Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации

1.Введение.

На мой взгляд, тема правового положения иностранцев в России является сегодня одной из самых актуальных. И тому так много причин, что на перечисление их всех не хватит объема работы. Но все же основные причины ее актуальности назову. Во - первых, столь актуальной эта проблема стала для нас с распадом Советского Союза и образованием в результате этого ряда новых  государств по границам России. И не в том беда, что это были государства во многом с неустойчивыми режимами и не ясным будущим. Беда в том, что к такому повороту событий и складыванию такой геополитической ситуации мы были совершенно не готовы. В результате и сегодня мы еще во многом остаемся страной с прозрачными границами, и это приносит нам серьезные неприятности во многих сферах. Другая проблема заключалась в том, что даже психологически народы наших стран не были готовы считаться с новой геополитической реальностью. Границы между странами СНГ на протяжении 90-х годов оставались за редким исключением условными. Населением они воспринимались, как неуместные перегородки между помещениями некогда единого союзного дома.

       Но сама действительность вынудила нас отказаться от подобной схемы- СНГ, как интеграционная структура оказалось нежизнеспособным. У нас не получилось ни подобия Европейского союза, ни Британского содружества. Все отношения в рамках СНГ перешли постепенно на двустороннюю основу (однако, справедливости ради, отметим, что в рамках СНГ предпринимаются попытки более тесной интеграции и даже создания Союзного Государства), экономические связи стараниями политиков были подорваны, а значит, исчезла сама основа более тесного взаимодействия. Огромное большинство граждан этих новых государств продолжали, а некоторые и по сию пору продолжают оставаться гражданами СССР. Но такое положение, сколь это не горько, не может не вредить в современных обстоятельствах - мировые преступные группировки очень быстро сориентировались в сложившейся на постсоветском пространстве ситуации правового вакуума. Территории СНГ и России стали крупнейшей перевалочной базой наркоторговцев на пути в Европу, многочисленные межнациональные конфликты и войны в республиках выплеснулись на улицы наших городов сотнями тысяч беженцев и как следствие - возрастанием социальной напряженности внутри России. Настоящим бедствием стало засилье нелегальной иностранной рабочей силы из средней Азии и Закавказья. Нелегалы столь отрицательно повлияли на рынок рабочей силы в стране, что это обстоятельство сегодня стало национальной проблемой - зачем работодателю, в особенности частному, улучшать условия труда, предоставлять социальные гарантии, платить налоги и сборы в социальные фонды, когда всегда можно за копейки нанять бесправных нелегалов?

       Прозрачность наших границ мешает восстановлению порядка в Чеченской Республике - террористы постоянно получают помощь из-за границы, через прозрачные рубежи проходят наемники со всего света, сепаратисты отправляются на отдых и лечение в ближнее зарубежье.

    Отдельная тема для многих исследований - положение наших соотечественников в одночасье оказавшихся за пределами Родины. Таковых по некоторым оценкам, более 25 миллионов человек.

Сложность вопроса в том, что после распада Советского Союза его граждане не получили права на оптацию – такое право отчасти, имели лишь граждане СССР, проживавшие на территории нашей страны. Другие республики признали граждан СССР своими гражданами, при этом, не спросив желания состоять в гражданстве этих новых государств и не дав времени на решение вопросов об отношении к гражданству того или иного государства. Многие республики фактически против воли сделали людей своими гражданами под угрозой различных санкций. Были и более ужасные прецеденты – Латвия, претендующая на звание европейского демократического государства грубейшим образом нарушила права большей части собственного населения, признав за всеми русскими «уникальный» статус НЕграждан республики. Гонениям и преследованию по национальному признаку подверглось русское население не только прибалтики,  но также Средней Азии и Закавказья. Фактически повсеместно мы можем выявить в этот и, к сожалению, в настоящий период различные формы дискриминации русских в странах СНГ и прибалтики.

     Ввиду всего вышесказанного полагаю, что рациональное законодательство по вопросу привлечения в Россию наших соотечественников позволит решить многие проблемы, но, прежде всего, снизит остроту демографического кризиса в нашей стране. Удачно ведя переселенческую политику, можно решить проблему малонаселенных территорий Сибири и Дальнего востока. Можно укомплектовать хорошими специалистами учреждения в сельской местности, куда «свои» не поедут. Можно использовать потенциал этих людей для подъема экономики депрессивных регионов, поскольку, как показывает опыт большинство из них - очень инициативны и способны успешно вести дела.

      И, наконец, невозможно не отметить, что страшной реальностью стал для современно мира международный терроризм. Наша страна одной из первых вступила в борьбу с ним. Осознание этой опасности пришло к нам раньше других потому, что мы первые столкнулись с этим злом и вот уже более 10 лет ведем беспощадную борьбу с ним. Россия, находясь на передовой борьбы с террористическим интернационалом, не может позволить пребывание на своей территории террористам и их пособникам, поэтому сегодня борьба с международным терроризмом – задача, в том  числе и законодательства о статусе иностранных граждан. Эта задача послужила одной из главных причин ужесточения законодательства в отношении статуса иностранных граждан на территории РФ.

     Все это и определило необходимость разработки и принятия в нашей стране нового закона, регулирующего правовое положение иностранных граждан.

2. Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в соответствии с Федеральным Законом №115 от 25.07.2002 г. Вступил в силу 25.10.2002 г.

 2.1 Общая характеристика закона.

Принятие данного Федерального закона произошло в общем контексте процесса модернизации и реформирования законодательства, начавшегося с 2000 года. В этот период приступили к разработке новых законодательных актов во многих отраслях права. В том числе  не обошли вниманием и такой вопрос, как правовое положение иностранцев. И здесь, как и в большинстве других вопросов накопилось большое количество нормативных актов. Некоторые остались в наследство от СССР, другие были приняты поспешно, третьи не учитывали новые обстоятельства и изменившуюся обстановку в жизни государства. Достаточно сказать, что на протяжении 90-х годов основным документом, регулирующим статус иностранных граждан в России, продолжал до 25 октября нынешнего года оставаться Закон СССР от 24.07. 81 г.  № 5152-Х  «О правовом положении иностранных граждан  в СССР» (Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, № 26 ст. 836). Но советский закон был хорош для своего времени. После принятия новой Конституции РФ он с неизбежностью вошел в противоречие со многими ее положениями. А, учитывая также наличие большого количества международных договоров РФ с рядом зарубежных стран, так или иначе регулирующих этот круг отношений, можно сделать вывод о недопустимости такого состояния правовой базы по данному вопросу. Помимо этого, как старые, так и новые нормативные акты вошли в противоречие с Конституцией РФ 1993 года, провозгласившей, что « Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности  наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных Федеральным законом или международным договором Российской Федерации».[1] Это обстоятельство повлекло за собой обращения иностранцев в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием восстановления нарушенных прав. В этой связи в сложном положении оказался Конституционный Суд, который с одной стороны был обязан восстановить нарушенные права иностранных граждан, а с другой своим решением не разрушить и без того слабую нормативно-правовую базу, регулирующую статус иностранцев в РФ, и Конституционный Суд частично удовлетворял жалобы отдельных иностранцев, но, в общем, стремился к сохранению имеющейся нормативно правовой базы, дабы вовсе ее не лишиться.[2]   Именно для того, чтобы в будущем исключить возникновение противоречий нового закона с основными правами, гарантированными Конституцией РФ в ст. 3 Закона  «О правовом положении  иностранных граждан в Российской Федерации » говорится, что « Законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации основывается на  Конституции Российской Федерации».[3] И поэтому главная особенность этого закона - четкое и однозначное определение пребывания и проживания иностранных граждан на территории РФ, правил их участия в трудовых отношениях, порядок учета и регистрации. Он установил пределы ограничения их прав, регламентировал условия и порядок депортации иностранцев. Новым для данного закона является то, что в отличие от советского законодательства, где собственно закон содержал общие положения о правовом статусе иностранных граждан в СССР, а порядок их въезда, регистрации, пребывания и проживания регулировался Правилами пребывания иностранных граждан в СССР, то новый закон объединил в одном документе все эти функции, что существенно упростило использование и улучшило качество законодательства. Еще одним существенным моментом является то, что в отличие от своего предшественника новый закон более детально и полно регулирует процедуру пребывания и проживания иностранных граждан на территории Российской Федерации.

