Конституционное регулирование федеративных отношений. Государственное единство

Государственное единство формируется вместе с изменяющимся обществом. Переходное государство отражает неустойчивость политической, правовой систем общества, гражданских институтов. Выделенные феномены, как наиболее существенные для государствоведения и правоведения, традиционно находятся в сфере изучения юридической науки.

Проблема становления и развития гражданского общества имеет для нашей страны особое значение. В силу ряда объективных причин (революции, войны, военные конфликты и др.), а также субъективных причин (культ личности, авторитаризм) на протяжении всего XX в. так и не были сформированы важные институты гражданского общества, вследствие чего в стране до сих пор наблюдается неурегулированность некоторых общественных отношений. Не сложилась устойчивая и динамичная партийная система, наблюдаются серьезные сбои в электроральном процессе, слабо развиты элементы самоуправления на низовом уровне, нередко нарушена иерархия отношений между различными стратами и слоями общества. Многие связи внутри общества остаются незадействованными или невостребованными в результате неразвитости гражданского общества. Слабая насыщенность общественных связей, в свою очередь, не может уберечь государство от негативных дезинтеграционных процессов.

В настоящее время с неослабевающей силой продолжаются дискуссии и споры вокруг проблем федеративного устройства Российской Федерации. Наметились принципиальные расхождения по вопросам о типах федерации; о национальной и территориальной моделях государственного устройства: об особенностях статуса отдельных субъектов Федерации; о так называемой "асимметричной" федерации и др. В поисках ответа на эти вопросы широко используется опыт развития зарубежных федеративных государств. Делается вывод о том, что в современный период происходит расширение их разновидностей, появляются разного рода "дуалистические", "авторитарные", "этнические" и другие федерации.

Родовым, общим для всех форм государственного устройства, в том числе и для Российской Федерации, является понятие "государство". Именно с ним связаны такие категории- как "суверенитет" (свойство государственной власти, а не федерации); верховенство государственной власти на всей территории федеративного государства; верховенство федерального закона государства (и вытекающей из этого прерогативы федеральных органов государственной власти отменить противоречащие федеральному закону подзаконные акты); единство системы органов государственной и исполнительной властей на основе отношений власти - подчинения; федеральная собственность; федеральные налоги; государственная целостность, государственная территория; гражданство и др.

Все эти признаки государства, как уже было отмечено, составляют предмет конституционного регулирования. Конституция Российской Федерации закрепляет общие принципы организации и деятельности федеративного государства, на основе которых с учетом особенностей каждого субъекта Федерации эти принципы детализируются в законодательстве субъектов Федерации. При этом не исключаются использование конкретных правовых механизмов функционирования федерирующихся частей, широкая самостоятельность составных частей федеративного государства. В то же время Федерация есть государственная структура, не подвергающаяся коренной ломке под влиянием текущих взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации, а, напротив, регулирующая и направляющая развитие этих отношений в русле федеративных связей.

Из этих рассуждений можно сделать важный вывод о том. что федеративное государство, как и унитарное государство, - это единые государства. Поэтому распределение компетенции между федеральным центром и субъектами Федерации не исключает общегосударственного единства, и субъекты Федерации остаются составными частями целого – федеративного государства. Федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации не противостоят друг другу. Они объединяются федеральной Конституцией в единую систему государственных органов власти, и отношения между ними регулируются внутригосударственным (федеральным) правом. Входящие в федеративное государство субъекты Федерации образуют единое государство.

Согласно Конституции 1993 г. суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Вертикальные связи между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации реализуются через законы. Нет деления этих органов на "вышестоящие" и "нижестоящие", не говоря уже о подчиненности нижестоящих звеньев вышестоящим.

Вместе с тем в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию постоянно подчеркивается необходимость повышения эффективности государственного аппарата, укрепления исполнительской дисциплины по вертикали. В президентском послании 1998 г. говорится, в частности, о выработке рычагов, которые позволят более эффективно упорядочить федеративные отношения; предлагается создать "на действующей конституционной основе сбалансированную систему взаимных прав и ответственности Федерации и каждой ее составной части"[2].

Такая система призвана обеспечить полное и безусловное осуществление функций, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации, федеральными органами государственной власти: в сфере совместных предметов ведения акцент переносится на регулирующую, координирующую и контролирующую роль федерального центра, а также законодательную конкретизацию конституционного понятия единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Однако суть федеративного государства состоит не только в том, чтобы объединить усилия федеральных органов и органов субъектов федерации для выполнения общегосударственных дел, но и в том, чтобы определить сферу исключительного ведения федерации. Федеральные органы государственной власти Российской Федерации, осуществляющие функции в соответствии со ст. 71 Конституции, принимают правовые акты, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Федерализм - это не только кооперация и интеграция соответствующих функций, но и централизация целого ряда функций в ведении федерального центра.

