Имеются специалисты, которые считают, что такая система взаимодействия мэра и совета может внести определенную конфронтацию: закладывается принцип «сильный мэр и сильная рада». Многое будет зависеть от того, кто будет мэром, и кто будет выполнять функции секретаря (заместитель мэра - по новому закону). Секретаря, однако, могут выбрать без разрешения мэра и без его постановления, так что очень трудно предсказать, насколько усиление представительной власти приведет к ожидаемым результатам, все будет зависеть от своеобразия, особенностей территорий и от тех людей, которые будут взаимодействовать как должностные лица: председатель рады (мэр) и секретарь (его заместитель).1

По  проблеме «дуализма» местной власти высказывался и  А. Кынев «…на Украине происходит хаос конституционных реформ»2. Согласно конституции Украины, председатели местных государственных администраций (губернаторы областей и главы районов) назначаются и освобождаются от должности Президентом по представлению Кабинета Министров. При этом в городах (как районного, так и областного подчинения) мэры избираются населением. На всех уровнях – областном, городском, районном, сельском – избираются местные представительные органы - советы, при этом они влияют на формирование органов исполнительной власти только в городах. Положение о назначение президентом Украины глав областных и районных государственных администраций находится в определенном противоречии со ст.5 Конституции Украины, в которой сказано, что «народ осуществляет власть непосредственно и через органы государственной власти и органы местного самоуправления», в соответствии с частью 4 статьи 140 конституции районные и областные советы относятся к органам местного самоуправления, которое в свою очередь признается и гарантируется на основании ст.7 конституции. Таким образом, осуществление исполнительной власти в областях и районах должны были бы осуществлять не структурные подразделения исполнительной государственной власти (госадминистрации), а исполнительные структуры самих органов местного самоуправления, поскольку последние формируются непосредственно народом. А право определять свои административные (исполнительные) структуры – один из основных принципов местного самоуправления, закрепленных во Всемирной декларации местного самоуправления 1985 года. Забавно, что статья 44 закона «О местном самоуправлении в Украине» прямо обязывает районные и областные советы делегировать соответствующим местным государственным администрациям все те свои основные полномочия, которые им предоставлены конституцией. То есть конституция дает органам местного самоуправления определенные права, а закон обязывает делегировать их значительную часть органам государственной власти. Фактическое отсутствие в Украине исполнительных органов местного самоуправления косвенно свидетельствует о том, что власти Украины просто боятся отдать региональную власть в руки населения, опасаясь неизбежного всплеска сепаратистских настроений. За последние годы в Украине центральные власти неоднократно шли на отстранение от должностей избранных мэров городов. Фактически эта практика приобрела массовый характер (Кременчуг, Кировоград, и т.д.). 1

При этом советы практически все функции по обеспечению жизнедеятельности соответствующих территорий делегируют госадминистрациям, поскольку не имеют своих исполнительных органов. Действующее законодательство о местных государственных администрациях и местном самоуправлении в части определения функций практически дублирует их, что приводит к ослаблению государственного и общественного контроля за результатами их деятельности, возникновению напряженности в отношениях между администрациями и советами.1

Проведенные исследования показывают, что необходимо формировать новую систему взаимоотношений между центральными и местными органами исполнительной власти, а также органами местного самоуправления на основе децентрализации и четкого разграничения властных полномочий между ними.

Два города, Киев и Севастополь, имеют особый статус, позволяющий объединять функции региональной и местной администрации. Их департаменты взаимодействуют с соответствующими центральными министерствами. Мэр Киева, например, избирается гражданами для управления городом, но также назначается государством для выполнения государственных функций на этой территории.

Наиболее сложная обстановка складывается в Автономной республике Крым. При том что Верховная Рада Крыма избирается непосредственно насе­лением и ее председатель является высшим должностным лицом республики, совет министров АРК фактически находится в двойном подчинении и несет ответственность не только перед Верховной Радой автономии, но и перед пре­зидентом Украины, и именно последний назначает районные государствен­ные администрации. Неудивительно, что такая система управления дает по­стоянные сбои, порождая конфликты, которые подрывают внутрикрымское единство и негативно сказываются на общей ситуации в стране. 2

Постоянным явлением стали конфликты между администрациями и советами, и эти конфликты, полагает В. Кравченко, «будут нарастать, пока у нас сохраняется дуализм власти». Валерий Асадчев подчеркнул, что ударом по самоуправлению явилось закрепление в Конституции положений о государственных администрациях, которые стали фактически играть роль исполнительных органов местных советов — «что является нонсенсом».3

На основании вышеизложенного автор сделал следующие выводы:

В результате реформирования организационных основ  местного самоуправления общим в системе (структуре) органов местного самоуправления и органов местной государственной власти в России и на Украине можно назвать:

1. Более детальная регламентация, чем ранее, на федеральном уровне системы (структуры) органов местного самоуправления. Возможность вмешательства в автономию местного самоуправления, путем непосредственного замещения их деятельности органами исполнительной власти субъектов (например, при введении временной финансовой администрации в РФ). В Украине, в связи с отсутствием по факту исполнительных органов местного самоуправления, советы практически все функции по обеспечению жизнедеятельности соответствующих территорий делегируют госадминистрациям.

2. Обязательным является представительный орган на уровне сел, поселков, городов, который избирается. ФЗ РФ № 131 устанавливает возможность так называе­мых «косвенных» выборы депутатов представительного органа муници­пального района.

3. Должность мэра (председателя) является выборной. В России, в отличии от Украины, он  может быть избран представительным органом из своего состава.

4. Законодательство обоих государств предусматривает такую форму взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти как делегирование полномочий.

Тем не менее система местного самоуправления в Российской Федерации более развернута. И в отличие от Украинского государства нет такого отождествления органов местного самоуправления и органов исполнительной власти, а также есть возможность выбора между двумя моделями построения системы местного самоуправления: глава муници­пального образования, избранный населением может быть наделен правом входить в состав представи­тельного органа местного самоуправ­ления, председательствовать на его заседаниях. В то же время он подотчетен и подконтролен представительному органу местного самоуправления. Либо он руководит местной администрацией  на принципах единоначалия, а структуру определяет предс­тавительный орган муниципального образования. Если главой местной адми­нистрации будет руководить не глава муниципального образования, то глава местной администрации будет лицом, назначенным на эту должность по конт­ракту представительным органом.

Глава III Полномочия органов местного самоуправления.

§1  Новая модель разграничения «уровней» полномочий в Российской Федерации.

Одной из важнейших задач нового Закона является разграничение полномочий в сфере правового регулирования организации местного самоуправления между тремя уровнями – Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями.

Поскольку определение «общих принципов организации местного самоуправления» – предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), Российская Федерация изначально обладала широким кругом законодательных полномочий в данной сфере. Органы местного самоуправления зачастую наделялись отдельными государственными полномочиями непосредственно в федеральных законах, их компетенция также напрямую определялась Федерацией, в том числе по целому ряду направлений без какого-либо участия субъектов Российской Федерации. В то же время в России утвердилась концепция местного самоуправления как самостоятельного вида публичной власти, а это в свою очередь предопределило особый подход к правотворческой деятельности муниципальных образований, передачу на муниципальный уровень правового регулирования ряда вопросов законодательного характера.

Опыт функционирования системы разграничения регулятивных полномочий в сфере организации местного самоуправления в Российской Федерации по Федеральному закону 1995 года показал, что закрепленное в нем разграничение не было оптимальным и нуждалось в корректировке. По вопросу о путях совершенствования российской модели разграничения правотворческих функций в указанной сфере высказывалось немало суждений. Федеральный же закон выдвинул иную модель разграничения полномочий в сфере правового регулирования местного самоуправления, которая, однако, представляется достаточно спорной с точки зрения последовательной реализации принципов федерализма в России.1

Наблюдается серьезный перекос в сторону централизации на федеральном уровне правового регулирования всех вопросов организации местного самоуправления, значительное сужение законодательной компетенции субъектов Российской Федерации (как, например, при регулировании вопросов муниципальной службы, статуса выборных лиц местного самоуправления, порядка отзыва выборного лица местного самоуправления, порядка проведения местного референдума, организации и осуществления территориального общественного самоуправления, порядка регистрации уставов муниципальных образований, порядка проведения муниципально-территориальных преобразований и др.).

Хотя вопросы местного значения поселений, районов, городских округов имеют преимущественно исполнительный, управленческий характер, новый Федеральный закон существенно расширяет правотворческие полномочия органов местного самоуправления. Муниципалитеты не только не избавляются от не свойственных им законодательных функций, а, напротив, получают дополнительные возможности для восполнения тех пробелов, которые им оставляет Федеральный закон. Так, в уставе муниципального образования предлагается регулировать основания и процедуру отзыва выборного лица местного самоуправления (ч. 2 ст. 24), порядок реализации правотворческой инициативы (абз. 1 ч. 1 ст. 26), организации и осуществления территориального общественного самоуправления (ч. 11 ст. 27), организации и проведения публичных слушаний (ч. 4 ст. 28); назначения и проведения собрания, конференции, опроса граждан (ч. 5 ст. 29, ч. 2 ст. 30, ч. 4 ст. 31) и многие другие вопросы также полностью передаются на муниципальный уровень правового регулирования и вовсе исключаются из сферы законодательной компетенции субъектов Федерации.

Сужение сферы законодательного регулирования вопросов местного самоуправления на уровне субъектов Федерации не представляется оправданным ни с теоретической, ни с практической точки зрения. Законодательная компетенция субъектов Российской Федерации в вопросах организации местного самоуправления вытекает из конституционной природы предметов совместного ведения, к которым относится в том числе установление общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). В процессе регулирования вопросов организации муниципальной власти, когда особое значение приобретает учет региональной специфики, роль субъектов Российской Федерации трудно переоценить. За восемь лет, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона о местном самоуправлении 1995 года, в регионах сложилась и достаточно стабильно функционирует обширная законодательная база, регулирующая различные вопросы организации муниципальной власти⁷. Бесспорно, она нуждается в совершенствовании, но не в коренном переустройстве.

Кроме того, чрезмерное расширение правотворческих полномочий муниципальных образований, наделение их фактически законодательными функциями не согласуется с основным назначением местного самоуправления, исполнительной (управленческой) направленностью его предметов ведения.

Тем не менее, несомненным достижением закона можно признать то, что он рационализировал систему разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами МСУ. Закон предполагает установление четкого разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления; сохранение в основном неизменным того объема полномочий, который на местном уровне решается наиболее эффективно и который сегодня фактически исполняется органами местного самоуправления. Это такие вопросы как обеспечение населения социальным жильем, предоставление основного общего образования, обеспечение первичной медицинской полмощи, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, транспортное обслуживание и т.д. При этом федеральными законами и законами субъектов Федерации должны будут устанавливаться нормы, определяющие общие принципы правового регулирования вопросов, отнесенных к сфере ответственности местного самоуправления. На примере сферы образования, в законе это решение выглядит следующим образом: за федеральным уровнем власти закрепляются полномочия по нормативно-правовому регулированию, установлению федеральных образовательных стандартов и контролю за их соблюдением; органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают перечисление субвенций на выплату заработной платы работникам образования и обеспечение учебного процесса муниципальным образованиям, устанавливают на региональном уровне соответствующие нормативы затрат; органы местного самоуправления осуществляют материально-техническое обеспечение учреждений дошкольного и школьного образования, неся коммунальные расходы, а также расходы на текущий и капитальный ремонт зданий и сооружений, в которых размещаются образовательные учреждения. Таким образом, четкое закрепление исполнения определенных функций исключительно за местным уровнем власти позволит повысить ответственность за исполнение полномочий, исключить дублирование, реально определять объемы необходимых финансовых ресурсов.

