§ 2.2. Антикризисная программа правительства Стивена Харпера

Еще в момент утверждения антикризисного плана в начале 2009 г. было признано, что после окончания рецессии главной задачей правительства должны стать возврат федеральных расходов к «нормальному» уровню и ликвидация дефицита бюджета, образовавшегося в связи с затратами на поддержку экономики при сократившемся притоке налоговых поступлений57.

Жесткая финансовая дисциплина, предполагающая бездефицитность федерального бюджета, стала основой государственной политики в Канаде с середины 1990-х гг. Этому предшествовал 20-летний период хронических дефицитов, который привел к образованию «порочного круга задолженности». В начале 1990-х гг. разрыв между доходами и расходами федерального правительства достиг 6%. Тогда на выплаты по текущим долгам приходилось затрачивать до 40% бюджета. Уровень накопленной задолженности приблизился к 100% ВВП, международный кредитный рейтинг страны был снижен, что привело к дальнейшему удорожанию заемных средств. Оздоровление государственных финансов потребовало принятия очень жестких мер. В 1995–1998 гг., как отмечалось в первой главе, правительство Либеральной партии сокращало расходы по многим статьям, включая ассигнования на экономические программы, военные расходы, трансферты провинциям на нужды здравоохранения, образования и социального обеспечения. Одновременно осуществлялась масштабная приватизация федеральных активов. Был введен налог на сверхприбыли корпораций и налог с продаж в размере 7% почти на все потребительские товары и услуги. В результате всех этих мер, а также выстраивания новой системы управления федеральными финансами была достигнута устойчивая профицитность бюджета, сохранявшаяся до рецессии, наступившей в период глобального экономического кризиса58.

Основные параметры федерального бюджета в предкризисный период выглядели следующим образом. В 2000–2008 гг. после осуществленных правительством Либеральной партии налоговых реформ доля федеральных доходов по отношению к ВВП постепенно снизилась с 16,3 до 15,5%. Снизилась и доля расходов – с 16,2 до 15,2%. Происходило это, главным образом, благодаря постоянному сокращению выплат по текущей задолженности, тогда как ассигнования на программы поддерживались на уровне 13% ВВП. При этом с конца 1990-х гг., когда федеральный бюджет был выведен в зону устойчивых профицитов, расходы правительства Канады на образование, здравоохранение, науку и инновации по сравнению с ВВП росли опережающими темпами.

Это стало возможным в результате проведения правительством Либеральной партии реформ в управлении государственными финансами и создания специальных внебюджетных фондов59, в том числе Фонда технологических партнерств для поддержки НИОКР и инноваций в предпринимательском секторе (создан в 1997 г.), Канадского инновационного фонда для финансирования государственных и некоммерческих исследовательских центров (1997 г.), Фонда «Образование в новом тысячелетии» (1999 г.) и Фонда модернизации здравоохранения (2003 г.). В 2007 г. правительством Консервативной партии были созданы специальные фонды для развития производственной и социальной инфраструктуры на основе использования новых хозяйственных механизмов государственно-частного партнерства, среди них – Фонд государственно-частного партнерства, Фонд поддержки строительства и модернизации муниципальной инфраструктуры и Национальный фонд дорожной инфраструктуры. Средства таких внебюджетных фондов пополняются по специальным решениям правительства и парламента из доходов, полученных сверх запланированных по бюджету, с учетом динамики развития экономики и ее потребностей.

Наряду с этим с 1995 г. в Канаде осуществлялось планируемое сокращение государственного долга. В 2000-е гг. на эти цели ежегодно затрачивалось порядка 0,2% ВВП. В результате уровень федеральной задолженности по отношению к ВВП был снижен с 64% в 2000 г. до менее 30% в 2008 г.

Таким образом, преодолев кризис задолженности в начале 1990-х, правительства Либеральной партии, находившейся у власти с 1993 до 2006 г., выстроили весьма эффективную систему бюджетного планирования и управления государственными финансами. По признанию международных экспертов, именно это позволило Канаде в условиях глобального кризиса «пройти фазу рецессии, избежав финансовых потрясений, и осуществить масштабную программу поддержки экономики без риска дестабилизации федеральных финансов»60.

Факт наступления рецессии и необходимость принятия масштабных мер по стимулированию экономики правительство Канады официально признало только в середине декабря 2008 г. Буквально за 20 дней до этого в ежегодном докладе министерства финансов «Экономическое и финансовое положение» выдвигались совершенно иные приоритеты. Тогда речь шла о возможности избежать серьёзной рецессии и сохранить профицит бюджета, а также о необходимости уменьшить с этой целью общую сумму федеральных расходов. Между тем, по оценкам независимых аналитиков, в Канаде в тот момент уже проявились многие признаки начинающейся рецессии, и требовалась срочная разработка плана поддержки национальной экономики61. Неадекватность реакции правительства консерваторов на чрезвычайные изменения в экономической ситуации в мире и внутри страны вкупе с догматическим стремлением во что бы то ни стало «ограничивать государство» вызвали бурю возмущения в парламенте и за его пределами. Оппозиционные партии потребовали ухода кабинета Стивена Харпера в отставку и заявили о планах создания коалиционного правительства.

Политический кризис был временно купирован весьма необычным для современных западных демократий образом. По решению генерал-губернатора работа федерального парламента была 8 декабря 2008 г. приостановлена в связи с досрочным роспуском Палаты общин на рождественские каникулы.