Субъекты Федерации наделяют себя полномочиями, льготами и привилегиями посредством заключения договоров с органами государственной власти Российской Федерации, а также заключения с Правительством Российской Федерации, федеральными министерствами и ведомствами отдельных, противоречащих Конституции Российской Федерации соглашений по бюджетным, финансовым, налоговым и другим вопросам.

Однако проблема федеративных отношений оставалась за рамками исследования. Между тем этот аспект конфликта закона и общества весьма значим. Он охватывает такие вопросы, как несовершенство Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов Федерации; низкое качество, внутренняя противоречивость и рассогласованность законодательства РФ и ее субъектов; малая эффективность существующих правовых механизмов снятия противоречий между Федерацией и ее субъектами; усиливающийся правовой нигилизм населения и пренебрежение требованиями законности со стороны должностных лиц федеральных и региональных органов государственной власти; недостаточное внимание к этим проблемам и излишняя "гибкость" науки при оценке состояния конституционной законности в нашей стране и многое другое.

Укрепление государственности путем упорядочения правовых и политических аспектов взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов - проблема междисциплинарная. Она охватывает прежде всего вопросы теории государства, теории права и, конечно, конституционного права.

Представляется, что обсуждения заслуживают следующие аспекты рассматриваемой проблемы:

1.     

2.     

3.     

4.     

5.     

6.     

7.     

8.     

Несомненный интерес и с теоретической, и с практической точек зрения представляет анализ эволюции конституционных моделей федерации в нашей стране. Как известно, в науке различают договорные, конституционно-договорные и конституционные федерации. При этом необходимо помнить, что любая федерация претерпевает в процессе своего функционирования определенные изменения. Поэтому важно не только констатировать, к какой модели относится в данный конкретный момент та или иная федерация, но и выявить тенденцию ее развития.

Так, СССР в 1922 г. возник как договорная федерация, а в дальнейшем трансформировался в федерацию конституционную. В том же направлении идет развитие Европы. Европейское сообщество, основанное на договоре, превратилось по прошествии ряда лет в Европейский Союз, развивающийся ныне под влиянием все более усиливающихся интегративных процессов. В то же время возможно и обратное развитие федеративных моделей. Договорная федерация может начать трансформироваться в конфедерацию, а конституционная федерация - в договорную. Примером последнего типа развития конституционной модели могут служить события середины 90-х годов XX в., когда субъекты Российской Федерации добились заключения федеративных договоров (одного - для республик в составе Федерации, другого - для краев, областей и городов федерального значения, третьего - для автономных образований), имевших явную направленность на создание в перспективе конфедеративного государства. Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. позволило маятнику качнуться в другую сторону: по пути формирования наиболее стабильной модели федерации - конституционной.

Проблемы укрепления российской государственности во многом связаны со становлением и развитием многопартийности. Вот почему столь пристальное внимание вызывает проводимая в настоящее время реформа избирательного законодательства. При оценке намечаемых новаций следует учитывать, что многопартийность может быть реализована прежде всего через выборы по партийным спискам. Поэтому следует поддержать предложение Центризбиркома о сохранении на ближайшую перспективу существующей ныне смешанной пропорционально-мажоритарной избирательной системы и внедрении ее не только на федеральном, но и на региональном уровнях.

Для укрепления российской государственности существенное значение имеет упорядочение федеративной структуры законодательства. На федеральном уровне весьма актуален возврат к законам типа основ законодательства взамен господствующих ныне кодексов по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов. На региональном уровне важно скорейшее принятие законодательных актов по предметам исключительного ведения субъектов. До настоящего времени многие из этих вопросов в ряде субъектов Федерации вообще не регламентированы либо урегулированы явно недостаточно.

Проблема взаимной конституционной ответственности Федерации и ее субъектов за правонарушения в сфере правотворчества - одна из болевых точек функционирования России как федеративного государства. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" создал серьезную законодательную базу для оперативного решения многих связанных с этим вопросов. Однако этот Закон требует еще проверки практикой для окончательной оценки эффективности предусмотренных в нем мер. Кроме того, и это очень важно, многие вопросы взаимной конституционной ответственности центра и регионов должны получить соответствующее разрешение в Конституции РФ.

Способствовать укреплению российской государственности призвана и активно проводимая в настоящее время информатизация государственно-правовой сферы субъектов Федерации.