За каждым из видов муниципальных образований (поселение, муниципальный район, городской округ) закреплен соответствующий перечень предметов ведения и полномочия по их решению. При этом перечень предметов ведения муниципального района и поселения неодинаков. Городской округ объединяет предметы ведения и поселения, и муниципального района. За поселениями закрепляются вопросы местного значения, наиболее приближенные к жизнедеятельности населения, в то время как за муниципальными районами закрепляются вопросы местного значения межмуниципального характера. Например, поселение осуществляет содержание и строительство дорог в границах населенных пунктов и организацию в границах поселения транспортного обслуживания населения общественным пассажирским транспортом; муниципальный район осуществляет строительство и содержание межмуниципальных автомобильных дорог и организацию транспортного обслуживания населения в границах муниципального района межмуниципальным общественным пассажирским транспортом.

Модель, которая реализуется в России, предусматривает создание дву­хуровневого местного самоуп­равления и трех типов муници­пальных образований. Подобная модель была реализована в Гер­мании после объединения ГДР и ФРГ в 1990 году.1 После многолетних дискуссий наибольшее распро­странение получила точка зре­ния, согласно которой максимально эффективно и удобно для жителей именно двухуровневое местное само­управление. Это предпочтение объ­ясняется принципом субсидиарности, предусматривающим, что вопро­сы местного значения должны ре­шаться на наиболее низком уровне из тех, которые могут их эффективно ре­ализовать. Распределение полномочий в законодательстве Германии закреп­лено достаточно четко. Те задачи, ко­торые могут быть решены как можно более близко к гражданам, решаются на уровне поселений. Задачи, кото­рые поселениям решить не под силу, поскольку они требуют более значи­тельных затрат или могут более эф­фективно реализовываться на боль­шей территории, передаются на уро­вень районов. Нужно отметить, что в германском законодательстве вопро­сы передачи полномочий с одного уровня на другой решаются более гибко, в то время как российский за­конодатель более жестко закрепил вопросы местного значения для посе­лений и муниципальных районов в со­ответствующих перечнях. В Германии как при разграни­чении полномочий во время админи­стративной реформы 1960-1970-х годов, так и во время объединения в 1990 году при определении размеров муниципальных образований исходи­ли из компромисса двух принципов: эффективности управления и демок­ратичности (т.е. степени близости местной власти к населению). При этом, поскольку право решения воп­росов, связанных с организацией местного самоуправления, в Герма­нии отдано федеральным землям, разные земли по-разному выстроили такую систему. Российский законо­датель также учитывает плотность населения - в статье 11 новой редак­ции Федерального закона «Об общих принципах организации местного са­моуправления в РФ». Понятно, что поскольку ситуация в разных субъектах Федерации и различных районах внутри одного субъекта весьма раз­лична, приходится учитывать этот и другие факторы. С этой точки зрения нет ничего удивительного в том, что в России возникают сомнения: а так ли уж необходима двухуровневая систе­ма самоуправления в наиболее отда­ленных регионах.

Необходимо обратить внима­ние еще на одну сторону Закона. Пе­речень компетенций как муниципали­тетов, так и муниципальных районов аналогичен перечню, установленному прежним Законом «Об общих принци­пах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации» и разделяет все его особенности, тяну­щиеся еще из советских времен.

Самой неясной в Законе яв­ляется тема, связанная с природой муниципального района - «второго этажа» предлагаемой системы местного самоуправления, - и взаи­моотношениями муниципального района и собственно поселений. Для прояснения этих вопросов про­ще всего обратиться к организации местного самоуправления ФРГ, где в рамках земель (т.е. субъектов Фе­дерации) действуют два уровня са­моуправляющихся сообществ: пер­вый уровень - коммуны (общины) и города, второй - «крайзы» (районы) и города, приравненные к районам (в качестве конкретного примера авторы используют законодатель­ство Баварии).

При внешнем сходстве этой системы с предлагаемой в Законе между ними существуют и глубокие различия. Район ФРГ сочетает в себе свойства нескольких структур:

во-первых, «район» - это ниж­ний уровень государственной адми­нистрации, существующий в ФРГ, гла­ва   «района»   «ландрат»   выполняет функции представителя государства на территории;

во-вторых, «район» является самоуправляющимся коммунальным коллективом, если раньше «ландрат» назначался, то теперь он избирается населением, кроме того, на уровне «района» существует представитель­ный орган, избираемый жителями.

Именно четкое понимание разницы между общиной (коммуной) и районом - коммунальным коллек­тивом - предусматривает и совер­шенно иное распределение полно­мочий между ними, нежели предло­женное в Законе. Действительно, многие дела решаются на уровне района, в рамках его бюджета проис­ходит перераспределение средств в пользу более слабых в экономичес­ком отношении общин; район осуще­ствляет сам или надзирает за осуще­ствлением коммунами многих пол­номочий. Однако территория района достаточно велика, а численность его жителей достигает сотен тысяч человек, что лишает его преиму­ществ, имеющихся у общины, - бли­зости к жителям, возможности для них активно и непосредственно участвовать в решении местных проблем. Поэтому систе­ма построения местного самоуправ­ления в ФРГ основана не на жестком «распределении полномочий», а на принципе субсидиарности: все мест­ные вопросы решаются общинами, и только в том случае, когда их воз­можности недостаточны, осущес­твляются на уровне района. Более того, район не относится законо­дательством к муниципалитетам или муниципальным образовани­ям, поэтому Закон об общинах Баварии вообще ничего не гово­рит об устройстве и полномочиях района - эта тема обсуждается в ином законодательстве.

У общин в ФРГ существуют как собственная сфера деятельности, так и возложенная на них государством или другими публично-правовыми корпорациями, однако никакого ис­черпывающего перечня собственной сферы деятельности нет: «Общинам надлежит выполнять на их терри­тории все общественные задачи. Исключения допустимы только на основании закона... Собственная сфера деятельности общин охва­тывает все дела местного сообще­ства. В делах собственной сферы деятельности общины действуют по собственному усмотрению. Они обязаны только соблюдать зако­нодательные предписания» Суще­ствуют и так называемые обязатель­ные задачи самоуправления, предписанные законом, например, обязан­ность гарантировать снабжение граж­дан водой и энергией, однако способ, каким община должна выполнять эту обязанность, - ее дело. Община мо­жет иметь свою водопроводную стан­цию или получать воду из другого места.1

В целом идея «разностатусности» муниципальных образований в зависимости от типа вполне соответствует европейским подходам к определению природы и задач муниципалитетов. В то же время российский подход к разграничению полномочий между поселениями и районами имеет существенные особенности. Закон отступает от принципа субсидиарности при формулировании предметов ведения муниципальных образований. Оба перечня вопросов местного значения – поселений (ст. 14) и муниципальных районов (ст. 15) – представлены как исчерпывающие. Таким образом, не воспринята нашедшая отражение в Европейской хартии местного самоуправления (далее – Хартия) идея о том, что низовой уровень публичной власти, максимально приближенный к населению, призван решать в рамках законов все задачи, не исключенные из его компетенции и не отнесенные к ведению других органов. Это значит, что именно данный уровень управления имеет приоритет при распределении властных полномочий: все остальные уровни «включаются» лишь тогда, когда задача передана непосредственно им с учетом ее объема и характера, а также исходя из требований эффективности управления и экономии средств (абз. 1–3 ст. 4 Хартии). Отсюда вытекает невозможность установления исчерпывающего перечня предметов ведения и полномочий низового звена местного самоуправления. Причем границы компетенции муниципалитетов не являются жесткими, могут изменяться. Не существует раз и навсегда данной сферы муниципальных задач, возможно перераспределение полномочий между различными уровнями власти в связи с изменением экономических и социальных условий и исходя из требований обеспечения общественных интересов.

Российский же вариант разграничения полномочий между поселениями и районами не оставляет какого-либо пространства для правоприменителя в случае возникновения коллизий или пробелов в законодательстве. Используемая в Законе формула о том, что «органы местного самоуправления как поселений, так и районов вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств», никоим образом не снимает указанное противоречие и вряд ли может быть рассмотрена как интерпретация принципа субсидиарности.

Серьезные изменения вносит новый ФЗ в регулирование отношений, связанных с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: дается четкое определение понятия государственного полномочия, передаваемого органам местного самоуправления; санкционируются в качестве государственных те полномочия, которые перешли автоматически к органам местного самоуправления от прежних местных Советов и их исполкомов; передача отдельных государственных полномочий должна осуществляться исключительно федеральным законом и законом субъекта РФ соответственно; достаточно четко прописан механизм финансово-материального обеспечения реализации органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, а также государственный контроль за их осуществлением.

В целом, сохранив конституционную конструкцию местного самоуправления, установленную в РФ, отдельные положения нового ФЗ все же могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, например, касающиеся возможности временного использования органами государственной власти полномочий органов местного самоуправления, в том числе - введение временной финансовой администрации и т.п.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

1.По новой модели разграничения полномочий в сфере правового регулирования местного самоуправления наблюдается серьезный перекос в сторону централизации на федеральном уровне правового регулирования всех вопросов организации местного самоуправления, значительное сужение законодательной компетенции субъектов Российской Федерации. Существенно расширяются правотворческие полномочия органов местного самоуправления.

2. Несомненным достижением закона является рационализация системы разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами МСУ. Установлено четкое разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления; сохранение в основном неизменным того объема полномочий, который на местном уровне решается наиболее эффективно и который сегодня фактически исполняется органами местного самоуправления.

3. Модель, которая реализуется в России, предусматривает создание дву­хуровневого местного самоуп­равления и трех типов муници­пальных образований. В целом идея «разностатусности» муниципальных образований в зависимости от типа вполне соответствует европейским подходам к определению природы и задач муниципалитетов. В то же время российский подход к разграничению полномочий между поселениями и районами имеет существенные особенности. Закон отступает от принципа субсидиарности при формулировании предметов ведения муниципальных образований. Оба перечня вопросов местного значения – поселений (ст. 14) и муниципальных районов (ст. 15) – представлены как исчерпывающие. Таким образом, не воспринята нашедшая отражение в Европейской хартии местного самоуправления (далее – Хартия) идея о том, что низовой уровень публичной власти, максимально приближенный к населению, призван решать в рамках законов все задачи, не исключенные из его компетенции и не отнесенные к ведению других органов.

 4. Российский вариант разграничения полномочий между поселениями и районами не оставляет какого-либо пространства для правоприменителя в случае возникновения коллизий или пробелов в законодательстве. Тем не менее, четкое закрепление исполнения определенных функций исключительно за местным уровнем власти позволит повысить ответственность за исполнение полномочий, исключить дублирование, реально определять объемы необходимых финансовых ресурсов.

