Предупреждение и пресечение коррупции в иностранных государствах
МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РЕСПУБЛИКИ УЗБЕКИСТАН
ТАШКЕНТСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ
|
|
№ |
ОГЛАВЛЕНИЕ |
СТР. |
|
1 |
ОПРЕДЕЛЕНИЕ КОРРУПЦИИ |
3-7 |
|
2 |
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ И ПРЕСЕЧЕНИЕ КОРРУПЦИИ В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ |
7-9 |
|
3 |
ПРОБЛЕМЫ И МЕТОДЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ НА ПРИМЕРЕ США И КАНАДЫ |
9-24 |
|
4 |
ПРОБЛЕМЫ И МЕТОДЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ НА ПРИМЕРЕ ФРАНЦИИ |
24-25 |
|
5 |
ПРОБЛЕМЫ И МЕТОДЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ НА ПРИМЕРЕ ФРГ |
25-25 |
|
6 |
ПРОБЛЕМЫ И МЕТОДЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ НА ПРИМЕРЕ ГОЛЛАНДИИ |
25-26 |
|
7 |
СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЙ КОНТРОЛЬ - НАПРАВЛЕНИЕ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ |
26-34 |
|
8 |
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ |
35 |
ОПРЕДЕЛЕНИЕ КОРРУПЦИИ
... До сих пор не выработано само понятие коррупции. Это объясняется трудностью его определения. Даже рекомендации международных организаций по этому вопросу вряд ли могут быть однозначно приняты в нашей стране. Так, в результате проведения Генеральной Ассамблеи ООН 1979 года, межрегионального семинара по проблемам коррупции (Гавана, 1990 год) в кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка коррупция была определена как злоупотребление служебным положением для достижения личной или групповой выгоды, а также незаконное получение государственными служащими выгоды в связи с занимаемым служебным положением. Злоупотребление служебным положением и получение выгоды, а точнее взяточничество, предусмотрены в ныне действующем Уголовном кодексе Республики Узбекистан, но явно недостаточно полно отражают признаки коррупции.
На первой сессии Группы Совета Европы по проблемам коррупции (Страсбург, 22-24 февраля 1995 года) коррупция была определена как «подкуп (взятка), а равно любое иное поведение в отношении лиц, наделённых полномочиями в государственном или частном секторе, которое нарушает обязанности, вытекающие из этого статуса должностного лица, лица, работающего в частном секторе, независимого агента, либо других отношений такого рода, и имеющего целью получение каких бы то ни было ненадлежащих преимуществ для себя или иных лиц». Положительным здесь является то, что в сферу коррупции попадает и лицо, склоняющее к совершению таких действий. Однако неоправданное расширение круга субъектов коррупции, ограничение их противоправного поведения одним лишь взяточничеством, а также аморфность формулировки вряд ли могут позволить опираться на это определение при выработке понятия коррупции.
Так, например, в Российской Федерации в проекте Федерального Закона "О борьбе с коррупцией" под этим социальным злом понимается использование лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций или приравненными к ним, своего статуса и связанных с ним возможностей для непредусмотренного законами получения материальных, иных благ и преимуществ, а также противоправное предоставление им этих благ и преимуществ физическими и юридическими лицами. Причем под приравненным к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций, понимаются служащие, постоянно или временно работающие в органах местного самоуправления, должностные лица муниципальных хозяйствующих субъектов, лица, участвующие в выполнении функций местного самоуправления на общественных началах либо в порядке частной деятельности, кандидаты на занятие выборных государственных должностей или должностей в органах местного самоуправления.
Анализ международного и отечественного опыта, а также действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что определение понятия "коррупция" осуществляется по двум основным направлениям:
-установление круга субъектов коррупции:
-понятие личной заинтересованности.