Всего десять дней спустя премьер-министр Харпер заявил, что правительство готово пойти «на самую масштабную в канадской истории программу дефицитного финансирования, чтобы поддержать экономику»62. С целью разработки антикризисной бюджетной программы на 2009 г. начались активные консультации членов кабинета министров с представителями крупнейших отраслевых ассоциаций, руководителями субъектов федерации и экспертными организациями. Впервые за три года пребывания Консервативной партии у власти был создан Консультативный экономический совет из числа наиболее авторитетных экономистов, крупных предпринимателей и управленцев-практиков из регионов. Создание совета было воспринято в стране как свидетельство готовности различных элит и партий к сотрудничеству в поиске оптимальных путей вывода экономики из рецессии63.

Особо важным для разработки и реализации плана чрезвычайных экономических мер стало налаживание конструктивного диалога между правительством и Либеральной партией, которая традиционно является главным соперником консерваторов на политической арене и имела на тот момент крупнейшую оппозиционную фракцию в федеральном парламенте. На состоявшихся в Канаде в октябре 2008 г. всеобщих парламентских выборах Консервативная партия, пришедшая к власти в январе 2006 г., во главе со Стивеном Харпером одержала свою вторую победу, но так и не получила более половины мест в Палате общин64. Положение же любого правительства меньшинства отличается нестабильностью, поскольку для утверждения его решений требуется поддержка депутатов из других партийных фракций. Соответственно, такому правительству приходится учитывать их предложения и поправки, маневрировать в поисках компромиссов и альянсов.

Многие члены Либеральной партии, в том числе и на уровне руководства, не поддержали идею создания коалиционного правительства или проведения новых выборов (через считанные месяцы после предыдущих, без надежды существенно изменить баланс сил в свою пользу, да и без необходимых финансовых ресурсов). Кроме того, заняв непримиримую позицию по отношению к правительству, Либеральная партия взяла бы на себя существенную долю ответственности за продолжение политического кризиса, а, главное, за бездействие федеральных властей в чрезвычайной ситуации, требующей принятия срочных мер по стимулированию экономики.

В первой половине декабря произошла смена лидера Либеральной партии. Вместо Стефана Диона был избран Майкл Игнатьев, который не являлся сторонником создания коалиционного правительства и считал нецелесообразным проведение внеочередных парламентских выборов в столь сложное для страны время65. В процессе подготовки антикризисного бюджетного плана между лидерами двух ведущих политических партий велись постоянные переговоры и консультации. При поддержке депутатов от Либеральной партии 3 февраля 2009 г. был утвержден бюджетный план на текущий финансовый год, содержащий программу стимулирования экономики в условиях рецессии.

В условиях глобального финансово-экономического кризиса экономика Канады в целом продемонстрировала высокую степень устойчивости. Экономический спад был здесь менее глубоким и менее продолжительным, чем в других ведущих рыночных странах. Рецессия не сопровождалась серьезными потрясениями в национальном финансовом секторе и на рынке недвижимости.

Реальный ВВП Канады сокращался в период с ноября 2008 г. по апрель 2009 г., после чего его рост восстановился66. В целом за 2009 г. объем ВВП Канады уменьшился на 2,5%. В 2010 г. реальные темпы роста экономики страны составили 3,1% и были на уровне самых высоких в группе ведущих рыночных стран. В апреле 2010 г. объем ВВП Канады в текущих ценах достиг 1,6 трлн. долл. и превзошел предкризисный максимум октября 2008 г.

В экономическую программу и бюджет на 2009-10 финансовый год правительство Канады включило широкий круг мер по противодействию рецессии. В их числе – облегчение условий кредитования и снижение налоговой нагрузки для крупного и малого бизнеса, оказание целевой помощи некоторым отраслям реального сектора, выделение крупных ассигнований на инфраструктурные проекты, налоговые реформы с целью стимулирования потребительских расходов, помощь безработным и увеличение расходов на профессиональную подготовку, а также некоторые прочие программы.

В основе плана действий легли три принципа: срочность, адресная поддержка, временный характер большинства мер. Это означает, что все компоненты антикризисной программы должны были начать действовать в ближайшие четыре месяца; целевая поддержка направлялась тем секторам экономики и группам населения, которые испытывали наибольшие трудности в связи с рецессией; программы стимулирования предполагалось свернуть по мере восстановления роста экономики, чтобы избежать образования хронических бюджетных дефицитов67.

Предполагалось, что по причине рецессии федеральное правительство недополучит значительные суммы доходов: порядка 16 млрд. долл. в 2009 г. и 14 млрд. в 2010 г. С учётом этого, а также в связи с большими расходами на антикризисные меры, федеральный бюджет планировался дефицитным уже по итогам завершающегося 2008-09 финансового года. Наибольшие по величине дефициты намечались в последующие два года - около 34 млрд. долл. в 2009-10 и 30 млрд. в 2010-11 финансовых годах. Затем превышение расходов над доходами должно заметно сократиться, а в 2013 г. правительство рассчитывало получить небольшой профицит. Такие изменения в финансовой позиции федерального правительства прогнозировались с учётом того, что наиболее крупные дополнительные ассигнования должны были быть осуществлены в период низкой деловой активности. Впоследствии наступление подъёма и завершение программ стимулирования должны позволить восстановить положительный баланс между доходами и расходами,

В соответствии с этой динамикой должна была меняться и доля федеральной задолженности по отношению к ВВП. Предполагался рост с 28,6% в 2008 г, до 32,1% два года спустя, а затем, в 2013-2014 финансовых годах, ожидалось падение ниже 29%.

