Регламентация местного референдума в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Местный референдум – это прямое голосование граждан, местожительства которых расположено в границах муниципального образования и обладающих правом участия в местном референдуме, по наиболее важны вопросам местного значения в целях принятия решений по этим вопросам.

В Конституции Российской Федерации остается открытым вопрос о форме учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Практика реализации принципа территориальной стабильности муниципальных образований после принятия Конституции Российской Федерации привела к необходимости толкования Конституционным Судом Российской Федерации положений Конституции Российской Федерации. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П по делу "О проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" выражена правовая позиция, согласно которой наиболее адекватной формой учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, является местный референдум.

В силу конституционного положения о референдуме и свободных выборах как высших и непосредственных формах выражения власти народа, решения референдума имеют высшую юридическую силу и обязательны для исполнения. Это означает, что решения местного референдума, принятые по вопросам местного значения, обязательны для исполнения как органами государственной власти и органами местного самоуправления, так и гражданами, юридическими лицами. При изменении границ, преобразовании муниципальных образований всегда затрагиваются интересы по крайней мере не менее двух муниципальных образований. В случае принятия противоположных решений в этих муниципальных образованиях либо если в одном муниципальном образовании референдум не состоялся, обеспечить общеобязательный статус решения референдума невозможно. На территории одного из муниципальных образований положительное решение референдума, принятое на территории другого муниципального образования, не может быть реализовано. Только одинаковое решение референдума в муниципальных образованиях, границы которых предполагается изменять, предоставляет возможность реализовать эти решения в обоих муниципалитетах.

Поэтому в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ законодатель отказался от института местного референдума для выяснения мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий муниципалитетов и преобразования муниципальных образований. Статья 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ содержит положения о проведении голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Вопросы изменения границ территорий и преобразования муниципального образования не включены в перечень вопросов местного значения. И тем самым исключены из перечня тех вопросов, которые могут быть вынесены на местный референдум.

Поскольку Конституционный Суд Российской Федерации провел аналогию процедуры голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования и процедуры референдума, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ сделаны соответствующие отсылки к процедуре проведения местного референдума с обязательным выполнением условия получения согласия населения по вопросу изменения границ, преобразования муниципальных образований.

Формы непосредственной демократии, такие, как референдум, сход, собрание, конференция в большинстве случаев, установленных федеральным законом, рассматриваются не как формы, замещающие представительные органы местного самоуправления, а как характерная особенность деятельности местной власти. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ст. 22) по сравнению с ранее действовавшей редакцией 1995 г. уточнены и расширены правовые гарантии реализации инициативы граждан по проведению местного референдума, а также гарантии реализации права граждан на участие в местном референдуме. В частности, установлены механизмы осуществления судебной защиты прав граждан по осуществлению инициативы проведения местного референдума. В Федеральном законе несколько перераспределены полномочия уровней публичной власти по нормативному правовому регулированию вопросов подготовки и проведения местных референдумов. Так, полномочия по нормативному правовому регулированию вопросов подготовки и проведения местного референдума отнесены к полномочиям субъекта Российской Федерации, которые должны осуществляться через принятие законов субъектами Российской Федерации, а не уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, как это предусматривалось Федеральным законом в редакции 1995 г.

Более детально урегулирован порядок осуществления инициативы проведения местного референдума. В прежней редакции Федерального закона подробное регулирование осуществления инициативы проведения местного референдума было отнесено к полномочиям муниципальных образований. Регламентация порядка осуществления инициативы была отнесена к предмету регулирования уставом муниципального образования. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ подобных полномочий для муниципальных образований не предусмотрено.

В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации действуют законы по вопросам проведения местного референдума. В некоторых субъектах Российской Федерации приняты кодифицированные нормативные правовые акты (кодексы субъектов Российской Федерации), в которых регулируются правоотношения, связанные с инициированием, подготовкой и проведением местных референдумов. В ряде субъектов Российской Федерации действуют отдельные законы о местном референдуме. Существуют также законы субъектов Российской Федерации, в которых регулируются одновременно правоотношения, связанные и с проведением местного, и с проведением регионального референдума - референдума субъекта Российской Федерации.