Сложнее обстоит дело с корыстной заинтересованностью. С одной стороны, она может быть корыстной, а, с другой стороны, отступление от правильного выполнения функциональных обязанностей должностного лица иногда вызвано личной заинтересованностью (выручить родственника, просьба другого руководителя или авторитетного человека). То есть главное заключается в том, что совершается нарушение служебного долга. Мы считаем, что подобного рода нарушения существуют в следующих формах:
1) должностное лицо незначительно отклоняется от существующих правил, действуя в интересах своей группы (семьи, друзей) и не получая за это вознаграждения;
2) должностное лицо отдает предпочтение членам своей группы (семьи, друзей, клана) при принятии решений, связанных с назначением на должность, заключением контрактов и т.д., при этом не получая материального вознаграждения;
3) должностное лицо получает подношения (деньги, подарки) в качестве условия надлежащего исполнения своих обязанностей (например, оформления документов в установленные сроки, без излишней волокиты и мелочных придирок);
4) должностное лицо получает вознаграждение в обмен на нарушение действующей процедуры рассмотрения вопроса или принятия решения, на базе нарушения законных оснований принятия самого решения. В этом случае при помощи взятки "покупается" ускоренная или облегчённая процедура при наличии законных оснований для того решения, которое нужно взяткодателю (например, принятие единоличного решения там, где требуется комиссионное рассмотрение);
5) должностное лицо получает вознаграждение в качестве условия надлежащего рассмотрения дела. Такая ситуация может сложился, если оно наделено широкими властными полномочиями и не обязано отчитываться в их использовании. Например, судья оценивает факты, характеризующие личность подсудимого на основании внутреннею убеждения и в соответствии с этой оценкой делает вывод об общественной опасности лица и индивидуализирует меру наказания.
6) должностное лицо получает вознаграждение за принятие незаконного решения в интересах взяткодателя;
7) должностное лицо получает вознаграждение за ненадлежащее выполнение своих прямых обязанностей (например, за попустительство, за терпимое отношение к каким-либо нарушениям);
8) должностное лицо создаёт такие условия обеспечивающие результаты голосования благоприятные для проведения выгодного для себя решения;
9) должностное лицо умышленно использует своё служебное положение вопреки интересам государственной службы в целях получения личной выгоды.
Таким образом, в определении коррупции необходимо учесть два основополагающих момента: лицо должно быть должностным и использовать либо свой статус должностного лица, либо вытекающие из него возможности для придания приоритетного характера отношениям с отдельным лицом или лицами в противовес другим лицам. В связи с этим мы считаем, что под коррупцией следует понимать незаконное использование должностным лицом своего статуса или вытекающих из него возможностей влиять на других лиц с целью получения личной выгоды. В этом определении фиксируется приоритет интересов одних лиц перед другими. Появление такого ничем не обоснованного преимущества и есть изначальный показатель коррупционного поведения должностного лица, которое это допустило. Такое понимание коррупции позволит точнее определить границы правового регулирования этого опасного явления.
Особенно интересна способность коррупции к самовоспроизводству. Подрывая авторитет государства коррупция избавляет людей вступающих в её ряды от мук совести - человек столкнувшийся с несправедливостью со стороны государства в свою очередь считает себя вправе обмануть государство. Образуется замкнутый круг.
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ И ПРЕСЕЧЕНИЕ КОРРУПЦИИ В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ
Проблему коррупции в современный период можно обнаружить практически в любой стране мира, а также в любой международной организации. Однако это не означает, что коррупция везде одинакова. Причины возникновения коррупции в зависимости от исторической эпохи и фазы социально-экономического развития страны весьма различны, в связи с чем попытки разработать универсальные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции представляется практически нереальным. Так, в целом ряде зарубежных государств разработан комплекс административных норм, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в сфере государственного управления и в сфере государственной службы. Данные нормы основываются на признании и защите прав и свобод личности и четком исполнении государственными служащими своих должностных обязанностей. В интересах предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы разрабатываются комплексные административные меры, направленные на предупреждение и пресечение коррупции в государственном аппарате. В некоторых странах приняты специальные законы, содержащие подобные нормы, своего рода этические кодексы или кодексы чести чиновников. В связи с этим целесообразно рассмотреть ряд примеров, касающихся практики предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы в некоторых государствах, таких как США, Канада, ФРГ, Франция, Испания, Португалия, Чехия. Так, в частности в США в целях предупреждения и пресечения коррупции принят целый ряд нормативных правовых актов. «Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих» от 17 октября 1990 г., закон "Об этике в правительственных учреждениях" 1978 г., в ФРГ — Федеральный закон «О государственных служащих», Федеральный закон «О дисциплинарном режиме государственной службы» и Закон "О федеральных кадрах", во Франции — «Генеральный статус государственной службы» 1946 г. В этих актах подчеркивается престижность государственной службы и моральная ответственность лиц, стоящих на службе перед обществом. Помимо этого государственная служба в некоторых зарубежных государствах рассматривается как особый вид деятельности со своими четко определенными границами, а корпус государственных служащих обязан подчиняться жестко контролируемым этическим и дисциплинарным нормам. Так в США и Канаде приняты специальные законы, содержащие подобные нормы, своеобразные этические кодексы или кодексы чести чиновников, в которых содержатся нормы, направленные на противодействие процессу коррумпирования государственного аппарата путем детальной регламентации способов удовлетворения государственными служащими своих частных интересов таким образом, чтобы это не противоречило служебным обязанностям и не наносило материального и, что не менее важно, морального ущерба конкретному государственному органу и в целом государству.