Общий объем предпринимаемых федеральным правительством стимулирующих мер, включая как прямые расходы, так и целевое снижение налоговой нагрузки на бизнес и различные группы граждан, предполагался порядка 40 млрд. долл. в сумме за два года. «Антикризисный пакет», сформированный для реализации на первом этапе – до апреля 2010 г., составлял почти 23 миллиарда долл., или примерно 1,5% ВВП Канады.

С учетом финансовых ресурсов, привлекаемых на основе долевого участия из прочих источников (главным образом из бюджетов других уровней власти), общий объем фискальных стимулов приближался к более чем 50 млрд. долл., что составляло порядка 2% ВВП страны. Это примерно тот уровень затрат государства на поддержку национальной экономики в условиях глобального финансово-экономического кризиса, который рекомендовался Международным валютным фондом.

В общем объёме федеральных ресурсов, направляемых на поддержку экономики, немногим более половины выделялось на расходные программы, а остальное приходилось на налоговые стимулы. Центральное место среди расходных мер антикризисного плана занимали различного рода инфраструктурные проекты, большинство из которых предполагалось осуществить при долевом участии провинций и муниципалитетов68. В программах социальной поддержки граждан, стимулирования потребительских расходов и жилищного строительства основной акцент был сделан на использовании косвенных, налоговых инструментов.

Канада – одна из немногих развитых стран, где правительству не пришлось спасать обанкротившиеся банки за счет многомиллиардных бюджетных вливаний. Тем не менее, некоторые меры поддержки все же были предприняты в конце 2008 г. и включены в антикризисный план.

В целях обеспечения финансовой системы дополнительной ликвидностью с середины октября 2008 г. Банк Канады увеличил объемы средств, предоставляемых финансовым институтам через сделки РЕПО. В октябре-ноябре 2008 г. в соответствии с общемировой тенденцией, были несколько модифицированы правила бухгалтерского учета, что дало возможность финансовым институтам не показывать убытки по «токсичным» активам, если они не собирались реализовывать эти активы в ближайшем будущем. Также смягчались требования к капитализации как коммерческих банков, так и страховых компаний. Несколько позднее, в рамках бюджета на 2009 г., технические поблажки, позволяющие «сгладить» недостаточную стоимость активов, получили и пенсионные фонды.

В середине октября 2008 г. в целях повышения ликвидности финансовых институтов была запущена программа выкупа государством ипотечных кредитов - первоначально на сумму 25 млрд. долл., а на 2009 г, было выделено ещё 125 млрд., Также вводились государственные гарантии по заимствованиям страховых компаний69.

С целью стимулирования автомобильного рынка 12 млрд. долл. предназначались для выкупа ценных бумаг, обеспеченных кредитами и лизинговыми контрактами на автомобили и оборудование.

Были выработаны также меры по созданию поправок, позволяющих государственным структурам (в первую очередь правительству) в случае необходимости владеть акциями банков и страховых компаний.

Ситуация в экономике США оставалась основным фактором риска для канадских финансовых институтов в силу общей зависимости экономики страны от американской и, в частности, ввиду большого объёма прямых и портфельных инвестиций Канады в Соединённых Штатах. Три из пяти ведущих канадских банков владеют крупными дочерними банками в США. У каждой из трёх крупнейших канадских страховых компаний от трети до половины бизнеса приходится на американский рынок. Имеются сведения и о значительных кредитах, предоставленных канадскими банками корпоративным клиентам в США, в том числе - «большой тройке» автомобильных компаний (GM, Ford, Chrysler).

Основными инструментами помощи бизнесу в условиях рецессии призваны были стать государственные корпорации: Банк развития бизнеса и Корпорация содействия экспорту, которые в сумме получили 13 млрд. долл. В их задачу входило предоставление канадским компаниям, испытывающим трудности с привлечением внешнего финансирования, не менее 5 млрд. долл. в виде кредитов по рыночным ставкам.

При этом правительство Канады призвало частные финансовые институты и госкорпорации координировать свои действия, чтобы кредиты государственных структур не вытесняли частный капитал.

Канадским компаниям был предоставлен ряд налоговых льгот. До 1 февраля

2011 г. существенно увеличивались налоговые скидки в связи приобретением всех видов промышленного оборудования и вводилось 100-процентное списание затрат на покупку компьютеров. Для компаний нефтегазового сектора также продлевалось действие налоговых льгот, позволяющих списывать из налогооблагаемых сумм затраты на изыскательские работы. Правительство отменило импортные пошлины на некоторые виды промышленного оборудования что, как предполагалось, должно было позволить канадским компаниям сэкономить до 440 млн. долл. в течение пяти лет70.  

В целях поддержки небольших предприятий максимальный размер кредита в рамках программы финансирования малого бизнеса был увеличен с 250 тыс. до 350 тыс. долл., а лимит кредита на покупку основных средств удваивался до 90,5 млн. долл. Эти меры должны были обеспечить дополнительное финансирование в размере 300 млн. долл. Сумма прибыли малого бизнеса, к которой применялась пониженная ставка налогообложения, была повышена с 400 до 500 тыс. долл.

Вышеперечисленные меры общего характера дополнялись усилиями правительства по поддержке отдельных отраслей промышленности страны.

Сокращение производства и занятости на канадских предприятиях интегрированного североамериканского автопрома происходило уже около двух лет. В декабре 2008 г. руководители американских автомобильных компаний обратились к правительствам Канады и провинции Онтарио (где сосредоточено большинство предприятий канадского сектора отрасли) с настоятельной просьбой предоставить им кредиты на сумму от 6 до 7,2 млрд. долл. Руководители корпорации «Крайслер» заявили, что в случае отказа они намерены закрыть два сборочных завода в Канаде и перевести производство в Соединённые Штаты.