Л. М. Карапетян, советник Конституционного Суда РФ, доктор юридических и философских наук, профессор:

Практическое решение некоторых проблем Российской Федерации усматривается в инициативах Президента Российской Федерации В.В. Путина. Речь идет об образовании федеральных округов, изменении порядка формирования Совета Федерации, создании Госсовета, обеспечении соответствия конституций, уставов и законов субъектов Федерации федеральной Конституции и законам. Указы Президента и законы, принятые по этим вопросам, воспринимаются неоднозначно. Бесспорно, что иногда они предлагают половинчатые решения. Например, половина членов Совета Федерации теперь фактически будет делегироваться самими губернаторами. Но по существу новый порядок формирования Совета Федерации призван обеспечить реализацию принципа разделения властей. Что касается проблемы создания федеральных округов, то Указ Президента не вносит каких-либо изменений в конституционно-правовой статус субъектов Федерации, не меняются и их территориальные границы.

М. С. Студеникина, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук:

Представляется  целесообразным  упорядочить формы законотворчества на федеральном и региональном уровнях, выработать единые подходы к определению формы конкретного законодательного акта. В первую очередь речь идет об основах и кодексах. Для выполнения федеральным законодательством интегративной функции более других подходят Основы законодательства как акт, содержащий общие начала и определяющий принципы правового регулирования. Поэтому, исходя из необходимости поиска оптимальной модели сочетания интересов центра и регионов, разработка Основ законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов должна получить дальнейшее развитие. Основы законодательства могли бы помочь преодолеть серьезные проблемы правового регулирования, вызванные нечеткими формулировками положений Конституции Российской Федерации о предметах ведения Федерации и о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

В.И. Чехарина, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, канд. юридических наук:

Права субъекта Федерации в федеральном законодательном процессе:

Ø 

Ø 

Ø  право органа законодательной власти участвовать в процедуре принятия поправок к гл. 3-8 Конституции после рассмотрения их палатами Федерального Собрания;

Ø

Баланс полномочий полупрезидентской республики

По классификации, принятой в науке конституционного права, в Российской Федерации существует модель полупрезидентской, или смешанной формы правления, т.е. сочетающей в себе признаки и президентской, и парламентарной республик. Данную модель у нас иногда называют французской, поскольку именно такая форма правления была инициирована в 1958 г. генералом де Голлем. В то же время подобная форма существовала и до проведения реформы французской Конституции.

Если проанализировать драматичную историю появления нынешней Конституции РФ, то нужно вспомнить, что с 1990 г. разрабатывались разные проекты, которые предусматривали как парламентарную, так и президентскую республику. Но, в конце концов, выбор пал на смешанную форму.

Но не полностью можно согласиться с мнением ряда ученых, которые довольно однозначно трактуют смешанную модель. Так, Н.А. Сахаров пишет, что "в любом случае правительство при полупрезидентской системе правления обладает большой независимостью от президента, поскольку опирается на парламентское большинство". В итоге премьер оппозиционной президенту партии не подчинен президенту, и глава государства может оказаться в роли "генерала без армии"[3]. О той же опоре правительства на парламентское большинство в полупрезидентских республиках говорит и Б.А. Страшун. Правда, далее он пишет, что в этих странах "глава правительства, на которого возложено текущее управление, подчас выступает в роли "мальчика для битья": если что не получается, то причина не в политическом курсе президента, а в плохом проведении этого курса правительством"[4]. Но если правительство опирается на парламентское большинство, оппозиционное президентской партии, кабинет трудно превратить в "мальчика для битья". На самом деле такое противоречие во многом объясняется противоречивостью самой полупрезидентской конструкции. К тому же в разных странах с полупрезидентской формой различны конфигурации отношений в треугольнике: президент - правительство — парламент. Такие конфигурации и предопределяют возможности для стимуляции или, наоборот, торможения развития политической конкуренции.

Один из распространенных тезисов противников конституционной реформы в России звучит: "Конституция не исчерпала свой потенциал". Но в чем состоит этот самый потенциал Конституции РФ? В силу нынешней расколотости нашего общества (а с ним и политического класса) одни ответят; потенциал Конституции - в ее способности стимулировать построение правового государства. Другие же скажут - в ее способности обеспечить сильное государство. Разумеется, правовое государство не только не имеет знака тождества со слабым государством, но, наоборот, презюмирует действенность и автоматизм правовой государственной силы, в том числе и силы принуждения. Однако понятия "правовое" и "сильное" в сегодняшнем общественном сознании разошлись. Сконструированная на основе российской Конституции 1993 г. политическая система именно в силу не до конца сбалансированных полномочий между институтами власти объективно продуцирует становление безоппонентного режима. До него, надеемся, еще далеко. Но речь идет именно о тенденции. Так исчерпанности какого потенциала Конституции мы ждем?