ПРОБЛЕМЫ И МЕТОДЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ НА ПРИМЕРЕ США И КАНАДЫ
Необходимость защищать органы государственной власти от разлагающего влияния коррупции заставила правительство США сделать борьбу с коррупцией одним из приоритетных направлений своей государственной политики еще в XIX в.
Но наиболее заметные усилия в борьбе с коррупцией США демонстрируют с середины XX в.
Так, Конгресс США в 1962 г. рассмотрел вопрос о создании официальных норм поведения выборных должностных лиц, в частности членов палат конгресса. В конгрессе рассматривался также вопрос о необходимости законодательно запретить "публичным должностным лицам" органов исполнительной власти, в частности государственным служащим, включая их близких родственников, иметь финансовую заинтересованность в делах, на успех которых могут повлиять: принимаемые этими лицами официальные решения; использование информации, которой они обладают вследствие исполнения своих служебных обязанностей. Для более эффективного претворения в жизнь этих предписаний в 1965 г. Президент США Л. Джонсон издал распоряжение, в соответствии с которым государственные органы власти должны были установить стандарты поведения, этические нормы, определяющие условия поведения должностных лиц в их деятельности, для правомерного, честного и должного выполнения ими публичных функций. Данное распоряжение Президента США обязывало правительственных чиновников высшего уровня периодически докладывать соответствующему правительственному органу о состоянии своих "финансовых интересов". На основании распоряжения президента комиссия по гражданской службе определила круг должностных лиц, обязанных предоставлять финансовые декларации, содержание которых не подлежало разглашению до тех пор, пока имелись достаточные на то основания.
Однако, как показала практика, многие ведомства не выполняли предписаний, содержащихся в распоряжении президента. Так, не выполнялось требование периодически докладывать о своем финансовом состоянии, а в тех случаях, когда декларации все же подавались, не применялись административные и судебные санкции в отношении лиц, давших ложные сведения либо допустивших служебные злоупотребления, как это обнаруживалось, в частности, из содержания поданных деклараций. Расследование, в частности, "уотергейтского скандала" и разоблачения, сделанные контрольно-финансовым управлением, поставили под сомнение честность правительства страны и разумность того, что исполнительной власти было разрешено самой себя контролировать. В результате конгресс США принял в 1978 г. Закон "Об этике в правительстве", задача которого, как об этом сказано в законе, "сохранять честность государственных чиновников и учреждений и способствовать таковой". Подписывая закон, Президент США Дж. Картер заявил, что "этот закон не только сделает правительственных чиновников честными, но и заставит их сохранять честность" и благодаря ему "обществу будет предоставлена возможность оценивать, является ли честным тот или иной кандидат, а также тот или иной государственный служащий". Для контроля за соблюдением этого закона органами исполнительной власти при отделе по управлению персоналом был создан отдел «по этике в правительстве". После того как Закон "Об этике в правительстве" вступил в силу, в суды США стали поступать жалобы на то, что требования закона декларировать свое финансовое состояние являются антиконституционным вмешательством общества и государственной власти в личную жизнь должностных лиц. Однако Верховный Суд США в своих решениях подтвердил мысль законодателей, что декларирование должностными лицами своего финансового состояния не противоречит их конституционным правам и является методом формирования доверия общества к правительству и предупреждения непорядочности. Однако цель, которую преследовал Закон "Об этике в правительстве", так и не была достигнута и как следствие этого заметно падало доверие общества к государственным служащим. Реакцией на падание доверия общества в отношении честности государственных служащих явилось создание Президентом США Дж. Бушем президентской комиссии по реформе закона об этике в федеральных органах. Сформулированные этой комиссией предложения побудили конгресс принять в 1989 г. Закон "О реформе закона об этике". Данный акт внес некоторые изменения в нормы, регулирующие этику поведения должностных лиц, и распространил положения закона об этике на все ветви федеральной власти — законодательную, исполнительную и судебную Законом были установлены нормы этики, которыми обязаны руководствоваться должностные лица всех трех ветвей власти. Были также созданы специальные ведомства, призванные осуществлять контроль за соблюдением этических норм Так, контроль был возложен: а) в отношении членов и сотрудников аппарата Палаты представителей конгресса — на комитет по стандартам официального поведения сотрудников палаты представителей конгресса США; б) в отношении сенаторов и сотрудников сената — на комитет сената США по этике; в) в отношении федеральных судей и сотрудников аппаратов судов — на административное управление судов США; г) в отношении должностных лиц органов исполнительной власти — на Управление по этике в правительстве.