Канадское правительство признало, что банкротство любой корпорации из «детройтской тройки» может повлечь за собой цепную реакцию банкротства двух других. В связи с этим в канадском секторе автопрома, а также в смежных отраслях возникала угроза ликвидации 500 тысяч рабочих мест.

Министерство финансов Канады объявило о готовности оказать поддержку автомобилестроительным корпорациям в размере до 20% сумм, которые выделит на эти цели администрация США. Позднее «канадская доля» была определена в объёме 2,7 млрд. долл. (около 2,4 млрд. долл. США по текущему обменному курсу)71.

Канада имеет сильные конкурентные позиции в ряде наукоёмких и технологически сложных отраслей – в атомной энергетике, производстве авиационно-космической техники и современных телекоммуникационных систем, в сфере биотехнологий и фармацевтики. Как производитель авиационной техники, Канада занимает 5-6 место в мире. По правилам международных торгово-инвестиционных режимов (таких, как ВТО и НАФТА) федеральное правительство не может оказывать частным компаниям прямую финансовую поддержку в форме субсидий. В этих условиях основным механизмом поддержки высокотехнологичных компаний являются так называемые фонды технологических партнёрств. Федеральное правительство предоставляет частным компаниям гранты на НИОКР и инновации в размере порядка 30% собственных затрат компаний на эти цели. Формально государственные гранты подлежат возврату по достижении техническим проектом стадии коммерческого применения (когда внедрение новых технологий и выпуск новой продукции начинает приносить стабильные прибыли).

Ещё в октябре 2008 г. федеральное правительство объявило о создании фонда Стратегической авиационно-космической и оборонной инициативы, вложив в него 50 млн. долл., с обязательством пополнять его минимум на 50 млн. долл. ежегодно в течение последующих четырёх лет. Правительство провинции Квебек, где расположены крупнейшие предприятия отрасли, а также многочисленные компании-смежники, выделило в декабре 2008 г. 250 млн. долл. на льготные кредиты и 750 млн. долл. на гарантии по кредитам частных финансовых институтов.

Среди прочих секторов, которым была адресована целевая поддержка федерального правительства – лесопромышленный комплекс (170 млрд. долл. на разработку и внедрение более совершенных технологий, позволяющих выпускать продукцию «нового поколения»), атомная энергетика (350 млн. государственной корпорации «Атомик энерджи оф Кэнада»), предприятия аграрного комплекса (550 млн. долл.)72.

В результате рецессии и больших затрат на антикризисные меры, впервые после 12-летнего перерыва образовался дисбаланс между доходами и расходами федерального правительства. В абсолютном выражении выросли самые крупные в истории страны дефициты: более 55 млрд. долл. в 2009 финансовом году и более 45 млрд. – в 2010. Однако в пропорции к ВВП (3,6% и 2,8% соответственно) дефициты оказались намного ниже «опасного» для Канады в прошлом уровня 6%. В числе семи ведущих рыночных стран Канада сохранила самый низкий уровень накопленной задолженности центрального правительства. В 2010 г. этот уровень поднялся до 35,4% ВВП, оставаясь существенно ниже показателей большинства стран с развитой рыночной экономикой.

Применительно к Канаде важно учитывать следующее обстоятельство. В финансово-экономическом плане эта страна – самая децентрализованная в мире федерация. На центральное правительство здесь в последние два десятилетия приходится менее 40% совокупных государственных расходов, а на провинции в сумме – более 60%. Во время рецессии бюджеты почти всех провинций стали дефицитными. Поэтому с учетом положения в субъектах федерации общая картина состояния государственных финансов в Канаде выглядела не так благополучно, как на центральном уровне. По оценкам Международного валютного фонда, в 2010 г. совокупный дефицит всех уровней власти достиг в Канаде 5,9%. Однако по сравнению с другими развитыми странами дисбаланс между совокупными доходами и расходами всех уровней власти здесь все равно оставался существенно ниже средних показателей – 8,8% в 2009 г. и 7,9% в 2010 г73.

С учетом восстановления хозяйственного роста после рецессии и принятия некоторых мер бюджетной экономии большинство провинций Канады (за исключением Онтарио) планирует ликвидировать дисбалансы между доходами и расходами к 2014–2015 гг. Федеральное правительство намечало восстановить профицитность бюджета в те же сроки. Однако принятые в 2010 и начале 2011 г. решения и планы в сфере бюджетной и налоговой политики заставили многих авторитетных экспертов усомниться в реальности намеченного.

В выступлениях премьер-министра Харпера и министра финансов Флаерти в начале 2011 г. была сформулирована следующая позиция. Необходимо «сконцентрировать расходы на приоритетных направлениях и держать их рост под строгим контролем, а растущая экономика обеспечит пополнение доходов, необходимых для достижения сбалансированности бюджета»74.

По опубликованным в начале марта 2011 г. предварительным оценкам параметров федерального бюджета на 2011–2012 фин. г., предполагалось уменьшение федеральных расходов примерно на 6% – до 250,8 млрд. долл. (267,3 млрд. долл. годом ранее). Из общей суммы расходов в новом фин. г. примерно 60% (около 151,5 млрд. долл.) планировалось на трансферты гражданам – различного рода пенсии, пособия, гранты – и трансферты другим уровням власти, главным образом на нужды здравоохранения и образования. Текущие и капитальные расходы федеральных министерств и ведомств оставались порядка 28% (69 млрд. долл.). Прочие 12% (30,3 млрд. долл.) предусматривались на выплаты по госдолгу.