Разумеется, не одна лишь Конституция "виновата" в складывающейся ситуации, угрожающей перспективам построения в России правового государства. Здесь действуют разнообразные факторы: идейная недосказанность на старте российских преобразований, обусловившая мировоззренческую "кашу"; патерналистские стереотипы; отсутствие системного реформирования государственного аппарата; несправедливость распределения национального богатства; разочарование в новых институтах, с которыми большая часть общества связывает все негативные проявления жизни, и многое другое. Все это необходимо учитывать. Но роль Конституции в таких условиях как раз и должна состоять в минимизации негативных факторов, сопутствующих переходному периоду. Прежде всего, она должна содействовать созданию системы публичной политической конкуренции. А вот этот-то потенциал в ней, как оказалось, не заложен.

Не стоит долго останавливаться на тривиальных вещах, вроде того, что без такой конкуренции неизбежно рождается конкуренция "клановая", а так называемая партийная жизнь протекает под контролем внепартийного центра власти; что только политическая конкуренция рождает реальную ответственность власти и потому делает понятными для людей и эффективными демократические институты (в частности, выборы); что именно она способна подрубить корни коррупции, заставляя правящую партию реально бороться с этим явлением, а не имитировать борьбу...

М. А. Краснов, ведущий научный сотрудник сектора сравнительного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук:

Конкурентную политическую среду способен если не создать, то хотя бы инициировать такой конституционный механизм, который связывает воедино политические итоги выборов (президентских и парламентских) с формированием Кабинета. Распространено мнение (и автор долго придерживался его), что наша Конституция не мешает этому. На самом деле это не совсем так. В ней есть положения, которые препятствуют созданию системы "качающегося маятника" (оппозиционная сила становится правящей и наоборот, но при этом не меняется политический режим). В числе таких положений: ничем не обусловленное право Президента отправлять Правительство (Премьера) в отставку; определение главой государства основных направлений внутренней и внешней политики; возможность отмены им постановлений и распоряжений Правительства в случае их противоречия указам главы государства; осуществление Президентом прямого руководства внешней политикой; обязанность Председателя Правительства формировать основные направления Кабинета в соответствии не только с Конституцией и законами, но и указами Президента; обязанность Президента распустить Думу при ее трехкратном отказе с президентской кандидатурой премьер-министра и т.д.

Даже если представить, что после выборов в Государственную Думу (либо после президентских выборов, когда Правительство обязано будет сложить с себя полномочия) Президент РФ решит вручить мандат на формирование Кабинета лидеру парламентского большинства, Правительство не превратится в самостоятельный институт. Во-первых, при отсутствии реальной многопартийной системы (а ее существование определяется далеко не тем, что просто имеется несколько партий) вполне возможен вариант, при котором будет создана коалиция, вбирающая в себя едва ли не все парламентские фракции, а это, естественно, вновь превратит Кабинет в "команду профессионалов", а не в политический институт с внятным курсом, который позволяет избирателям оценить его. А, во-вторых, на ближайших парламентских выборах можно прогнозировать успех "странных" партий, т.е. тех, которые обязаны своим появлением на свет действующему Президенту РФ, а не наоборот, обусловили его победу на выборах. Это законсервирует положение Правительства как структуры, являющейся продолжением администрации Президента РФ. Формированию самостоятельного правительственного курса и превращению Правительства в политически ответственный институт помешают не только названные политические условия, но и, повторим, сама конституционная конструкция. Она попросту предопределяет, что политически ответственным является один лишь Президент, ибо Кабинет не в состоянии обрести самостоятельность. Тем самым в глазах обычного гражданина сохранится общий образ власти: есть "хозяин страны", который убирает "нерадивых управленцев".

Само по себе наличие такого института "хозяина", или если угодно, "гаранта", вполне обоснованно. Но, как минимум, при одном условии: зона его политической ответственности - только сохранение и укрепление основ государственности в рамках конституционного строя, ответственное лидерство в чрезвычайных ситуациях, разрешение конституционных тупиков, политический арбитраж. Для этой роли не стоит "скупиться" на предоставление полномочий Президенту и только в этой роли может быть оправдана беспартийность главы государства. Другими словами, если сохранять полупрезидентскую модель, придется более сбалансирование определить функции и полномочия институтов власти. Однако даже такого рода конституционная реформа вряд ли произведет большой эффект, поскольку сама модель смешанной формы правления довольно сложна и предполагает наличие развитого гражданского общества. Поэтому, на наш взгляд, более предпочтительной для России в нынешних условиях является модель президентской республики.

