные лица, они же главы исполнительной власти, избираются. Применяется два различных выборных механизма: прямые выборы населением субъектов федерации (Аргентина, Бразилия, Швейцария, Мексика, США, Венесуэла и др.) и «косвенные» выборы законодательными органами субъектов федерации (Австрия, ФРГ, Пакистан, ЮАР и др.).

Избрание губернаторов – высших должностных лиц, возглавляющих систему исполнительной власти штатов, проживающими там гражданами характерно в первую очередь для федераций американского континента. В Аргентине и Бразилии губернаторы непосредственно избираются населением сроком на 4 года. В Мексике губернаторы также избираются населением, но на больший срок - 6 лет. В США губернаторы, напротив, избираются на более короткий срок - от 2 до 4 лет, в зависимости от законодательства конкретного штата. В Венесуэле губернаторы избираются населением на 5 лет.

Институт выборных губернаторов проник и в Европу. В Швейцарии председатель исполнительного совета кантона избирается прямыми выборами на 1 либо 2 года, причем то же относится и к самому совету. В молодых балканских федерациях Боснии и Герцеговине, Сербии и Черногории президенты республик в их составе также непосредственно избираются населением. Аналогичная процедура применяется на Коморских островах, где губернатор избирается на 5 лет и самостоятельно назначает кабинет, а также в Эфиопии.

Другая разновидность избирательных механизмов – это «косвенные» выборы, т.е. избрание высших должностных лиц, как правило являющихся и главами исполнительной власти, региональными представительными органами (легислатурами). Такая модель характерна в первую очередь для европейский федераций. В Австрии губернаторы земель избираются ландтагами (региональными парламентами). В ФРГ премьер-министры земель, а также столичный мэр избираются ландтагами и самостоятельно назначают свои кабинеты. По этому пути пошли и некоторые другие федеративные государства: в Микронезии губернаторы избираются легислатурой, в Пакистане - провинциальной ассамблеей, а в ЮАР - партией парламентского большинства.

Значительно меньшая по численности группа федераций – это те страны, в которых высшее должностное лицо субъекта федерации не избирается, а назначается. Здесь можно встретить различные варианты процедуры рекрутирования и статуса указанного лица. В значительной мере такая модель обусловлена наличием монархической формы правления в том или ином ее виде. В Австралии губернаторы назначаются королевой по рекомендации премьер министра страны (за исключением столицы и Северных территорий, где администратор назначается генерал-губернатором). Однако исполнительную власть штатов возглавляют премьер-министры, которые являются лидерами парламентского большинства региональных легислатур, избираются на 3 либо 4 года и самостоятельно формируют свои кабинеты. В Бельгии провинциальные губернаторы назначаются королем, при этом исполнительные органы регионов формируются их законодательными органами. В Канаде лейтенант-губернаторы провинций назначаются генерал-губернатором страны по рекомендации премьер-министров провинции и официально осуществляют функции представителей королевы. Премьер-министры провинций, возглавляющие исполнительную власть, являются лидерами парламентского большинства в провинциальных легислатурах, избираются на 5 лет и также самостоятельно формируют свои кабинеты. В Федерации Сан Киттса и Невиса генерал-губернаторы назначаются королевой и представляют ее интересы; премьер-министры субъектов федерации являются лидерами партий парламентского большинства и избираются на 5 лет. Во всех перечисленных случаях на региональном уровне практически сохраняет своё действие Вестминстерская система.

К этой группе федераций примыкают и некоторые азиатские страны. Так, в Индии губернаторы назначаются президентом по рекомендации премьер-министра страны сроком на 5 лет. При этом исполнительную власть субъектов федерации возглавляют шеф-министры, избираемые законодательными ассамблеями штатов. Аналогичная ситуация в Малайзии, где 4 губернатора назначаются султаном по представлению премьер-министра страны, а исполнительную власть субъектов федерации возглавляют шеф-министры, избираемые региональными законодательными ассамблеями. Следует обратить внимание на то, что в федерациях с назначаемыми губернаторами полномочия государственного управления в субъектах федерации принадлежат по большей части избираемым региональными легислатурами премьер-министрам, в связи с чем данную модель нельзя рассматривать как назначение губернаторов в «чистом виде». Это смешанная модель, включающая в себя элементы и назначения, и выборности.

