Конституционное право Швейцарии

ИНСТИТУТ ГУМАНИТАРНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Р Е Ф Е Р А Т

ПО ПРЕДМЕТУ

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Т Е М А:

“Конституционное право Швейцарии”

Студента 3 курса

юридического факультета

Million

dollar

boy

МОСКВА

2007 ГОД

План

1. Конституции кантонов и их особенности.

2. Конституционные основы правового статуса человека и гражданина.

3. Конституционные основы общественного строя.

4. Выборы, отзыв, референдум.

5. Государственные органы.

1.Конституции кантонов и их особенности

Общая характеристика действующей Федеральной конституции

Прежде всего, следует оговориться в отношении употребляемого нами при переводе швей-царской терминологии термина «федеральный». Строго говоря, правильнее было бы употреблять термин «союзный», как это было принято в нашей литературе применительно к Швейцарии (да и не только к ней) ранее. Французский термин «federal» может иметь и такое значение. Не всякий госу-дарственный союз есть федерация, но всеже федерация есть государственный союз. Поэтому тер-мин союзный применим и к конфедерации, и к федерации, и к иным государственным объединениям, именующим себя союзом. Немецкий текст Конституции при наименовании центральных органов власти страны присоединяет к их названиям слово Bundes, что буквально означает «союзный» (Bund — союз). В буквальном переводе с немецкого официальное наименование Конституции Bundesver-fassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft звучит нормально: «Союзная конституция Швейцар-ского Клятвенного Товарищества». Можно сказать и «Союзная конституция Швейцарской Конфеде-рации». Но выражение «Федеральная конституция Швейцарской Конфедерации», а именно так она называется по-французски, представляется не вполне логичным.

И хотя, следуя современным (главным образом, газетным) традициям, мы говорим о Феде-ральной конституции Швейцарии, ее федеральных законах, федеральных органах власти, читатель должен все же иметь в виду, что эта переводная терминология не очень точна.

Обращаясь к основным чертам швейцарской Федеральной конституции, мы должны от-метить, что она состоит из краткой преамбулы, трех разделов и заключительных положений, имею-щих особую нумерацию статей. В преамбуле, открывающейся словами: «Во имя Всемогущего Бо-га!», определяются цели создания Конституции, а именно укрепление Конфедерации, сохранение и поощрение единства, силы и чести швейцарской нации. Раздел первый «Общие положения» содер-жит весьма разнообразные нормы, регулирующие права и свободы швейцарцев, а также отношения между Конфедерацией и кантонами, включая распределение между ними предметов ведения и пол-номочии. Раздел второй «Федеральные власти» регулирует в соответствующих подразделах (часть из них имеет свою внутреннюю рубрикацию) статус парламента и его палат, Федерального совета (правительства), Федеральной канцелярии, Федерального суда, Административного суда, а кроме того, содержит подраздел «Разные положения»; здесь, в частности, следует особо отметить ст. 116, согласно которой немецкий, французский, итальянский рето-романский (раушский) суть нацио-нальные языки Швейцарии, а немецкий, французский и итальянский объявляются официаль-ными языками. В соответствии с поправкой, внесенной в эту статью 4 июня 1996г., рето-романский язык является официальным языком в отношениях Конфедерации с гражданами для ко-торых этот язык родной. Конфедерация поддерживаемыми, усилия кантонов Гризон и Тичино по со-хранению итальянского и рето-романского (раушского) языков.

Раздел третий, состоящий всего из семи статей, определяет порядок пересмотра Конститу-ции. Переходные положения, насчитывавшие на 1 апреля 1994 г. 19 статей с текстом (всего же 24 статьи), регулируют очень разные вопросы; здесь следует отметить (ст. 8) временное делегиро-вание Федеральному совету нормотворческих прав в налоговой области с подробным указанием принципов, которых он при этом обязан придерживаться. Особенность содержания швейцарской Кон-ституции, на которую мы уже обращалось внимание в Общей части учебника (п. 2 § 6 гл. II во 2-м изд.), состоит в том, что в нее включено немало таких норм, какие обычно находят свое место лишь в текущем законодательстве. Это нередко обусловлено тем, что в Конституции получали отражение чисто экономические и политические потребности. Особенно часто подобные нормы стали вклю-чаться в Конституцию после того, как в 1891 г. была установлена возможность ее изменения по на-родной инициативе.

Регулируемое Конституцией политико-территориальное устройство страны, невзирая на ее название (Конфедерация), следует характеризовать как федеративное (см. ниже § 6).

Что же касается формы правления, то определить ее непросто. Хотя коллегиальный орган — Федеральный совет — соединяет функции и правительства, и во многом также главы государства и не несет по Конституции политической ответственности перед Федеральным собранием (парламен-том), он избирается парламентским путем. Швейцария, следовательно, — своеобразная смешанная республика с выраженным дуалистическим государственным режимом.

По способу изменения Конституция Швейцарии относится к числу жестких. Она различает два вида своего собственного пересмотра — полный и частичный.

Полный пересмотр, согласно ст. 119 Конституции, производится только законодательным путем. Если одна из палат Федерального собрания вынесет постановление о полном пересмотре, а другая с этим не согласится, или полного пересмотра потребуют 100 тыс. избирателей, то вопрос о том, должен состояться пересмотр или нет, передается на голосование швейцарского народа. В

случае положительного ответа большинства проголосовавших избирателей на этот вопрос обе пала-ты подлежат переизбранию, чтобы приступить к полному пересмотру Конституции (ст. 120). Идея полного пересмотра выдвигалась неоднократно, однако только 8 сентября 1935 г. состоялся рефе-рендум относительно его необходимости, на котором решение избирателей было отрицательным.

В 1965 г. обе палаты согласились с необходимостью полного пересмотра, однако процедура подготовки его продолжается сих пор, отличаясь обстоятельностью, тщательностью и, как видим не-торопливостью. В 1978 и 1985 гг. публиковались проекты новой Конституции, последний из которых во всяком случае имеет вполне современный вид: в нем есть раздел о правах и свободах и руково-дящих принципах государства, детализированных в нескольких главах, раздел о федеративном уст-ройстве, сохраняются характерные для Швейцарии институты непосредственной демократии. В 1987 г. Федеральное собрание постановило полностью пересмотреть Федеральную конституцию и поручи-ло Федеральному совету представить ее проект. Однако полного пересмотра так до сих пор и не про-изошло.

Частичный пересмотр, согласно ст. 121 Конституции, может осуществляться как законода-тельным путем, так и по народной инициативе, т. е. по требованию 100 тыс. избирателей включить, отменить или изменить какую-либо статью Федеральной конституции. Если избиратели предлагают пересмотреть или включить несколько различных конституционных положений, то каждое из них должно составить предмет отдельной инициативы.

Народная инициатива может быть заявлена в форме общего предложения или разработанно-го проекта. Если палаты Федерального собрания согласились с народной инициативой в общего предложения, они должны разработать соответствующий проект и представить его на решение наро-да и кантонов (субъектов швейцарской федерации), а если Федеральное собрание согласилась с на-родной инициативой в виде разработаны проекта, он сразу передается на одобрение народа и кантон Голосом кантона, согласно ч. 3 ст. 123 Конституции, считается результат народного голосования в нем.

При несогласии палат с инициативой вопрос о необходимости частичного пересмотра выно-сится на голосование народа, и в случае положительного решения большинства проголосовавших избирателей Федеральное собрание должно приступить к пересмотру, одобренному народом. В слу-чае несогласия с тайным проектом оно может вынести на решение народа с инициативным проектом также свой альтернативный проект или предложение отклонить инициативный проект. Согласно ст. 121-бис Конституции, частично излагавшейся в общей части учебника (п. 6 § 5 гл. VII), при вы-несении на референдум контрпроекта Федерального собрания избирателю предлагается ответить на три вопроса:

1) предпочитает ли он народную инициативу действующему праву;

2) предпочитает ли он контрпроект действующему праву;

3) какой из проектов должен вступить в силу, если народ и кантоны предпочитают дейст-вующему праву оба проекта;

Абсолютное большинство определяется для каждого вопроса отдельно. Вопросы, оставшиеся без ответа, не учитываются. При одобрении избирателями обоих проектов решение определяется результатом голосования по третьему вопросу. В силу вступает проект, получивший больше голосов избирателей и кантонов. Если же по третьему вопросу большинство голосов избирателей получил один проект, а большинство голосов кантонов — другой, ни один из этих проектов в силу не вступает.

Вообще для вступления в силу новой Конституции или новой ее части необходимо большин-ство голосов участвовавших в голосовании избирателей и большинство голосов кантонов. При этом голос полукантона (см. об этом ниже, § 6) считается половиной голоса кантона (ч. 1 и 2 ст. 123).