Особенности государственной службы

В. А. Козбаненко, доцент Государственного университета управления:

Государственная служба (далее - ГС) имеет многоцелевой функционально-деятельностный характер и ее цель - обеспечение исполнения всего объема полномочий структур государственного аппарата (госорганов)- Выполнение ГС многочисленных и разнообразных задач и функций является основанием ее структурной дифференциации и специализации по видам профессиональной государственно-служебной деятельности. Эта деятельность направлена на реализацию государственно-управленческих задач и функций, присущих органам государственной власти, которые по современному российскому законодательству являются единственной организационной формой осуществления ГС. Дифференциация госорганов по предмету их ведения, т.е. по объему и структуре реализуемых государственно-властных полномочий по отраслям и сферам государственной деятельности, создает основу для разделения ГС на виды. Вопрос о видах ГС приобретает значение именно по причине многообразия государственно-служебной деятельности. Практическое разрешение этого вопроса на теоретическом уровне необходимо, прежде всего, для уточнения как сложившейся структуры ГС Российской Федерации (ГС РФ), так и в целях ее оптимизации, приведения в соответствие с основополагающими принципами системного единства, рациональной организации, правовой типичности. Все это должно отвечать задачам модернизации и повышения эффективности ГС в процессе ее совершенствования.

В результате демократических выборов происходит обновление политического руководства России. Перед страной в очередной раз встал вопрос об эффективности государственной власти, ее способности проводить необходимые обществу реформы. Поскольку реализация политики государства осуществляется аппаратом управления, ядро которого составляет корпус государственных служащих, вновь актуализировалась проблема совершенствования института государственной службы. Следует отметить, что государственная служба в России реформируется уже не первый год. Работа в этом направлении ведется на протяжении последнего Десятилетия. Определенные результаты уже достигнуты. Однако до ее завершения еще очень далеко. Приходится признать, что одной из причин незавершенности реформы государственной службы является отсутствие ее полноценной концепции, которая соответствовала бы современному этапу государственного строительства в России. В ее тезисах были намечены четыре этапа реформирования государственной службы в РФ:

Ø 

Ø 

Ø 

Ø 

Тезисы концепции не были утверждены нормативно, отсутствовал план мероприятий по их реализации, и вследствие этого какие-либо реальные шаги в направлении реализации положений тезисов предприняты не были. Во второй половине 90-х годов реформа государственной службы стала рассматриваться как составная часть полномасштабной административной реформы. При этом наиболее значимые идеи реформы государственной службы были официально обнародованы в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1998 г. "Общими силами - к подъему России", и, таким образом, они приобрели официальный статус.

Шаги, направленные на реализацию концепции административной реформы, в очередной раз сделаны не были. Идеи, изложенные в концепции административной реформы образца 1997-1998 гг., были реанимированы Центром стратегических разработок в 2000 г. в рамках работы по подготовке концепции экономического развития России на период до 2010 г. Однако в окончательный текст данной концепции положения. касающиеся административной реформы, в рамках которой разрабатывалась и концепция государственной службы, не вошли. Поэтому можно констатировать, что в России по-прежнему нет цельной официальной концепции реформы государственной службы.

А. А. Гришковец, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук:

Одним из результатов реформы государственной службы должно стать формирование стабильного контингента государственных служащих. Принцип стабильности кадров государственных служащих в государственных органах нормативно закреплен в ст. 5 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Правда, расшифровка данного принципа в Законе не дана, а на практике он и вовсе не реализуется. Весьма показательны в этом отношении федеральные органы исполнительной власти. Их структура меняется достаточно часто, и все такого рода изменения сопровождаются фактическим выведением за штат государственных служащих, хотя юридически такая организационная мера в отношении них Законом прямо не предусмотрена. Такого рода мероприятия заканчиваются последующим переназначением либо увольнением в зависимости от результатов реорганизации. Несмотря на многочисленные оргштатные мероприятия, следует отметить, что серьезных изменений общей численности государственных служащих в России не происходит. По разным оценкам, она колеблется в пределах 1.05-1.1 млн. штатных единиц. Поэтому представляется целесообразным законодательно закрепить как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ предельную численность государственных служащих по каждой из пяти групп государственных должностей, предусмотренных ст.6 Федерального закона. "Об основах государственной службы Российской Федерации". Их распределение по аппаратам государственных органов на федеральном уровне должно осуществлять Правительство РФ, и государственный служащий должен получать свой статус не от того государственного органа, в аппарате которого он замещает государственную должность, а непосредственно от государства. Реальной стабильности кадров в государственных органах можно будет добиться поэтапным введением пожизненного назначения на государственные должности в сочетании с конкурсным порядком их замещения. При такой схеме в случае реорганизации или ликвидации государственного органа будет упраздняться только структура органа, а не государственные должности в его аппарате. Государственные служащие будут не увольняться, а лишь выводиться за штат, им будет предоставляться право вновь приступить к служебным обязанностям по соответствующим государственным должностям в государственных органах после утверждения их новой структуры. При изменении законом общей численности государственных служащих те из них, кто имеет пожизненный статус, должны увольняться в отставку с выплатой пожизненной пенсии, размер которой определяется в зависимости от группы замещаемой государственной должности, оснований прекращения статуса государственного служащего, а также выслуги лет на государственной службе.