Правительство рассчитывало, что «сжатие» расходов произойдет главным образом благодаря свертыванию антикризисных мер. Предполагалось, что ассигнования на группу статей «программы отраслевой, региональной и научно-технологической поддержки» уменьшатся на 33,3%. На 14% меньше средств будет выделено на «услуги государства по охране окружающей среды». Расходы на «культурные программы» сократятся на 4,5%, затраты по государственному управлению – на 1,2%, по социальным программам – на 0,8%.

Помимо этого, планировалось уменьшить расходы на текущую деятельность большинства федеральных министерств и ведомств – за счет некоторого сокращения штатов, экономии средств на командировки, проведение конференций и семинаров, учебных курсов для сотрудников и т.п. Ежегодная индексация заработной платы на 1,5%, полагающаяся федеральным служащим, должна была быть осуществлена за счет «изыскания внутренних резервов».

Из всех выделенных в документе министерства финансов «расходных групп» рост ассигнований предусматривался только на программы «обеспечения общественной безопасности» (на 21%) и на модернизацию систем охраны государственных границ (на 14%).

Вместе с тем, до публикации этого документа и без обсуждения в парламенте правительство консерваторов еще в январе 2011 г. приняло решение о закупке в США 65 боевых самолетов нового класса F-35 на сумму порядка 9 млрд. долл. С учетом сопутствующих расходов и затрат на обслуживание, общая сумма программы перевооружения составила 16 млрд. долл.75

Оппозиционные партии посчитали, что осуществление таких затрат противоречит целям финансовой стабилизации. Протест вызвало и то обстоятельство, что подобное решение было принято в результате конфиденциальных переговоров с американской стороной, без открытых парламентских слушаний и без рассмотрения альтернативных вариантов приобретения новой техники.

Налоговая политика – также сфера острых разногласий между правительством Харпера и парламентской оппозицией. В 2000–2004 гг. правительство Либеральной партии уже провело масштабные поэтапные реформы по снижению налоговой нагрузки на население и бизнес. Тогда ставка налога на прибыли корпораций была уменьшена с 28 до 21% и Канада вошла в число стран, имеющих уровень налогообложения ниже среднего для стран – членов ОЭСР. Были также сокращены ставки налогов на все доходные группы населения.

Правительство Харпера продолжило реформы налогов на прибыли, доведя ставку до уровня 18% в 2010 г. и запланировав дальнейшее снижение до 16,5% в 2011 г. и 15% в 2012 г. - самые низкие показатели по сравнению с большинством развитых рыночных стран. Суммарный федерально-провинциальный налог на прибыли примерно на 10 процентных пунктов ниже, чем сравнимый показатель в США76.

В сфере налогообложения физических лиц правительство Харпера пошло по пути предоставления небольших по величине, но многочисленных льгот и скидок различным группам населения. С точки зрения критиков, такие реформы не привели к ощутимому облегчению налоговой нагрузки на большинство граждан, но вновь сделали всю систему более сложной и дорогостоящей в плане управления.

Прежде, в начале 2000-х гг. федеральное правительство, снизив ставки прямых налогов на все доходные группы населения, одновременно провело «расчистку налоговой системы от наслоений мелких льгот и скидок», что было рекомендовано канадскими экспертами и такими международными организациями, как ОЭСР и МВФ. Такие «наслоения» накопились примерно за два десятилетия главным образом за счет того, что федеральные власти (различной «партийной принадлежности») нередко использовали налоговые льготы для укрепления своих позиций накануне предстоящих выборов. После предыдущего раунда реформ в 2000–2004 гг., вся система на время стала более транспарентной и менее сложной для рядовых налогоплательщиков и налоговых органов. Однако в последние пять лет «правительства меньшинства», вновь стали активно использовать разнообразные целевые льготы для повышения популярности Консервативной партии среди избирателей в «проблемных» регионах и слоях населения.

В феврале-марте 2011 г. правительством была развернута беспрецедентная по масштабам и затратам бюджетных средств кампания по информированию граждан о «выгодах и позитивных эффектах» экономических инициатив правительства, реализованных за все пять лет пребывания Консервативной партии у власти77. Особое внимание уделялось материалам, призванным подтвердить наличие прямой связи между дальнейшим снижением налогов на крупный бизнес и ростом занятости. Близкие к правящей партии, но формально независимые исследовательские центры публиковали расчеты, согласно которым намеченные реформы должны были обеспечить создание как минимум 100 тыс. новых рабочих мест, а отказ от реформ мог привести к потере в ближайшие несколько лет более 230 тыс. рабочих мест и более 40 млрд. «недополученных» инвестиций78.

Либеральная партия посчитала дальнейшее снижение налогов на прибыль корпораций несвоевременным и нецелесообразным в тот период, когда необходимо выполнять согласованные с парламентом обязательства по ликвидации дефицита федерального бюджета. Приводились данные иных исследований и расчетов, демонстрирующих отсутствие прямой зависимости между приростом занятости и снижением уже и без того довольно низких налоговых ставок на доходы корпораций. При этом было показано, что в результате реформ федеральная казна в ближайшие два года недополучит порядка 6 млрд. долл. Критику со стороны оппозиции вызывала и сама дорогостоящая «рекламная кампания», проводимая правительством79.

Представляется, что главная причина настойчивого стремления правительства Харпера провести налоговые реформы без отлагательства имела не только чисто экономическую, но и политическую подоплеку. Консерваторы считали важным продемонстрировать крупному бизнесу – внутри страны и за ее пределами – сам факт приоритетности создания максимально благоприятного климата для предпринимательской деятельности. Даже ценой финансовых рисков (из-за недополученных доходов) и возможной потери части голосов избирателей.