Предложения о частичном пересмотре выносятся на референдум почти ежегодно, и на 1 ап-реля 1994 г. избиратели и кантоны одобрили, как отмечалось, 130 проектов конституционных изме-нений и еще больше отклонили. При этом 199 проектов было внесено путем народной инициативы, и подавляющее большинство их было отклонено на референдумах или заранее отозвано. Учитывая, что проекты Федерального собрания отклоняются на референдумах лишь в 25% случаев, можно прийти к выводу, что избиратели этим проектам доверяют больше. Однако, как отметила швейцар-ская Федеральная канцелярия, оказывается, что народные инициативы часто побуждают Федераль-ный совет и Федеральное собрание к реформам, до которых те сами дозрели бы значительно поз-же96.

Конституции кантонов

Каждый кантон и полукантон имеет свою конституцию. В некоторых кантонах конституции бы-ли приняты еще до принятия первой федеральной Конституции 1848 г ( Тичино — в 1830 г., в Женеве — в 1847 г.) или до принятия ныне действующей Конституции (во Фрибуре — в 1857 г., в Невшате-ле — в 1858 г., в Тургау и Цюрихе в — 1869 г. и т. д.). Большинство кантональных конституций приняты в конце XIX — начале XX вв некоторые из конституций подверглись полному пересмотру (например, в Женеве — в 1958 г., в Нидвальдене — в 1965 г., в Тичино — в 1967 г., в Обвальдене — в 1968 г., в

Аарау — в 1980 г в Базеле-сельском в — 1981 г., в Ури — в 1984 г.) и имеют вполне современный вид. Пересмотры позволили приспособить их к новым реальностям, особенно в социально-экономической области. Конституции кантонов, естественно, содержат традиционные статьи о правах и свободах, об организации системы государственной власти. Однако последние акты, принятые в 70 — 90-х гг., значительно отличаются от своих предшественников. В них была осуществлена полная перекомпоновка нормативного материала, проведена его новая систематизация. Они содержат рас-ширенный каталог основных прав и свобод, провозглашают принципы правового государства, опре-деляют политические задачи кантонов, устанавливают основные цели их политики, расширяют воз-можности применения референдума и народной законодательной инициативы, четко определяют ор-ганизацию органов государственной власти, статус, организацию и пределы автономии общин, уточ-няют отношения между церковью и кантонами, устанавливают территориальные границы внутри кан-тонов.

Приведем два примера, показывающих, что последние кантональные конституции вполне идут в ногу с достижениями современного конституционализма. Так, в преамбуле КОНСТИТУЦИИ ЦИИ кантона Жюра 1979г. содержатся ссылки на такие основ полагающие документы, как Декларация прав человека и гражданина 1789г., Всеобщая декларация прав человека Организации Объединенных На-ций 1948г. и европейская Конвенция защите прав человека и основных свобод 1950 г.. На основан) их принципов и акта о свободном учреждении кантона 23 июня 1974 г. республика и кантон Жюра содействует социальной справедливости, поощряет сотрудничество между народами, играет активную роль в сообществах, частью которые кантон себя считает.

Можно процитировать ч. 2 ст. 2 новой Конституции полука тона Базель-сельский 1981 г., по-священную правам и обязанностям граждан. В полукантоне гарантируются:

право на жизнь, на неприкосновенность личности и своею, мнений, а также свобода передви-жения;

свобода вероисповедания и совести; свобода информации, мнений и печати; свобода ассо-циаций, собраний и манифестаций; свобода образования, исследований, а также свобода ис-кусств; I защита частного имущества, тайна переписки и телекоммуникаций, а также неприкосно-венность жилища; защита от злоупотреблений сведениями; право на брак и на образование семьи; свобода учреждения предприятий;

право на свободный выбор и свободное осуществление своей профессии, а также право на свободное осуществление экономической деятельности.

Все кантональные конституции, как и федеральная, предусматривают возможность своего полного или частичного пересмотра, причем почти во всех кантонах эти пересмотры могут осуществ-ляться по народной инициативе: требуется число подписей от 0,01% в полукантоне Аппенцелль-Иннерроден до 5,85% от численности избирательного корпуса в кантоне Невшатель. Для инициативы общего пересмотра конституции требуется от одной подписи избирателя в кантоне Гларус до 12 тыс. в кантоне Во и 15 тыс. в кантоне Берн. В кантоне Цюрих народная инициатива по пересмотру Консти-туции в период между созывами парламента — Большого совета влечет немедленное возобновление полномочий парламента прежнего созыва. В кантоне Женева полный пересмотр может осуществ-ляться раз в 15 лет, в пяти кантонах он осуществляется общими собраниями — ландсге-майнде (см. ниже, п. 2 § 6). Инициатива пересмотра может исходить и от кантональных парламентов, например в кантонах Жюра, или от парламента и правительства, например в кантоне Тичино. Любые конституци-онные реформы в кантонах подлежат утверждению на референдуме. Для пересмотра кантональной конституции требуется согласие абсолютного большинства избирателей. Как упоминалось в Общей части учебника (п. 6 § 1 гл. XI),согласно ст. 6 Федеральной конституции, кантоны обязаны испраши-вать у Конфедерации гарантию для своих конституций; она дается при соблюдении этими консти-туциями следующих трех условий: в них не должно содержаться ничего противоречащего Федераль-ной конституции; они должны обеспечивать осуществление политических прав в соответствии с рес-публиканскими формами — представительными или демократическими97;они должны приниматься народом и пересматриваться по требованию абсолютного большинства граждан.

Гарантия дается в случае одобрения конституции Федеративным собранием. Отказы в гаран-тии встречаются редко. В 1948 г было отказано в гарантии измененных ст. 58 Конституции полуканто-на Базель-городской и ст. 57 Конституции полукантона Базель-сельский на основании противоречия ст. 1 Федеральной конституции. В 1958 г. последовал отказ в гарантии ч. 3 ст. 84, включенной в 1956 г. в Конституцию кантона Во, на основании противоречия ст. 4 Федеральной конституции.

Согласно воззрениям швейцарских ученых, требование федеральных гарантий для каждой новой или пересмотренной конституции кантона должно интерпретироваться не как необходимое ус-ловие законности акта, но как мера, связанная с выполнением федеративного договора, как средство контроля со стороны федеральных властей за законностью и соответствии Федеральной консти-туции98. Отказ в гарантии со стороны федеральных властей должен быть отмечен в соответствующей конституции кантона, но такой отказ не лишает законности опротестованные статьи или статью.

В качестве примера укажем отказ в предоставлении гарантий новой Конституции полукантона Базель-сельский, принятой на референдуме 4 ноября 1984г. совсем незначительным большинством избирателей: 16522 — «да» и 16264 — «нет». В ее ч. 2 ст. 115 правительство полукантона обязыва-лось следить за тем, чтобы никакие атомные электростанции не воздвигались на территории полу-кантона или по соседству с ним. В августе 1985 г. Федеральный совет в целом благоприятно отозвал-ся об этой Конституции, однако в сентябре того же года Совет кантонов (верхняя палата парламента страны) отказал в гарантиях из-за указанной нормы, узрев в ней посягательство на суверенные права других кантонов. Национальный совет (нижняя палата) в марте 1986 г. все же предоставил гарантии, и Совет кантонов присоединился к этому решению. Обе палаты, однако, высказались в том смысле, что за Конфедерацией остается приоритет в решении вопросов, касающихся атомной энергии.

Процедура гарантий считается в Швейцарии слишком сложной и длинной, даже если она не дает оснований для споров по конкретным вопросам. Швейцарским ученым и политикам представля-ется более гибкой система взаимных консультаций кантонов с органами федеральной исполнитель-ной власти, прежде всего с департаментом (министерством) юстиции и полиции.

2. Конституционные основы правового статуса человека и гражданина

Швейцарское гражданство и режим иностранцев

Согласно ст. 44 Федеральной конституции, Конфедерации принадлежит право регулировать приобретение и утрату прав гражданства в силу происхождения, брака и усыновления, а также утрату швейцарского гражданства и его восстановление.

Согласно названной статье и Федеральному закону о приобретении и утрате швейцарского гражданства 1952г. (с последующими изменениями), этот институт традиционно включает три вида гражданства: гражданство города или коммуны, гражданство кантона и гражданство Конфедерации. Гражданство города или коммуны, которое в Швейцарии исторически считается важнейшим, автома-тически влечет обладание гражданством соответствующего кантона и Конфедерации. В настоящее время, однако, приобретение и утрата гражданства регулируются названным федеральным законом. Этот акт различает приобретение гражданства по закону и путем административного решения, т. е. путем натурализации.