§2. Разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления на Украине

В результате реформирования государственной власти на местном уровне на Украине действуют две разные по своей природе системы органов. Это — система органов местного самоуправления, которые являются органами территориальных общин и представляют их интересы, и система органов исполнительной государственной власти, которая обеспечивает государственное управление на местах. Они являются разными по своей юридической природе, в первую очередь, чем функции и полномочия системы властных органов. Однако абсолютное распределение, полное обособление властных государственных структур от самоуправляющихся является невозможным, поскольку в них единый источник власти и в конечном итоге почти единая цель деятельности.

Закон Украины «О местном самоуправлении», который определяет систему и гарантии местного самоуправления на Украине, организацию и деятельность, правовой статус и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, к сожалению, обошел вниманием вопрос относительно разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и исполнительных органов местных советов. Это является определенным недостатком, который мешает дальнейшему развитию института местного самоуправления. Вопрос относительно разграничения функций местных госадминистраций и органов местного самоуправления возникают потому, что нередко между этими субъектами возникают конфликтные ситуации именно через разное понимание границ осуществления ими их функций и полномочий. Причиной этого является то, что в законодательстве Украины остается еще один «рудимент советского типа власти — полная тождественность функций и полномочий органов разного уровня»1.

Данная проблема является препятствием на пути реального осуществления местного самоуправления, эффективного функционирования его представительных органов. Неслучайно разработкой теоретических и практических проблем разграничения функций и полномочий этих органов занимаются ведущие украинские ученые-юристы, специалисты разных областей права. Следует отметить, что разрабатывать такую теорию необходимо на основе принципов верховенства права, децентрализации, баланса государственных и местных интересов, путем проведения административной и муниципальной реформ. Установить отличие между функциями органов местного самоуправления и органов государственной власти необходимо, но и не так просто. Ведь местное самоуправление и государственная власть на Украине тесно связанные между собой, в них заключается единый источник — власть народа. Органы самоуправления не входят в систему государственной власти, однако они не существуют изолировано от органов, которые ее осуществляют на принципах объединения местных и государственных интересов. Масштабы и эффективность местного самоуправления, а затем и взнос, который оно может сделать в благосостояние общины, региона и государства, в значительной мере зависят от характера отношений между разными уровнями власти. С одной стороны, государственная власть может через законы, нормативные акты и постановления исполнительных органов вводить определенные ограничения относительно полномочий местных органов власти. С другой, — при условиях местной автономии органы самоуправления должны иметь широкую свободу в управлении подведомственной им территории [2].

Взаимоотношения местных государственных администраций и органов местного самоуправления на Украине строится на соответствующей нормативно-правовой основе. Конституция допускает делегирования полномочий местных государственных администраций исполкомам сельских, поселковых и городских советов, а также областных и районных советов — областным и районным государственным администрациям. Законодательство Украины устанавливает границу такого делегирования, а также другие формы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоуправления.

Очевидно, что местные государственные администрации являются проводниками внутренней политики государства на местах и принимают меры для его обеспечения в деятельности органов местного самоуправления. Тем не менее муниципальная политика исполнительной власти может базироваться на правовых основах и методах ее осуществления, но не может опираться на командно-административные методы как это было в советские времена. Сферы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоуправления разнообразнейшие — экономические, социальные, культурные, экологические, религиозные, национально-бытовые и прочие.

Однако на практике реализация функций и полномочий местных государственных администраций, органов местного самоуправления приводит не только к согласованным действиям, но нередко порождает разные вопросы относительно установления границ их функций и полномочий, способов решения компетенционных споров и т.п.. После принятия Верховной Радой Украины законов о местных государственных администрациях и о местном самоуправлении на Украине эти вопросы получили правовую основу их решения.

Одним из первоочередных шагов Украинского государства стало размежевания власти на местах: государственные функции взяли на себя местные органы исполнительной власти в лице представителей Президента Украины и их местных государственных администраций. А коллективные интересы населения сел, поселков, районов в городах, городов, районов и областей взяли на себя органы местного и регионального самоуправления.

Вопрос разграничения функций и полномочий остро диктовался на протяжении всего периода становления систем местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (1992-1996 гг.). В особенности актуальным был вопрос о двоевластии на местах, об авторитаризме местных государственных администраций, об отмене местного самоуправления и т.д. Дело же состояло в том, что старые механизмы разграничения функций и полномочий органов власти на местах не работали, а новые — часто воспринимались враждебно. По сути проблемы разграничения функций и полномочий органов власти на местах были проблемами психологии и культуры тех людей, которые осуществляли эту власть. Выйдя из командно-административной системы, они не могли сразу освоить культуру государственного и местного управления, присущую демократическому, социальному и правовому государству. Требуется время, а главное — создания предпосылок для формирования в органах власти на местах демократической правовой культуры [3].

Вопрос о разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления возникают потому, что эти органы часто вступают в конфликты между собой через разное понимание границы осуществления ими функций и полномочий. Такие вопросы возникают между районными государственными администрациями и органами местного самоуправления сел, поселков и городов (районного подчинения), районными советами; между областными государственными администрациями и органами местного самоуправления городов (областного подчинения) и областными советами.

Выяснить особенности функций органов самоуправление и их отличие от функций органов исполнительной государственной власти можно, лишь тщательно проанализировав специфику, особую природу двух разных систем органов власти на местах. Прежде всего, необходимо установить соотношение таких понятий, как государственное управление и управление в сфере местного самоуправления. Управление, прежде всего, предусматривает влияние на поведение людей, покорения воли одних воли других для получения определенных результатов, наличие особого механизма его реализации. Управления как организационная деятельность — это процесс реализации, функционирования власти. В свою очередь, власть — это не просто средство управления, а его необходимое условие1. Без власти нет управления. Таким образом, если мы используем дефиницию «местное самоуправление», то необходимо говорить и про местную (муниципальную) власть. Известный российский ученый профессор Г.В.Барабашев, анализируя опыт местного самоуправления зарубежных государств, определил местное самоуправление как «власть местного населения в делах местного значения, которая осуществляется гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти» 2; местное самоуправление — самостоятельный уровень осуществления народом надлежащей нему власти. Муниципальная власть является наиболее близкой к гражданам и занятая в первую очередь решением повседневных, неотложных проблем. Она прямо заинтересованная в сильной в правовом отношении государственной власти, которая способная обеспечить более высокие социальные стандарты жизни граждан и прекращать своеволие региональной власти. Муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. К ним принадлежат: четко выраженный институализированный характер (местное самоуправление является общеобязательным институтом, с решениями которого не может не считаться население территории, в границах которого оно осуществляется); наличие специфического аппарата, который осуществляет эту власть; универсальность, всеобщность; установления и сбор налогов и др. Государствоведы отмечали, что юридическое лишение государственных начал для органов местного самоуправления прибавит к их реальной слабости еще и слабость правовую 3. В то же время территория местных общин есть государственной, местные жители являются гражданами государства. Необходимо учитывать еще ряд обстоятельств: местные дела решаются самостоятельно, однако в русле единой государственной политики; решения органов самоуправление обязательны для выполнения на их территории всеми, кому они адресованы; органы самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями; в них есть соответствующий комплекс полномочий государственно-властного характера, без которого невозможное управление; они не имеют «компетенции устанавливать свою компетенцию», то есть не могут самостоятельно определять круг своих полномочий, в отличие от государства, поскольку местное сообщество не наделенное суверенитетом. Данные органы не имеют законодательной власти. Отсутствие права выдавать законы из тех или других вопросов для данной местности, заменяя законы общие, является достаточно важным критерием, который отличает местное самоуправление 1. Органы самоуправления, наделенные нормативнотворительной функцией, выдают нормативные акты, но они не имеют силы законов, по своей природе являются подзаконными и локальными.

Для объяснения негосударственного характера органов местного самоуправления приводятся такие аргументы: в их системе отсутствующая четкая иерархия; они действуют не от лица государства; вопрос местного значения решают с учетом особенностей развития своей территории; их материально-финансовую базу составляют муниципальная собственность и местный бюджет; они имеют тесную связь с населением, чем государственные органы; меньший объем политических функций и др.

На основе этого можно сделать вывод, что муниципальная власть является разновидностью не только социальной, но и публичной власти, действует в границах территориальной общины, реализуется от ее имени органами самоуправление и основанная на нормах права. Анализ природы местной власти разрешает сделать вывод, что в ней одновременно объединяются общественный и государственный аспекты. Об этом отмечали еще государствоведы прошлого. Так, В.Матвеев писал, что относительная зависимость органов самоуправление имеет двойной характер: с одной стороны, они все-таки зависели от тех органов, от которых непосредственно получали свои полномочия, то есть от избирателей, а с другой, — правительство, передавая часть функций местным органам, не могло отказаться от надзора за осуществлением этих функций, а вследствие этого — и ввело разные способы влияния на местные органы 2.

Поэтому необходимо отметить, что несмотря на такую природу муниципальной власти, существующее сегодня конституционное деление государственной власти и местного самоуправления на две самостоятельных властных системы имеет под собой практическую основу. Каждая из этих систем имеет специфические, надлежащие лишь ей признаки. Л.Велихов отмечал, что «при всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, которые ему присущие и отличают его от центральной исполнительной власти». Главное различие в характере власти. Центральная исполнительная власть является властью суверенной, верховной, которая может самая по себе реформироваться; а органы местного самоуправления — власть подзаконная, что действует в порядке и в границах, указанных верховной властью 1.

Деятельность местного самоуправления и государства имеет публичный, правовой характер, но уровень и масштабы этой деятельности очень разные 2. Для местного самоуправления характерное совпадение объекта и субъекта управления. Для государственного управления — нет, а иногда и противопоставления субъекта и объекта управления. Кроме того, субъектом управления является не государственные органы или должностные лица, которые назначаются сверху, а выборные представители местных общин. Происходит преобразования местной общины из участника управления у его первичного субъекта. Как известно, под управлением понимается всякое целенаправленное влияние управляющей системы на управляемую. Но если речь идет о самоуправлении, то происходит влияние управляющей системы на самую себя. Таким образом, есть не две системы — управляющая и управляемая, а одна — самоуправляющаяся. Именно в контексте ст. 5 Конституции и Закона Украины «О местном самоуправлении» она теряет признаки структурного элемента государства, имеет ярко выраженный негосударственный характер, хотя является производной от государства, создаваемой им, функции органов самоуправления являются производными от функций государства 3.

Итак, государство является основным, но не единым средством реализации политической власти. Общество, в рамках которого функционирует государство, принимает участие в разработке и принятии государственных решений путем создания органов самоуправления. Они выполняют двойную функцию: оказывают содействие определению интересов населения административной единицы; оказывают содействие реализации права населения на самоуправление, то есть решения вопросов местного характера.