Реформа государственной службы неразрывно связана с совершенствованием системы органов государственной власти, прежде всего - органов исполнительной власти, так как именно они, с одной стороны, выступают основным проводником реформ, а с другой стороны, структура федеральных органов исполнительной власти наиболее подвержена изменениям. Прежде всего, это касается, по замечанию М.А. Краснова совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти. Действительно, в силу отсутствия серьезно обоснованных критериев эта структура остается громоздкой и нестабильной. Это снижает мотивацию деятельности государственных служащих, обусловливает стихийный рост числа чиновников, необоснованно большие расходы на содержание государственного аппарата. В конечном счете это приводит к невозможности добиться перелома в сознании государственных служащих, ощущающих временность своего статуса. Однако следует иметь в виду, что в условиях наметившейся корректировки курса реформ структура федеральных органов исполнительной власти еще достаточно долго, что, в общем, вполне закономерно, будет совершенствоваться, уточняться, корректироваться. Следовательно, речь может идти не только о структуре федеральных органов исполнительной власти» как полагает М.А. Краснов. Упорядочения требует также сама система федеральных органов исполнительной власти, которая нуждается в упрощении. Целесообразно сохранить такие организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти, как федеральное министерство, федеральная служба и федеральный надзор. Но дело, в конечном счете, не в структуре и даже не в системе федеральных органов исполнительной власти: необходимо ставить вопрос о стабильности правового положения самого государственного служащего, а если точнее - о стабильности государственной должности государственной службы, которую он замещает.

Для успешного проведения реформы государственной службы исключительное значение имеет проблема материального обеспечения государственных служащих. Данный вопрос авторы концепции административной реформы собираются решать довольно своеобразно. Предполагается, что значительное повышение зарплаты коснется не всех государственных служащих; на него могут рассчитывать лишь люди, принимающие решения: 35 тыс. высших  менеджеров.

Необходима "милитаризация" государственной службы, имея в виду ее гражданскую составляющую. Организационно она уже началась. Это выражается в назначении на руководящие государственные должности значительного числа лиц, имеющих воинские либо специальные звания. Так, пять из семи полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах имеют соответствующие звания. В условиях фактически отсутствующего конкурсного порядка замещения государственных должностей данное обстоятельство естественным образом сказывается на кадровом составе аппаратов полномочных представителей. Думается, что за "милитаризацией" гражданской государственной службы де-факто логично должна последовать ее "милитаризация" де-юре. Важно радикально усилить дисциплинарную ответственность государственных служащих. Давно назрела потребность оперативно принять федеральный закон "О дисциплинарной ответственности государственных служащих в РФ". Идея подготовки такого нормативного акта была высказана в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1997 г. "Порядок во власти - порядок в стране". Однако к реализации соответствующих положений так и не приступили. Прежде всего, необходимо существенно расширить перечень дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным служащим. Приходится признать, что существующие взыскания, закрепленные в ст. 14 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации": замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение, являются по преимуществу мерами морального воздействия. Они почти совпадают с дисциплинарными взысканиями, которые предусмотрены КЗоТ РФ для наемных работников. Правда, для государственных служащих предусмотрено одно специфическое взыскание - предупреждение о неполном служебном соответствии. Однако само по себе оно также является мерой ответственности морального характера. В отношении гражданских государственных служащих должны шире применяться меры материального, а также служебного характера, т.е. меры, связанные с временным ограничением или лишением преимуществ, обусловленных пребыванием на государственной службе или приобретенных за годы государственной службы. В качестве такого рода взысканий можно предложить: сокращение должностного оклада; вычет из времени службы; частичное сокращение размера или лишение доплаты к пенсии с учетом стажа государственной службы; лишение на определенный срок права пользования ведомственным медицинским учреждением; возможны другие виды взысканий.

В заключение нельзя не отметить, что авторы концепции административной реформы явно поторопились с предложением о переходе "к подлинно гражданской службе". Видимо, они полагали, что в России уже окончательно сформировались институты гражданского общества. Есть веские основания считать, что они выдают желаемое за действительное. Данный процесс еще весьма далек от завершения, и его успех в немалой степени зависит от состояния государственной службы и в целом государственного аппарата. Поэтому в условиях незавершенности реформ, объективно назревшей потребности существенной корректировки их курса, которая все явственнее ощущается после обновления политического руководства страны, переход к гражданской службе по существу основанной на частно-правовом регулировании, представляется явно преждевременным, не отвечающим реалиям современной России. Напротив, требуется усиление публично-правового начала в деле организации и регулирования государственной службы. Это должно выразиться в возрождении де-юре корпуса чиновников, несменяемых, обладающих пожизненным статусом.