При выборе мер по ограничению расходов консерваторы проявили большую осторожность и учитывали мнение избирателей относительно главных приоритетов государственной политики. Опросы же общественного мнения подтверждают, что большинство граждан из самых разных регионов и слоев населения придают первостепенное значение устойчивому финансированию основных социальных программ. Поэтому правительство не рисковало затрагивать вопрос о возможных изменениях в обязательствах по целевым трансфертам, передаваемым субъектам федерации на нужды общественного здравоохранения, образования и социального обеспечения.

Между тем, представители региональных властей, как и наиболее авторитетные экономические эксперты, настаивали на необходимости срочно начать серьезные обсуждения этих вопросов в иной плоскости. Не только в связи с задачами ликвидации бюджетного дефицита в ближайшие годы, но и на основе учета долгосрочных процессов и тенденций – демографических и социально-экономических, внутренних и глобальных. В частности, к началу 2014 г. истекает срок действия 10-летнего соглашения между федеральным правительством и властями провинций по вопросам участия и взаимодействия уровней власти в сфере организации и финансирования основных социальных программ – здравоохранения, образования, социального обеспечения. В существенно изменившихся с 2003 г. условиях требовалась выработка и согласование не только новых формул для расчета трансфертов, но и новых принципов организации и финансирования самих программ. Между тем, как отмечают многие политические комментаторы, правительство Харпера явно избегает постановки и обсуждения «трудных вопросов».

Сдвиги в балансе сил в мировом хозяйстве, сложные проблемы, порождаемые преимущественной зависимостью от США как главного торгово-инвестиционного партнера, побудили правительство Канады значительно активизировать усилия по диверсификации внешнеэкономических связей. Помимо установления отношений «стратегического партнерства» в экономическом взаимодействии с Китаем, власти Канады начали проводить переговоры о либерализации условий торговли и инвестиций и с другими странами и региональными блоками: Европейским Союзом, Индией, Бразилией, Южной Кореей, Украиной.

Многие факты свидетельствуют о возросшем интересе канадской стороны к развитию торгово-инвестиционных связей с Россией: в 2009–2010 гг. состоялись переговоры между главами и министрами правительств Канады и Российской Федерации, прошли визиты правительственных делегаций регионального уровня и контакты на уровне бизнес-сообществ обеих стран. Интерес к России подтверждается и анализом новейших тенденций в динамике двусторонних инвестиционных обменов.

Курс на расширение круга внешнеэкономических партнеров ни в коей мере не означает отказа правительства Харпера от первостепенной приоритетности развития хозяйственной интеграции и военно-стратегического партнерства с Соединенными Штатами.

Проблемы посткризисного восстановления экономики и положение правительства меньшинства (до 2011 г.) оказывали сильное влияние на политику правительства Харпера. Реальные действия федеральных властей в социально-экономической сфере до и после кризиса нередко существенно расходились с установками правящей Консервативной партии, которые провозглашались в ходе предвыборных кампаний 2006 и 2008 гг. Главные идеологические установки канадских консерваторов во внутриэкономической политике – минимизация государственного вмешательства в экономику и поддержка усиления частных начал в хозяйственной и социальной сфере, во внешнеэкономической политике – всемерная поддержка либерализации торгово-инвестиционных режимов, курс на углубление хозяйственной и военно-стратегической интеграции с Соединенными Штатами. С момента прихода Консервативной партии к власти предполагалось последовательно сокращать уровень государственных расходов в пропорции к ВВП, снижать налоговую нагрузку на бизнес и население, ослаблять регламентацию деятельности частных инвесторов, будь то национальные или иностранные корпорации. Однако в условиях кризиса и под давлением оппозиции правительству Харпера пришлось частично отказываться от этих установок.

Огромная и неравномерно заселенная территория, «северность» страны, богатство и разнообразие природных ресурсов, значительная часть которых находится в труднодоступных и малоосвоенных районах – все это в немалой степени определяет особую роль инфраструктуры в экономическом развитии Канады, а также традиционно активное участие государства в создании производственной и социальной инфраструктуры.

Модернизация инфраструктурных объектов была признана в Канаде в последние годы одним из главных направлений федеральной экономической политики по целому ряду причин. Во-первых, необходима модернизация инфраструктурных объектов, массовое строительство которых осуществлялось в 1960–1970-е гг80. Во-вторых, необходимо строительство новых объектов, соответствующих современным экономическим, техническим, экологическим и социальным требованиям. Согласно проведенным по заказу Федерации канадских муниципалитетов исследованиям, «накопленный дефицит инвестиций» в обновление существующих и строительство новых объектов производственной и социальной инфраструктуры оценивается более чем в 120 млрд. долл.81.

По сложившейся в последние два десятилетия практике, большинство крупных проектов осуществлялось на основе государственно-частного партнерства (ГЧП) и при активном привлечении частных инвесторов. Однако в ситуации рецессии организация финансового обеспечения проектов ложится преимущественно на власти федерального и регионального уровня.

Еще в начале 2008 г. было объявлено о запуске новой федеральной программы и выделении на инфраструктурные проекты 33 млрд. долл. в расчете на 5 лет. Согласно условиям предоставления финансовой поддержки из федерального Фонда строительства Канады, все региональные проекты с предполагаемой сметной стоимостью более 50 млн. долл. должны включать детальную оценку возможности реализации проекта на основе ГЧП. Аналогичное требование предъявляет правительство провинции Британская Колумбия к проектам стоимостью свыше 20 млн. долл.82

Большинство крупных проектов, особо значимых для конкретных регионов Канады, предполагает долевое участие в финансировании со стороны провинциальных и муниципальных властей. Федеральное правительство рассчитывало, что доля провинций должна составлять порядка 50%, а доля муниципалитетов, прежде всего крупных городов, – до 30%. Предусматривались условия, которые должны побуждать партнеров к возможно более энергичным действиям по запуску проекта. С этой целью федеральные власти оставляли за собой право изъятия своей доли средств, если реализация ремонтно-строительных, монтажных и т.п. работ не начнется до середины 2010 г.