Особенности функций этих органов обусловленные теми способами, с помощью которых эти функции реализуются, то есть спецификой деятельности субъектов, на которые положено их осуществление. Так, реализация функций государства осуществляется через специальный аппарат органов государственной власти и управление, которые имеют определенный порядок формирования, организации и деятельности. Большинство функций органов местного самоуправления имеют негосударственную природу, поскольку данные органы образованы территориальными общинами, являются максимально приближенными к ним и несут ответственность перед ними. В эволюции от функций государства, государственного управления, местных органов государственной власти к функциям органов самоуправления лежит один критерий — ориентация на объект управленческого влияния. Но если государственное управление, в границах которого преимущественно реализуются функции государства и его органов, — это организованный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны государственных органов за развитием определенных областей экономики, культуры, других сфер государственной жизни, которая основывается на принципах централизации и иерархизации, имеет вертикальный и односторонний характер, то самоуправление олицетворяет преимущественно совсем другую центробежную тенденцию, которая получает проявление в процессах дифференциации, децентрализации и деконцентрации государственной власти 1. Поэтому функции органов самоуправления, в отличие от функций государственных органов, имеют децентрализованный характер, происходит перенесения части государственной исполнительной власти на уровень населения соответствующих административно-территориальных единиц. Функции этих органов обусловленные самой природой местной демократии, ее целями и задачами. Ведь советы, как представительные органы, являются прежде всего средством реализации функций территориальных общин, они являются «формой проявления и аккумуляцией воли и интересов своих избирателей». Органы самоуправления полностью опекаются гражданами (территориальными общинами), а государство, государственные органы, хотя и поддерживают самоуправление, прежде всего проводят государственную политику и выступают арбитром баланса интересов человека, общества, окружающей среды и государства.

Функции органов самоуправления следует определять как основные, то есть наиболее общие и постоянные направления и виды муниципальной деятельности, которые выражают волю и интересы соответствующих территориальных общин и обеспечивают осуществление ими взаимоотношений с юридическими лицами, расположенными на их территории, с государственными органами, общественными объединениями и гражданами в границах полномочий, предоставленных действующим законодательством Украины. Для того чтобы определить отличие функций органов самоуправления от функций органов государственной власти (местных госадминистраций), необходимо дать определения функций последних. Закон Украины «О местных государственных администрациях» определяет местную госадминистрацию как местный орган исполнительной власти, который входит в систему органов исполнительной власти и в границах своих полномочий осуществляет исполнительную власть на территории соответствующей административно-территориальной единицы, а также реализует полномочия, делегированные ей соответствующим советом 1. Исходя из этого их функции можно определить как основные направления и виды их деятельности по выполнению задач центральной власти на локально-региональном уровне, которые имеют государственный характер, а также осуществления делегированных органами местного самоуправления полномочий в границах действующего законодательства. Хотя комплекс отдельных проблем этих субъектов иногда почти не отличается от вопросов местного значения, которые возникают перед территориальными общинами, юридическая природа субъектов, которые созданные для решения этих вопросов, их функции и полномочия иные. Местные госадминистрации — это специально созданные на местах правительственные органы, которые наделенные полномочиями относительно осуществления государственной власти. По форме их функции — это виды управленческой деятельности, которые реализуются в границах государственного управления и направленные на реализацию предоставленных государством, а также делегированных соответствующими советами полномочий. В данном случае речь идёт не столько о децентрализации самой исполнительной власти, сколько о деконцентрации её функций.

Таким образом, в настоящие время местные администрации – органы исполнительной власти общей компетенции, но реформа  местного самоуправления в Украине направлена на преобразование местных администраций в органы контрольной власти (специальной компетенции), - по модели префектур во Франции.

На наш взгляд, оптимальное разграничение функций этих органов возможно путем четкого определения в законодательстве объектов локальной деятельности этих органов. Самое четкое разграничение интереса государства с локальным интересом, который возможен лишь при определении дефиниций таких локальных вопросов, автоматически приведет к структуризации и разграничению компетенции органов самоуправление и государства, исключения из практики их функционирования и взаимодействия двойственности, дублирования и коллизий компетенционных полномочий 2. Кроме того, первоочередной задачей законодателя является решения вопросов относительно форм собственности, а именно: органы государственной исполнительной власти должны владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, которое является государственной собственностью, а органы самоуправления должны иметь все права относительно коммунальной. Народный депутат Украины Б.Андресюк отмечает, что причина конфликта между этими органами состоит в противоречии имущественных интересов старой номенклатуры, бюрократии, которая в дальнейшем хотела бы контролировать и распоряжаться собственностью территориальных общин, которые становятся новыми субъектами собственности имущества 1. Такое деление собственности никак не может стать границей, не будет мешать использованию эффективных способов объединения государственного управления с управлением, которое осуществляется на самоуправляющейся основе. Однако органы самоуправления фактически лишенные возможности распоряжаться надлежащей им собственностью через ее неопределенный статус.

Закон лишь в общих чертах устанавливает некоторые полномочия относительно правового регулирования коммунальной собственности. В частности, в п. 10 раздела V Закона Украины «О местном самоуправлении» определяется, что имущество, которое к принятию Конституции переданное государством к коммунальной собственности и приобретенное на других законных основаниях, кроме отчужденного в установленному законом порядке, является коммунальной собственностью соответствующих территориальных общин, сел, поселков, городов 2. Имущество, переданное в коммунальную собственность областей и районов, является общей собственностью этих общин, управление которым осуществляют районные и областные советы. Отчуждения указанного имущества осуществляется лишь по решению собственника или уполномоченного им органа. По предложению сельских, поселковых, городских советов, районные, областные советы должны принимать решение о передаче к коммунальной собственности соответствующих территориальных общин отдельных объектов общей собственности, которые находятся на их территории и удовлетворяют коллективные потребности исключительно этих общин. В этой же норме предполагается, что правовой режим имущества общей собственности определяется отдельным законом. Но соответствующий закон о коммунальной собственности до сих пор не принят, а также не определена норма относительно полномочий областных и районных советов, которые оставляют возможность для своеволия со стороны соответствующих органов в решении вопросов передачи определенных объектов к коммунальной собственности.

Круг объектов остается чрезвычайно узким, это в основном движимое и недвижимое имущество. До этого времени отсутствующая коммунальная форма собственности на такие объекты, как земля, естественные ресурсы, леса, что не разрешает создать надежные финансово-экономические основы самоуправления. Неурегулированными остаются особенности реализации права коммунальной собственности 1. В частности, не определен перечень объектов права коммунальной собственности исключительно общественного пользования, которое не подлежит приватизации, продаже, или отчуждению в любой другой форме; фактически не реализованным остается право коммунальной собственности на финансовые ресурсы, поскольку государство каждый год вмешивается в процесс формирования доходов, перераспределяет их финансовые ресурсы фактически на свое усмотрение; не полностью определенным остается порядок изъятия (выкупа) объектов и имущества этой собственности органами государственной власти. По мнению судьи Конституционного Суда Украины профессора М.Корниенка, такой порядок может предусматривать следующее: ее объекты и имущество не могут быть изъяты без согласия территориальных общин или их представительных органов. Отчуждения объектов коммунальной собственности, которые имеют особенно важное значение для территориальной общины, должно осуществляться лишь по решению местного референдума. Перечень таких объектов утверждается решением совета или в уставе территориальной общины. Объекты и имущество, которые за решениями совета передаются для обеспечения деятельности государственных органов, переходят к государственной собственности на безвозмездной основе. Органы государственной власти в таких случаях компенсируют дополнительные расходы органов самоуправления в связи с передачей таких объектов 2.

Таким образом, вопрос собственности остаётся недостаточно урегулированным, а это в свою очередь приводит к возникновению конфликтов между разными системами местной власти по поводу собственности на тот или другой объект.

Совершенствуя распределение функций органов местного самоуправления и органов государственной исполнительной власти, нужно исходить из того, что основным назначением местных госадминистраций является обеспечения выполнения Конституции и законов Украины на соответствующей территории и осуществления контрольно-надзорных полномочий за соблюдением органами самоуправления действующего законодательства. Осуществления контроля должно происходить лишь на основании, в границах полномочий и в способов, которые предусмотрены законодательством. Акты местных государственных администраций, которые противоречат Конституции Украины, решениям Конституционного Суда, актам Президента и Кабинета Министров Украины или интересам территориальных общин, могут быть обжалованы в органах исполнительной власти высшего уровня или в суде. Следует отметить, что в большинстве западных демократических стран суды имеют неопровержимый конституционный статус арбитров между разными уровнями власти. В Украине судебная практика таких споров еще не обобщенна и надлежащим образом не изучена 1.

Эта практика делает только первые шаги и свидетельствует, что судейско-правовые методы размежевания функций органов власти на местах возможны. Такие споры должны рассматривать административные суды. Госадминистрации, их должностные лица не имеют права вмешиваться в законную деятельность органов самоуправления, а также решать вопросы, отнесенные к полномочиям органов и должностных лиц местного самоуправления, кроме случаев, предусмотренных законом. Такой контроль следует ограничить лишь проверкой их решений. Поэтому принципом институциональной организации власти и управления может стать принцип субсидиарности, основная идея которого состоит в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех границах, при которых общество и его составные группы несостоятельные удовлетворить разнообразные потребности. Местное самоуправление представляет собой уровень политического участия в решении вопросов, наиболее приближенных к гражданину, а принцип субсидиарности предусматривает, что решения принимается по возможности ближе к гражданину. Все, что можно решить на местах, не должно передаваться на вышей уровень власти. При нем ответственность органов самоуправление может определяться с учетом экономических, финансовых и других возможностей.

Конституция Украины и законы о местных государственных администрациях и о местном самоуправлении в Украине дают возможность выработать эффективный правовой механизм разграничения функций и полномочий госадминистраций и органов самоуправления. Как известно, до недавнего времени в разграничении функций и полномочий органов власти на местах главную роль отыгрывала политическая практика, которая складывалась на базе фактического разграничения этих функций и полномочий. Прежде всего, путем применения политических и административных методов, в частности, со стороны местных государственных администраций.

Выход на преимущественно правовые методы разграничения функций и полномочий органов власти на местах желательный и возможный, но в условиях недостаточного понимания роли права в общественной мысли, еще низкой правовой культуры государственных и муниципальных служащих, является довольно сложным. Поэтому не следует ожидать быстрых и высоких результатов от внедрения действующим законодательством новой системы разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления.

Существующая система правового обеспечения разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления включает разные юридические инструменты: нормативно-правовые, договорные, судебные и т.д.

1. Первоосновой разграничения функций и полномочий двух ветвей местной власти является Конституция, которая служит основным средством их нормативно-правового закрепления, ведь Конституция и определяет принципиальные границы функций и полномочий как местных государственных администраций, так и органов местного самоуправления с целью предупреждения их смешивания или незаконного осуществления. Только поправки к самой Конституции в части функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления могут привести к изменению существующего конституционного разграничения этих функций и полномочий. Нарушения конституционных границ распределения функций и полномочий между двумя ветвями местной власти порождает юридические следствия, определенные Конституцией и законами.

2. Вторым основным видом нормативно-правового разграничения функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления в Украине являются законы. Известно, что законодатель после принятия Закона о местных государственных администрациях от 2 апреля 1997 г. решил не передавать его на подпись Президенту, а согласовать с законом о местном самоуправлении в Украине, прежде всего в части функций и полномочий двух ветвей местной власти. Это было сделано.