2.2 Основные понятия закона.

Правильно понимание положений настоящего Закона, а значит и адекватное его толкование и применение невозможно без конкретизации основных правовых понятий и институтов, существующих в нашем законодательстве о правовом положении иностранных граждан:

иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства;

лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства;

приглашение на въезд в Российскую Федерацию - документ, являющийся основанием для выдачи иностранному гражданину визы либо для въезда в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, в случаях, предусмотренных федеральным законом или международным договором Российской Федерации;

миграционная карта - документ, содержащий сведения об иностранном гражданине, въезжающем в Российскую Федерацию, а также служащий для контроля за временным пребыванием иностранного гражданина в Российской Федерации;

разрешение на временное проживание - подтверждение права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство, оформленное в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в виде документа установленной формы, выдаваемого в Российской Федерации лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его личность;

вид на жительство - документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность;

законно находящийся в Российской Федерации иностранный гражданин - лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации;

временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин - лицо, прибывшее в Российскую Федерацию на основании визы или в порядке, не требующем получения визы, и не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание;

временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин - лицо, получившее разрешение на временное проживание;

постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин - лицо, получившее вид на жительство;

трудовая деятельность иностранного гражданина - работа иностранного гражданина в Российской Федерации на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг);

иностранный работник - иностранный гражданин, временно пребывающий в Российской Федерации и осуществляющий в установленном порядке трудовую деятельность;

иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя, - иностранный гражданин, зарегистрированный в Российской Федерации в качестве индивидуального предпринимателя, осуществляющего деятельность без образования юридического лица;

разрешение на работу - документ, подтверждающий право иностранного работника на временное осуществление на территории Российской Федерации трудовой деятельности или право иностранного гражданина, зарегистрированного в Российской Федерации в качестве индивидуального предпринимателя, на осуществление предпринимательской деятельности;

депортация - принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации.

            Понятие "иностранный гражданин" включает в себя понятие "лицо без гражданства", за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан.[4]

     Необходимо отметить, что в Советском Законе дано было лишь понятие иностранного гражданина, тогда, как настоящий Закон определяет широкий спектр понятий, необходимых для правового регулирования данной сферы правоотношений. Впервые появились такие понятия, как миграционная карта, приглашение на въезд в Российскую Федерацию, иностранный работник, иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя, депортация. Все эти понятия отражают изменения в жизни страны, произошедшие со времени принятия прежнего Закона, характеризуют возросший уровень юридической техники, являются отражением отдельных правовых новаций, характерных для данного Закона.  

2.3 Режимы пребывания и проживания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.

Новый закон устанавливает три режима пребывания иностранных граждан на территории России: 

1.     [5]

2.     [6]

3.     [7]

Наличие данных правовых режимов пребывания и проживания иностранных граждан на территории Российской Федерации вызвано, как уже говорилось, во Введении уникальной геополитической ситуацией, когда наша страна, оставшись без укрепленных рубежей и не имея адекватного сложившейся ситуации законодательства, подверглась мощному миграционному напору с территории, прежде всего, среднеазиатских и закавказских республик бывшего СССР. Во времена существования Советского Союза необходимости в столь детальной регламентации порядка пребывания и проживания иностранцев не было - поток мигрантов был весьма незначительным, иностранные граждане не стремились обосноваться в Советском Союзе, заниматься трудовой деятельностью. Советский Союз был, во многом закрытой страной и даже как некоторые считают, изолированной. Иная ситуация сложилась в России в середине 90-х годов. Несмотря на все трудности в нашей стране экономическая ситуация объективно лучше и выше уровень жизни, чем, скажем, в Таджикистане или Киргизии. Но в этих республиках населению надо как-то выживать и поэтому вот уже более 10 лет мы являемся свидетелями неконтролируемого потока нелегальной миграции из вышеперечисленных регионов. А так как эти граждане пребывают в Российскую Федерацию еще и в порядке безвизового въезда, то ситуация становится катастрофической. Поэтому закон ограничил срок временного пребывания таких граждан на территории России 90 сутками, за исключением случаев, предусмотренных Законом. [8]  Таковыми закон признает заключение иностранным гражданином трудового договора либо гражданско-правового договора на выполнение работ или оказание услуг. В этом случае срок временного пребывания может быть продлен на срок действия договора (но не более чем до одного года, исчисляемого со дня въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию).[9]

      Временное проживание отлично от временного пребывания тем, что для этого иностранному гражданину надо получить разрешение на временное проживание в пределах квоты, установленной Правительством Российской Федерации. Порядок выдачи иностранным гражданам разрешений на временное проживание установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 года № 789 « Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание». Данное Постановление, принятое в соответствии с Законом регламентирует применение норм, содержащихся в статье 6-7 Федерального Закона «О правовом положении  иностранных граждан в Российской Федерации». Срок действия такого разрешения составляет три года.[10] Однако в разрешении может быть отказано по основаниям, предусмотренным ст. 7 Закона. И если иностранный гражданин выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности России или наших граждан, в разрешении на временное проживание ему будет отказано. Второе основание в отказе как никогда злободневно – если иностранец финансирует, планирует,  террористические (экстремистские) акты,  оказывает содействие в совершении таких актов или сам совершает их, он, естественно, не может находиться на территории Российской Федерации. Другие основания для отказа в выдаче разрешения на временное проживание вызваны необходимостью  предотвращения проникновения в Российскую Федерацию преступных элементов, фиктивных браков для получения разрешения на временное проживание и других обстоятельств. Впервые в этом законе учитывается изменившаяся со времени принятия Советского Закона экономическая ситуация. Теперь важно, может ли иностранец, претендующий на разрешение, содержать себя и членов своей семьи хотя бы в пределах прожиточного минимума, имеет ли жилье в России. Это как раз тот случай, когда законодательство учитывает реальные обстоятельства. Действительно странно, если иностранец, не имея источника дохода и жилого помещения, стремится получить разрешение даже на временное проживание. Какова будет цель такого стремления? В лучшем случае, всеми правдами и неправдами 58-м прописавшись в снимаемую его соотечественниками однокомнатную квартиру, он займется торговлей на рынке. Другой вариант – в обличии просителя получить террориста. Подобный конфуз несколько лет назад произошел в одной из наших кавказских республик, когда якобы переселенцы из сопредельной Грузии оказались террористами-наемниками, направлявшимися в Чечню.

 Прежде не было в Законе и положения о  таком основании отказа в разрешении, как заболевание наркоманией, не имение сертификата об отсутствии ВИЧ- инфекции, заболевание некоторыми инфекционными заболеваниями. О ВИЧ-инфекции, я думаю, говорить бессмысленно - всем и без того ясно, что и своих проблем с этим заболеванием у нас больше, чем достаточно и приток еще и извне такого рода переселенцев принес бы огромный вред. Более того, известны прецеденты, когда ВИЧ-инфицированные граждане государств СНГ пытались получить разрешение на проживание в РФ, получали его, а затем выдворялись (!) своими же странами в Россию.  О том, какие другие инфекционные заболевания признаны опасными, еще не ясно, так как соответствующего Постановления Правительства РФ об утверждении их перечня еще не издано. В случае отказа через год иностранный гражданин может повторно обратиться за разрешением на временное проживание.[11]                                                                                                                

Новым является то, что разрешение на временное проживание выдается с учетом квоты, установленной Правительством Российской Федерации. В соответствии с ч.1 ст. 6 Закона принято Постановление Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 года № 790 «О квотах на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации». Согласно этому Постановлению Министерство внутренних дел Российской Федерации по предложению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации ежегодно вносит в Правительство Российской Федерации предложения об утверждении на очередной год квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание. Причем вносить эти предложения рекомендуется не позднее 1 ноября текущего года.[12] Субъектам Российской Федерации рекомендовано вносить в МВД РФ соответствующие предложения не позднее 1 октября.[13]  Без учета квоты разрешение могут получить иностранцы, которые соответствуют хотя бы одному из установленных в ст. 6 ч.3 условий: родившиеся на территории РСФСР и состоявшие в прошлом в гражданстве СССР, либо родившиеся на территории Российской Федерации. (Заметим, не просто ранее состоявшие в гражданстве СССР, а при этом еще и родившиеся на территории России.)., Признанные нетрудоспособными и имеющими дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации, имеющему хотя бы одного нетрудоспособного родителя – гражданина РФ (пожалуй, единственный путь для относительно легкого получения разрешений на проживание нашим соотечественникам из ближнего зарубежья.)., Состоящие в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в российской Федерации. Последнее положение направлено на максимальное предотвращение фиктивных браков с целью получения разрешения на проживание. Действительно, за границей оформить фиктивный брак, видимо, легче, чем в России. Осуществившие инвестиции в экономику России в размерах, установленных Правительством Российской Федерации, в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом.        