Анализ точек зрения авторов концепции административной реформы позволяет сделать вывод, что проводимая в ее рамках реформа государственной службы вряд ли будет реализована. Складывается впечатление что вся реформа в значительной степени затевается в интересах высшего эшелона государственных служащих, близких по своему положению к политическому руководству страны.

Местное самоуправление

Конституция Российской Федерации в ст. 15 устанавливает обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления соблюдать Конституцию и законы. Муниципальная власть, будучи самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее, не обладает суверенитетом: она самостоятельна в рамках закона и в пределах заданной законом компетенции.

Приходится признать, что механизм государственного контроля за законностью муниципального правотворчества сегодня работает неудовлетворительно. Только по официальным данным российской прокуратуры, ежегодно органами и должностными лицами местного самоуправления издаются десятки тысяч актов, прямо противоречащих законодательству. При этом не только жалобы граждан, но и обращения официальных лиц и уполномоченных государственных органов, сообщения средств массовой информации о грубейших нарушениях закона, ущемлении прав граждан зачастую остаются без внимания и оперативного реагирования.

В прежние годы незаконные акты местных Советов могли быть отменены Советом вышестоящего уровня. Ныне согласно ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Это положение является принципиальным элементом сегодняшней российской концепции устройства местной власти и рассматривается как гарантия подлинной самостоятельности местного самоуправления.

Однако существующий в настоящее время механизм судебного контроля не способен в необходимой мере обеспечить законность местного правотворчества. Перегруженность судов делами, приводящая к нарушениям сроков их рассмотрения и формализму, высокая стоимость юридических услуг затрудняют возможность обращения к правосудию не только граждан, но и государственных органов и организаций. Часто на практике до вынесения судом окончательного решения проходят долгие месяцы. Это провоцирует местные власти издавать заведомо незаконные акты, пусть даже на небольшой срок действия, по принципу: "пока суд отменит, мы уже успеем получить желаемый результат".

Европейская хартия местного самоуправления допускает существование административного контроля и определяет в ст. 8 основные принципы его проведения:

1.      за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом.

2.     

3.     

Попытки усилить административный контроль за правотворчеством муниципальной власти предпринимались в ряде субъектов Российской Федерации. Так, законы о местном самоуправлении Ленинградской области, Республики Татарстан, Ивановской области, ряда других субъектов РФ предусматривали обязанность органов местного самоуправления доводить до сведения органов государственной власти (направлять им) принятые ими нормативные правовые акты и предполагали возможность проверки законности этих актов. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. в ст. 21 наделил высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ правом предлагать органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством изданные ими правовые акты в случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также правом обращаться по этому вопросу в суд . Тем самым федеральный законодатель подтвердил полномочия, которые ранее осуществлялись органами исполнительной власти субъектов РФ на основании региональных законов. Указанное положение Федерального закона имеет несомненную практическую ценности: оно предоставляет субъектам РФ возможность наладить работу по проверке законности местного правотворчества. Причем контроль исполнительных органов государственной власти может быть более профессиональным. прагматичным, процедурно менее формальным, чем прокурорский надзор.

Названный Федеральный закон не наделил правом осуществления контроля за законностью правовых актов местного самоуправления законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. Такое решение представляется спорным. Депутаты представительных органов субъектов РФ, работая на местах с избирателями, обеспечивая защиту их прав и интересов, могли бы оперативно отслеживать появление на муниципальном уровне незаконных решений, ущемляющих права граждан. Было бы правильно, если бы представительный орган государственной власти по инициативе депутата или группы депутатов мог указать органу или должностному лицу местного самоуправления на допущенные им нарушения закона, а в случае непринятия необходимых мер - обратиться с заявлением в суд.

Предусмотренная федеральным законодательством возможность устранения нарушений закона на муниципальном уровне путем административного контроля исполнительных органов государственной власти или прокурорского надзора сегодня существенно ограничена необходимостью осуществления судебных процедур для признания правовых актов не подлежащими применению. Учитывая рассмотренный опыт административного контроля во Франции, представляется целесообразным закрепить в законодательстве Российской Федерации возможность приостановления действия незаконных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления до рассмотрения судом в установленные сроки вопроса о признании их недействительными. Возможен следующий вариант законодательного решения. Прокурор или руководитель высшего исполнительного органа власти субъекта РФ, обращаясь в суд с требованием о признании недействительным незаконного акта органа местного самоуправления, вправе просить суд принять решение о приостановлении действия оспариваемого акта. Такое решение может приниматься судом до рассмотрения дела по существу, например в течение одного дня, при наличии веских аргументов, свидетельствующих, что реализация акта может повлечь грубые нарушения публичных интересов, ущемление прав и свобод человека и гражданина. Последующим решением суда будет либо установлена законность акта, т.е. подтверждена его юридическая сила, либо признана его незаконность и, следовательно, недействительность. Такой правовой механизм будет в определенной степени схожим с институтом обеспечения иска в гражданском процессе. Он позволит оперативно предотвратить негативные последствия реализации незаконных решений местных властей. Судебная процедура приостановления действия оспоренного акта не позволит ущемить права местного самоуправления.