Функции и полномочия местных государственных администраций и органов местного самоуправления базируются на принципах отраслевой компетенции, которая при определенных условиях может стать препятствием на пути перехода исполнительной власти к функциональным основам управления. Отраслевую компетенцию можно поделить на три вида 1:

а) исключительную компетенцию местных государственных  администраций (например, государственный контроль);

б) сопредельную компетенцию, когда местные государственные администрации и органы местного самоуправления наделяются полномочиями в одной области общественной жизни, но имеют разные предметы ведения. Это большинство полномочий обеих ветвей местной власти, которые позарез требуют разграничения как на законодательном уровне, так и в процессе правореализации;

в) исключительную компетенцию органов местного самоуправления (советов, частично их исполнительных органов, например, управления коммунальной собственностью).

Фактически законодатель, разграничивая функции и полномочия двух ветвей местной власти, имел в виду обеспечить условия для раздельного их функционирования. Но наличие широкой сопредельной компетенции делает этот замысел законодателя малоэффективным. Накладки и дублирования, а соответственно и вмешательства одних органов у дела других все же, к сожалению, остаются. Законодатель недостаточно использовал при разработке законов о местных государственных администрациях и о местном самоуправлении опыт зарубежных стран относительно четкого размежевания объектов управления. Возможно это связан с тем, что в Украине не завершен процесс разгосударствления собственности.

3. Очевидно, что акты Президента и Кабинета Министров будут дополнять отдельные положения Закона о местных государственных администрациях, приспосабливая структуры местных органов исполнительной власти к новым потребностям государственного управления. Эти акты могут снимать часть вопросов, внесут определенный порядок в разграничение функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления. Но они могут, как это показывает опыт 1992-1996 гг., порождать и новые вопросы в этой сфере.

В целом нормативно-правовые методы разграничения функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления являются эффективными, когда речь идет о типичных явлениях.

В то же время, когда нужно решить какой-то конкретный казус, который возник в отношениях двух органов власти на местах, необходимо прибегать к другим методам разграничения их функций и полномочий: судебных, договорных и т.д. 1.

4. Самое совершенное законодательство не исключает компетенционных споров между органами. Поэтому компетенционные споры между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления в определенной части являются объективными и к ним следует относиться как к естественным явлениям: их надо понимать и использовать для общественного блага. Компетенционные споры нельзя рассматривать как зло, которого следует избегать. Они могут быть важным стимулом прогресса в правовом регулировании общественного отношения. Если спор не связанный с амбициями или другими субъективными факторами в деятельности, например, чиновников, то он свидетельствует относительно возникновения какой-то новой общественной реальности, которая требует урегулирования с учетом действующего законодательства, его принципов и т.д.

Наиболее эффективным средством решения компетенционных споров между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления является судебное разбирательство дел из данного повода. Конституция (ст. 145) и законодательство предусматривают возможность обращения в суд этих органов с требованием отменить незаконные акты друг друга 1.

5. Конституционный Суд имеет право толковать Конституцию и законы Украины, а с течением времени может стать важным источником разграничения функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления. Он также осуществляет контроль за соответствием Конституции, актов государственной власти: Верховной Рады, Президента, Кабинета Министров, Верховной Рады Автономной Республики Крым, в том числе относительно конституционного разграничения функций и полномочий власти на местах. Сами местные администрации или органы местного самоуправления не могут обращаться к Конституционному Суду по поводу их компетенционных споров, но они могут к нему направлять свои представления относительно толкования компетенционных норм Конституции в случае нарушения их конституционных функций и полномочий. Конституционный Суд обязан рассмотреть эти представления и принять соответствующий акт толкования относительно конфликтной ситуации.

На практике существуют также другие способы разграничения функций и полномочий между органами власти на местах. Перспективным следует признать способ заключения договоров и соглашений относительно общей деятельности в соответствующих областях общественной жизни. Местные государственные администрации и органы местного самоуправления имеют право заключать такие договоры, которые могут конкретизировать соответственно закону их взаимные права и обязанности. Договорами и соглашениями можно также решать компетенционные споры между этими органами. Практика таких договоров только начинает складываться в Украине. Но, учитывая, что договор имеет глубокую традицию в украинской истории, можно ожидать, что он найдет надлежащее место в разграничении функций и полномочий органов власти на местах

Компетенционные споры можно также согласовывать на разных совещаниях, в специально создаваемых комиссиях, путем личных контактов представителей местных государственных администраций и органов местного самоуправления. Такие внеправовые методы решения компетенционных споров являются временами более эффективные, чем правовые.

Но одно второму не противоречит, если язык относительно решения таких вопросов будет идти в границах Конституции и законов Украины. Если же такое решение компетенционных споров выходит за пределы законодательства, то это может быть основанием для привлечения к юридической ответственности виновных в нарушении законности.

Следует обратить внимание на то, что в связи с принятием Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» в 2006 году администрации на районном и поселковом уровнях ликвидируются вообще. Органами местного самоуправления, представляющими общие интересы жителей общин, остаются районные и областные советы, их исполнительные органы, полномочия которых определены законом. Вопросы организации управления районами в городах относятся к компетенции городских советов. Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления устанавливаются законом [4]. В связи с этим предполагается упорядочение полномочий государственных и местных органов власти.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

1. Разграничение функций органов местного самоуправления и государственной власти является важной теоретической и практической проблемой во время проведения в жизнь административной и муниципальной реформ, осуществления новой региональной политики. В процессе административной реформы правительство, центральные органы исполнительной власти должны освободиться от выполнения несвойственных им функций путем децентрализации государственного управления, деконцентрации управленческих полномочий, передачи, делегирования соответствующих функций на равные управления, приближенные к населению. Может состояться разграничение функций и полномочий относительно предоставления государственных и общественных услуг на государственном, региональном и местном уровнях. Что касается местных органов исполнительной власти, то, по мнению разработчиков основ административной реформы и концептуальных положений региональной политики, они должны постепенно трансформироваться из органов хозяйственного государственного управления в органы, в которых главными будут контрольно-надзорные функции.

2. Законодательство Украины определяет местную госадминистрацию как местный орган исполнительной власти, который входит в систему органов исполнительной власти и в границах своих полномочий осуществляет исполнительную власть на территории соответствующей административно-территориальной единицы, а также реализует полномочия, делегированные ей соответствующим советом 1, т. е. местные госадминистрации — это специально созданные на местах правительственные органы, которые наделенные полномочиями относительно осуществления государственной власти. Таким образом, в настоящие время местные администрации – органы исполнительной власти общей компетенции, но реформа  местного самоуправления в Украине направлена на преобразование местных администраций в органы контрольной власти (специальной компетенции), - по модели префектур во Франции.

2. Конституция допускает делегирования полномочий местных государственных администраций исполкомам сельских, поселковых и городских советов, а также областных и районных советов — областным и районным государственным администрациям. Законодательство Украины устанавливает границу такого делегирования, а также другие формы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоуправления.

3. Конституционный Суд имеет право толковать Конституцию и законы Украины, а с течением времени может стать важным источником разграничения функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления. Сами местные администрации или органы местного самоуправления не могут обращаться к Конституционному Суду по поводу их компетенционных споров, но они могут к нему направлять свои представления относительно толкования компетенционных норм Конституции в случае нарушения их конституционных функций и полномочий.

4. Наиболее эффективным средством решения компетенционных споров между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления является судебное разбирательство дел из данного повода. Эта практика делает только первые шаги и свидетельствует, что судейско-правовые методы размежевания функций органов власти на местах возможны. Такие споры должны рассматривать административные суды. Наряду с судебными методами решения компетенционных споров важную роль играют другие формы, в частности, договоры и соглашения

5. Первоосновой разграничения функций и полномочий двух ветвей местной власти в Украине является Конституция. Только поправки к самой Конституции в части функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления могут привести к изменению существующего конституционного разграничения этих функций и полномочий. Для реализации муниципальной реформы в Конституцию Украины были внесены изменения, которые упорядочивают полномочия государственных и местных органов власти.

Заключение

1. И Конституция России, и Конституция Украины содержит дефиницию местного самоуправления, в целом соответствующую Европейской Хартии местного самоуправления. В ч. 1 ст. 130 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление это «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». В ст. 140 Конституции Украины также закреплено, что местное самоуправление есть право территориальной общины - «жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, селения или города - самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины» 1.

2. Конституционные гарантии  местного самоуправления в России являются наиболее обширными и более четко сформулированными, чем в Конституции Украины.  Обе Конституции содержат экономические, политические, организационные и юридические гарантии реализации права на местное самоуправление, что позволяет говорить о сформулированном в Конституциях гуманитарном подходе к пониманию природы местного самоуправления. Однако практика законодательной конкретизации гарантий местного самоуправления как в Украине, так и в России, указывает на то, что в большей степени реализуется административный подход. Это особенно заметно в Украине, где местное самоуправление рассматривается скорее как часть административного права. Подобно Франции, В Украине, местное самоуправление (управление) представлено как публичный институт - форма децентрализации административного управления, организационно обособленный элемент системы публичного управления. С принятием ФЗ РФ № 131 эти тенденции также стали более заметными и в России.

3. В Российской Федерации, и в Украине, гарантирована судебная защита прав местных сообществ. В Российской Федерации такую судебную защиту осуществляет Конституционный Суд  РФ, Уставные Суды Субъектов РФ, суды общей юрисдикции. В Украине это также Конституционный Суд (подробнее об этом смотрите Приложение 2 к данной работе) и суды общей юрисдикции. Важным арбитром в рассматриваемых государствах, в области обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления при проведении муниципальных реформ, выступает Конституционный Суд. В Украине, в ходе усовершенствования законодательства разрабатывается правовой механизм, который предусматривает рассмотрение административных дел, связанных с правоотношениями в сфере местного самоуправления (дела административной юрисдикции), отнести к ведению местных административных судов. В настоящие время сложилась парадоксальная ситуация, когда решение  административно-правовых споров с участием органов местного самоуправления осуществляется в порядке гражданского судопроизводства и регулируется отдельным разделом Гражданского процессуального кодекса Украины.1

4. Если анализировать новый Федеральный закон Российской Федерации, то можно сделать вывод, что он «делает шаг» в сторону отказа от абсолютизации принципа организационной обособленности местного самоуправления от органов государственной власти, тем самым «приближаясь» к системе местного самоуправления В Украине. В случае невозможности обеспечить исполнение функций публичной власти органами местного самоуправления и создания угрозы нарушения прав человека должны срабатывать институты государственного вмешательства. Смещается акцент с безусловного запрета ограничения прав местного самоуправления на возможное их ограничение на основе принципа соразмерности – в той степени, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Предусматривается участие органов государственной власти и государственных должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность, освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в случаях и порядке, предусмотренных законом (ч. 4 ст. 34; ч. 5, 11 ст. 37), а также устанавливается, наряду с досрочным прекращением полномочий представительного органа, главы муниципального образования и главы местной администрации в рамках их ответственности перед государством, возможность временного возложения на органы государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления в определенных законом случаях (ст. 75).

5. Конституция Украины закрепила две системы власти на местах: местные государственные администрации, которые являются местными органами исполнительной власти, и местное самоуправление, как публичную власть территориальных общин. Конституция Украины гарантирует местное самоуправление и тем самым не допускает возможности его подмены местными государственными администрациями. Согласно украинской доктрине местного самоуправления, местное самоуправление одновременно является институтом как общественного, так и государственного управления.