    На мой взгляд, квотирование числа мигрантов, безусловно, позволит улучшить контроль за пребыванием иностранных граждан в нашей стране и позволит избежать неконтролируемой миграции. Более того, я считаю, что это шаг к новой ступени миграционного контроля. Было бы целесообразно определять не только в каком регионе России и в каком количестве позволить проживать иностранцам, но и из каких стран и регионов мира миграция в нашу страну нежелательна. Примеры такого временного ограничения на въезд из некоторых регионов мира уже есть.[14] Кроме того, можно определить, какие специалисты и в каком количестве нужны сегодня в Российской Федерации, а какие – нет. Для тех специалистов, которые необходимы в стране можно было бы установить льготный режим для получения ими разрешений на временное и постоянное проживание, ввести для них другие льготы и привилегии. Допустим, на рынке труда в одном из регионов России в результате начавшегося экономического роста и отсутствия в регионе собственных кадров нехватка инженеров. В тоже время в этом же самом регионе катастрофический наплыв неквалифицированных иностранных рабочих из стран СНГ. В этом случае необходимо привлечь из тех же стран СНГ квалифицированных инженеров, обеспечив им льготные условия получения права на проживание в России (а в перспективе и гражданства), а переизбыток неквалифицированных рабочих сократить путем запрещения физическому или юридическому лицу неправомерного использование иностранной рабочей силы и выдворения всех нелегалов. Определение же регионов мира, из которых миграция в Россию нежелательна (либо временно ограничена) позволит избежать миграции из стран, поддерживающих международный терроризм или стран с нестабильными режимами и наличием конфликтов, чтобы избежать потока беженцев. Необходимо отрегулировать и вопрос притока мигрантов в те регионы, где они не смогут нарушить доминирования коренного этнического состава, а значит, не будет дополнительного роста социальной напряженности в этих регионах в результате возможного доминирования мигрантов над коренным населением. Нежелательный для нас вариант – современная Великобритания, где число мигрантов из Азии и Африки приближается к половине населения. Да и в США знаменитый плавильный котел уже не работает. Он «взорвался» от колоссального притока мигрантов из Южной Америки и Китая и теперь они сами говорят о так называемом «лоскутном одеяле» - адаптации в принимающем обществе уже не получается и возникают районы компактного проживания мигрантов, плохо контролируемые органами власти. И если речь идет о нежелательных мигрантах, можно говорит и о том, что Россия сегодня сдерживает колоссальные миграционные потоки, следующие транзитом в страны Западной Европы. И деятельность Российской Федерации по дальнейшему их сдерживанию должна зависеть от того, насколько эффективной наши европейские партнеры хотят видеть эту работу и что они готовы для этого сделать.

    В отличие от временного пребывания и проживания постоянное проживание иностранного гражданина на территории Российской Федерации в корне меняет его правовое положение - во многих вопросах его права тождественны правам Российских граждан. Это налагает на Российское Государство  том числе и ответственность за этого гражданина, возлагает обязанности по обеспечению ему социальных и иных гарантий. А если речь идет о лице без гражданства, то Россия и вовсе будет считаться единственным его прибежищем. Поэтому вопросы выдачи видов на жительство в Российской Федерации являются крайне важными. Законом устанавливается обязанность для иностранного гражданина  прожить один год на основании разрешения на временное проживание, прежде чем обратиться за видом на жительство.[15] Причем, в соответствии с ч. 1 ст. 8 Закона заявление о выдаче вида на жительство должно быть подано иностранным гражданином не позднее, чем за полгода до истечения срока разрешения на временное проживание. Вид на жительство выдается сроком на пять лет и по заявлению иностранного гражданина может быть продлен на пять лет, причем количество продлений не ограничено. Порядок выдаче вида на жительство утверждается Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 года № 794 утверждено Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства видов на жительство. В разд. III  п. 15  этого положения говорится о том, что порядок прохождения перерегистрации устанавливается Министерством Внутренних Дел Российской Федерации. Соответствующий нормативный акт еще не готов и поэтому нельзя судить об этой процедуре.  

Такой жесткой регламентации  прежнее законодательство не предусматривало и любой иностранец после месяца проживания мог относительно легко получить вид на жительство, и в этих условиях говорить о предотвращении проникновения в страну нежелательных и вредоносных элементов не приходилось. В прошлом не существовало надобности в четкой регламентации миграционных процессов – органам государственной безопасности не составляло труда избавить страну от нежелательных посетителей, да и такого притока мигрантов не было. Поэтому с распадом Советского Союза наше миграционное законодательство вдруг оказалось самым либеральным в мире – новые времена потребовали по-новому, законодательно урегулировать этот вопрос и однозначно распределить обязанности ответственных за этот участок деятельности государственных органов. И в этом бесспорный плюс данного закона. Хотя и новый Закон не дает надежных гарантий от подобного рода случаев, не принимая в расчет нежелательную трудовую миграцию. И вновь идет речь о национальных интересах России - как привлечь в страну того, кто ей необходим и не допустить закрепления в ней вредных и опасных элементов?  Законом предусмотрены для обоснования отказа в выдаче вида на жительство те же основания, что и при выдаче разрешения на временное проживание. Но ведь в действительности временное проживание дает гарантии о выезде иностранца по истечении срока такого проживания, а при выдаче вида на жительство иностранец может и навсегда закрепиться в России. В этом не было бы ничего плохого, если бы все иностранцы относились к числу желательных мигрантов. Однако реальность сегодняшнего дня - экспансия переселенцев из республик Закавказья в регионы Южного Федерального Округа России, расселение турок-месхетинцев на юге Оренбургской области, заселение китайцами дальнего востока. Поэтому в отсутствие того, что предложено выше относительно определения регионов желательной и нежелательной миграции было бы целесообразно препятствовать дальнейшему ходу таких процессов. На первом месте, безусловно, должны быть меры экономического характера – надо создать все условия для того, чтобы излишнее использование иностранной рабочей силы было крайне невыгодно хозяйствующим субъектам нашей страны, что позволит избежать экономического закрепления таких иностранных граждан в России. На втором месте – жесткая последовательная государственная политика в отношении нелегальных мигрантов, которую можно сформулировать, как «только выдворение». Наконец, на третьем месте меры законодательного характера – запрещение, какого бы то ни было расселения иностранцев в приграничных, либо стратегически важных районах Российской Федерации.       

   Закончить разговор о режимах проживания и пребывания иностранных граждан в Российской Федерации хочу, сказав несколько слов о документах, которые согласно Закону удостоверяют личность иностранного гражданина в Российской Федерации. Сколько лет приучали граждан государств СНГ ездить к нам исключительно с паспортом. К нам ехали с чем угодно, с военными билетами, водительскими правами, депутатскими удостоверениями и даже со справками об утере паспорта, но только не с паспортом. И сегодня, когда ситуация в целом улучшилась, такие граждане еще встречаются. А между тем в ст. 10 Закона  говорится, что документами, удостоверяющими личность для иностранного гражданина являются паспорт, либо иной документ, установленный Федеральным Законом или международным договором Российской Федерации, а для лиц без гражданства - документ, выданный иностранным государством, разрешение на временное проживание, вид на жительство, иные документы, предусмотренные Федеральным Законом.

2.4  Ограничения, установленные для иностранных граждан в соответствии с Федеральным Законом.      