Приобретение гражданства по закону включает, в свою очередь, приобретение его по рож-дению и в результате вступления в брак. По общему правилу, ребенок, родившийся от матери или отца — швейцарских граждан, автоматически приобретает такое же гражданство, т. е. действует пра-во крови. Внебрачный ребе-нок швейцарской гражданки также получает такое гражданство; внебрач-ный же ребенок иностранки становится швейцарским гражданином, если его отец является таковым и мать вступает с ним в брак, а также если родители ребенка в браке не состоят, но ребенок получает фамилию отца — гражданина страны и воспитывается, оставаясь под его родительской властью. Иностранка приобретает гражданство в результате брака со швейцарцем. По ст. 43 Федеральной конституции каждый гражданин кантона является швейцарским гражданином и как таковой может участвовать в федеральных выборах и голосованиях по месту своего жительства, подтвердив долж-ным образом наличие у него избирательного права. Поселившийся где-либо швейцарский гражданин пользуется по месту жительства всеми правами гражданина кантона и вместе с тем всеми правами гражданина общины, однако соучастие в публичной собственности, а также право голоса по чисто гражданским делам из этого исключаются, если кантональное законодательство не определяет иного. Право голоса в кантональных и общинных делах он получает по истечении трех месяцев после посе-ления. Кантональные законы о поселении и праве голоса новопоселенцев в общинах подлежат одоб-рению Федерального совета.

Приобретение гражданства по натурализации зависит главным образом от времени прожи-вания в Швейцарии — срок установлен в 12 лет. Срок в два раза меньший требуется для иностран-цев, которые уже жили в Швейцарии в молодом возрасте; для детей, усыновленных швейцарцем, а равно для детей, проживающих с матерью, имеющей иностранное происхождение, и отцом — швей-царским гражданином. Вдвойне засчитывается время, прожитое ими в стране до 10-летнего возраста.

Швейцарское гражданство может приобретаться и путем натурализации в кантоне и общине (коммуне). Натурализация производится кантоном после одобрения Конфедерацией. Нату-рализованное лицо обладает правами и обязанностями гражданина кантона и общины. В соответст-вии с кантональным правом оно может соучаствовать в их публичной собственности. Швейцарское гражданство утрачивается либо в результате отказа от него, либо в результате брака швейцарской гражданки с иностранцем, если она при его заключении заявляет об отказе от швейцарского граждан-ства; гражданство также утрачивается в случае, если гражданин родился за границей, имеет другое гражданство и до достижения 22 лет не заявил о желании остаться гражданином Швейцарии. Лицо теряет свое коммунальное и кантональное гражданство только в случае утраты гражданства Швейца-рии. Многие швейцарцы имеют гражданство нескольких коммун и кантонов. В таких случаях, согласно

решению Федерального суда, отдается предпочтение гражданству места проживания. Федеральное законодательство, согласно ст. 69-тер Федеральной конституции, регулирует въезд и выезд, пребы-вание и поселение иностранцев. И хотя решения о пребывании и поселении принимаются на осно-вании федерального права кантонами, Конфедерация принимает окончательные решения по вопро-сам разрешений на длительное пребывание, поселение и отклонение от установленных пределов, нарушений договоров о поселении, производимой кантонами высылки из пределов Конфедерации, отказа в предоставлении убежища. Конфедерация, в соответствии со ст. 70, может высылать со сво-ей территории лиц, не являющихся ее гражданами и угрожающих ее внутренней или внешней безо-пасности. Конституция в ст. 68 предусмотрела, что федеральное законодательство может устанавли-вать гражданские права для лиц без гражданства и меры по предотвращению случаев безгражданст-ва.

Общая характеристика конституционных прав, свобод и обязанностей

Права, свободы и обязанности человека и гражданина регулируются в Швейцарии на двух уровнях — федеральном и кантональном — соответствующими конституциями и законами. Данная материя не выделена в Федеральной конституции в особый раздел, а регулируется в рамках первого раздела «Общие положения» наряду (можно даже сказать — вперемешку) с другими конституцион-ными проблемами.

Первоначально Федеральная конституция провозглашала только те права, свободы и обязан-ности, которые содержались в конституциях кантонов. Но затем их перечень в Федеральной консти-туции стал увеличиваться. Однако и сегодня Швейцария в данном отношении отстает от других стран как по перечню конституционных прав и свобод, так и по их детализированности. Это служит одним из доводов в пользу полного пересмотраКонституции. Пробельность конституционных прав и свобод и отсутствие их систематизации привели в начале 60-х гг. высший судебный орган страны — Феде-ральный суд — к необходимости признать приравненными к конституционным такие отдельные права и свободы, которые не записаны в Федеральной конституции. Речь идет, в частности, о личной сво-боде, свободе выражения мнений, свободе собраний, свободном выборе языка. Суд исходил из того, что без указанных свобод не могут существовать некоторые свободы, записанные в Конституции. Так, конституционная свобода совести не может существовать без личной свободы, а право на свободное политическое волеизъявление в форме права на инициативу проведения референдума или принятия закона не может быть реализовано без свободы собраний и свободы выражения мнений. Кроме того, в 1974 г. Швейцария ратифицировала европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (с некоторыми последующими протоколами), которая стала. одним из источников и га-рантий» прав и свобод человека и гражданина в стране. Конвенция гарантирует, в частности, также отсутствующие в Федеральной конституции права и свободы. как право на жизнь, запрещение пыток, жестоких и позорящих наказаний, рабства или подневольного состояния, право на свободу и непри-косновенность, процессуальные права (например право иметь адвоката), право на уважение своей частной и семейной жизни, право на свободу мысли, совести и религии убеждений, мирных собраний, право на образование ассоциации (например, профсоюзов) и вступление в них, запрещение дискри-минации в пользовании правами и свободами по основаниям пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических и других убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальному меньшинству, имущественного, сословного или иного положения.

В ст. 4 Конституции установлено, что все швейцарцы равны перед законом. В стране нет ни отношений подданства, ни привилегий для места, рождения, семей или лиц. Мужчина и женщина равноправны, а законодатель обязан позаботиться об их равном положении в семье, образовании и труде. Они вправе; претендовать на равную оплату равноценного труда. Последние две нормы, образующие ч. 2 указанной статьи, включены в Конституцию лишь в 1981 г. В отношении равно-правия женщин с мужчинами швейцарцы оказались очень консервативны: к выборам женщины были допущены лишь на рубеже 70-х гг. после нескольких отклонений соответствующих консти-туционных поправок на референдумах, в которых тогда участвовали лишь мужчины.

Субъектами прав гражданина являются, по Конституции, швейцарцы. Можно из изложенной ст. 4 сделать вывод, что при этом имеются в виду граждане обоего пола, хотя ст. 74 в отличие от мно-гих других статей и говорит о швейцарцах и швейцарках. Скорее всего, это техническое упущение за-конодателя, который бывает не свободен от подобных упущений и в самых культурных странах.

Ниже мы рассмотрим только те права, свободы и обязанности, которые содержатся в Феде-ральной конституции Швейцарии.

Гражданские (личные) права, свободы и обязанности

Часть 4 ст. 36 гарантирует тайну почтовой и телеграф корреспонденции. В Свобода вероис-поведания и совести неприкосновенна, — гласит ч. 1 ст. 49 Конституции. Последующие части этой статьи запрещают принуждать к участию в религиозных общинах, в религиозном обучении, в отправ-

лении религиозных обрядов, равно как и подвергать любым наказаниям за вероисповедные взгляды. В указанном духе должно осуществляться носителями родительской или опекунской власти и религи-озное воспитание детей до 16 лет. Никакими церковными или религиозными предписаниями нельзя ограничивать осуществление гражданских или политических прав. Нельзя заставлять платить налоги, предназначенные специально для целей культа, исповедуемого определенной религиозной общиной, если лицо к ней не принадлежит. В то же время вероисповедные взгляды не освобождают от вы-полнения гражданских обязанностей. Согласно ст. 45 Конституции, каждый швейцарец может по-селяться в любом месте страны и не может быть изгнан из Швейцарии. На Конфедерацию ст. 45-бис возлагает обязанность укреплять связи находящихся за границей швейцарцев с родиной и между собой и создавать для этой цели специальные учреждения. С учетом особого положения находя-щихся за границей швейцарцев Конфедерация может издавать нормы, необходимые для регулиро-вания их прав и обязанностей, в частности осуществления политических прав, выполнения воин-ской обязанности и получения поддержки. Перед изданием таких норм следует заслушивать мнение кантонов.

Федеральным законом регулируются различие между поселением и пребыванием и вопрос о политических и гражданских правах швейцарцев, временно пребывающих на той или иной части тер-ритории страны (ст. 47).

Право на брак, согласно ст. 54, находится под защитой Конфедерации. Оно не может ограни-чиваться ни церковными или экономическими соображениями, ни прежним поведением, ни какими-либо иными полицейскими основаниями. Брак, заключенный в одном из кантонов или за границей по действующему там законодательству, признается на территории Конфедерации. Дети, рожденные до брака, узакониваются последующим браком Родителей. Взимание сборов за въезд невесты (нем. Brauteinzugs-gebuhr) и иных подобных сборов не допускается.

Политические права, свободы и обязанности

Конституция устанавливает (ч. 3 ст. 43), что политические права можно осуществлять только в одном кантоне. Имеются в виду главным образом права избирательные. В ст. 66 предусмотрена возможность лишения политических прав в установленных федеральным законом пределах. В ст. 55 гарантируется свобода печати.

Граждане имеют право образовывать союзы, которые по своим целям и используемым для их достижения средствам не являются противоправными или опасными для государства. Регулирование борьбы со злоупотреблениями данным правом возложено на кантоны (ст. 56).