Таким образом, каждое ведомство, входящее в систему органов исполнительной власти, имеет специально назначенного сотрудника, которому надлежит координировать и контролировать соблюдение должностными лицами норм этики внутри ведомства и осуществлять деловую связь данного ведомства с Главным контрольно-финансовым управлением США и с Управлением по этике в правительстве. Само же Управление по этике в правительстве руководит своими представителями в ведомствах, решает проблемы, возникающие в связи с квалификацией нарушений стандартов поведения, допускаемых должностными лицами, рассматривает наиболее "деликатные" ситуации и решает вопрос о применении в определенных случаях уголовной ответственности. Закон и ведомственные правила, предусматривающие "конфликт интересов", помогают различать должное и не должное поведение — между явно ненадлежащим и явно надлежащим поведением должностного лица Подход состоит в том, чтобы определить конфликтность интересов через правила и положения, которые помогут избежать ненадлежащего поведения должностных лиц. Так, должностным лицам запрещено реализовывать свои финансовые интересы, участвуя в делах, на успех которых могут повлиять решения, принимаемые такими должностными лицами в ходе выполнения ими своих служебных обязанностей, а также информация, которой эти лица располагают в силу своего служебного положения.
Законодательство предусматривает ситуации, когда конфликт интересов возникает: в ходе исполнения должностным лицом своих служебных обязанностей и в результате действий лица, уже прекратившего свою службу в органах государственной власти. Законодательство значительно ограничивает право государственного служащего на побочный (по совместительству) заработок. Заработок по совместительству не должен превышать 15% основной должностной оплаты. Это ограничение распространяется на должностных лиц всех трех ветвей власти, за исключением членов сената США. Федеральное законодательство предусматривает ограничения деловой деятельности бывших государственных служащих после их ухода из органов государственной власти. Так, если государственный служащий, находясь на службе, "лично и существенно" участвовал в качестве правительственного должностного лица в разрешении конкретных проблем, он не имеет права после выхода в отставку официально и в любой форме представлять чьи либо интересы для разрешения органами исполнительной власти таких же проблем в последующем. Этот запрет является постоянным и распространяется на действия перед любым ведомством, органом или судом, "в связи с любой процедурой, ходатайством, просьбой о предоставлении или ином определении, контракте, претензии, правовом споре, расследовании или ином вопросе". Если бывший государственный служащий "лично и существенно" не занимался данной процедурой, но такая процедура "фактически относилась к его официальной ответственности в течение одного года до прекращения такой ответственности", такой бывший государственный служащий теряет право заниматься практикой указанного рода на период в два года. Бывший государственный служащий не имеет права в течение двух лет после выхода в отставку осуществлять представительскую деятельность при разрешении органами исполнительной власти конкретных проблем, которые относились к официальному ведению этого государственного служащего в течении года, предшествующего прекращению его службы в исполнительной власти. Двухлетний запрет распространяется и на бывших "старших чиновников" исполнительной власти. В течение одного года после выхода в отставку бывший государственный служащий высокого ранга не имеет права; представлять чьи-либо интересы по любому вопросу перед тем ведомством, в котором он служил или каким-либо государственным служащим этого ведомства. Тем не менее закон разрешает делать исключения из этого широкого запрета по этике, распространяя его не на все ведомство. Чтобы предупредить распространение коррупции в органах исполнительной власти, закон запрещает государственным служащим принимать "что-либо, представляющее ценность", от тех, кто заинтересован в том, чтобы были приняты конкретные официальные решения или меры. Однако закон разрешает ведомствам, которые осуществляют надзор за соблюдением норм по этике, "издавать разумные исключения в отношении таких правил'. В частности, действие запретов на получение подарков не распространяется на: вознаграждения, получение которого государственными служащими предписано законом, или любое иное благо, за которое получатель предоставляет законное встречное удовлетворение или на которое он иным образом правомочен; подарки или иные материальные блага, предоставляемые в связи с родством или иными личными, профессиональными или деловыми взаимоотношениями, независимо от должностного положения получателя; малозначительные блага, связанные с личными, профессиональными или деловыми контактами и не создающие серьезной опасности репутации должностных лиц. Федеральное законодательство устанавливает единые для всех трех ветвей государственной власти правила, ограничивающие получение должностным лицом подарков от частных лиц и от организаций. Законодательство об этике регламентирует получение подарков следующим образом. Так, сенатор США, а также работающие с ним сотрудники его аппарата не должны принимать подарки от частных физических и юридических лиц, которые могут оказаться заинтересованными в одобрении какого-либо постановления или закона.