 Конституция Российской  Федерации специально отмечает, что иностранцы и лица без гражданства приравнены в правах к Россиянам, «кроме случаев, установленных Федеральным законом или международным договором Российской Федерации».[16] Ограничений для временно и постоянно проживающих иностранных граждан немного и касаются они в основном, передвижения их по территории России, избирательного права, отношения к военной, государственной и муниципальной службе. Так, иностранные граждане могут свободно передвигаться по территории Российской Федерации, на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с Законом. Однако Закон предусматривает наличие таких территорий, объектов и организаций, для посещения которых иностранцам необходимо разрешение. Перечень таких объектов и территорий устанавливается Правительством Российской Федерации.[17] И это верное решение – ведь существуют территории, где располагаются стратегически важные объекты, есть учреждения, имеющие доступ к военной и государственной тайне, наконец, члены международных террористических организаций не должны получить доступа к стратегическим объектам страны. А вот временно проживающие в России иностранные граждане         

по закону не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого иностранцу разрешено временное проживание, а также избирать место своего проживания вне пределов указанного ему субъекта Российской Федерации.[18]  По сравнению с Советскими Правилами произошло существенное изменение, а именно – если ранее иностранцу, даже постоянно проживающему, необходимо было уведомлять о своих поездках органы внутренних дел и, пребыв в пункт назначения регистрироваться,[19] то теперь такого уведомления не требуется и постоянно проживающий в России иностранный гражданин может свободно передвигаться по территории РФ, за исключением вышеобозначенных объектов и территорий. В отдельную категорию Закон выделяет иностранных граждан – сотрудников дипломатических представительств и работников консульских учреждений, а также сотрудников международных организаций и аккредитованных в России иностранных журналистов. Этим лицам право свободного передвижения по территории Российской Федерации предоставляется на основе принципа взаимности и за исключением ограничений, о которых было сказано выше.[20]               

    Интересна и формулировка Закона об отношении иностранных граждан к избирательному праву. Так согласно ч.1 ст. 12 иностранные граждане не имеют права избирать и быть избранными в Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако, согласно ч.2 этой же статьи, постоянно проживающие в России иностранцы, в случаях и порядке, предусмотренном Федеральными Законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и участвовать в местном референдуме.  Бесспорно то, что иностранцы не могут участвовать в выборах органов государственной власти. Бесспорно, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, но все же следовало бы, видимо, повременить с применением ч.2 настоящей статьи, пока не будет принят новый Федеральный Закон, который разграничит полномочия и что самое главное, четко закрепит распределение ответственности между Федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. И исходя из положений этого нового закона,  следует определить, в каких случаях целесообразно (если вообще целесообразно) предоставлять иностранцам избирательные права, пусть даже в органы местного самоуправления. Ведь допуск к  участию в выборах любого уровня иностранных граждан – серьезное решение. Для примера опять возьмем Великобританию. В этой стране выборах в парламент участвуют, в том числе и постоянно проживающие в этой стране иностранцы. И самым безобидным последствием этого является то, что уже сегодня политические деятели вынуждены ориентироваться и на эту категорию населения. А в нашей стране, где и без того постоянные конфликты между губернаторами областей и главами местного самоуправления, где порой по нескольку лет из-за этих конфликтов и бесконечных судебных тяжб невозможно избрать главу местного самоуправления и даже местный Совет, допуск иностранцев к выборам даже на местном уровне ставит многие вопросы.

     Так же, как и участвовать в федеральных избирательных компаниях и избирательных компаниях субъектов Российской Федерации Закон запрещает иностранцам находиться на государственной и муниципальной службе.[21] И в этом случае Закон более последователен, нежели чем в вопросе участия в выборах. Общим правилом должно стать то, что всякое участие иностранца в делах Государства Российского, какого бы уровня власти это ни касалось, начинается с принятия в гражданство и прекращается с выходом из него.  Но кроме государственной и муниципальной службы существуют и другие виды деятельности (охрана государственной тайны, обеспечение государственной безопасности и т.д.) доступ к которым иностранных граждан невозможен в силу ряда причин. Итак, иностранный гражданин не вправе: замещать должности на судне, плавающем под Государственным Флагом Российской Федерации, (этот пункт для конкретизации ограничений подобного рода устанавливает ссылку на Кодекс торгового мореплавания РФ); быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого, эксплуатируемого в некоммерческих целях судна; а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации, быть командиром воздушного судна гражданской авиации; быть принятым на работу на объекты и организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации (Перечень таких объектов и организаций утверждается Правительством Российской Федерации); заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранцев к которым ограничен Федеральным Законом.[22]

    А вот порядок замещения иностранными гражданами руководящих должностей в организациях, где более 50% акций или долей принадлежит Российской Федерации согласно ч. 2 ст. 14 устанавливается Правительством Российской Федерации.

     Согласно частям 1-2 ст. 59 Конституции Российской Федерации, защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации и проходится она в соответствии с Федеральным Законом. Из этого положения можно однозначно заключить, что иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу и не могут поступить на военную службу в добровольном порядке. Именно такую позицию закрепляет ст.15 Закона. Кроме того, закон запрещает принимать иностранцев на работу в силовые структуры в качестве гражданского персонала. Бесспорно, это положение целесообразно, однако, кто сказал, что на военную службу в особых воинских формированиях, формально не находящихся в подчинении Министерства обороны, нельзя на добровольной основе принять граждан стран СНГ, обусловив, скажем, получение гражданства пятилетней службой в рядах такого формирования? Это был бы неплохой вариант для наших соотечественников в странах СНГ, а с другой стороны государство может приобрести относительно дешевые контрактные формирования для эксперимента по переходу к добровольческой армии.  

2.5 Условия участия иностранных граждан в трудовой деятельности.

Процессы трудовой миграции в целом и участие иностранцев в трудовой деятельности в современной России в частности – тема столь многогранная и обширная, сложная и неоднозначная, что заслуживает не только отдельной курсовой, но и не одной фундаментальной научной работы. Прямым тому подтверждением является и то, что даже в этой небольшой работе о ней пойдет речь сразу в двух разделах.

   Итак, условия участия иностранных граждан в трудовой деятельности регулируются ст. 13 Закона. Права иностранных граждан в этой сфере такие же, какие закреплены Конституцией РФ для россиян, с учетом ряда ограничений. Согласно ч. 4 ст. 13 Закона иностранец вправе осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. Указанный порядок не распространяется на некоторые категории иностранных граждан. А именно, постоянно проживающих в РФ, временно проживающих в РФ, являющихся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц; являющихся работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющих монтажные (шеф-монтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию технического оборудования:

являющихся журналистами, аккредитованными в Российской Федерации;

обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях

профессионального образования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул; (Довольно неоднозначная норма. Получается, что во время каникул студенты-иностранцы, допустим, из Вьетнама, могут легально торговать на московских рынках? И теперь нелегалам будет достаточно помимо поддельных документов, подтверждающих их обучение в ПТУ  заявить проверяющим, что у них каникулы? Закон не дает определения документам, подтверждающим наличие каникул в учебных заведениях, и поэтому злоупотребления данным правом вполне ожидаемы. И, видимо, целесообразно и правильно позволить работать без разрешения только в стенах родного учебного заведения. Во всех остальных случаях следовало бы оставить разрешительный порядок);  студент-иностранец, работающий в этом же учебном заведении в качестве вспомогательного персонала; приглашенные в РФ в качестве преподавателей, за исключением преподавателей религиозного образования. Важной оговоркой является также то, что временно проживающие в России иностранные граждане не вправе работать за пределами того субъекта Российской Федерации, где они проживают.[23] То есть, по Закону, китаец, временно проживающий в Амурской Области, не имеет прав работать на рынке в Москве.            

     Корме того, работодатель может привлечь иностранного работника только при наличии соответствующего разрешения. А согласно пп.3  ч. 3 ст. 36 только одно такое разрешение на одного работника обойдется работодателю в 3000 рублей, да и сам работник заплатит за разрешение 1000 рублей. Перспектива потратить на разрешение весь возможный заработок, а то и превысить его – не лучший стимул для иностранца, да и работодатель теперь подумает, не выгоднее ли привлечь за чуть более высокий заработок местных рабочих, чем рисковать, нанимать нелегалов и иметь проблемы с законом (а то и нести уголовную ответственность, т.к. подобные законопроекты существуют)?