Согласно ст. 18 Конституции, каждый швейцарец является военнообязанным (нем. wehrpflich-tig), однако закон предусматривает гражданскую заменяющую службу. Утрата военнослужащими жиз-ни или причинение стойкого вреда их здоровью вследствие федеральной военной службы дают им или их семьям в случае нужды основание претендовать на поддержку Конфедерации. Первое снаря-жение, обмундирование и вооружение военнослужащие получают бесплатно, и оружие остается у них на руках в соответствии с условиями, установленными федеральным законодательством. Лица, ос-вобождаемые от военной службы, платят особый налог. Эти нормы отражают милиционный характер швейцарской армии, о чем несколько подробнее говорится в следующем параграфе. На основании ст. 22-бис, включенной в Конституцию в 1959 г., Конфедерация уполномочена вводить федеральным законом обязательную службу гражданской обороны для мужчин; женщины могут участвовать в несе-нии этой службы добровольно.

3. Конституционные основы общественного строя

Конституционное регулирование экономических отношений

Соответствующие конституционные нормы содержатся в разделе первом Федеральной кон-ституции, хотя, как и в предыдущих случаях, не приведены в систему. То же можно сказать об отно-шениях, рассматриваемых в последующих пунктах. Выше уже приведены конституционные положе-ния, относящиеся к собственности. Согласно ст. 31 Конституции, на всей территории Конфедерации гарантируется свобода торговли и промысла, поскольку не ограничена Федеральной конституцией и основанным на ней законодательством. Однако исторические монопольные права кантонов со-хранены. В соответствии со ст. З1-бис Конфедерация в рамках своих конституционных полномочий принимает меры, направленные на повышение благосостояния народа и экономическое обеспе-чение граждан. Соблюдая общие интересы всего швейцарского хозяйства, она может регулировать осуществление торговли и промысла и принимать меры для содействия отдельным отраслям хозяй-ства или профессиям в рамках принципа свободы торговли и промысла. Однако в случаях. когда это оправдано общим интересом, Конфедерация при не обходимости может отступить от ука-занного принципа и издать предписания:

для сохранения важных отраслей хозяйства или профессий существованию которых угрожает опасность, а также для содействия повышению производительности профессионального труда лиц, имеющих самостоятельный доход в этих отраслях или профессиях;

для сохранения здорового крестьянского сословия и высокопроизводительного сельского хо-зяйства, а также для укрепления крестьянского землевладения;

для защиты частей страны, экономика которых находится под угрозой;

против экономически или социально вредных воздействий картелей и подобных органи-заций;

о предупредительных мерах по защите экономики страны и по обеспечению снабжения стра-ны жизненно важными товарами и услугами в случае их серьезной нехватки, с которой сама экономи-ка справиться не может.

Что касается первых двух задач, то Конфедерация действует указанным образом, если сами отрасли и профессии приняли меры самопомощи, и она содействует созданию в экономике ор-ганизаций взаимопомощи.

Примечательно записанное в ст. 31-тер право кантонов регулировать законом гостинично-ресторанное дело в случае чрезмерной конкуренции, включая установление персональной пригодно-сти к его ведению и ограничение числа предприятий в зависимости от потребности. Право регулиро-вать банковское дело передано в ст. 31-кватер Конфедерации, которая должна при этом заслушивать мнение кантонов. В области кредитно-денежной, публичных финансов и внешне-экономических от-ношений Конфедерация может в необходимыx случаях отступать от принципа свободы торговли и промысла. Она может обязать предприятия создавать резервы рабочих мест, используя налоговые льготы. При составлении своих бюджетов Конфедерация, кантоны и общины должны учитывать со-стояние экономической конъюнктуры, устанавливая соответственно надбавки или скидки для отчис-лений, предусмотренных федеральным правом. Накопленные таким образом средства должны хра-ниться, пока этого требует конъюнктура. Затем прямые отчисления возвращаются в индивидуальном порядке, а косвенные используются для предоставления скидок или создания рабочих мест. При этом учитывается неодинаковое экономическое развитие отдельных территорий страны. Конфедерация проводит исследования, необходимые для экономической политики (ч. 2 — 5 ст. 31-квинквиес).

Весьма интересно положение ст. 31-септиес, которое наделяет Конфедерацию правом в це-лях воспрепятствования злоупотреблениям в ценообразовании осуществлять наблюдение за ценами и давать рекомендации в отношении цен на товары и услуги мощным предприятиям и организациям публичного и частного права, а в необходимых случаях понижать эти цены. Трудно, правда, сказать, в какой мере эти положения применимы на практике и каковы последствия их применения. Впро-чем, ст. 32 установила, что ряд вышеизложенных положений может вводиться только федеральными актами, одобренными на референдуме. При их принятии заслушиваются кантоны, на которые глав-ным образом и возлагается их исполнение. Заслушиваются также экономические организации, и они могут привлекаться к участию в исполнении данных актов. В ст. 28 — 30 Конституции регулируется таможенное дело, которое отнесено к ведению Конфедерации. Примечательно, что в Конституции установлены принципы, которыми федеральная власть должна руководствоваться при повышении таможенных пошлин и которые представляют определенный интерес. Так, повышение импорт-ных пошлин на товары, необходимые для отечественных промышленности и сельского хозяйст-ва, а также на предметы первой необходимости допускается лишь в минимальном размере, тогда как предметы роскоши облагаются максимальными пошлинами. Эти принципы должны, как правило, со-блюдаться и при заключении торговых договоров с заграницей. Экспортные пошлины должны быть по возможности умеренными. Таможенное законодательство должно содержать положения, обеспечи-вающие пограничный и рыночный оборот. В то же время при чрезвычайных обстоятельствах Конфедерация может временно отклоняться от указанных принципов. Весь доход от таможенных по-шлин идет в федеральную казну. Этим, пожалуй, исчерпывается конституционное регулирование чисто экономических общественных отношений. Значительно подробнее регулируются в Конституции (правда, в основном в аспекте распределения компетенции между Конфедерацией и кантонами) со-циально-экономические и чисто социальные в узком значении общественные отношения.

Конституционное регулирование социальных отношений

Согласно ст. 22-кватер Конституции, Конфедерация законом устанавливает принципы для проводимого кантонами пространственного планирования, призванного обеспечить целесообразное использование земли и упорядоченное заселение страны. При этом учитываются потребности обще-национального, регионального и местного планирования.

Конституция в ч. 1 ст. 31-квинквиес возлагает на Конфедерацию обязанность принимать меры для равномерного экономического развития, в частности для предупреждения безработицы и доро-

говизны и борьбы с ними. В ст. 34-новиес установлена обязанность Конфедерации регулиро-вать законом страхование от безработицы, которое, как правило, обязательно для работников. Страховаться могут и работающие индивидуально. За работников половину взносов должны пла-тить их работодатели. При чрезвычайных обстоятельствах частичное финансирование производят Конфедерация и кантоны.

В интересах Конфедерации или ее значительной части она, согласно ст. 23, может за свой счет проводить или поддерживать проведение публичных работ, осуществляя в случае необходимо-сти право экспроприации за полное возмещение. Федеральное собрание, однако, может запретить проведение таких работ, если ими наносится ущерб военным интересам Конфедерации.

В ч.1 ст. 34 Конституция управомочивает Конфедераций единообразно регулировать исполь-зование детского труда продолжительность рабочего времени для взрослых в промышленности, равно как защиту рабочих от производства, угрожавшего их здоровью и безопасности. Часть 2 ука-занной стать предусматривает федеральные регулирование и надзор в отношении эмиграционных агентств и частных страховых предприятии.

В соответствии со ст. 34-тер Конфедерация обязана урегулировать защиту работников, отно-шения между ними и работодателями, предусмотрев, в частности, совместное регулирование ими производственных и профессиональных дел, объявить общеобязательными генеральные трудовые договоры и иные совместные меры союзов работодателей и работников по содействию миру в тру-довых отношениях. Условием для этого является соразмерный учет обоснованных интересов мень-шинств и региональных различий, а также соблюдение равноправия и свободы союзов. Федераль-ный законодатель должен также предусмотреть соразмерную компенсацию жалований и заработков, упущенных вследствие военной службы, урегулировать трудовое посредничество и профессио-нальное обучение в промышленности, ремесле, торговле, сельском хозяйстве и домашнее обслу-живание.

Согласно ст. 34-бис, включенной в Конституцию в 1980 г., Конфедерация должна учредить страхование от болезней и несчастных случаев с учетом существующих больничных касс. Оно мо-жет быть объявлено обязательным для всех или для отдельных классов населения. Конфедерация обязана, по ст. 34-кватер, принимать меры для достаточного обеспечения в случае старости, смер-ти и инвалидности, основанного на федеральном, профессиональном и личном страховании, при-чем страхование на указанные случаи является обязательным. Пенсии должны соразмерно покры-вать потребности существования, причем максимальная пенсия может превышать минимальную не более, чем вдвое. Они должны приспосабливаться к движению цен. Страхование осуществляется при участии кантонов и возможном привлечении профессиональных союзов и иных частных или публич-ных организаций. Финансируется страхование взносами застрахованных (если это работники, то по-ловину взносов платят их работодатели), взносом в размере до половины расходов, покрываемым сначала чистыми доходами от табачного налога и таможенных пошлин на табак, акциза на спиртные напитки и выручки игорных домов (согласно ч. 5 ст. 35, на это идет до 80% их выручки), а также, если предусмотрено законом, взносами кантонов, уменьшающими соответственно федеральный взнос. Поощряется и самострахование, а также вовлечение инвалидов в активную деятельность.