Между тем для многих муниципалитетов, остро нуждающихся в модернизации инфраструктурных объектов (общественного транспорта, газового хозяйства, систем водоснабжения и канализации и т.п.), изыскание необходимых средств составило серьезную проблему. Более 40% финансовых потребностей муниципалитетов покрывается за счет трансфертов из бюджетов провинций, но, как показал прежний опыт реализации инфраструктурных проектов, многие из них застревали на начальной стадии из-за затянувшихся согласований по финансовым и прочим вопросам между двумя уровнями власти. В связи с этим федеральным правительством был создан специальный фонд, из которого местные власти могли получить льготные займы для модернизации городской инфраструктуры.

К проектам общенационального значения, финансовое обеспечение которых лежит в сфере ответственности федерального правительства, отнесли реконструкцию нескольких мостов на границе с Соединенными Штатами – таким образом совершенствуется транспортная инфраструктура для расширения торговых взаимосвязей с основным экономическим партнером Канады. Осуществлялась модернизация железнодорожной линии, соединяющей крупнейшие города в восточной части страны Монреаль, Оттава, Торонто. Около 1 млрд. долл. пришлось на строительство новых школ, недорогого жилья и модернизацию инфраструктурных объектов в северных регионах и местах компактного проживания аборигенного населения.

Серьезные обсуждения и споры вызвали в Канаде вопросы, касающиеся выбора приоритетных проектов в рамках программ по стимулированию экономики в условиях кризиса. Многие авторитетные эксперты указывали на то, что в этих условиях основные критерии конкурсного отбора проектов должны существенно отличаться от применявшихся в докризисной ситуации83.

Подверглась большим сомнениям целесообразность развертывания в условиях нестабильной экономической ситуации новых мегапроектов, т.е. строительства или капитальной реконструкции очень крупных, и, как правило, уникальных, инфраструктурных объектов. Подготовка финансово-экономических и технических обоснований для таких объектов, организация и проведение конкурсов и рассмотрение поступивших заявок требует длительного времени, обычно не менее двух лет. От момента завершения данного этапа до реального запуска проекта обычно проходит еще примерно шесть месяцев, которые необходимы для проведения тендеров на закупки оборудования и материалов, для привлечения рабочей силы и проведения различного рода согласований. В результате весь подготовительный цикл, предшествующий непосредственному началу работ, может растянуться на 2-3 года и более, а стимулирующий эффект инвестиций проявится с большой задержкой84.

В то же время, как показывает международная практика, реализация сложных проектов без их тщательной проработки неизбежно приводит к существенному превышению фактических затрат над запланированной сметной стоимостью и, что не менее важно, к выбору неоптимальных, а то и неверных технических решений.

В этих условиях эксперты рекомендовали направить государственные финансовые ресурсы на завершение уже начатых и запуск тех проектов, по которым уже в основном завершен этап подготовительных работ. (К моменту наступления кризиса к ним относились олимпийские объекты в провинции Британская Колумбия, проекты реконструкции мостов на границе с США и железнодорожной магистрали на востоке страны).

В условиях кризиса особенно важна предсказуемость финансово-экономических параметров и сроков реализации проекта. Предпочтение рекомендуется отдавать общественно значимым проектам, которые можно осуществлять по уже отработанным схемам – по опыту успешно действующих пилотных проектов. В Канаде, в отличие от России, подобным образом уже отработано довольно много моделей, которые можно воспроизводить с относительно небольшими затратами средств и времени на подготовительные работы.

В частности, отработаны модели инфраструктурных проектов на основе ГЧП в следующих сферах: дорожное строительство; модернизация городских систем водоснабжения и канализации; строительство и реконструкция промышленных очистных сооружений; использование некоторых нетрадиционных (альтернативных) источников энергии; управление портовым хозяйством (морских портов и крупных портов на внутренних водных магистралях); управление и обеспечение безопасности крупных аэропортов; строительство, ремонт и эксплуатация объектов социальной инфраструктуры – школ, центров медицинского и социального обслуживания населения, культурно-общественных учреждений.

Некоторые авторитетные эксперты отстаивали ту точку зрения, что в период экономического спада и нестабильности следовало бы временно отступить от типичной для предшествующего периода преимущественной ориентации на строительство крупных объектов транспортной инфраструктуры (дорожных магистралей, мостов, путепроводов и т.п.). Аргументация в пользу этой точки зрения заключается в следующем. В отличие от времен Великой депрессии, в современных условиях такого рода проекты реализуются с использованием сложной дорогостоящей техники и при относительно небольших затратах живого труда. В случае Канады такую технику преимущественно закупают в США и, таким образом, поддерживают скорее американскую, чем собственную экономику. При этом создается относительно небольшое число дополнительных рабочих мест для высококвалифицированных работников, в которых и так ощущается нехватка даже в период спада85. Между тем, в сложной экономической ситуации важно использовать бюджетные средства таким образом, чтобы содействовать занятости работников, высвобождаемых в самых различных сферах экономики.

Эксперты рекомендовали уделять больше внимания проектам социальной направленности, предполагающим «максимальный эффект общественной полезности» и наносящим минимальный ущерб окружающей среде. В этом плане канадские эксперты высоко оценивают опыт Японии, Франции и Германии.