Стоимость подарков, получаемых сенатором из других источников (исключая родственников) в течение календарного года не должна превышать в совокупности 300 долл. Подарки, общая стоимость которых составляет менее 75 долл., не декларируются. Закон об этике налагает ограничения на оплату частным лицам подарков в форме поездок. Сенат установил лимит три дня (и две ночи) для поездок внутри страны и в семь дней (и шесть ночей) для поездок за границу. Эти ограничения распространяются также и на членов семей сенаторов. Член палаты представителей конгресса США имеет право получать подарки в течение календарного года общей стоимостью не более 250 долл. из одного источника. Каждые три года этот лимит пересматривается. Такое ограничение распространяется и на сотрудников его аппарата. При этом каждый подарок, включая подарки супругам должностных лиц, "справедливая рыночная цена" которого превышает 100 долл., должен декларироваться. Подарки, цена которых в совокупности составляет 100 долл. или меньше, в декларацию не включаются. Эти ограничения распространяются на все источники получения подарков, за исключением подарков, получаемых от родственников. В исключительных случаях ограничения могут быть сняты комитетом по этике. Таким образом, государственный служащий, а также его супруга (супруг), могут в течение календарного года принять подарки, цена которых в совокупности не превышает 100 долл. Получив подарок выше допустимой стоимости, государственный служащий обязан в течение 60 дней сдать его в соответствующий орган своего ведомства. Законодательством предусмотрено, что вследствие происходящих в стране изменений в индексе покупательной способности цен допустимая стоимость подарка должка подвергаться пересмотру каждые три года.
Установлены правила, регламентирующие условия получения подарков и наград от представителей иностранных государств. Основные положения, содержащиеся в этих правилах сводятся к следующему. Государственный служащий имеет право принять подарок от представителя иностранного государства в том случае, если этот подарок предлагается в качестве сувенира или в знак вежливости и не превышает "минимальной стоимости". Принять подарок выше "минимальной стоимости" должностное лицо вправе, если: такой подарок способствует развитию связей США в сфере науки или медицины; отказ принять подарок может причинить обиду дарителю и тем самым повлиять на международные связи США.
Согласно уголовному законодательству Канады, должностными преступлениями являются: "подкуп должностных лиц", "обман правительства", "злоупотребление доверием, совершенное должностным лицом", "торговля влиянием”. Наряду с этим в 1985 г. в Канаде принят Кодекс, содержащий правила поведения, которыми обязаны руководствоваться все государственные служащие в случае возникновения конфликта между их служебными обязанностями и личными интересами. По мысли законодателя, цель указанных правил — "повышение доверия общества к государственному аппарату и веры в честность его служащих". Кроме того правила направлены на профилактику перечисленных выше преступлений, установление четких норм поведения всех государственных служащих в части "конфликта интересов" на государственной службе и после ее оставления, "минимизации возможности их возникновения и разрешения в случае возникновения в интересах общества" Данный Кодекс состоит из четырех частей. В первой части сформулированы общие принципы поведения, которыми обязаны руководствоваться государственные служащие. Так, государственный служащий обязан делать все необходимое, чтобы исключить реальную возможность возникновения "конфликта интересов", его видимости, а также создания условий для его возникновения. Государственный служащий, помимо норм, содержащихся в кодексе, должен соблюдать все требования законодательного поведения, прямо касающиеся его ведомства, а также законодательство своей страны и международно-правовые акты о правах человека и гражданина. Государственные служащие обязаны выполнять должностные функции и вести частные дела таким образом, чтобы сохранять и укреплять веру общественности в честность, объективность и беспристрастность правительства. Ни профессиональная, ни частная деятельность не должны вызывать у общественности никаких сомнений в ее законности и обоснованности. Но для достижения этого недостаточно лишь строгого соблюдения законодательства. Канадским государственным служащим не рекомендуется иметь частные интересы, за исключением разрешенных кодексом, которые могут прямо и существенно касаться ведомства, в котором они работают, при условии, что они лично участвуют в осуществлении соответствующих действий. При поступлении на государственную службу служащие обязаны так реорганизовать свои частные дела, чтобы исключить возможность возникновения "конфликта интересов". Если он все-таки возник, его следует разрешить в интересах общества. Государственные служащие не имеют права принимать различные подарки (добиваться их), подношения, стоимость которых может быть выражена в денежной сумме. Им не разрешается отклоняться от своих обязанностей для оказания помощи частным предприятиям или лицам в их делах с правительством, если в результате этого предприятие или лицо получат со стороны последнего предпочтительное отношение к себе по сравнению с другими. Государственные служащие не вправе сознательно извлекать материальную выгоду из информации, которая еще не обнародована и стала им известна в результате выполнения своих служебных обязанностей. Государственные служащие не должны допускать использование государственной собственности для любых других целей, кроме тех, для которых она официально предназначена. После оставления государственной службы служащие не должны пытаться извлечь какие-либо преимущества из факта предыдущего их пребывания на должности. Кроме того, государственные служащие обязаны раз в год проверять свои частные дела с точки зрения их соответствия Кодексу, а ведомства — организовывать его изучение персоналом.