6. Взаимоотношения местных государственных администраций и органов местного самоуправления в Украине строится на соответствующей нормативно-правовой основе. Конституция допускает делегирование полномочий местных государственных администраций исполкомам сельских, поселковых и городских советов, а также областных и районных советов - областным и районным государственным администрациям. Законодательство Украины устанавливает границе такого делегирования, а также другие формы взаимодействия местных государственных администраций и органов местного самоуправления.

7.Действующая Конституция Российской Федерации,  в отличии от Конституции Украины, не содержит исчерпывающего перечня территориальных единиц (территорий), в границах которых осуществляется местное самоуправление.

8. Реализованный, в отличии от Украины, в Конституции Российской Федерации подход к регулированию территориальной организации публичной власти в субъектах Российской Федерации не создает единой основы этой организации, в частности, не закрепляет систему основных звеньев общего территориального деления субъектов Российской Федерации, которая бы позволила соотнести организацию государственной власти и местного самоуправления с тем или иным звеном.

9. Новый ФЗ РФ № 131, определив, что территория субъекта РФ, за исключением малонаселенных территорий, разграничивается между поселениями, территории которых, за исключением территорий городских округов, а также образующихся на малонаселенных территориях межселенных территорий, включаются в границы муниципальных районов, тем самым лишил субъекты РФ их полномочий на самостоятельное установление административно-территориального деления своих территорий, в том числе на создание в административно-территориальных единицах своих местных органов государственной власти.

10.Муниципальная реформа  в России заложила идею формирования двухуровневой системы местного самоуправления с фиксированным перечнем полномочий для муниципальных образований каждого типа при максимальном сохранении действующих в настоящее время муниципальных образований. Такой подход противоречит правовой позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой в силу конституционных установлений субъекты Федерации вправе в своих первичных территориальных единицах учреждать местное государственное управление (постановления КС РФ по «Удмуртскому делу», по «Курскому делу»). В Украине район и область являются факультативными территориальными единицами; - на их уровне формируются только представительные органы местного самоуправления, - районные и областные советы. Поскольку соответствующие (районные и областные) администрации являются органами государственной местной власти, территориальную модель организации местного самоуправления нельзя рассматривать как двухуровневую.

11. Таким образом, в Российской Федерации осуществляются противоположенные по направленности процессы: укрупнение территорий субъектов (интеграция сложноустроенных субъектов Российской Федерации), с одной стороны, и разукрупнение муниципальных образований.  Это неизбежно порождает ситуацию ослабления или утраты управляемости территориями.

12.В территориальной организации местного самоуправления в Украине заложена поселенческая модель, так как основными самоуправляющимися территориями является города, поселки и села. Несколько сел могут быть объединены, по решению жителей соответствующих территорий, в единую сельскую общину. Согласно последним изменениям в законодательстве Украины, понятие общины используется как универсальное, - община – административно-территориальная единица, в которую входят жители одного или нескольких населенных пунктов, имеющая определенные границы. Таким образом, могут быть не только сельские, но и поселковые, и городские общины.

13.В результате реформирования организационных основ  местного самоуправления системы (структуры) органов местного самоуправления и органов местной государственной власти общим для России и  Украины стало:

-более детальная регламентация, чем ранее, на федеральном уровне системы (структуры) органов местного самоуправления.

-возможность вмешательства в автономию местного самоуправления, путем непосредственного замещения их деятельности органами исполнительной власти субъектов (например, при введении временной финансовой администрации в РФ). В Украине, в связи с отсутствием по факту исполнительных органов местного самоуправления, советы практически все функции по обеспечению жизнедеятельности соответствующих территорий делегируют госадминистрациям.

-обязательным является представительный орган на уровне сел, поселков, городов, который избирается. ФЗ РФ № 131 устанавливает возможность так называе­мых «косвенных» выборы депутатов представительного органа муници­пального района.

-должность мэра (председателя) является выборной. В России, в отличии от Украины, он  может быть избран представительным органом из своего состава.

-законодательство обоих государств предусматривает такую форму взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти как делегирование полномочий.

14. Тем не менее система местного самоуправления в Российской Федерации более развернута. И в отличие от Украинского государства нет такого отождествления органов местного самоуправления и органов исполнительной власти, а также есть возможность выбора между двумя моделями построения системы местного самоуправления: глава муници­пального образования, избранный населением может быть наделен правом входить в состав представи­тельного органа местного самоуправ­ления, председательствовать на его заседаниях. В то же время он подотчетен и подконтролен представительному органу местного самоуправления. Либо он руководит местной администрацией  на принципах единоначалия, а структуру определяет предс­тавительный орган муниципального образования. Если главой местной адми­нистрации будет руководить не глава муниципального образования, то глава местной администрации будет лицом, назначенным на эту должность по конт­ракту представительным органом.

15.По новой модели разграничения полномочий в сфере правового регулирования местного самоуправления России наблюдается серьезный перекос в сторону централизации на федеральном уровне правового регулирования всех вопросов организации местного самоуправления, значительное сужение законодательной компетенции субъектов Российской Федерации. Существенно расширяются правотворческие полномочия органов местного самоуправления.

16. Несомненным достижением реформирования муниципальной власти в России является рационализация системы разделения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами МСУ. Установлено четкое разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления; сохранение в основном неизменным того объема полномочий, который на местном уровне решается наиболее эффективно и который сегодня фактически исполняется органами местного самоуправления.

17. Модель, которая реализуется в России, предусматривает создание дву­хуровневого местного самоуп­равления и трех типов муници­пальных образований. В целом идея «разностатусности» муниципальных образований в зависимости от типа вполне соответствует европейским подходам к определению природы и задач муниципалитетов. В то же время российский подход к разграничению полномочий между поселениями и районами имеет существенные особенности. Закон отступает от принципа субсидиарности при формулировании предметов ведения муниципальных образований. Оба перечня вопросов местного значения – поселений (ст. 14) и муниципальных районов (ст. 15) – представлены как исчерпывающие. Таким образом, не воспринята нашедшая отражение в Европейской хартии местного самоуправления (далее – Хартия) идея о том, что низовой уровень публичной власти, максимально приближенный к населению, призван решать в рамках законов все задачи, не исключенные из его компетенции и не отнесенные к ведению других органов.

 18. Российский вариант разграничения полномочий между поселениями и районами не оставляет какого-либо пространства для правоприменителя в случае возникновения коллизий или пробелов в законодательстве. Тем не менее, четкое закрепление исполнения определенных функций исключительно за местным уровнем власти позволит повысить ответственность за исполнение полномочий, исключить дублирование, реально определять объемы необходимых финансовых ресурсов.

19. Разграничение функций органов местного самоуправления и государственной власти является важной теоретической и практической проблемой во время проведения в жизнь административной и муниципальной реформ, осуществления новой региональной политики. В процессе административной реформы правительство, центральные органы исполнительной власти должны освободиться от выполнения несвойственных им функций путем децентрализации государственного управления, деконцентрации управленческих полномочий, передачи, делегирования соответствующих функций на равные управления, приближенные к населению. Может состояться разграничение функций и полномочий относительно предоставления государственных и общественных услуг на государственном, региональном и местном уровнях. Что касается местных органов исполнительной власти, то, по мнению разработчиков основ административной реформы и концептуальных положений региональной политики Украины, они должны постепенно трансформироваться из органов хозяйственного государственного управления в органы, в которых главными будут контрольно-надзорные функции.

20. Законодательство Украины определяет местную госадминистрацию как местный орган исполнительной власти, который входит в систему органов исполнительной власти и в границах своих полномочий осуществляет исполнительную власть на территории соответствующей административно-территориальной единицы, а также реализует полномочия, делегированные ей соответствующим советом1, т. е. местные госадминистрации — это специально созданные на местах правительственные органы, которые наделенные полномочиями относительно осуществления государственной власти. Таким образом, в настоящие время местные администрации – органы исполнительной власти общей компетенции, но реформа  местного самоуправления в Украине направлена на преобразование местных администраций в органы контрольной власти (специальной компетенции), - по модели префектур во Франции.

21. Конституционный Суд имеет право толковать Конституцию и законы Украины, а с течением времени может стать важным источником разграничения функций и полномочий между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления. Сами местные администрации или органы местного самоуправления не могут обращаться к Конституционному Суду по поводу их компетенционных споров, но они могут к нему направлять свои представления относительно толкования компетенционных норм Конституции в случае нарушения их конституционных функций и полномочий.

22. Наиболее эффективным средством решения компетенционных споров между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления является судебное разбирательство дел из данного повода. Эта практика делает только первые шаги и свидетельствует, что судейско-правовые методы размежевания функций органов власти на местах возможны. Такие споры должны рассматривать административные суды. Наряду с судебными методами решения компетенционных споров важную роль играют другие формы, в частности, договоры и соглашения

23. Первоосновой разграничения функций и полномочий двух ветвей местной власти в Украине является Конституция. Только поправки к самой Конституции в части функций и полномочий местных государственных администраций и органов местного самоуправления могут привести к изменению существующего конституционного разграничения этих функций и полномочий. Для реализации муниципальной реформы в Конституцию Украины были внесены изменения, которые упорядочивают полномочия государственных и местных органов власти.

25. Ход муниципальной реформы в Российской Федерации несет в себе значительное сужение прав местного самоуправления - (действующий ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131, и принятые ФЗ, внесшие изменение в финансовые и др. основы местного самоуправления) закрепила административный подход к пониманию юридической природы  местного самоуправления как самоограничение государственной власти, передача части полномочий государственного управления на места. В Украине, наоборот, реформирование местного самоуправления приближает организацию данной ветви власти к международным стандартам, в частности: если муниципальная реформа в России сужает доходную часть муниципальных образований, то на Украине расширяется перечень доходных источников муниципального образования; если в России. Таким образом, реформирование муниципальной власти, в рассматриваемых государств, начавшись практически параллельно, взяло противоположные вектора. Муниципальная реформа в России, если так можно сказать «приблизилась» к муниципальной политике Украины в плане ухода к администрированию муниципальной власти. Ход же муниципальной реформы на Украине «приблизился» к муниципальной политике в России.  Не надо забывать о том, что реформа еще продолжается. И возможно на каком то завершающем этапе, разные по своей направленности вектора муниципальной Украины и России встретятся, и государства прейдут к «единому взгляду» на местное самоуправление.

Список использованной литературы

Международно-правовые акты

1. Европейская хартия о местном самоуправлении 1985 г.// Международное право. -.М.: ПРОР. – 2000.С 63-67.

Нормативно-правовые акты

2.Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Рос. газ.– 1993. - 25 декабря. - 9 с.

3. Конституція України. // Київ : Юрінком. - 1996. – 85 с.

4.Украинская Республика. Законы. Про внесення змін до Конституції України : закон України від 8 грудня 2004 р. // Офіційний вісник України. – 2004.  –  № 49.  – Ст. 3201.

5.Украинская Республика. Законы. Об Конституцїіном Судi України: закон України. [ Электрон. ресурс]: Официальный сайт Конституционного Суда Украины / Режим доступа: http://www.ccu.gov.ua/pls/wccu/P000?lang=0 –  Загл. с экрана. 

6.Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ  // Рос. газ. - 1995. - 1 сентября. –  12 с.