Законы субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы проведения местных референдумов, можно классифицировать по двум группам. К первой группе относятся субъекты Российской Федерации, в которых указанные вопросы регулируются отдельными законами. Практика принятия таких специальных законов довольно разнообразна. Так, например, в Удмуртской Республике, Приморском и Ставропольском краях, Калининградской, Нижегородской, Новосибирской, Пензенской, Тульской областях и других субъектах Российской Федерации отдельными законами регулируются вопросы проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, выборы глав муниципальных образований, проведения местных референдумов. В ряде субъектов Российской Федерации, таких, как Архангельская, Ленинградская, Сахалинская области, проведение местных референдумов регулируется специальными отдельными законами.

Ко второй группе субъектов Российской Федерации относятся субъекты Российской Федерации, в которых регламентация проведения местных референдумов проводится в избирательных кодексах. Избирательные кодексы приняты в Алтайском, Хабаровском краях, Владимирской области и других субъектах Российской Федерации. В Алтайском крае в Избирательном кодексе регулируется также институт отзыва избирателями депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Начиная с 2004 г. законодательная база субъектов Российской Федерации, регулирующая вопросы местного референдума, планомерно приводится в соответствие с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Наиболее существенными из них являются следующие.

1. В новой редакции Федерального закона, так же как и в прежней, установлено, что местный референдум может проводиться по вопросам местного значения (ч. 1 ст. 22). На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

- о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

- о персональном составе органов местного самоуправления;

- об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

- о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

- о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" запрещено вводить иные ограничения. Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны также противоречить законодательству Российской Федерации и законодательству субъекта Российской Федерации, в котором расположено муниципальное образование.

Право формулировать вопрос референдума принадлежит группе, инициирующей референдум, поэтому на местный референдум может быть вынесен любой вопрос, по содержанию отнесенный к вопросам местного значения.

2. В законах ряда субъектов Российской Федерации к вопросам, которые могли быть вынесены на местный референдум, были отнесены вопросы, связанные с изменением границ муниципальных образований. В связи с введением нового института учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление - голосование граждан по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований, из законов субъектов Российской Федерации должны быть исключены процедуры учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, посредством проведения местного референдума.

Впервые в законодательной практике местного самоуправления в ст. 31 Федерального закона веден институт опроса граждан. Поскольку целью проведения опроса граждан является выявление мнения населения и учет этого мнения при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, институт опроса граждан является формой, адекватной консультативному референдуму. Результаты опроса носят рекомендательно-консультативный характер при принятии решений органами публичной власти. В связи с введением института опроса граждан из законов ряда субъектов Российской Федерации исключены процедуры, предусматривающие возможность проведения местного референдума консультативного характера (местного консультативного референдума). Так, например, из Кодекса Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов исключен институт местного народного опроса, который ранее содержался в Кодексе. В то же время Законом Удмуртской Республики от 11 октября 2003 г. № 51-ЗС регулируются вопросы проведения не только местного референдума, но и местного консультативного референдума. Представляется, что наличие в законодательстве субъекта института консультативного референдума, института опроса граждан на местном уровне создаст недопустимые с правовой точки зрения условия для их конкуренции. Поскольку институт опроса граждан предусмотрен Федеральным законом, консультативный референдум должен быть исключен как форма участия населения в решении вопросов местного значения.

3. Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрено, что конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ впервые в ст. 56 предписано обязательное проведение референдума по вопросам, связанным с установлением и использованием разовых платежей граждан в форме самообложения для решения конкретных вопросов местного значения.

Наряду с вопросами, сформулированными субъектами права инициативы проведения местного референдума, на местный референдум ими же могут быть вынесены также проекты нормативных правовых актов по вопросам местного значения. Статья 55 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" содержит прямое указание на право участников референдума на своевременное ознакомление с текстом проекта нормативного правового акта, выносимого на местный референдум. В то же время на местный референдум не может быть вынесен проект устава муниципального образования, поскольку его принятие в соответствии ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

4. Полномочиями по назначению местного референдума, как и в прежней редакции федерального закона, наделен представительный орган муниципального образования. В случае отсутствия указанного органа или непринятия им в срок решения о назначении местного референдума местный референдум назначается судом (ч. 5 ст. 15 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

5. В Законе расширен круг субъектов осуществления права инициировать проведение местного референдума. Таким правом наделены (ч. 3 ст. 22): граждане Российской Федерации, имеющие право участвовать в местном референдуме; избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке, установленном федеральным законом; представительный орган муниципального образования совместно с главой местной администрации.