    Но для того, чтобы остановить приток нелегалов на рынок труда, необходимо не просто обозначить основные принципы участия иностранцев в трудовых отношениях, ужесточить административную и ввести уголовную ответственность за использование их труда, но и принять Федеральный Закон «О государственной политике в области трудовой миграции и привлечения иностранной рабочей силы». И в этом Законе, прежде всего самим себе, ответить на вопросы для чего, в каких количествах и куда должна привлекаться иностранная рабочая сила, какой орган будет непосредственно  заниматься этим вопросом – ФМС МВД или Минтруд, а может быть необходимо создать специальное ведомство? Какова стратегия и долгосрочная цель данного процесса, как повернуть его на благо, а не во вред России и при этом максимально использовать национальный трудовой ресурс и не получить мест компактного проживания новых для России этнических групп. На эти и многие другие вопросы может ответить только специально принятый Закон, хотя, возможно и Закон не ответит на все эти вопросы и нужна Концепция развития рынка труда на долгосрочный период. К работе над этой концепцией должны быть привлечены специалисты разных отраслей знания и, конечно же, фундаментальная наука. Работа эта столь обширна и сложна, что при ее выполнении найдется дело практически для всех институтов Академии Наук и очень многих других научных учреждений страны. Безусловно, наработанный за эти годы опыт, как и предложения практических работников разрешительной системы и Министерства труда, необходимо всемерно учесть и выслушать их идеи и предложения. Региональные и муниципальные власти также непосредственно должны быть включены в этот процесс. А пока больше вопросов, чем ответов, слишком много разных проблем затрагивает эта обширная тема.

2.6 Порядок приглашения иностранных граждан в Российскую Федерацию.

Начиная рассказ о порядке приглашения иностранных граждан в Россию, хочу обратиться к истории вопроса. Все мы помним, как было непривычно еще в середине 90-х годов нам слышать такие слова - для поездки в республики прибалтики необходимо получить визу и оформить приглашение. И если в то время, когда связи союзных республик не были разрушены окончательно, эти правила прибалтийских государств были ни чем иным, как недружественной акцией по отношению к России (т.к. большинство иностранных граждан, приезжавших в эти республики, были именно нашими гражданами) и Российская Федерация ни в коей мере не представляла военную, террористическую и другие виды угроз, не являлась источником нелегальной трудовой миграции, не вела экономической либо переселенческой экспансионистской политики и поэтому никакой опасности не представляла,  то сегодня, когда  наша страна применяет у себя подобную процедуру, этому есть реальное обоснование. Нестабильность режимов в СНГ и других государствах, отсутствие защищенных южных границ, наличие всех вышеперечисленных угроз, да и многие другие факторы, вызвали необходимость введения подобного института.       

Итак, приглашение на въезд в РФ, согласно Закону, выдается федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, либо ведающим вопросами внутренних дел, или его территориальным органом.[24]  Федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел   выдаются такие приглашения по ходатайству следующих субъектов: федеральных органов государственной власти; дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации; международных организаций и их представительств в Российской Федерации, а также представительств иностранных государств при международных организациях, находящихся в Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации. А территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, выдает приглашения по ходатайству:  органов местного самоуправления; юридических лиц; граждан Российской Федерации и постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан.

Согласно ч. 2 ст. 16 Закона, приглашение содержит не только личные данные, но и, что немаловажно, предполагаемые пункты посещения в Российской Федерации.

      Рассматривая вопрос о приглашении в Россию иностранных граждан, необходимо отметить, что одним из наиболее значимых (если не самый значимый) вопрос о приглашении иностранцев в целях осуществления трудовой деятельности. И впервые данные приглашения будут выдаваться на основании квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации, по предложению исполнительных органов власти субъектов РФ и, самое главное, с учетом демографической ситуации в том или ином субъекте, возможности данного субъекта по обустройству иностранных граждан, и на основе принципа приоритетного использования национальных трудовых ресурсов.[25]  Эти положения, безусловно, особенно важные и соображения, предложенные мной выше по поводу недопущения доминирования мигрантов над коренным этническим составом, согласуются с настоящими положениями. То есть, уже признано, что в вопросах трудовой деятельности демографическая ситуация имеет первостепенное значение. Но этого недостаточно. Необходимо законодательно закрепить невозможность осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности в приграничных и стратегически важных районах РФ, чтобы уничтожить экономический базис переселенческой экспансии в отдельных субъектах Российской Федерации. Кроме того, безусловно, необходимо обеспечить участие в выработке квот и законодательных органов субъектов РФ. Именно депутаты законодательных органов лучше знакомы с ситуацией в отдельных территориях субъектов и знают, в том числе и настроения своих избирателей, которые тоже надо в таком архиважном вопросе учитывать – ведь именно конкретным гражданам у себя в городе, селе, на своей улице, в своем доме придется сосуществовать с иностранными работниками, а потому мнение населения должно быть решающим.

     Приглашать иностранных работников могут, согласно Закону, работодатель или заказчик работ (услуг), которые имеют следующие документы: разрешение на привлечение и использование иностранных работников, и документы, необходимые для выдачи разрешения на работу для каждого иностранного работника.[26] Одновременно с приглашением в целях осуществления трудовой деятельности работодателю или заказчику работ (услуг) выдается разрешение на работу для каждого иностранного работника. При этом работодатель обязан:  иметь разрешение на привлечение и использование иностранных работников; обеспечить получение иностранным гражданином разрешения на работу; представить документы, необходимые для регистрации иностранного гражданина по месту пребывания в Российской Федерации; уведомить налоговый орган по месту своего учета о привлечении и об использовании иностранных работников в течение десяти дней со дня подачи ходатайства о выдаче иностранному гражданину приглашения в целях осуществления трудовой деятельности, либо прибытия иностранного гражданина к месту работы или к месту пребывания, либо получения иностранным гражданином разрешения на работу, либо заключения с иностранным работником в Российской Федерации нового трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), либо приостановления действия или аннулирования разрешения на привлечение и использование иностранных работников, либо приостановления действия или аннулирования разрешения на работу иностранному гражданину, зарегистрированному в качестве индивидуального предпринимателя, либо аннулирования разрешения на работу иностранному работнику; содействовать выезду иностранного работника из Российской Федерации по истечении срока заключенного с ним трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг); оплачивать расходы, связанные с административным выдворением за пределы Российской Федерации или депортацией иностранного гражданина, принятого на работу с нарушением установленного настоящим Федеральным законом порядка привлечения и использования иностранных работников: направлять в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, или его территориальный орган информацию о нарушении иностранным работником условий трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), а также о досрочном расторжении таких договоров; направлять в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, или его территориальный орган и территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безопасности, информацию о самовольном оставлении иностранным работником места работы или места пребывания.[27]

При таком количестве обязанностей, возлагаемых на работодателя, у него неизбежно возникает соблазн привлекать иностранцев на работу с нарушениями требований Закона. Чтобы такого соблазна не возникало, необходимо специально для такого работодателя дополнительно установить административную и уголовную ответственность за нарушение настоящего Закона. И, безусловно, правилом для работодателя должна стать его обязанность по обеспечению выезда иностранного работника по выполнении им объема работ или нарушении законодательства России. Хотя в той или иной форме эти обязанности оговорены в Законе, все же дополнительная конкретизация не помешает, для того, чтобы ни у кого не возникло желания переложить бремя расходов по отправке «гостей» домой на государственные плечи. Недавняя практика показывает, что так все и произошло. Когда в Москве судом было принято решение о выдворении таджиков-нелегалов, они вдруг оказались «бесхозными», а т.к. не нашлось структуры, которая была обязана оплатить это недешевое мероприятие, выдворять данных граждан пришлось за счет государственных средств. Чтобы подобное впредь не было возможным, необходимо, чтобы работодатель, который решил воспользоваться более дешевой иностранной рабочей силой, знал, что за это он платит риском нести расходы в случае выдворения иностранного работника, причем отвечать по этим обязательствам должны и организация и физическое лицо всем своим достоянием, а не только в пределах установленного минимума.