Вторая часть Кодекса содержит конкретные требования, предъявляемые к повседневной деятельности государственного служащего. По мысли законодателя профилактика "конфликта интересов" — это процедурные и административные требования, которым должен подчиняться государственный служащий, цель этих требований — максимально снизить вероятность возникновения 'конфликта интересов" и разрешать их в интересах общества. В соответствии с Кодексом государственный служащий в течение 60 дней после назначения на службу обязан представить уполномоченному на то должностному лицу подробный конфиденциальный доклад о своем имуществе и обо всех прямых и существенных обязательствах, способных противоречить его должностным интересам. К перечисленным видам имущества и обязательствам относятся: свободно продающиеся акции и облигации корпораций; владение акциями или контроль над ними этих компаний или различных частных компаний, в том числе выполняющих государственные заказы.
Одним из эффективных методов предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы США и Канады является: а) наложение запретов или ограничений на участие должностных лиц в официальных мероприятиях, в отношении которых у этих лиц имеется существенная прямая или косвенная финансовая заинтересованность; б) наложение запретов или ограничений на участие должностных лиц в мероприятиях, являющихся предметом финансовой заинтересованности со стороны физических или юридических лиц, с которыми эти должностные лица ведут переговоры о поступлении на работу; в) наложение ограничений на деятельность бывших государственных служащих, если они представляют частные или личные интересы, ходатайствуя перед правительственным ведомством или министерством, в котором они раньше работали, подобные ограничения могут включать запрет на участие таких должностных лиц в делах, которые они раньше лично курировали, а также запрет на защиту ими частных интересов, посредством неправомерного использования своего влияния на правительственное ведомство или министерство, в котором они раньше работали, равно как и на использование конфиденциальной информации или информации, получаемой в ходе исполнения официальных функций на предыдущей работе в органах государственной власти; г) наложение запретов и ограничений на получение подарков и других благ; д) установление ограничений на неправомерное использование государственного имущества и ресурсов в частных интересах и др.
Третья часть Кодекса содержит требования к поведению служащего после оставления им государственной службы, цель которых — свести к минимуму возможности возникновения у него еще на государственной службе реального, потенциального или явного "конфликта интересов", имея в виду его будущее трудоустройство за пределами государственной службы, получения после увольнения предпочтительного положения или возможности доступа в правительственные учреждения от имени негосударственной организации, извлечения личных выгод из обладания информацией, ставшей ему известной как государственному служащему, использование должности как несправедливого преимущества в поисках трудоустройства после оставления государственной службы. Для достижения перечисленных целей государственный служащий при выполнении своих обязанностей не вправе использовать их для поиска и обеспечения будущего трудоустройства вне государственной службы. Предложения или планы трудоустройства вне государственной службы не должны влиять на его официальные действия. Он обязан немедленно письменно докладывать уполномоченному лицу своего ведомства все предложения частных фирм о будущем трудоустройстве, которые могут поставить их в ситуацию "конфликта интересов". Если должностное лицо установит, что государственный служащий участвует в значительных официальных действиях его будущего нанимателя, при первой же возможности ему должны быть поручены другие функции.