Статьей 23-бис на Конфедерацию возложена обязанность содержать запасы хлебного зерна, необходимые для обеспечения снабжения страны, и осуществлять для этого ряд конкретных мер. В соответствии со ст. 24 Конфедерация имеет право высшего надзора за полицией, охраняющей гид-ротехнические сооружения и леса, и должна содействовать исправлению и обустройству горных по-токов, облесению их источников, издавая необходимые акты для охраны этих сооружений и сущест-вующих лесные массивов. Статья 24-бис возлагает на Конфедерацию ряд функций по нормативному регулированию водного хозяйства страны определяя также полномочия кантонов в данной области. Статье 24-тер законодательство о судоходстве отнесено к ведению Конфедерации.

В ст. 24-кватер, 24-квинквиес и 24-октиес определены федеральные полномочия в сфере энергопроизводства и снабжения а также защиты от опасности ионизирующего излучения, в послед-ней из перечисленных статей, которая была включена в Конституцию в 1990 г., сформулированы не-которые принципы энергетической политики.

Согласно ч. 3 ст. 36-бис, при проведении национальных дорог следует максимально щадить земли, пригодные для хозяйственного использования. Статья 36-секстиес обязывает Конфедерацию охранять Альпийскую область от негативных воздействий транзитного сообщения. Кантонам разре-шается без ущерба для нужд Конфедерации ограничивать или запрещать автомобильное и даже ве-лосипедное движение (ч. 2 ст. 37-бис). Более того, в ст. 37-кватер определяется компетенция Конфе-дерации и кантонов в отношении пеших троп и дорог, причем предусмотрено сотрудничество в этом вопросе с частными организациями.

Помимо упомянутых положений, лишь частично затрагивающих проблему охраны человека и окружающей его среды, включая животный мир, от вредных воздействий, более основательно она урегулирована в ст. 24-секстиес, 24-септиес, 24-новиес, 25, 25-бис. Примечательно, что новеллизация

ст. 24-секстиес в 1987 г., которая предусмотрела охрану болот и болотистых ландшафтов особой красоты, имеющих национальное значение, сопровождалась переходным положением, обязавшим лиц, возведших в течение четырех предшествующих лет в определенной болотистой местности со-оружения, строения и произведших изменения почвы, вернуть за свой счет все к первоначальному состоянию. Статья 24-новиес, включенная в Конституцию в 1992 г., провозглашает защищенность че-ловека и окружающей его среды от злоупотребления технологиями продолжения рода и генной ин-женерии, предусматривая в интересах защиты человеческого достоинства, личности и семьи, в част-ности, следующие принципы:

недопустимость вмешательства в наследственный материал человеческих зародышевых кле-ток и эмбрионов;

запрещение вводить в человеческий наследственный материал или сплавлять с ним нечело-веческий зародышевый и наследственный материал;

допустимость помощи в продолжении рода только в случаях, когда иным образом не устраня-ется опасность бесплодия или передачи тяжелого заболевания, но не с целью получить опре-деленные свойства у ребенка или провести исследование. Оплодотворение человеческой яйцеклетки вне тела женщины разрешается только при установленных законом условиях. Вне тела женщины мо-гут развиваться в эмбрионы лишь столько человеческих яйцеклеток, сколько возможно немедленно ввести в него;

недопустимость донорства применительно к эмбрионам и всех видов наемного материнства;

запрещение торговли человеческим зародышевым материалом и изделиями из эмбрионов;

исследование, регистрация или демонстрация наследственного материала лица только с его согласия и на основании положений закона;

гарантированный доступ лица к данным о его происхождении.

В соответствии со ст. 31-сексиес Конфедерация, соблюдая общие интересы швейцарской экономики и свободу торговли и промысла, принимает меры для защиты потребителей. Такая формулировка ч. 1 указанной статьи ставит под сомнение приоритетность интересов потребителя. В сфере федерального законодательства о недобросовестной конкуренции организации потребителей имеют такие же права, как и профессиональные и экономические союзы. Кантоны обязываются для споров из договоров между потребителями и поставщиками конечной продукции, где спорная сумма не превышает установленного Федеральным советом предела, предусмотреть примирительное раз-бирательство или простую и быструю судебную процедуру.

Довольно подробно регулирует Конституция вопросы, связанные с производством, импортом, очисткой, продажей спиртных напитков (ст. 32-бис — 32-кватер). Законодателю, в частности, пред-лагается содействовать уменьшению потребления крепких напитков. Конфедерация должна умень-шить число перегонных аппаратов, в частности путем их выкупа на добровольной основе, Запрещен оборот напитков типа абсента (полынной настойки).

При осуществлении своих полномочий и в рамках Конституции Конфедерация должна учиты-вать потребности семьи. Она Регулирует статус семейных компенсационных касс и может объявлять вступление в них обязательным для всех или для отдельных групп населения. То же относится к страхованию по материнству. Соответствующие законы исполняются при участии кантонов и воз-можном привлечении частных и публичных объединений (ст. 34-квинквиес).

Конфедерация, согласно ст. 34-сексиес, должна содействовать удешевлению жилищного строительства и приобретению жилья в собственность. При этом следует заслушивать кантоны и за интересованные организации. Статья 34-септиес обязывает Кон федерацию защищать съемщиков жилья в сотрудничестве с организациями сдающих и снимающих жилье.

Конституционные основы политической системы

Следует отметить то, что Федеральная конституция Швейцарии в отличие от конституций многих других стран определила в разделе первом статус государства в целом, а особенно такого его института, как Вооруженные силы.

Конфедерация, согласно ст. 2 Конституции, имеет целью: утверждение независимости отече-ства от любой внешней силы, поддержание внутреннего спокойствия и порядка, защиту свободы и прав кантонов (нем.: «клятвенных товарищей») и содействие их совместному благосостоянию. 700 лет существования Конфедерации свидетельствуют со всей убедительностью, что задачи эти выпол-няются успешно.

Федеральным и кантональным законодателям и должностным лицам Конституция в ст. 12 за-

прещает принимать от иностранных правительств пенсии, содержание, титулы, подарки или ордена. Нарушение этого запрещения влечет утрату мандата или должности. В армии запрещено принятие и ношение иностранных орденов и званий. Конфедерация, в соответствии со ст. 13 Конституции, не может содержать постоянное войско. Кантон или полукантон может без Разрешения федеральной власти содержать вооруженные формирования численностью до 300 человек, не считая сельской жандармерии. Военные вопросы регулируются далее ст. 19 — 22 Конституции. Согласно этим поло-жениям, федеральная армия включает войсковые формирования кантонов и всех военнообязанных швейцарцев, не состоящих в этих формированиях. Командование федеральной армией, включая распоряжение принадлежащими ей по закону военными материалами, принадлежит Конфедерации. С политическими партиями и подчас оказывают им финансовую поддержку. Выше мы уже приводили примеры конституционных положений, предусматривающих участие таких о единений при осуществ-лении функций публичного управления, но эти примеры, разумеется, не являются исчерпывающими Союзы предпринимателей и работодателей, объединенных Торгово-промышленное объединение и Центральный союз швейцарских царских работодателей. Их партнером и противником выступ Швей-царский профессиональный союз, объединяющий 15 отраслевых профсоюзов.

4. Выборы, отзыв, референдум

Избирательные права

Согласно ст. 74 Конституции, при федеральных выборах и голосованиях швейцарцы и швей-царки имеют одинаковые политические права и обязанности. Право голоса принадлежит тем из них, кто достиг 18 лет и по федеральному праву не лишен активного гражданского права». Членом Нацио-нального совета может быть избран любой избиратель, не принадлежащий к духовному сословию. Избирательные права в кантонах и общинах регулируются кантональным правом.

Федеральное законодательство предусматривает лишение политических, а следовательно избирательных, прав на срок от двух до 10 лет за совершение преступления, повлекшее осуждение к лишению свободы. Кантоны лишают избирательных прав душевнобольных, лишенных свободы на срок более года. Ценз оседлости на федеральном уровне не предусмотрен. Если у избирателя нет постоянного местожительства, он должен зарегистрироваться за 10 дней до дня голосования, пред-ставив документы о рождении. На кантональных и общинных выборах ценз оседлости обычно со-ставляет три месяца. С 1976 г. граждане, проживающие за границей, могут участвовать в голосовани-ях допускается голосование по почте.