Последняя немногочисленная группа федераций формально объединяет иные модели рекрутирования руководителей регионов. Сюда можно отнести ОАЭ, где посты эмиров передаются по наследству, и Малайзию, где посты султанов в 9 субъектах федерации также являются наследуемыми. К данной группе относится и Нигерия, где губернаторы фактически назначаются (следует отметить, что страна в течение длительного времени находится фактически на военном положении, что в определенной мере объясняет данный феномен, однако, даже здесь в последнее время наметилась тенденция к избираемости руководителей субъектов федерации).

Таким образом, на сегодняшний день в формировании высших должностных лиц и глав исполнительной власти субъектов федерации преобладают различные избирательные механизмы, более того – тенденция избираемости повсеместно ширится (Мексика, Нигерия). Назначение губернаторов и премьер-министров субъектов федерации применяется, однако, при такого рода назначенцах всегда автономно функционируют премьер-министры, осуществляющие руководство системой органов исполнительной власти регионов. В данной системе взаимоотношений основной проблемной зоной является вопрос о сбалансированном разграничении компетенции на уровне «назначенный губернатор – выборный премьер-министр» (это характерно, в частности, для Индии, где «сильные» губернаторы наделены в основном контрольными полномочиями, но за счет использования политического ресурса центра обладают реальной властью). Практика представления главой государства кандидатов на должность губернаторов в законодательный орган власти субъекта федерации для их утверждения не имеет распространения в федеративных государствах.

 Системные аспекты нового порядка рекрутирования губернаторов

Поскольку ни правовые, ни компаративистские доводы в пользу новой системы рекрутирования губернаторов оказались не в состоянии объяснить необходимости ее введения в России, обратимся к инструментарию системного подхода. Вначале необходимо уяснить заявленную цель проводимых мероприятий по «укреплению вертикали власти», поскольку оценку предлагаемым руководством страны мер можно дать лишь с точки зрения возможного достижения посредством их реализации стоящих перед реформой задач. Поскольку главная цель проводимых преобразований – это борьба с терроризмом, а промежуточная – укрепление вертикали власти, представляется, что гораздо целесообразнее было бы обратиться к таким конституционным механизмам, как чрезвычайное и военное положение. Аргументы такого подхода вполне очевидны:

           назначение губернаторов в значительной части субъектов Федерации произойдет только к 2009 году, что не позволит безотлагательно обеспечить безопасность населения и предотвратить уже запланированные террористами акции;

           согласно положениям закона субъекты Федерации могут, как мы это уже выяснили, вообще остаться без высших органов государственной власти на неопределенный период;

           в противовес этому условия и порядок введения чрезвычайного положения четко урегулированы ст. 56 Конституции РФ, а также Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении в Российской Федерации»[12]; в частности, конституционными нормами прописано, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия, а также дан перечень прав, которые не подлежат ограничению.

С терроризмом бороться необходимо – с этим никто не спорит. Но каким образом? Разве угроза, с которой столкнулось наше общество, не является реальной? Разве в российском конституционном поле отсутствует такой механизм, как чрезвычайное положение? Зачем ждать 2009 года? Кроме того, согласно положениям рассматриваемого закона избранные органы власти в субъектах Федерации вообще могут прекратить своё существование. Представим себе такую ситуацию: предложенный Президентом губернатор не одобряется Законодательным Собранием, которое распускается, население не приходит на выборы, в результате чего власть в регионе осуществляет назначенный Президентом ВРИО губернатора, - такой сценарий сложно рассматривать в русле укрепления власти!