    Другой аспект проблемы – приглашение иностранного гражданина в целях обучения в Российском образовательном учреждении. Помимо прочего этот вопрос, как ни странно, тесно связан с рассматриваемой выше проблемой и вот почему. Практика показывает, что многие пребывающие в Российскую Федерацию в целях обучения иностранцы нередко занимаются на самом деле торговлей на рынках. И при этом не всегда даже могут с первого раза назвать правильно свое учебное заведение. Однако статья 18 Закона опять ограничилась самыми общими положениями. Так, согласно ч.1 ст. 18 такого рода приглашение может оформляться по ходатайству учебного заведения органами внутренних дел. И если к ч.2 настоящей статьи возражений нет, т.к. в подобных образовательных учреждениях случайных людей не бывает и у этих организаций в большинстве своем есть и службы собственной безопасности, то в первом случае ничего гарантировать нельзя, т.к. ни проверок (кроме проверки на наличие в учебном заведении) деятельности данного обучающегося, ни элементарной проверки знания им русского языка, не владея которым, согласитесь, проблематично обучаться даже в средне-специальном, не говоря уже высшем учебном заведении, ни, наконец, даже тех пунктов и условий, которые настоящий закон предусмотрел для соискателя разрешения на проживание и трудовую деятельность. Сумеют ли образовательные учреждения на должном уровне обеспечить безопасность от пребывания таких иностранных граждан и соответствие реальной деятельности заявленной? Не надо забывать и о еще одной стороне этого вопроса. Почему, когда речь идет о трудовой деятельности провозглашается приоритет использования национальных трудовых ресурсов, а в отношении образовательной деятельности подобных установок нет. А так же почему бы всем иностранным студентам, кроме соотечественников из ближнего зарубежья, не обусловить обучение его оплатой, так как имеются случаи занятия такими студентами и бюджетных мест. А ведь образование – сфера, крайне нуждающаяся в финансовых ресурсах, и поэтому если иностранцы хотят у нас учиться, пусть платят. Это будет справедливо по отношению ко всем заинтересованным сторонам.           

2.7  Регистрация иностранных граждан и учет временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации иностранных граждан.

Согласно Закону, иностранный гражданин, прибывший в Российскую Федерацию, обязан зарегистрироваться в трехдневный срок.[28] Для регистрации необходимо предъявить миграционную карту и документ, удостоверяющий личность.[29]  Порядок регистрации иностранных граждан закрепляется в ст. 21 Закона. Органы внутренних дел, производят регистрацию иностранных граждан, въехавших в Российскую Федерацию, за исключением иностранных граждан, указанных в статьях 22 и 25 настоящего Федерального закона, на основании документов, предусмотренных статьей 23 настоящего Федерального закона. Регистрация иностранного гражданина, въехавшего в Российскую Федерацию, производится по письменному заявлению этого гражданина, поданному лично или через приглашающую организацию в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел. Регистрация иностранного гражданина, въехавшего в Российскую Федерацию, производится по месту его пребывания в Российской Федерации. В случае перемены места пребывания в Российской Федерации иностранный гражданин обязан зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия на новое место пребывания. Временно проживающие и постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане обязаны ежегодно проходить перерегистрацию в территориальном органе федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, по месту своего жительства. В случае схода на берег иностранных граждан - моряков, являющихся членами экипажей невоенных судов иностранных государств, и временного пребывания указанных граждан на территории порта Российской Федерации, открытого для захода невоенных судов иностранных государств, или портового города в течение более двадцати четырех часов их регистрация производится на основании паспорта моряка (удостоверения личности моряка) при наличии в указанном документе отметки органа пограничного контроля о въезде в Российскую Федерацию. Таким образом, новый закон в основном «унаследовал» правила регистрации иностранных граждан, т.к. проверенный годами практики механизм показал хорошие результаты и менять его незачем. И еще, согласно ст.21 ч. 6, регистрация иностранного гражданина, утратившего в период временного пребывания в Российской Федерации документы, на основании которых он въехал в Российскую Федерацию, не производится. В этом случае иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации не позднее чем через десять суток со дня получения им временного документа, выданного по его письменному заявлению об утрате документов. Особый порядок регистрации предусмотрен для иностранных граждан, обладающих дипломатическими иммунитетами и привилегиями и членов их семей. Регистрация таких иностранных граждан производится Министерством Иностранных Дел. К этим категориям относятся: главы дипломатических представительств и главы консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудники дипломатических представительств и работники консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, а также члены семей и гости указанных лиц, если члены семей или гости проживают в резиденциях названных лиц либо на территориях таких представительств или учреждений; въехавшие в Российскую Федерацию с рабочим визитом и имеющие дипломатические или служебные паспорта должностных лиц министерств иностранных дел иностранных государств и членов семей указанных лиц; въехавшие в Российскую Федерацию с рабочим визитом и пользующиеся в соответствии с международным договором Российской Федерации дипломатическими привилегиями и иммунитетами должностные лица международных организаций, должностные лица представительств указанных организаций в Российской Федерации, должностные лица международных организаций, которые имеют штаб-квартиры в Российской Федерации, а также члены семей и гости указанных лиц, если члены семей или гости проживают в резиденциях названных лиц либо на территориях таких представительств. Министерство Иностранных Дел выдает таким гражданам дипломатические, служебные или консульские карты. Порядок их использования устанавливается Правительством Российской Федерации.  

    Иностранный гражданин может быть зарегистрирован и в гостинице. Для этого администрация гостиницы должна в день его прибытия направить в органы внутренних дел информацию о дате его приезда и сроке пребывания, а в день его убытия – о дате выезда.[30]     

Но есть такие категории иностранцев, которые, согласно Закону, освобождаются от регистрации. Это главы иностранных государств, главы правительств иностранных государств, члены парламентских и правительственных делегаций, руководители международных организаций, въехавшие в Российскую Федерацию по приглашениям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также члены семей указанных лиц; иностранные граждане, въехавшие в Российскую Федерацию на срок не более трех дней, за исключением случая, предусмотренного статьей 24 настоящего Федерального закона;  иностранные граждане - моряки, являющиеся членами прибывших в Российскую Федерацию с официальным или неофициальным визитом либо с деловым заходом экипажей военных кораблей, и члены экипажей военных летательных аппаратов иностранных государств; иностранные граждане - моряки, являющиеся членами экипажей невоенных судов иностранных государств, в случае схода на берег и временного пребывания на территории порта Российской Федерации, открытого для захода невоенных судов иностранных государств, или портового города либо в случае выезда на экскурсии в городские или сельские поселения на срок не более двадцати четырех часов; члены экипажей воздушных судов гражданской авиации, бригад поездов и бригад транспортных средств, участвующих в международном движении, при нахождении в аэропортах или на станциях, указанных в расписаниях (графиках) движения указанных транспортных средств.

И в этой связи вспоминается недавний скандал по поводу несостоявшегося визита Далай-ламы в Калмыкию. Республиканские власти утверждали, что последний является главой иностранного государства. Но визу, несмотря на многочисленные протесты и даже организованные республиканскими властями митинги, Далай-лама так и не получил. А даже если бы визит его состоялся, то и регистрацию ему пришлось бы пройти на общих основаниях, как гражданину КНР, т.к. главой международно-признанного государства он не является и проживает в автономном образовании КНР. 

    Для учета иностранных граждан создается центральный банк данных, что, безусловно, является большим шагом вперед в деле эффективного учета иностранцев. Теперь информация об иностранцах, работающих или обучающихся в России, будет сконцентрирована в один информационный блок. И если раньше информация по каждой категории иностранцев уходила по вертикали в соответствующее федеральное ведомство, то теперь она направится в центральный банк данных, что позволит сконцентрировать всю эту информацию в одной структуре.     

Естественно, что данная информация, согласно  ч. 2  ст. 26 Закона, будет конфиденциальна. И, разумеется, для иностранных граждан, имеющих дипломатические привилегии и иммунитеты, установлен иной порядок учета. Их учет, согласно ст. 29, осуществляет Министерство Иностранных Дел.  

2.8 Контроль за пребыванием и проживанием иностранных граждан. Ответственность за нарушение настоящего Закона.