А. А. Сергеев, кандидат юридических наук:

Достаточно серьезным рычагом административного контроля органов государственной власти за законностью актов муниципальных образований, закрепленным в действующем федеральном законодательстве, является регистрация уставов муниципальных образований. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит установление порядка регистрации уставов муниципальных образований к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ. В субъектах РФ предусмотрены различные процедуры государственной регистрации уставов, и сама государственная регистрация может относиться к компетенции различных органов. Можно выделить три основных варианта: регистрация уставов исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, законодательным (представительным) органом или органом юстиции. Встречаются и смешанные варианты. Так, согласно областному Закону "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Архангельской области" регистрация производится управлением юстиции на основании заключения комиссии областного Собрания депутатов и администрации области в соответствии с положением, утвержденным областным Собранием депутатов.

Встречается мнение, что сам институт государственной регистрации уставов муниципальных образований нарушает конституционные права муниципальных образований, в частности право на собственное правовое регулирование в пределах установленных полномочий. С этим нельзя согласиться. Государственная регистрация придает официальный статус тексту основного документа, самостоятельно принятого в муниципальном образовании, и обеспечивает меры его правовой защиты. Государственная регистрация устава призвана гарантировать его соответствие Конституции РФ и законодательству, не допустить сужения объема прав граждан на территории муниципального образования.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только его противоречие Конституции РФ и законам. Таким образом, Законом, во-первых, предполагается проверка устава на соответствие законодательству, а во-вторых, предусматривается исчерпывающий перечень оснований для отказа в государственной регистрации. Существен вопрос о пределах полномочий органов, осуществляющих государственную регистрацию уставов муниципальных образований.

Как уже отмечалось, Федеральный закон не допускает иных оснований отказа в регистрации устава, кроме его противоречия Конституции, федеральным законам или законам субъектов РФ. Отсюда можно сделать вывод, что отказ в регистрации устава муниципального образования по иным причинам, например ввиду нарушения порядка его принятия, не допускается. Однако вряд ли такой вывод будет правильным. Если устав принят ненадлежащим органом местного самоуправления либо органом, уполномоченным на это, но при отсутствии необходимого кворума и т.п. (т.е. устав фактически не принят), то уполномоченный орган не должен регистрировать подобный устав.

Нарушение порядка принятия устава муниципального образования может повлечь ничтожность принятого документа. Безусловно, у регистрирующего органа должны быть достоверные данные о том, что процедура принятия устава грубо нарушена и, следовательно, устав не может считаться принятым. Отказ в регистрации из-за незначительных нарушений, по формальным мотивам недопустим.

Федеральный закон устанавливает, что отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Закон "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Хабаровском крае" предусматривает также возможность судебного обжалования уклонения от государственной регистрации устава.

Так, Закон "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Смоленской области" устанавливает, что при вхождении норм зарегистрированного устава в противоречие с последующим вновь принятым федеральным и областным законодательством нормы устава в месячный срок приводятся в соответствие с этим законодательством. При отказе органов местного самоуправления привести устав в соответствие с новым федеральным и областным законодательством управление юстиции, другие органы и граждане вправе обратиться в суд с заявлением о приведении устава в соответствие с действующим законодательством.

В. Г. Розенфельд, доктор юридических наук, профессор:

Представляется, что правовой механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством следует разрабатывать "с нуля", полностью отказавшись от тех словесных нагромождений, которые содержит сегодня ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Досрочное прекращение полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающих закон или устав муниципального образования, должно происходить по решению суда, а законодательные и исполнительные органы государственной власти должны иметь право в установленных законом случаях и порядке инициировать рассмотрение судом этого вопроса. Здесь возможны различные правовые решения. Оптимальный вариант следует выбрать, исходя из потребностей практики.

Между требованием обеспечения законности правовых актов муниципальных образований и гарантиями самостоятельности местного самоуправления существует диалектическое противоречие. Поэтому здесь необходимо искать не идеальные, но оптимальные по совокупности различных критериев правовые решения.