Бывшему государственному служащему категорически запрещается выступать от имени любого лица либо негосударственной организации в отношении любой процедуры, сделки или переговоров, в которых одна сторона — правительственное учреждение, в том случае, если он, будучи государственным служащим, выступал по этому делу от имени правительственного учреждения или действовал как его советник. В течение года после оставления государственной службы бывший государственный служащий не имеет права, принимать предложения о трудоустройстве в организацию, с которой он в течение года перед увольнением вел дела от имени государственного ведомства; представлять любое лицо или организацию в делах с любым другим правительственным учреждением, если в течение года перед увольнением он официально сотрудничал с этим учреждением; консультировать с коммерческой целью любую организацию, ведущую дела с правительственным учреждением, в котором он ранее работал, либо с учреждением, с которым вел дела от имени правительственного органа в течение года перед увольнением со службы По просьбе государственного служащего ограничительный срок может быть уменьшен При этом принимаются во внимание различные факторы, например возможность получения несправедливого коммерческого преимущества новым работодателем, принявшим на работу бывшего государственного служащего, реальное влияние, которым обладал последний на государственной службе, а также другие обстоятельства.
Государственный служащий, не выполняющий требования третьей части Кодекса, подлежит дисциплинарным взысканиям вплоть до увольнения. Перед окончательным увольнением государственного служащего должностное лицо проводит с ним собеседование с целью напомнить о требованиях к его поведению после увольнения и тем самым об легчить ему их выполнение.
Четвертая часть Кодекса устанавливает минимальные отличия в порядке приема на работу и увольнения со службы некоторых категорий государственных служащих, а также определяет права и обязанности сторон в смысле соблюдения правил о «конфликте интересов».
В приложении к Кодексу содержится перечень страховых и доверительных фондов, необходимых государственным служащим для помещения своего имущества, порядок владения которым реорганизуется ими в соответствии с правилами о предотвращении "конфликта интересов".
Резюмируя вышеизложенное, необходимо отметить, что законодательства США и Канады, регламентирующие порядок прохождения государственной службы, включают в себя административные кодексы и этические нормы поведения, не допускающие конфликта интересов на государственной службе, обеспечивающие надлежащее использование государственных ресурсов и требующие достижения самого высокого уровня профессионализма и честности среди сотрудников.
Как мы можем видеть, законодательства США и Канады о государственной службе содержат ряд мер которые могут и должны быть использованы при формировании государственной службы Республики Узбекистан, которая помимо всего прочего должна носить и антикоррупционный характер.
ПРОБЛЕМЫ И МЕТОДЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ НА ПРИМЕРЕ ФРАНЦИИ
Во Франции в целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы в 60-х гг XX в. было принято решение обязать всех избранных государственных служащих и кадры общественной службы, функции которых подвержены риску коррупции, поскольку от них зависит принятие решений, сообщать о своем имуществе и доходах в независимые инстанции. Помимо этого созданы правовые и организационные основы, обеспечивающие широкую гласность деклараций о доходах и имуществе высокопоставленных работников государственного аппарата. Разработаны формы подачи информации широкой общественности о соглашениях, подписанных административными учреждениями или о разрешениях, выданных ими. Введены запреты на непосредственную оплату штрафа на месте за нарушение правил уличного движения. В целях повышения эффективности государственного контроля как способа предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы было принято решение увеличить численность и повысить квалификацию работников префектур, занятых в службах контроля за соблюдением законности, а также предоставить службам префектур право отсрочки актов, содержание которых провоцирует риск коррупции. Правительством Франции было принято решение расширить компетенцию Счетной палаты, а также поддерживать стремление предприятий проводить внутренние аудиты и контрольные мероприятия для защиты от риска коррупции своих работников. Помимо вышеизложенного правительством Франции было принято решение создать в Министерстве юстиции Центральную службу для борьбы с коррупцией.
ПРОБЛЕМЫ И МЕТОДЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ НА ПРИМЕРЕ ФРГ
Опыт ФРГ показывает, что наиболее эффективными организационно-правовыми мерами предупреждения коррупции могли бы стать: определение сфер, наиболее подверженных угрозе коррупции; создание в центральном банке страны базы данных физических и юридических лиц, изобличенных в подкупе государственных служащих, что не позволит им под новым названием или иным прикрытием получать государственные заказы; осуществлять ротацию управленческих кадров; создать вневедомственные подразделения внутреннего контроля деятельности управленческого персонала.