Особое значение придается оценке инфраструктурных проектов с точки зрения их влияния на рост эффективности и конкурентоспособности национальной экономики, ее инновационного потенциала в более долгосрочной перспективе. С учетом этих критериев в Канаде крупные федеральные ассигнования были выделены на реконструкцию и строительство учебных корпусов и исследовательских центров высших учебных заведений (около 2 млрд. долл. в расчете на два года), завершение работ по созданию общенациональной инфраструктуры широкополосной интернет-связи (350 млн. долл.), создание полностью компьютеризованной системы информационного обеспечения сферы здравоохранения (500 млн.), строительство новых школ и центров профессионально-технического обучения. Вместе с тем, подверглось серьезной критике решение федерального правительства отказаться от планов создания сети субсидируемых дошкольных учреждений, а также временно затормозить рост ассигнований на научно-исследовательские проекты (следует отметить, что речь идет о торможении роста ассигнований, а не о сокращении их объемов)86.

Поддержка населения и стимулирование потребительских расходов в условиях рецессии тесно взаимоувязаны и в основном реализуются посредством налоговых инструментов общего и целевого назначения. К числу общих (и не ограниченных по срокам) мер относится небольшое увеличение не облагаемого налогом минимума доходов. Так, были подняты верхние границы двух первых доходных групп налогоплательщиков, к которым применяются пониженные ставки федеральных налогов в размере 15 и 22%. В результате, для семьи из 4 человек (включая двоих детей) экономия на федеральных налогах составила порядка 540 долл. при годовых доходах в 20 тыс. долл. и около 200 долл. при годовых доходах в 80 тыс. долл. Несколько увеличивался размер пособий на детей.

Адресные налоговые льготы, рассчитанные на период до 1 февраля 2010 г., предназначались для стимулирования приобретения жилья (покупку «первого дома») и расходов на реконструкцию/ремонт жилых помещений. Наряду с этим правительство выделило 2 млрд. долл. на два года на строительство недорогих квартир («социального» найма) для малообеспеченных и престарелых граждан, инвалидов, аборигенного населения.

В целом, ставка делалась на то, что стимулирование потребительских расходов на жильё в сумме с государственными инвестициями поддержат жилищный сектор и строительную индустрию, а также послужат стимулом для смежных отраслей по производству строительных и отделочных материалов, основной объём которых производится внутри страны.

Меры социальной поддержки работников в условиях рецессии сводились, главным образом, к удлинению сроков выплаты пособий по безработице, а также значительному увеличению ассигнований на программы профессионального обучения и повышения квалификации, как уволенных, так и занятых работников.

Необходимо отметить, что за последние десять лет правила предоставления денежной помощи безработным были в Канаде существенно ужесточены. На начало кризиса их получало менее 40% безработных граждан, тогда как до конца 1990-х годов помощь предоставлялась примерно 80% лиц, потерявших работу. Уровень возмещения утраченного заработка был снижен с 75 до 55%. Для подачи заявки на пособие необходимо было отработать не менее 10 недель в регионах с высокой безработицей (выше среднего по стране уровня) и порядка 23 недель в регионах с относительно низкой безработицей. Период ожидания выплат после их начисления равнялся двум неделям. При этом фонд страховых выплат в последние несколько лет формировался только за счёт обязательных взносов предпринимателей и наёмных работников87.

Вопреки требованиям профсоюзов, эти правила и в условиях рецессии были оставлены в основном прежними. Однако максимальный срок выплат был увеличен с 45 до 50 недель. Кроме того, впервые после долгого перерыва федеральное правительство вложило бюджетные средства в фонд страховых выплат с тем, чтобы в 2009- 2010 гг. не повышать размер обязательных взносов.

Дополнительные ассигнования на профессиональную подготовку в объёме 1 млрд. долл. в расчёте на год были распределены между уже действующими и новыми программами, предназначенными для переобучения работников тех отраслей промышленности, в которых происходили наиболее крупные увольнения.

При оценке общих масштабов мер, предпринятых в Канаде для социальной поддержки населения в условиях рецессии, следует учитывать следующее. С начала 2000-х годов, в условиях крупных профицитов бюджета, государственные расходы на здравоохранение, образование и программы помощи семьям с детьми росли в Канаде опережающими темпами (по сравнению с ростом ВВП на душу населения). Объёмы ассигнований, направляемых федеральным правительством и властями провинций на нужды здравоохранения, превысили 7% ВВП (вместе с частными затратами совокупные расходы приблизились к 11 % ВВП), государственные расходы на нужды образования составляли более 6% (всего более 7%). Хотя Канада относится к числу наиболее децентрализованных федераций, в текущем десятилетии из федерального бюджета поступало около половины государственных ассигнований на социальные нужды. В целом же расходы на эти цели (здравоохранение, социальное обеспечение, образование, культура) составляют в Канаде немногим менее 70% совокупных расходов государства88.

Канадскому правительству удалось достичь высокого уровня согласия с оппозицией и выработать антикризисную программу, учитывающую особенности, желания и потребности общества, бизнеса, субъектов федерации и т.д. Оставленная «в наследство» либералами высокоустойчивая финансовая система позволила правительству консерваторов избежать докапитализации универсальных банков, страховых компаний и прочих финансовых институтов, а сосредоточиться на временных, зачастую косвенных мерах поддержки. Строгий контроль расходования бюджетных средств, активное привлечение к проектам независимых экспертов, учет общественного мнения позволили программе повысить эффективность и получить поддержку среди населения страны.