7.Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ // Рос. газ. - 2003. - 8 октября. – 9 с.

8.Российская Федерация. Законы. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений : федеральный закон от 20 августа 2004 года  № 120-ФЗ. // СЗ РФ. – 2004. - № 26. – Ст. 3176

9.Российская Федерация. Законы. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2003. - № 27. – Ст. 2709

10.Украинская Республика. Законы. Про столицю України — місто-герой Київ : закон України від 15 січня 1999 p. ». – Київ :    Парлам. вид-во, 1999. – 20 с.

11.Украинская Республика. Законы. О местном самоуправлении в Украине : закон Украины от 20 мая 1997 г. // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – Ст. 170.

12.Украинская Республика. Законы. Об органах самоорганизации населения : закон Украины от 11 июля 2001 г. // Відомості Верховної Ради України. – 2001. – № 48. – Ст. 254.

13.Украинская Республика. Законы. Об Автономной Республике Крым : закон Украины от 17 марта 1995 г. // Відомості Верховної Ради України. – 1995.  –  № 11. – Ст. 69.

14. Украинская Республика. Законы. Про місцеві державні адміністрації : закон України від 9 квітня 1999 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 20/21. – Ст. 190.

15.Украинская Республика. Законы. О порядке освещения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Украине средствами массовой информации с изменениями, внесенными в соответствии с Законами № 133-XIV [133-14] от 30.09.98, ВВР, 1998, № 45, ст.271; № 207-IV [207-15] от 24.10.2002 // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 48. – Ст. 361.

16.Украинская республика. Президент. ( 1999 - ; Кучма). О мерах по внедрению Концепции административной реформы в Украине»: указ Президента Украины от 22 июля 1998 г. // Офіційний вісник України.  – 1999. – № 21. – Ст. 943.

17. Концепція адміністративної реформи в Україні. – Київ, 1999. – 43 с.

Правовые акты судов

18.Российская Федерация. Конституционный Суд. По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля 1996 года) : постановление Конституци­онного суда РФ от 30 мая 1996 года // СЗ РФ. – 1996. – № 49. – Ст. 5497.

19.Российская Федерация. Конституционный Суд. По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г.Злобина и Ю.А.Хнаева : постановление Конституци­онного суда РФ от 2 апреля 2002 года // СЗ РФ. – 2002. – № 26. – Ст. 2432

20.Российская Федерация. Конституционный Суд. По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» : постановление Конституци­онного суда РФ от

 10 июня 1998 года// СЗ РФ. – 2002. – № 26. – Ст. 3424

21.Российская Федерация. Конституционный Суд. По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти  в Удмуртской Республике» : постановление Конституци­онного суда РФ от 24 января 1997 года // СЗ РФ. – 1996. – № 7. – Ст. 70.

22.Российская Федерация. Конституционный Суд. По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области : постановление Конституци­онного суда РФ от

 15 декабря 2003 года.

23.Российская Федерация. Конституционный Суд. Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Курганской областной думы о проверке конститу­ционности п. 3 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации /Оп­ределение Конституци­онного суда РФ от 21.02.2002.// Вестник Конституционного су­да Российской Федерации.  - 2002. - № 4.

24.Российская Федерация. Конституционный Суд.По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Фе­дерации / Постановление Конституци­онного суда РФ от 27.01.1999 // Рос­. газ. - 1999. - 8 февраля. – С. 5

25.Украинская Республика. Конституционный Суд. У справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України і виконавчого комітету Вінницької міської ради щодо офіційного тлумачення положень статей 38, 78 Конституції України , статей 1, 10, 12, частини другої статті 49 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» : рішення Конституційного Суду України від 06.07.1999 № 7-рп [ Электрон. ресурс]: Официальный сайт Конституционного Суда Украины / Режим доступа: http: //www.ccu.gov.ua/pls/wccu/p0062?lang=0&rej=0&pf5511=33787&htext=%20самоврядування%20самоврядування –  Загл. с экрана. 

26.Украинская Республика. Конституционный Суд. Щодо офіційного  тлумачення  окремих положень статті  10  Конституції України  стосовно  обов'язковості  застосування  державної  мови органами   державної   влади  і  місцевого  самоврядування,   їх посадовими  особами, а також у навчальному процесі  в  державних навчальних закладах України : рішення Конституційного Суду України від 14.12.1999 № 10-рп [ Электрон. ресурс]: Официальный сайт Конституционного Суда Украины / Режим доступа: http: //www.ccu.gov.ua/pls/wccu/p0062?lang =0&rej=0&pf5511 =33787 &htext =%20 самоврядування %20самоврядування –  Загл. с экрана. 

27.Украинская Республика. Конституционный Суд. У справі за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень ч.5 ст.6, ч.1 ст.11, ч.4 ст.16, пунктів 3,5,6,9,10,16 ч.1 ст.26, ч.3 і ч.4 ст.41, ч.6 ст.42, статей 51,52,53,54, ч.4ст.61, ч.1 ст.62, частин першої, шостої, сьомої ст.63, частин четвертої, п'ятої, шостої ст.78, частин третьої, п'ятої, сьомої ст.79, абз.3 п.2 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» : рішення Конституційного Суду України від. 09.02.2000 № 1-рп [ Электрон. ресурс]: Официальный сайт Конституционного Суда Украины / Режим доступа: http: //www.ccu.gov.ua/pls/wccu/p0062?lang =0&rej=0&pf5511 =33787 &htext =%20 самоврядування %20самоврядування –  Загл. с экрана. 

28.Украинская Республика. Конституционный Суд. У справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 39 Конституції України про завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій (справа щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання) : рішення Конституційного Суду України від 19.04.2001 № 4-рп [ Электрон. ресурс]: Официальный сайт Конституционного Суда Украины / Режим доступа: http: //www.ccu.gov.ua/pls/wccu/p0062?lang =0&rej=0&pf5511 =33787 &htext =%20 самоврядування %20самоврядування –  Загл. с экрана. 

29.Украинская Республика. Конституционный Суд. Справа за  відповідності Конституції України (конституційності) положень абзаців третього, четвертого, п'ятого статті 248-3 Цивільного процесуального кодексу України та щодо офіційного тлумачення положення абзацу четвертого статті 248-3 ЦПК України : рішення Конституційного Суду України від 23.05.2001 № 6-рп[ Электрон. ресурс]: Официальный сайт Конституционного Суда Украины / Режим доступа: http: //www.ccu.gov.ua/pls/wccu/p0062?lang =0&rej=0&pf5511 =33787 &htext =%20 самоврядування %20самоврядування –  Загл. с экрана.          

30.Украинская Республика. Конституционный Суд. У справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо офіційного тлумачення термінів «район» та «район у місті», які застосовуються в пункті 29 частини першої статті 85, частині п'ятій статті 140 Конституції України, і поняття «організація управління районами в містах», яке вживається в частині п'ятій статті 140 Конституції України та в частині першій статті 11 Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», а також щодо офіційного тлумачення положень пункту 13 частини першої статті 92 Конституції України, пункту 41 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» стосовно повноваження міських рад самостійно вирішувати питання утворення і ліквідації райлнів у місті (справа про адміністративно-територіальний устрій) : рішення Конституційного Суду України від 13.07.2001 № 11-рп[ Электрон. ресурс]: Официальный сайт Конституционного Суда Украины / Режим доступа: http: //www.ccu.gov.ua/pls/wccu/p0062?lang =0&rej=0&pf5511 =33787 &htext =%20 самоврядування %20самоврядування –  Загл. с экрана. 

31.Украинская Республика. Конституционный Суд. У справі за конституційним поданням Президента України та конституційним поданням 56 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частин першої , другої, третьої, четвертої статті 118, частини третьої статті 133, частин першої, другої, третьої статті 140, частини другої статті 141 Конституції України, статті 23, пункту 3 частини першої статті 30 Закону України «Про державну службу», статей 12, 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 10, 13, 16, пункту 2 розділу VII «Прикінцеві положення» Закону України «Про столицю України - місто-герой Київ», статей 8, 10 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», статті 18 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» (справа про особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті Києві) : рішення Конституційного Суду України від 25.12.2003 № 21-рп [ Электрон. ресурс]: Официальный сайт Конституционного Суда Украины / Режим доступа: http: //www.ccu.gov.ua/pls/wccu/p0062?lang =0&rej=0&pf5511 =33787 &htext =%20 самоврядування %20самоврядування –  Загл. с экрана. 

32.Украинская Республика. Конституционный Суд. Справа за конституційним поданням 50 народних депутатів України про офіційне тлумачення положення частини четвертої статті 12 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" щодо сумісності посади сільського, селищного, міського голови з мандатом депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим(справа щодо сумісності посади сільського, селищного, міського голови з мандатом депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим) : рішення Конституційного Суду України від 20.05.2004 № 12-рп[ Электрон. ресурс]: Официальный сайт Конституционного Суда Украины / Режим доступа: http: //www.ccu.gov.ua/pls/wccu/p0062?lang =0&rej=0&pf5511 =33787 &htext =%20 самоврядування %20самоврядування –  Загл. с экрана. 

Периодика

 33.Актуальные проблемы формирования местного самоуправления /   («Круглый стол» в Институте государства и права РАН) // Государство и право. – № 5. – 1997. – С. 33–45.

10.  Барабашев, Г. В. Местное самоуправление — трудное дитя России // Сегодня. –1992. – №1. – С. 26.

34.Батанов, О. В. Функції територіальних громад як специфічних суб'єктів конституційного права // Право України. – 1998. – № 8. – С. 23.

35.Богдан, А. Ф. Комментарий к Конституции Украины // Конституционное право : Восточноевропейское обозрение. – 1996. – № ¾. – С. 18-23.

36.Богданова, Д. А. Категория статуса в конституционном праве  // Вестник Московского университета. – 2002. – Сер.11 – № 3. – С.11–13.

37.Васильев, В. И. Местное самоуправление : закон четвертый // Журнал российского права. – 2004. – № 1 – С. 5–14.

38.Васильев, В. И. Муниципальная география // Российская Федерация. – 1999. – №16. – С. 27.

39.Дарден Кейт, А. Шантаж как орудие государственного господства : Украина при Кучме // Конституционное право : Восточноевропейское обозрение. – 2001. – № 3. – С. 39–42.

40.Дробуш, І. Розмежування функцій органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади // Право України. – 2001. –  № 10. – С. 21.

41.Захаров, И. Система органов местного самоуправления в свете реорганизации власти на местах /Муниципальная власть.2004.№ 3. С 39-48

42.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: комментарии к Переходным положениям Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ // Муниципальная власть. – 2004. – .№ 1. –  С. 8–16.

43.Кружков, А. В. Местное самоуправление в России : несбывающийся поект // ПОЛИС. – 2004. - № 6. – С. 55–61.

44.Куденеев, С.  Местное самоуправление – пробелы регулирования // Законность. – 2005. – № 4. – С. 2–5.

45.Кузьмин, М. А. Ответственность за неисполнение правовых актов местного самоуправления (федеральный и региональный аспекты) // Журнал российского права. – 2004. – № 10. – С. 29–32.

46.Курманов, М. М. Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования // Журнал российского права. – 2004. – № 11. – С. 22–29.