Системный подход говорит о том, что проблема оптимального устройства государства складывается из внешних и внутренних условий. Внешняя проблема определяется агрессией среды, интенсивностью внешнего воздействия на государство как на систему, внутренняя – возможностями адаптера системы, его соответствием «вызову» среды. «Когда в обществе появляется ощущение, что возможностей адаптера… становится недостаточно для переработки и отражения внешнего сигнала, в нем потребуются меры по повышению степени закрытости и наращивания возможностей механизма управления»[13] - это ли описание сегодняшних процессов «укрепления вертикали власти»!

Однако с точки зрения системного подхода такая стратегия имеет ряд негативных побочных эффектов. Первый состоит в расширении области управления, при котором общество утрачивает способности к самоорганизации. Механизмы самоуправления ослабевают, а то и вовсе атрофируются. Второй побочный эффект связан с работой принципа необходимого разнообразия. Государство, мобилизующее управленческие ресурсы, снижает степень разнообразия в обществе, в результате чего происходит смещение в сторону недемократических методов управления.

Всё это и является в настоящее время видимой частью проводимой реформы. Здесь и назначение губернаторов, и резкое ограничение числа партий, и новое избирательное законодательство, и практическое запрещение референдума, и новый порядок проведения массовых мероприятий, и Общественная палата, и многое, многое другое. Наращивается механизм управления, ослабляются механизмы самоорганизации, государственная система становится всё более закрытой и неповоротливой. Однако из той же теории систем известно, что закрытые системы нежизнеспособны, поскольку не могут приспосабливаться к вызовам среды. Развиваться с качественными изменениями, возрастанием уровня организации и снижением уровня энтропии способны лишь открытые системы, обменивающиеся со средой веществом, энергией и информацией, постоянно ищущие источники развития в окружающей среде[14]. Таким образом, следующими, вполне прогнозируемыми стадиями рассмотрения процессов «укрепления вертикали власти» в закрытой системе будут системные кризисы и катастрофы.

Таким образом, комплексное рассмотрение основных аспектов проводимой сегодня в России реформы государственного устройства и в частности – введения нового порядка назначения губернаторов позволяет сделать следующие выводы:

·               данная конструкция ущербна с конституционно-правовой и формально-юридической точек зрения; она противоречит Конституции РФ, решениям Конституционного Суда РФ, содержит юридически некорректные формулировки;

·               предложенная модель не имеет аналогов в современном мире; согласно сравнительно-правовым исследованиям, в формировании руководящего звена субъектов федерации преобладают различные избирательные механизмы, более того – тенденция избираемости повсеместно ширится;

·               системный подход к рассматриваемой модели «вертикали власти» позволяет оценить сегодняшнее состояние государственного устройства России как системы и спрогнозировать негативные перспективы его дальнейшего существования и развития.

Правоведам и политикам необходимо уже сейчас пытаться моделировать следующие за «укреплением вертикали власти» этапы государственного строительства: этап системного кризиса власти и этап выхода системы из кризисного состояния, который будет характеризоваться восстановлением конституционализма и других институтов демократии.

Последние инициативы по «укреплению вертикали власти» – знаковые события. Они знаменуют собой тот Рубикон, после пересечения которого процессы деконституционализации станут необратимыми. Начнется реформирование норм и институтов в сторону реставрации устаревших моделей, торжество идеологии возврата к «проверенным ценностям» и «достижениям» советского конституционализма – «демократическому централизму» и специфической организации партийной системы, представляющих собой «творческое» переосмысление идей Конституции СССР 1977 года. На новый виток выйдет традиционное уже для нашей страны отчуждение народа от власти. Как нельзя кстати сегодня приходятся строки великого русского поэта:

Чем кончится? Узнать не мудрено: Народ еще повоет да поплачет, Борис еще поморщится немного, Что пьяница пред чаркою вина, И наконец по милости своей Принять венец смиренно согласится; А там – а там он будет нами править По-прежнему. А.С. Пушкин, «Борис Годунов»[15]