Контроль за пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации осуществляет МВД РФ, а за пребыванием отдельных категорий иностранцев МИД РФ.[31]

    Однако если проконтролировать пребывание иностранцев, въехавших в страну в порядке визового режима относительно легко, то пребывание и проживание иностранцев, прибывших в порядке, не требующем получения виз, очень трудно и даже не всегда возможно. А если учесть еще и тот факт, что иностранцы из т.н. «ближнего» зарубежья въезжают на основании внутренних документов, причем не только паспортов, то даже проставление отметки пограничного контроля во внутренний документ проблематично. По этой и по многим другим причинам давно велся разговор о необходимости внедрения миграционных карт. Изучался иностранный опыт применения такой формы контроля. К слову, и некоторые наши соседи по СНГ, к примеру, Украина, уже применяют подобную форму контроля. И вот теперь и у нас такой документ появился. Согласно совместному приказу МВД РФ, МИД РФ, Минтранса РФ, МПС РФ, ГТК РФ. ФПС РФ от 11 ноября 2002 года № 1095/16531/143/49/1189/692 «О введении в действие миграционных карт», утверждено Положение о миграционной карте[32] и форма миграционной карты.[33] Документ состоит из двух отрывных частей. При въезде иностранный гражданин обязан заполнить этот документ, при этом одна часть с отметкой о въезде изымается должностным лицом органа пограничного контроля, а другая остается у иностранного гражданина и при выезде будет изъята. Обратная сторона предназначена для отметок о регистрации по месту временного пребывания. Миграционная карта содержит личные данные иностранного гражданина, а также цель его визита в Российскую Федерацию. Это может быть учеба, работа, транзит, туризм, служебная коммерческая или частная поездка. Такая форма контроля позволит получить достоверные данные о том, кто и с какой целью прибывает в Россию. Кроме того, теперь будет невозможно для иностранца утверждать, что он обучается в российском учебном заведении, и при этом торговать на рынке. Новый порядок заставляет однозначно определиться с целью поездки. А если сроки пребывания в Российской Федерации нарушены, либо утрачены основания для проживания (сокращен его срок, аннулированы разрешение на временное проживание или вид на жительство), и если иностранный гражданин не выехал из России в течение трех дней, его ждет депортация. Она осуществляется органами внутренних дел за счет средств депортируемого, либо за счет средств пригласившей его организации, диппредставительства страны, гражданином которой является депортируемый, других лиц, указанных в законе, либо за счет федерального бюджета. Органы внутренних дел передают информацию о депортации в Министерство иностранных дел, которое уведомляет диппредставительство той страны, гражданином которой является депортируемый. Иностранные граждане, подлежащие депортации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, до исполнения решения о депортации.[34] Здесь важно отметить такую особенность – Закон установил возможность регионального регулирования вопросов содержания лиц, подлежащих депортации. Это открывает путь к учету особенностей каждого субъекта РФ и возможности для регионального законодателя наиболее рационально отрегулировать данный вопрос на местном уровне. Так, на мой взгляд, условия и режимы в учреждениях для иностранцев, ожидающих депортации должны различаться. В приграничных и стратегически важных районах страны он должен быть жестче, чем в тех регионах, которым по тем или иным обстоятельствам не вредит приток иностранных граждан.          

    Иностранные граждане, незаконно находящиеся на территории РФ подлежат административному выдворению, согласно ст. 34 Закона. Выдворение осуществляется ФПС РФ Порядок его осуществления сходен с порядком депортации.                                                          

    И недавно положения настоящего Закона были реализованы в г. Москве. Рядовое событие, которое произошло в полном соответствии с Законом, вызвало грандиозный общественный резонанс - из столицы депортировали первую партию нелегалов и иностранцев, срок проживания которых в Российской Федерации истек. В основном это граждане Таджикистана. Москва не случайно стала тем субъектом Федерации, который первым применяет положения нового Российского Закона. Столица больше других регионов страдает от притока нелегальных мигрантов из стран СНГ, и теперь, когда подобную проблему стало возможно решить правовыми средствами, Москва немедленно приступила к выполнению этой задачи. В ходе исполнения данного решения возникли и дипломатические сложности, таджикские представители первоначально заявили, что в отношении граждан их страны произошел противоправный акт, но когда представителям Таджикистана было разъяснено, что данная мера законна и обоснована и что даже решения Суда выдали на руки всем, подлежащим депортации, последовала иная реакция. Официальные власти Душанбе заявили, что подготовят специальные брошюры с разъяснением нового Российского миграционного законодательства и проведут информационные мероприятия для своих граждан, отправляющихся на работу в Российскую Федерацию. Такая реакция очень обнадеживает и хочется верить, что жесткость нового законодательства будет гарантировать наведение правового порядка в этой непростой сфере общественных отношений и наши соседи, для которых, безусловно, важны отношения с Российской Федерацией, наконец-то научат своих граждан уважать и соблюдать российские Законы.

3. Государственная политика помощи и поддержки соотечественников.

Так же, как и вопросы трудовой миграции, эта тема может послужить для написания отдельной работы. Но основных направлений данной политики стоит коснуться. Начать хотя бы с того, что до сих пор продолжаются споры, кого считать соотечественниками. Законодательные акты по этому вопросу дают достаточно обтекаемые формулировки.

    Долгое время не осознавалось необходимость государственной политики помощи и поддержки соотечественников, не осознавалась, хотя многие депутаты Государственной Думы, политические и общественные деятели говорили о необходимости такой работы. И отдельные подвижки были. В федеральном бюджете предусматривались средства на поддержку соотечественников за рубежом. Однако они были столь малы, (25 миллионов рублей) что, как заметил председатель комитета Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками Б.Надеждин, приходилось как раз по рублю на каждого соотечественника, проживающего в СНГ. Да и вообще государственная политика в этой области отличается редкой непоследовательностью. Эта тема популярна в период выборных компаний или когда какое-либо событие с этим связанное, вызывает большой общественный резонанс.     

      Есть и в нашем законодательстве обращения к этой проблеме. Так существует Закон "О государственной политике Российской Федерации

в отношении соотечественников за рубежом", принятый 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ. Отношения с соотечественниками за рубежом данный Закон провозглашает «важным направлением внешней и внутренней политики Российской Федерации». Итак, согласно настоящему Закону соотечественники вправе свободно выражать, сохранять и развивать свою самобытность, поддерживать и развивать духовный и интеллектуальный потенциал; устанавливать и свободно поддерживать всесторонние связи между соотечественниками и связи с Российской Федерацией, получать информацию из Российской Федерации; создавать национально-культурные автономии, общественные объединения, средства массовой информации и участвовать в их деятельности; участвовать в работе неправительственных организаций на национальном и международном уровнях; участвовать в развитии взаимовыгодных отношений между государством проживания и Российской Федерацией; осуществлять свободный выбор места жительства или права на возвращение в Российскую Федерацию.[35] Для того чтобы доказать, что данный Закон не работает, (хотя в таком положение вещей «заслуга» не только безразличного отношения нашей бюрократии, но и внутренней политики государств СНГ, на которую Россия по тем или иным причинам влиять не может) можно рассматривать прямо по пунктам отдельные его положения. Если сохранять «духовный потенциал» и самобытность русским людям в странах СНГ еще удается, то ни о каком развитии не может быть и речи. Приведем в качестве аргумента такую информацию: система образования в Латвийской и Эстонской Республиках будет полностью переведена на латышский и эстонский языки соответственно с 1 января 2003 года, а в Казахстане – с 1 января 2005. Нарушения прав русских допускают власти Украины, записывая в паспортах насильственно украинские эквиваленты русских имен и фамилий, именно украинские эквиваленты, а не русские имена средствами украинского алфавита. Этому вопросу были в одном из номеров Российской Газеты посвящены разъяснения ученых-лингвистов. Информационный голод – едва ли не важнейшая проблема, которую испытывают наши соотечественники. Украина только в текущем году прекратила вещание сразу двух Российских и русскоязычных телеканалов и пяти радиостанций, а правительство Украины издало постановление, в соответствии с которым доля вещания на украинском языке должна составлять две трети, а по определенным дням – полностью проходить на украинском. Информационную блокаду русского вещания проводят Туркмения и страны прибалтики. Казахстан и некоторые другие республики проводят политику «скрытой» блокады. Внешне все вещание сохранено, но оно прекращается в 10 часов утра и возобновляется вечером. Но это еще не все. Русское вещание не просто ограничено, но и на основе якобы российских каналов в эфире проходят передачи местного производства и на местном языке. То же самое и с газетами. Вы не купите в Казахстане или Молдавии русские газеты без местных вставок и т.н. купюр. 