Парламентские выборы

С 1918 г. Национальный совет избирается по пропорциональной системе с применением правила наибольшей средней. В настоящее время один депутат избирается примерно от 25 тыс. жи-телей. Избирательными округами являются кантоны, соответственно полукантоны. Число мандатов, приходящихся на кантон или полукантон, определяется на основании проводимой раз в 10 лет пере-писи населения по пропорциональной системе с применением правила наибольшего остатка, однако каждый кантон или полукантон получает не менее одного мандата.

В кантонах (полукантонах) с одним мандатом выборы, естественно, проводятся по мажори-тарной системе. Допускается панаширование; если в 1935 г. этим правом воспользовались 2,5% из-бирателей, то в 1983 г. — уже 9,5%. Срок полномочий Национального совета — четыре года, и обнов-ляется он полностью (ст. 76 Конституции).

Совет кантонов состоит из 46 депутатов от кантонов. Каждый кантон избирает двух депутатов, а в разделенных кантонах каждый полукантон — по одному депутату (ст. 80 Конституции). Согласно ст. 81, одновременное членство в обеих палатах недопустимо. Порядок выборов депутатов опреде-ляется кантонами. Большинство из них установило прямые выборы, а в Берне, Фрибуре и Невшателе депутатов избирают кантональные парламенты. Прямые выборы проводятся по мажоритарной сис-теме в два тура.

Палата полностью никогда не обновляется. Большинство кантонов определило срок полномо-чий своих депутатов в четыре года. На практике одновременно с выборами Национального совета обновляется примерно половина мест в Совете кантонов.

Выборы кантональных парламентов и органов местного самоуправления

Выборы кантональных парламентов (больших советов) проводятся большей частью по про-порциональной системе. Лишь в обоих полукантонах Аппенцелль и в кантонах Ури и Гларус действу-ет мажоритарная система. При обеих системах образуются избирательные округа, учитывающие общинное и административное деление территории. В нескольких кантонах при применении пропор-

циональной избирательной системы установлено требование участия минимума избирателей, впро-чем небольшого: например, в кантонах Базель-городской и Во — 5%, в Валлисе — 8%, в Женеве — 7%, в Невшателе — 10%.

Что же касается общинных советов (там, где они существуют),то они избираются, по общему правилу, на основе мажоритарной, а в городах — пропорциональной избирательной системы.

Отзыв

Швейцарскому конституционному праву известен институт досрочного отзыва выборных ор-ганов и должностных лиц. Институт отзыва существует в 10 кантонах. При этом, когда речь идет об отзыве парламентариев, решается вопрос о палате в целом, а не об отдельных ее членах. В Тичино, Тургау, Ури Шафхаузене по инициативе 1 тыс. избирателей возможен отзыв носителей исполнитель-ной власти кантонального парламентами Валлисе и Базеле-сельском — по инициативе 1,5 тыс. изби-рателей отзыв парламента. Последний возможен также по инициативе 3 тыс. избирателей в Ури, 4 тыс. — в Золотурне, 5 тыс в Люцерне и Аарау, 11 тыс. — в Тичино, 12 тыс. — в Берне, 1/5 избирате-лей — в отношении обеих палат в Тургау и т. д. Право отзыва в швейцарских кантонах было введено в 60-е гг прошлого столетия на волне демократического движения в стране. Кантональные конститу-ции, принятые в текущем столетии не содержат института отзыва.

Федеральная конституция также не содержит соответствующих норм об отзыве национальных органов государственной власти, однако однажды такой отзыв все же имел место. В 1919 г. Феде-ральное собрание прекратило осуществление своих полномочий в результате издания закона, приня-того референдумом по народной инициативе. Примечательно, что роспуск избирателями кантональ-ного парламента, т. е. одновременный отзыв его всех членов, производится при действии конститу-ционных норм о представительном (свободном), а не об императивном мандате.

Референдум

Этот институт непосредственной демократии первоначально широко применялся только на уровне общин и кантонов. Но с 1921 г. в федеральную Конституцию стали включаться нормы, преду-сматривающие факультативный, в том числе петиционный, и обязательный референдум. Осо-бенно этот процесс усилился после Второй мировой войны, во время которой Федеральное собрание злоупотребляло правом издавать акт неотложного характера, не подлежащие передаче на референ-дум

Выше уже говорилось о референдуме применительно к изменению Федеральной конституции. Что касается обычных федеральных законов, а также федеральных постановлений, то для их приня-тия референдум в настоящее время не предусмотрен согласно ч. 2 ст. 89 Конституции, федеральные законы и общеобязательные федеральные постановления подлежат вынесению на референдум по требованию 50 тыс. избирателей или восьми кантонов, т.е. здесь, как и в Италии, законодательный репере дум носит отменителъный характер. То же относится к международным договорам, которые:

заключены бессрочно или не подлежат денонсации;

предусматривают вступление в международную организацию;

вводят многостороннюю унификацию права.

Постановлением обеих палат Федерального собрания на референдум могут быть вынесены и другие международные договоры. Вступление в организации коллективной безопасности или надна-циональные сообщества подлежит голосованию народа и кантонов, т. е. референдум в данном слу-чае обязателен (ч. 2 -4 ст. 89).

Кроме того, 50 тыс. избирателей или восемь кантонов могут потребовать вынесения на рефе-рендум неотложных общеобязательных федеральных постановлений, принятых Федеральным соб-ранием на определенный срок. В этом случае они теряют силу и не могут быть возобновлены, если в течение года после их принятия не будут утверждены народом. Если же такого рода постановления не опираются на Конституцию, они подлежат в течение года после принятия утверждению народом и кантонами, в противном случае теряют силу (ч. 2 и 3 ст. 89-бис).

Со времени принятия в 1848 г. первой швейцарской Конституции в стране было проведено больше референдумов, чем во всех остальных государствах мира, вместе взятых. Можно сказать, что это основной институт в функционировании политической системы.

Цифры, характеризующие референдум на федеральном уровне, достаточно впечатляющи. С 1848 по 1994гг. всего было проведено в стране 192 обязательных и 122 факультативных рефе-рендума. До конца 50-х гг. из числа обязательных голосований в 1921 — 1930гг. состоялось 10 рефе-рендумов (в другие десятилетия — и того меньше), в 1951 — 1960 гг. число голосований составило

22, в 1961— 1970гг. — 14, в 1971— 1980гг. — 47, в 1981—1990гг. — 25, в 1991— 1994гг. — 18. Подоб-ная же картина наблюдается и в отношении факультативныхреферендумов. По десятилетиям с 1951 г. их состоялось соответственно 11, 8, 18, 12. В 1991 —1994гг. прошло 19 таких референдумов.

Помимо постепенного возрастания числа федеральных референдумов, существует и проти-воположная тенденция. После Второй мировой войны было отклонено несколько инициатив по Рас-ширению возможного применения этого института. 13 мая 1956 г. народным голосованием был от-клонен проект о референдуме по поводу концессий в гидроэнергетике; 30 сентября 1956г.— проект о финансовом референдуме; 26 мая 1963г.— о необходимости проведения референдума в случае воо-ружения атомным оружием; здесь же можно указать и на отклонение предложения о введении народ-ной инициативы в законодатель-

сложные, но не вызывают серьезных разногласий среди политических сил страны или кото-рые перегружены какими-либо фактическими данными. Так, в референдуме 3 марта 1991г., в кото-рый был вынесен вопрос о снижении возрастного ценза для активного избирательного права до 18 лет, характеризовавшийся большой степенью согласия в обществе, и проект о содействии общест-венному транспорту, содержавший обилие фактических данных, участвовал только 31% избирателей. Напротив голосованиях по несложным, но конфликтным проектам, например, по вопросу о пребыва-нии в стране иностранцев, уровень участия достигает рекордных для Швейцарии цифр — 74% в 1970г. и 70%— в 1974г. На петиционном референдуме осенью 1989 г. по предложению ликвиди-ровать швейцарскую армию уровень участия также дошел до 70%.

Частое использование референдумов снижает значение представительных органов, что должно оцениваться неоднозначно: с одной стороны, народ сам решает государственные дела, с дру-гой — эти решения нередко страдают невысоким качеством.

5. Государственные органы

Федеральное собрание

Швейцарский парламент состоит из двух палат: нижней — Национального совета и верхней — Совета кантонов. Истории страны известен случай предложения о реорганизации этой структуры: в декабре 1943 г. был внесен проект конституционной реформы, предусматривавший преобразование Национального совета в Совет семей и создание третьей палаты — Экономического совета как орга-на профессионального представительства. Этот проект не был реализован в Швейцарии, хотя 10 го-дами позже последняя идея нашла своеобразное осуществление в социалистической Югославии. Напомним, что таким же образом Ш. де Голль, будучи французским Президентом, хотел преобразо-вать оппозиционный ему Сенат.

Компетенция. Согласно ст. 84 Конституции, обе палаты должны рассматривать все вопросы, которые по Конституции относятся к компетенции Конфедерации и не вверены другой федеральной власти. Это положение дает основание характеризовать компетенцию Федерального собрания как относительно определенную. В сфере федерального ведения существует, таким образом, презумп-ция компетенции парламента: если вопрос прямо не отнесен Конституцией к компетенции другого федерального органа, он считается входящим в сферу компетенции Федерального собрания.