47.Курочкин, А. В. Опыт муниципального реформирования в государствах Балтийской Европы // ПОЛИС. – 2003. –  № 3. – С. 89–97.

48.Кынев, А. В. Хотели как лучше, а получилось как всегда непродуманная муниципальная реформа ведет к внутрирегиональному сепаратизму // Муниципальная власть. – 2004. –  № 4. – С. 45–48.

49.Кынев, А. Украина: уроки несбывшихся реформ. 07.10.2004 [Электрон. ресурс] /А. Кынев. – Режим доступа: : http: // apn.ru

50.Лапкин, В. В. Восприятие западных институтов и ценностей в постсоветском пространстве : опыт Украины и России / В. В. Лапкин, В. И. Пантин // ПОЛИС. – 2004. – № 1. – С. 74–88.

51.Манжула, А. А. Деякі аспекти співвідношення органів місцевого управління і органів місцевого самоврядування // Підприємництво, господарство і право. – 2002. – № 12. – С. 63–65.

52.Мельников, Н. Реализация Закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ // Законность. – 2004. – № 7. – С. 27–30.

53.Мелентьев, А. Муниципальные правовые акты // Законность. – 2005. – № 1. – С. 40.

54.Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели Российского местного самоуправления («Круглый стол»)  // Государство и право. – 2004 г. –  № 3. –  С. 36–40.

55.Пятков, Д. В. Акты государственных органов и органов местного самоуправления как основание возникновения гражданских правоотношений // Государство и право. – 2004. – № 8. – С. 50–56.

56.Рекомендации  по проведению голосования по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления и по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования // Муниципальная власть. – 2004. – № 1. – С. 56–63.

57.Российский научный центр Государственного и муниципального управления : рекомендации по формированию территорий муниципальных образований  // Муниципальная власть. – 2004. – № 1. – С. 46–56.

58.Савва Шипов руководитель юридической службы Центра правовой поддержки местного самоуправления : зарубежный опыт и российские нововведения // Муниципальная власть 2004. – № 1.– С. 104–102.

59.Соболевський, И. В. Органи місцевого самоврядування : питання визначення цивільно-правової суб’єктності // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2004. – № 8. – С. 109–110.

60.Соловьев, С. Г. Проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти // Государство и право. – 2004. – № 3. – С. 32–35.

С. Г. Соловьев: Должностное лицо местного самоуправления: вопросы теории и практики//Журнал российского права 2004. № 8.С. 34-38.

61.Субсидиарность и демократичность  - два основных принципа реформы местной власти. Франц-Людвиг Кнемайнер профессор, руководитель научного центра муниципального права университета города Вюрцбурга (Федеративная Республика Германия) // Муниципальная власть. – 2004. – № 2. – С. 96–98.

62.Шувалов, И. И. Совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Журнал российского права. – 2004. – № 9. – С. 3–10.

Книги

63.Авакьян, С. Л. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления. – М., 1994. – С. 47.

64.Административное право Украины / под ред. Ю. П. Битяка. – Харьков : Право, 2003, – 576 с.

65.Андресюк, Б. П. Місцеве самоврядування в сучасній Україні : проблеми і перспективи. –  Київ : Генеза, 1997. – 180 с.

66.Баймуратов, М. Законодавство України про місцеве самоврядування : актуальні питання реалізації : збірник наукових праць Академії державного управління. – Київ, 1999. – С. 302.

67.Борденюк, В. І. Деякі проблеми законодавчого визначення повноважень місцевого самоврядування в Україні // Ідеологія державотворення в Україні: історія і сучасність. –  Київ, 1997. – С. 23–24.

68.Велихов, Л. А. Основы городского хозяйства. – Обнинск, 1995. – 234 с. 

69.Выдрин, И. В. Муниципальное право России / И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов. – М., 2003. – 480 с.

70.Гневко, В. А. Государственное и муниципальное управление : менеджмент территорий и отраслей. – СПб : Изд-во «Бизнес-Центр». – 2001. – 350 с.

71.Демидова, А. К. Пособие по русскому языку : научный стиль : оформление научной работы. – М. : Русский язык, 1991. – 245 с.

72.Зеркин, Д. П. Основы теории государственного управления / Д. П. Зеркин, В. Г. Игнатов. – Ростов н/ Д : Изд. центр «МарТ», 2000. – 448 с.

73.Зотов, В. Б. Муниципальное управление : [учеб. для вузов]. – М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2004. – 279 с.

74.Ківалов, С. В. Адміністративне право України : навчально-методичний посібник / С. В. Кiвалов, Л. Р. Біла – Одеса : Юридична література, 2002. – 312 с. – С. 123.

75.Кнорринг, В. И. Основы государственного и муниципального управления : учеб. для вузов. – М. : Изд-во «Экзамен», 2004. – 416 с.

76.Конституційне право України / за ред. Ю. М. Тодики, В. С. Журавського. – Київ : Ін Юре, 2002. – 544 с.

77.Копотилов, А. Ф. Местное самоуправление : сравнительно-правовой анализ действующего законодательства Российской Федерации и законодательства Тюменской области / А. Ф. Копотилов [и др.]. – Тюмень : Изд-во ТГУ, 2000. – 788 с.

78.Корнієнко, М. І. Концептуальні основи місцевого самоврядування України : місцеве і регіональне самоврядування. – Київ, 1992. – Вип. 2. – С. 12–13.

79.Корнієнко, M. I. Муніципальне право України. – Київ : Право, 2000. – 321 с. 

80.Краснов, М. А. Введение в муниципальное право / М. А. Краснов. – М., 1993. – 345 с.

81.Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации : учеб. для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / ред. В. И. Фадеев. – 2-е изд. перераб. и доп. – М. : Юристъ, 2004. – 559 с.

82.Лазарев, Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. – М. : «Формула права», 2003. – 528 с.

83.Любченко, П. Н. Местное самоуправление  в городском районе // Становлення правової системи демократичної України та юридична наука : короткі тези доповідей та наукових повідомлень наук. конфер. молодих учених / за ред. М. I. Панова. – Харкiв : Національна юридична академія України, 1998. – С. 21–22.

84.Масловская, Т. С. Местное самоуправление в России : монография / Т. С. Масловская, В. Д. Плесовских. -  Сургут : Сургутский ун-т, 2000. – 180 с.

85.Масловская, Т. С. Правотворчество в области местного самоуправления : монография. – М. : Компания Спутник+, 2004. – 339 с.

86.Мартынов, М. Ю. Местное самоуправление в политической системе России : монография. – Сургут : Изд-во СурГУ, 2003. – 198 с.

87.Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Н. С. Бондаря. – 2-е изд. перераб. и доп. – М. : Закон и право, 2003. – 559 с.

88.Никитин, А. М.  Муниципальное право / А. М. Никитин., С. Н. Бочаров, А.С. Прудников – М., 2000. – 265 с.

89.Писарев, А. Н. Муниципальное право Российской Федерации / А. Н. Писарев. – М., 2000. – 395 с.

90.Правознавство / за ред. В. Ф. Опришка, Ф. П.Шульженка. – Київ : КНЕУ, 2003. – 767 с.

91.Рой, О. М. Система государственного и муниципального управления : учеб. пособие. – СПб : Питер, 2003. – 301 с.

92.Соловьев, С. Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. – СПб. : Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003. – 328 с.19.

93.Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации : сб. решений федеральных судов. – М., 1997. – С. 123–132.

94.Тезисы доклада Министра юстиции Украины на пленарной сессии Конгресса местных и региональных властей Европы (20-22 мая 2003 года, г. Страсбург). – М. : Прогресс, 2003. -267 с.

95.Теория и методология муниципального управления // Муниципальное управление. – М., 2002. –  С. 128. – (Энциклопедия управленческих знаний).

96.Тихомиров, Ю. А. Как готовить законы : науч-практ. пособие / Ю. А. Тихомиров [и др.].- М. : Известия, 1993. – 59 с.

97.Фрицький, О. Ф. Конституційне право України / О. Ф. Фрицький. – Київ : Юрінком Інтер, 2004. – 510 с.

98.Шугрина Е. С. Муниципальное право. – М : Юристь, 1999. – С. 15.

99.Юридическая энциклопедия / под общ. ред. Б. Н. Топорнина. – М. : Юристъ, 2001. – 1272 с.

Стандарты

100.ГОСТ  7.1–2003. Библиографическая запись. Библиографическое описание. Общие требования и правила составления. – Введ. 01–07–2004. – М. : Изд-во стандартов, 2004. – 67 с.

101.ГОСТ  7.80–2000. Библиографическая запись. Заголовок. Общие требования и правила составления. – Введ. 01–07–2001. – М. : Изд-во стандартов, 2000. – 9 с.

102.ГОСТ  7.82–2001. Библиографическая запись. Библиографическое описание электронных ресурсов. – Введ. 01–07–2002. – М. : Изд-во стандартов, 2001. – 23 с.

Электронные ресурсы

103.Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели  российского местного самоуправления» [ Электрон. ресурс] / Режим доступа: http://www.vibori.ru/Publikat/steno51103.php

104.Морозов, С. От местного самоуправства к местному самоупралению через устав городской громады. [Электрон. ресурс] / С. Мороз. – Режим доступа: http: //www. dgki. ru /  doc / ldf. htm. – Загл. с экрана.

105.Правовые основы установления и измененения административно-территориального устройства [Электрон. ресурс] – Режим доступа: http://kalinin.aktsya.ru/publish/pub15.php  –  Загл. с экрана. 

106.Общественный мониторинг реформы местного самоуправления в России (октябрь 2003 – август 2004) Инициатор реформы Президент Российской Федерации [Электрон. ресурс]. – Режим доступа: http://www.urbaneconomics.ru/texts. php?folder_id= 197&mat_id =216&page_id=3860&from=theme - Загл. с экрана. 

107.Белов, О. «Муниципальная реформа - границы нарежут по бюджетным соображениям» 17.06.2004  [Электрон. ресурс] / Белов Олег. - Режим доступа: http://www.nakanune.ru/articles/- Загл. с экрана. 

108.Централизованная и быстро развивающаяся система: региональные и местные органы власти на Украине [Электрон. ресурс] – Режим доступа: http://www.kazanfed.ru /authors/abdrakhmanov/publ9/ –  Загл. с экрана. 

109.Колосов, Н. В. О некоторых гарантиях организационной самостоятельности местного самоуправления. [Электрон. ресурс] / Н. Колосов – Режим доступа: http://www.lawinstitut.ru/ru/science/vestnik/20023/kolosov.php – Загл. с экрана.

110.Болтенко, Ю. Cамоуправление: Имею ли право? [Электрон. ресурс] /Ю. Болтенко– Режим доступа: http://kapital.zrpress.ru/partners/2002/1201.asp – Загл. с экрана.

111.Мамонова, В. Баланс интересов всех субъектов экономики [Электрон. ресурс] /В. Мамонова– Режим доступа: http://transeconom.boom.ru/articles/html/pr_mamonova.php  – Загл. с экрана.:

112.Лубенский, А. Развитию местного самоупраления на Украине помешала … Конституция [Электрон. ресурс] / А. Лубенский – Режим доступа: http: //  Pravda.RU/  doc / 47. htm – Загл. с экрана.

Приложение 1