Дипломатические представительства России не снабжают периодической Российской прессой даже немногочисленные русские культурные центры.

Что же касается свободного установления связей, отмечу, достоверно известно о том, что любое письмо, направленное в Россию, в таких республиках, как Казахстан, Азербайджан, Узбекистан, Туркмения подлежит обязательной цензурной проверке (об этом свидетельствуют специальные отметки Российской Почты о следах вскрытия конвертов и их внешний вид), причем проводится таковая, как правило, в столице, в штаб-квартире службы безопасности, что приводит к многомесячным задержкам почтовых отправлений. И если в данном письме хоть слово не устроит проверяющих, будьте, уверены, оно никогда не дойдет до адресата. Создавать собственные издания нигде, кроме возможно, Белоруссии, нереально и опасно для здоровья и жизни инициаторов таких проектов. Эти издания немедленно признаются экстремистскими и закрываются. Права на возвращение в Россию также нет. В предыдущих разделах данной работы, где анализировался новый Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», нет даже упоминания об этом праве, а всякий, кто хоть немного знаком с ситуацией в наших ОВИРах расскажет, каких нечеловеческих усилий, трудов и унижений стоит данная процедура. А, тем не менее, ведь нам с вами жить в этой стране и мы должны думать о ее будущем. Только мы заинтересованы в привлечении, в собирании собственного народа на своей земле, ведь и от этого не в последнюю очередь зависит будущее России. Соотечественники – это возможное заселение наших дальневосточных земель, это учитель в сельской школе и врач в сельской больнице, это специалист с высшим и среднеспециальным образованием, который мог бы работать в провинциальном городе, это успешный предприниматель, создающий рабочие места и расширяющий налоговую базу, это наш научный потенциал, который мог бы служить на благо России.  Для соотечественников, с последней надеждой возвращающихся на историческую Родину, вне всякого сомнения, должен быть прописан в Законе особый режим пребывания и проживания, направленный на скорейшее закрепление их в стране. Миграционные карты не должны распространяться на них.  Для них можно обойтись без режима временного проживания, они должны сразу получать вид на жительство. Что касается гражданства, то срок его получения для соотечественников должен быть сокращен вдвое и при приеме в гражданство должен отсутствовать экзамен на знание русского языка (глупо и бессмысленно проверять человека на предмет владения родным языком). Органы внутренних дел должны рассматривать такие дела в первоочередном порядке, либо необходимо создать отдельные структуры по работе с соотечественниками. Учет соотечественников следует вести отдельно от всех других категорий иностранцев, проживающих в России. Для создания экономической базы необходимо снять ограничения по приему их на работу и осуществлению предпринимательской деятельности. Для обзаведения жильем и имуществом государство должно давать каждой семье многолетнюю беспроцентную ссуду. Для провоза их имущества к месту нового проживания необходимо предусмотреть льготы по отдельным видам транспорта. Но все это при строжайшем контроле и принятии всех возможных мер по недопущению злоупотребления данными правами. А если такие злоупотребления имели место – должна следовать немедленная потеря всех дополнительных прав и самого статуса соотечественника. Но это что касается того, как должно быть. Реальность же такова, что возвращение в Россию в соответствии с новым Законом для соотечественников крайне затруднительно. Понятно, нам необходимы заградительные нормы от нелегальной миграции и притока гастарбайтеров, но мы не должны допускать, чтобы эти заграждения навсегда разделили наших соотечественников с Родиной. Видимо, в том числе и возможность смягчения норм законодательства для соотечественников и имел в виду Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин, когда говорил о том, что по результатам практики применения данного законодательства оно будет изменяться. Ведь с именем В.В. Путина связан коренной перелом в отношении России к соотечественникам, проживающим за рубежом. Он среди множества дел обратил внимание на положение ветеранов Великой Отечественной войны, проживающих в государствах прибалтики, добился распространения на них российского пенсионного законодательства, содействовал заключению двухсторонних соглашений об упрощенном порядке приема в российское гражданство, добивается соблюдения прав русских во всех странах СНГ и прибалтики. Не случайно один из выступавших на Всемирном конгрессе соотечественников 2001 года в Москве отметил, что «с приходом В.В. Путина мы почувствовали себя более защищенными». А задача нашей науки – облечь все эти благие инициативы в правовую форму и создать такие научные разработки, которые позволят законодателю издать Закон, действительно учитывающий интересы соотечественников.         

4. Заключение.

Завершая работу, хотелось бы еще раз сказать о том, что наше нынешнее законодательство о правовом положении иностранных граждан – это не просто новые тенденции в научно-правовом понимании статуса иностранца, это шаг, который завершает целую эпоху в нашем праве. Мы распрощались с Советским законодательством в еще одной отрасли права и создали современные нормы, отвечающие требованиям сегодняшнего дня, требованиям новой эпохи и тем вызовам, которые бросает нам не только новая геополитическая реальность, но и глобальные угрозы и особенно международного терроризм. Но мы должны отдать должное и прежнему законодательству, которое на протяжении многих лет регулировало данные правоотношения. Эта практика позволила приобрести бесценный опыт, который, безусловно, пригодился и в работе над созданием нового законодательства. Отдельные элементы предшествующих норм, показавшие свою эффективность, нашли свое отражение и в новых нормах.  

  Сегодня законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации это современные, на уровне лучших мировых стандартов нормы регистрации, учета, контроля, четкое определение пределов ограничений в правах для иностранных граждан, жесткие нормы для нарушителей Закона, и, самое главное, неукоснительное следование принципам, закрепленным в нашей Конституции, которая установила, что любые ограничения в правах иностранных граждан должны быть однозначно регламентированы правом. Это первый опыт по приведению законодательства России в этой области в соответствие не только с Конституцией, но и с реальной обстановкой в стране и в мире, требующих от нас ужесточения миграционных норм. Это новый взгляд на проблему сегодня, когда остальной Мир стал намного ближе, когда реальной стороной нашего повседневного быта сало повсеместное присутствие людей из других стран в наших городах и селах. Это кирпичик в фундамент новой правой базы России, которая продолжает активно формироваться в ходе идущего с 2000 года процесса обновления и модернизации Российского законодательства, это часть государственной политики, направленной на то, чтобы оставаться великой частью многополярного мира и обеспечить безопасность собственных граждан.

Список использованной литературы:

I. Нормативные акты.

1.Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.

2.Федеральный Закон № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 года. Принят Государственной Думой 21 июня 2002 г. Одобрен Советом Федерации 10 июля 2002 г.

3.   Постановление Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 года № 789 « Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание». «Российская газета» 2002 № 215 13.10.02 г.

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 года № 790 «О квотах на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации». «Российская газета» 2002 № 215 13.10.02 г.

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 года № 794 « Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства видов на жительство». «Российская газета» 2002 № 215 13.10.02 г.

6. Постановление Правительства РФ от 5 ноября 1999 г. N 1223"О мерах по предотвращению проникновения на территорию Российской Федерации членов зарубежных террористических организаций, ввоза оружия и средств диверсий в установленных пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации в пределах Северокавказского района".

7. Закон СССР от 24 июня 1981 г. N 5152-Х "О правовом положении иностранных граждан в СССР" (с изменениями от 19 мая 1995 г., 15 августа 1996 г.). Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, № 26 ст. 836.

8. Правила пребывания иностранных граждан в СССР. Утверждены  Постановлением Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1991 г. N 212 (в редакции от 4 ноября 1991 г.).

II. Иные источники.

1. Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь. М:. Научное Издательство «Большая Российская Энциклопедия». 1995 г.

2. Баглай М.В. «Конституционное право Российской Федерации». М:. «Норма». 2002 г.

3. Сборник нормативных актов: «Регистрация по месту пребывания и по месту жительства в Российской Федерации». Екатеринбург. «Уралюриздат». 2001 г.