В ст. 85 перечислены 14 позиций, минимально образующих данную сферу. Это прежде всего организация власти, ее правовое регулирование и формирование: законы об организации и порядке избрания федеральных властей, жалованье и компенсации членам федеральных властей и Феде-ральной канцелярии, определение постоянных должностей и окладов для их носителей, выборы Фе-дерального совета, Федерального суда, Канцлера также генерала федеральной армии. Далее, это законы и постановления по вопросам, регулировать которые в силу Конституции компетентна Конфе-дерация. В области внешней политики, обороны и безопасности это международные союзы и до-говоры, одобрение договоров кантонов между собой и с зарубежными странами, меры по обеспече-нию внешней безопасности, по утверждению независимости и нейтралитета Швейцарии, объявление войны и заключение мира, гарантия конституций и территории кантонов, интервенция вследствие этой гарантии, меры по внутренней безопасности, поддержанию спокойствия и порядка, амнистия и помилование, распоряжения в отношении федеральной армии. Особое место занимают меры по поддержанию Федеральной конституции, гарантии для кантональных конституций, имеющие целью выполнение федеральных обязательств, пересмотр Конституции.

В области финансов это ежегодное принятие бюджета и утверждение отчета о его исполне-нии, а также постановления о займах. Федеральное собрание осуществляет высший надзор за адми-нистрацией и правосудием Конфедерации, рассматривает жалобы на решения Федерального совета по административным спорам, разрешает компетенционные конфликты между федеральными вла-

стями. Организация палат. Особенность организации палат заключается в том, что они не имеют по-стоянных председателей. В соответствии со ст. 78 и 82 Конституции каждая палата избирает прези-дента и вице-президентов для каждого очередного или внеочередного заседания (нем. Sitzung). В Национальном совете его член, бывший президентом на очередном заседании, не может на следую-щем очередном заседании быть ни президентом, ни вице-президентом, равно как один и тот же член Совета не может быть вице-президентом на двух последовательных заседаниях Совета. В Совете кантонов из депутатов того кантона, депутат от которого был избран президентом очередного заседа-ния, ни один не может быть избран ни президентом, ни вице-президентом следующего заседания, равно как депутаты от одного кантона не могут избираться вице-президентами двух последователь-ных очередных заседаний. В каждой из палат голос ее президента является решающим в случае рав-ного разделения голосов. Во время выборов президент обладает таким же избирательным правом, как и любой другой член палаты. В каждой палате президент, вице-президент и счетчики голосов об-разуют бюро. В Национальном совете восемь счетчиков а в Совете кантонов — два и один замести-тель. Счетчики избираются на срок полномочий палаты с учетом представительства партийных фракций и официальных языков страны. В палатах на период легислатуры учреждаются постоянные комиссии. Реформа комиссионной системы была произведена в 1991г., когда ее сильно упростили. До этого комиссии формировались палатами ad hoc (специально для данного случая). Например, в течение легислатуры 1971 — 1975гг. в нижней палате действовало 225 таких комиссий, а в верхней — 239. В среднем каждый национальный советник (член нижней палаты) заседал в 20, а член Совета кантонов — в 52 комиссиях. После реформы палаты стали формировать по 12 комиссий, из которых три являются совместными (комиссия по внешней политике, комиссия по делам экономики и налогов и финансовая комиссия, которая контролирует бюджет и финансовое хозяйство).

В Национальном совете члены комиссий назначаются бюро палаты по предложению партий-ных фракций. В Совете же кантонов члены постоянных комиссий назначаются палатой, а временных — бюро палаты. При назначении должно учитываться представительство партийных фракций, регио-нов и языков. Комиссии готовят документы не только для палат, но и для Федерального совета по его просьбе. Заседают комиссии в закрытом порядке и могут привлекать экспертов. Федеральная консти-туция очень лаконично характеризует статус парламентариев. Член Совета кантонов, Федерально-го совета и избранное Федеральным советом должностное лицо не могут быть членами Националь-ного совета (ст. 77). Члены Национального совета получают вознаграждение от федеральной казны, а члены Совета кантонов — от кантонов (ст. 79 и 83). Пять членов Национального совета могут обра-зовать фракцию. В Совете кантонов фракции не создаются, но его депутаты участвуют в работе фракций нижней палаты. Члены швейцарского парламента обладают представительным манда-том: в ст. 91 Федеральной конституции указано, что они голосуют без инструкций. Депутатский кор-пус этого органа характеризуется не только в общем-то обычным правовым положением, но и отлич-ной от многих других парламентов Европы свободой поведения, малой зависимостью от партийного влияния. Партийная дисциплина весьма слаба, хотя и различается от фракции к фракции. Наиболее сильна она у крайне правых депутатов, наименее заметна — у христианских демократов и радикалов. Процедура регулируется Конституцией, равно как и регламентами палат и их совместных заседаний. Согласно ст. 86 Конституции, раз в год обе палаты собираются в установленный регламентом день на очередное заседание. В чрезвычайном порядке они созываются по постановлению Федерального со-вета либо по требованию ¼ членов Национального совета или пяти кантонов. Заседание палаты пра-вомочно в присутствии абсолютного большинства ее членов, и таким же большинством принимаются решения палат (ст. 87 и 88). Заседания обеих палат, как правило, публичны (ст. 94).

Каждая палата ведет обсуждение вопросов отдельно от другой (ст. 92). Однако для выборов должностных лиц, осуществления права помилования и разрешения споров о компетенции, а также в ряде других случаев палаты проводят совместное заседание под руководством президента Нацио-нального совета и в зале заседаний этой палаты; решения принимаются абсолютным большинством голосующих членов обеих палат. В соответствии со ст. 93, каждой из палат и каждому из их членов принадлежит право инициативы. Кантоны могут осуществлять такое право в письменном виде. С инициативой может выступать и Федеральный совет. Члены Федерального совета имеют в палатах совещательный голос и вправе вносить предложения по обсуждаемым вопросам (ст. 101). Законода-тельный процесс. Только что сказанное в полной мере относится и к законодательной инициати-ве. Здесь следует отметить такую ее своеобразную форму, как проекты резолюций, подписанные од-ним или несколькими парламентариями и содержащие основные черты предлагаемых законодатель-ных или правительственных мер. Принятая обеими палатами резолюция обязывает Федераль-ный совет в соответствующих случаях разработать законопроект и внести его в Федеральное соб-рание. С 1970 г. парламентарии могут осуществлять законодательную инициативу без Федерального совета, но пользуются этим правом мало. Один или несколько членов палаты могут внести в нее по-стулат, т. е. проект резолюции с предложением Федеральному совету рассмотреть вопрос о необ-ходимости внесения проекта закона или постановления либо принятия определенных мер. В случае одобрения палатой постулата Федеральный совет должен пред ставить ей доклад или предложе-

ния. Отличие постулата от проекта резолюции заключается в том, что его формулировки могут не быть достаточно четкими, он не обязывает по своему содержанию Федеральный совет и выражает мнение только одной И палаты. Обращаясь к правительству, палата может преобразовать резолю-цию в постулат, и наоборот.