6. В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" для выдвижения инициативы проведения местного референдума и сбора подписей граждан Российской Федерации в поддержку этой инициативы может быть образована инициативная группа по проведению местного референдума. Инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в местном референдуме. Инициативная группа по проведению местного референдума должна состоять из граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в местном референдуме, т.е. граждан Российской Федерации, которым на день голосования на референдуме исполнится 18 лет и которые постоянно или преимущественно проживают на территории муниципального образования. Избирательное или общественное объединение должно быть зарегистрировано на местном уровне или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению местного референдума.

7. Основные права граждан Российской Федерации на участие в местном референдуме, а также право участвовать в других действиях по подготовке и проведению местного референдума, установлены Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В соответствии с ч. 10 ст. 4 этого Закона на основании международных договоров Российской Федерации иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют также право участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

8. Для рассмотрения представительным органом муниципального образования вопроса о назначении местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений в поддержку инициативы проведения местного референдума должно быть собрано не менее 5 процентов (ч. 4 ст. 22) подписей от числа участников местного референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования. В соответствии с ч. 4 ст. 22 новой редакции Федерального закона инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями, оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации. Подобная норма может толковаться в том смысле, что регламентация действий субъектов права выдвижения инициативы референдума, в том числе органов местного самоуправления, иных субъектов, участвующих в этих действиях, действий органов местного самоуправления, принимающих (представительного органа муниципального образования) и участвующих в принятии решения (избирательная комиссия муниципального образования), должна осуществляться в соответствии с нормами гл. I "Общие положения" и гл. II "Гарантии права граждан Российской Федерации на назначение референдума" Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Учитывая положения этого Закона, инициативная группа, образуемая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями, перед началом сбора подписей должна быть зарегистрирована избирательной комиссией муниципального образования. Дата регистрации инициативной группы является датой начала кампании местного референдума.

9. Процедура принятия решения о назначении местного референдума на основании совместной инициативы главы местной администрации и представительного органа муниципального образования может предусматривать непосредственное представление документов в представительный орган, минуя избирательную комиссию муниципального образования. В этом случае 30-дневный срок должен исчисляться с момента представления правового акта представительного органа муниципального образования о возбуждении инициативы проведения местного референдума и соответствующего правового акта главы местной администрации. Правовой акт о выдвижении инициативы проведения местного референдума может быть оформлен в виде правового акта представительного органа муниципального образования, подписанного главой местной администрации.

10. В Федеральном законе предусмотрена возможность обращения субъектов права инициативы проведения местного референдума (граждан, объединений и главы местной администрации), а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации, прокурора к судебной процедуре назначения местного референдума, если представительный орган муниципального образования не назначил в 30-дневный срок дату проведения местного референдума. Указанная судебная процедура осуществляется в соответствии с положениями гл. 26 "Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ.

В случае назначения судом местного референдума организация проведения референдума возлагается на избирательную комиссию муниципального образования, а обеспечение его проведения на исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Подобная же процедура может быть принята и в случае отсутствия представительного органа местного самоуправления, полномочия которого в этом случае могут осуществляться законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Учитывая особенности процедуры проведения местного референдума по решению суда, в законах некоторых субъектов Российской Федерации предусмотрены соответствующие положения о полномочиях исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению проведения местного референдума, порядке финансирования проведения местного референдума и др.

11. Порядок проведения кампании референдума, проведения голосования на референдуме, подведения и опубликования его итогов, как и в прежнем Законе, должны устанавливаться законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в пределах компетенции, установленной новой редакцией Федерального закона для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В соответствии с ч. 8 ст. 70 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" референдум признается избирательной комиссией муниципального образования состоявшимся, если в нем приняло участие не менее половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума. Решение считается не принятым, если за него проголосовало менее половины участников референдума, принявших участие в голосовании.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение должны быть опубликованы (обнародованы) избирательной комиссией муниципального образования. Требования к содержанию публикуемой информации, общих итогов местного референдума, полных данных о результатах голосования на местном референдуме установлены ст. 72 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении. Решение, принятое на местном референдуме, реализуется органами местного самоуправления в рамках компетенции, установленной уставом муниципального образования.

12. Во всех случаях решение о проведении местного референдума, а также решение местного референдума может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти (ч. 9 ст. 22). К числу таких субъектов, имеющих право обжалования решений референдума и решений о проведении местного референдума, могут быть отнесены Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации в лице Государственной Думы и Совета Федерации, Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако в широком значении, используемом в федеральном законодательстве, это могут быть и федеральные органы исполнительной власти. В любом случае вопрос о наделении органов государственной власти правом обжалования в судебном порядке решений местного референдума должен быть разрешен в федеральных законах.