Для швейцарского законодательного процесса характерной В является предпарламентская подготовка законопроектов, которая включает несколько этапов. Сначала вырабатывается проект — это может делать правительственный чиновник или независимый эксперт, назначенный админист-рацией. Правительственная комиссия или смешанная комиссия из представителей администрации и экспертов рассматривают этот документ. Затем, особенно если речь идет о конституционном проекте, в дело включается комиссия экспертов, в которую приглашают представителей групп интересов, т. е. профсоюзов, предпринимателей и др., кантонов и политических партий. Следующий этап — консуль-тации с Федеральным советом, рассылка проекта в кантоны, политическим партиям и имеющим от-ношение к проблеме другим организациям. Прежде чем проект вступит в парламент- скую фазу рас-смотрения, он должен пройти долгий путь согласования, попыток выработать консенсус. Представ-ленный законопроект сначала передается в соответствующую комиссию соответствующей палаты, а затем партийным фракциям, чтобы они выработали по нему свою позицию перед тем, как проект по-ступит на рассмотрение пленума пала- ты. В палатах проводятся три чтения: оценка законо-проекта при его поступлении, детальное обсуждение и затем голосование в целом. Получивший одобрение в одной палате акт передается в другую. Если он отклонен, то возвращается в первую. Поскольку, согласно ст. 89 Конституции, федеральные законы и постановления требуют согласия обеих палат Федерального собрания, то акт может совершать челночные хождения до тех пор, пока в палаты не придут к согласию. Однако практика показывает, что в швейцарском парламенте вероят-ность достижения компромисса весьма высока и составляет примерно 90% в отношении проектов, прошедших два чтения в обеих палатах. Если согласие не достигается, то применяется согласи-тельная процедура. В частности, с 1902 г. действует институт огласительной конференции, кото-рая состоит из комиссий обеих подготовивших законопроект. Если представительство Совета палат, кантонов оказывается меньшим, оно соответственно дополняется. Председательствует руководитель комиссии той палаты, где проект рассматривался первоначально. Решение конференции подлежит утверждению палатами, однако в случае возражения хотя бы одной палаты проект исключается из повестки дня. Неотложные общеобязательные федеральные постановления могут быть введены в действие большинством всех членов каждой палаты немедленно, но на установленный срок. Выше (п. 5 § 4) говорилось о возможности корректировки соответствующих решений Федерального собра-ния посредством I петиционного или обязательного референдума. В Контрольные процедуры. Здесь надо отметить прежде всего интерпелляцию, посредством которой члены палаты могут требовать от правительства информацию о важных событиях или проблемах внешней или внутренней политики либо же управления страной. Конференция председателей фракций Национального совета может объявить интерпелляцию срочной, если она представлена не позднее второго дня заседания, про-должительность которого составляет менее трех недель; в этом случае она обсуждается на данном заседании. Для внесения интерпелляции требуется не менее 10 подписей в Национальном совете и не менее трех — в Совете кантонов. После ответа представителя Федерального совета интерпеллян-ты могут выразить свое отношение к ответу, но решение никакого не принимается. Швейцарии интер-пелляция — по существу лишь парламентский вопрос с дебатами и служит средством выражения личной позиции интерпеллянтов, но не позиции палаты. Любой парламентарий может в письменном виде задать вопрос правительству, на который оно обязано ответить устно или письменно. Специ-ального времени для ответов на вопросы не предусмотрено. Час вопросов, введенный по британ-скому примеру в Национальном совете в 1946 г., был отменен в 1962 г. Интерпелляции и вопросы, как и упомянутые выше резолюции и постулаты, подлежат рассмотрению в течение двух лет После их внесения. Они вычеркиваются из повестки дня, если этот срок пропущен или их автор перестал быть членом палаты.

Федеральный совет

Этот орган, состоящий из семи членов, выполняет, как отмечалось, функции и главы государ-ства, и правительства. Конституция в ст. 95 определяет его как верховный исполнительный и руково-дящий орган Конфедерации.

Он обладает весьма значительной самостоятельностью и не зависимостью по отношению к Федеральному собранию. Будучи назначенным, он может быть переназначен только после полного обновления Национального совета, т. е. в течение четырех лет может чувствовать себя вполне спо-койно. В период легислатуры Федеральный совет не зависит от парламента. Отсутствуют какие-либо конституционные средства, чтобы отправить правительство в отставку. Стабильность швейцар-ского правительства подтверждается и существующей практикой. Будучи однажды назначены на ми-нистерский пост, федеральные советники, как правило, всегда вновь получают этот же пост при оче-редном формировании правительства, если желают остаться в его составе. Обычно советники уходят

в отставку по возрасту, по состоянию здоровья или по мотивам профессионального свойства. С 1848 г. было только два случая, когда парламент не переизбирал членов Федерального совета. Еще одна причина стабильности правительства — его члены избираются индивидуально, а не в связи с ком-плектацией «команды» по партийному признаку. Однако федеральные советники не получают своих должностей непосредственно из рук избирательного корпуса, как это делается в большинстве канто-нов, и поэтому их независимость по отношению к парламенту можно считать все же лишь относи-тельной.

В то же время самостоятельность Федерального совета в достаточной мере обеспечи-вается тем, что по сути дела отсутствуют действенные средства контроля за ним. Это можно было увидеть из раздела о контрольных полномочиях Федерального собрания. Достаточно сравнить его контрольные возможности правами в этой области многих других зарубежных парламентов. К этому добавляется и то немаловажное обстоятельство, что в Швейцарии отсутствует конституционный кон-троль за актами правительства, существующий в других странах. Об особенностях этого контроля будет сказано ниже.

Компетенция Федерального совета установлена в ст. 102 Конституции. Совет ведет дела Конфедерации в соответствии с федеральными законами и федеральными постановлениями. Он должен следить за соблюдением Конституции, законов и постановлений Конфедерации, а также предписаний конфедеративных конкордатов и издает для этого необходимые распоряжения по своей инициативе или на основании поступившей жалобы, если ее разрешение не отнесено к юрисдикции Федерального суда.

Он предлагает Федеральному собранию принять законы и постановления и дает заключения по предложениям, направленным ему палатами или кантонами, а также исполняет федеральные за-коны и федеральные постановления, решения Федерального суда, соглашения или арбитражные решения по спорам между кантонами.

федеральный совет производит выборы, которые не отнесены к ведению Федерального соб-рания и Федерального суда или иного органа. Он осуществляет надзор за ведением дел всеми долж-ностными лицами и служащими Конфедерации.

В области внешней политики Федеральный совет соблюдает интересы Конфедерации, в ча-стности, поддерживает ее международно-правовые отношения и вообще занимается иностранными делами. Следит он за внешней безопасностью, за утверждением независимости и нейтралитета Швейцарии.

В неотложных случаях Федеральный совет вправе, если палаты Федерального собрания не созваны, призвать войска в необходимой численности, осуществлять командование ими. Если чис-ленность призванных войск превышает 2 тыс. человек или призыв длится более трех недель, следует незамедлительно созвать Федеральное собрание.

На Федеральный совет возложена забота о внутренней безопасности, о поддержании спокой-ствия и порядка. Он заботится о военном деле в Конфедерации и обо всех отраслях управления, от-несенных к ее ведению. Предметом его заботы является также управление федеральными финанса-ми, составление проекта государственного бюджета и представление отчета об исполнении доходов и расходов Конфедерации.

Федеральный совет следит за гарантиями кантональных конституций. Он проверяет договоры кантонов между собой или с зарубежными странами и одобряет их, если они допустимы согласно п. 5 ст. 85 Конституции. Он также проверяет законы и постановления кантонов, требующие его согласия, и следит за теми отраслями кантонального управления, которые подчинены его надзору.

На каждом очередном заседании Федерального собрания Федеральный совет представляет отчет о своих мероприятиях, а также доклад о внутреннем и внешнем положении страны и рекомен-дует вниманию Собрания меры, которые считает полезными для содействия общему благосостоя-нию. По требованию Федерального собрания или палаты он должен представлять специальные доклады. Актами Федерального совета являются ордонансы.

Формирование. Согласно ст. 96 Конституции, членов Федерального совета избирает на четы-ре года. Федеральное собрание абсолютным большинством и тайным голосованием из числа швей-царских граждан, которые могут избираться в Национальный совет. Однако один кантон может быть представлен в Федеральном совете не более, чем одним членом. Общее обновление Феде-рального совета происходит после общего обновления Национального совета.

Выборы проводятся раздельно по каждой вакансии в порядке возрастного старшинства кан-дидатов. В первом туре голосования кандидат, получивший наименьшее число голосов, исключается, а начиная со второго тура, исключаются кандидаты, получившие менее 10 голосов. С третьего тура не допускается выдвижение новых кандидатов. При равенстве голосов проводится перебаллотиров-ка, а в случае ее безрезультатности вопрос решается жребием. Если в течение срока полномочий Федерального совета в его составе образуется вакансия, она замещается на ближайшем заседании Федерального собрания на оставшийся срок.

Обычно федеральные советники избираются из числа парламентариев, однако бывают и ис-

ключения. Кантоны Цюрих, Берн, почти всегда имеют по одному представителю в Совете, а в отно-шении остальных действует обычай ротации. Принадлежность к кантону определяется местом рож-дения, однако ныне многие швейцарцы не имеют связи с кантоном, в котором родились.

На практике члены Федерального совета часто переизбираются и в среднем находятся в его составе по 10 — 12 лет. Известны среди них и рекордсмены: К. Сшенк находился в составе Совета 32 года (1864 — 1895 гг.), Г. Мотта — 28 лет (1912 — 1940 гг.), Ф. Эттер — 26 лет (1934 — 1959 гг.). Ста-билен и партийный состав Федерального совета. Свободная демократическая партия, Христианско-демократическая народная партия и Социал-демократическая партия традиционно, в течение почти 40 лет, имеют в Совете по два представителя, а Швейцарская народная партия — одного. Это не оз-начает, однако, полной солидарности партий в проведении правительственной политики. Члены Фе-дерального совета не могут занимать другие должности на службе Конфедерации или кантона, рабо-тать по другой профессии или иметь другое занятие (ст. 97). Председательствует в Федеральном со-вете, в соответствии ст. 98, Федеральный президент, который, как и вице-президент, избирается Фе-деральным собранием из числа членов Совета роком на один год. Федеральный президент, чей срок полномочий истек, не может быть на следующий год избран ни Президентом, ни Вице-президентом. Также и Вице-президент не может на следующий год переизбираться на свою прежнюю должность, но может быть избран Президентом. В соответствии со ст. 99 Федеральный президент и прочие чле-ны Федерального совета получают свое ежегодное содержание из федеральной казны. Президент не является полноценным главой государства и