ПРОБЛЕМЫ И МЕТОДЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ НА ПРИМЕРЕ ГОЛЛАНДИИ
Правительство Голландии в целях предупреждения и пресечения коррупции приняло решение ужесточить санкции действующего уголовного кодекса в отношении государственных служащих, уличенных в коррупционном поведении, включая взяточничество и злоупотребление служебным положением. Это вызвано тем, что за последние годы в стране был выявлен целый ряд политиков и общественных деятелей, использующих свое должностное или служебное положение в интересах организованных преступных формирований, стремящихся занять более прочные позиции в органах государственной власти. В целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы выработан ряд мер. В частности служба национальной безопасности получила право осуществлять проверку отдельных кандидатов в депутаты парламента страны, в отношение которых имеются обоснованные подозрения в связях с организованной преступностью.
СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЙ КОНТРОЛЬ - НАПРАВЛЕНИЕ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ
Изучение международного опыта показывает, что борьбе с коррупцией чаше всего препятствуют:
1) значительная распространенность коррупционных правонарушений в условиях известной ограниченности ресурсов, выделяемых на нужды юстиции;
2) определенная ограниченность возможностей уголовного законодательства в части формулирования признаков коррупционных преступлений и конкретных форм их совершения;
3) трудности в оперативном выявлении и уголовно-процессуальном доказывании фактов коррупции:
4) недостаточное предупредительное воздействие традиционных мер уголовной ответственности и наказания.
По мнению юристов многих стран, решению этих проблем может в той или иной мере способствовать использование криминологических форм и методов борьбы с преступностью, в том числе установление особого социально-правового контроля за источниками доходов, финансово-экономической и иной деятельностью) лиц, подозреваемых в коррупции. По сути, такой контроль выражается в том, что определенные государственные органы, общественные организации, должностные лица законодательно наделяются властными полномочиями по наблюдению и проверке соответствия деятельности конкретных граждан и юридических лиц предъявляемым требованиям с правом информировать об обнаруженных отклонениях компетентные органы и (или) общественность, продлять ходатайства либо рекомендации о привлечении виновных к ответсвенности. Кроме того, контролирующие субъекты наделяются правом в период до принятия окончательного решения судом или иным компетентным органом самостоятельно применять к подконтрольному лицу меры, направленные на предупреждение и пресечение правонарушений, например, временно отстранять от работы лиц, подозреваемых в коррупции, вводить ограничения и запреты на их деятельность для воспрепятствования пользованию или сокрытию средств, добытых преступным путем и т.п.
Социально-правовой контроль как средство борьбы с коррупцией получил наибольшее развитие в Японии и США. В Японии осуществляется регламентированная законом регистрация лиц, против которых выдвинуты обвинения в причастности к организованной преступности и коррупции. Факт такой регистрации обычно доводится до сведения общественности через средства массовой информации, является правовым основанием для установления контроля за поведением конкретного лица, источниками его доходов и может повлечь применение к нему ряда правоограничений, препятствующих совершению правонарушению, легализации и расходованию средств, добытых преступным путем, в том числе полученных в виде взяток. В США с 1991 года действует федеральный закон о контроле за организованной преступностью (Государственный закон .№91-452). В качестве базового операционного понятия в нем использован термин "рэкетирская деятельность", охватывающий, помимо дачи и получения взяток, довольно широкий круг правонарушений, имеющих связь с организованной преступностью (вымогательство, некоторые виды мошенничества, занятие азартными играми, незаконные операции с наркотиками и др.). Борьбу с рэкетирской деятельностью, помимо судов, призваны осуществлять специальные органы Большие жюри, которые создаются в масштабах отдельного штата или круга и рассматривают на своих заседаниях материалы о занятии отдельных лиц указанной деятельностью. Если Большое жюри находит основания для возбуждения уголовного преследования, то дело передается в суд. До принятия судом решения за поведением обвиняемого устанавливается контроль, на него возлагается ряд запретов и обязанностей, предусмотренных указанным законом.
В соответствии с §1962 данного закона запрещено любому лицу, которое получает какой-либо доход, извлекаемый прямо или косвенно из какого-либо вида рэкетирской деятельности, использовать или вкладывать прямо или косвенно любую часть такого дохода для приобретения какого-либо предприятия или создания и развертывания работы какого-либо предприятия, которое участвует во внешней торговле или в торговле между штатами или деятельность которого влияет на эти виды торговли. Этим же лицам запрещено приобретать прямо или косвенно участие в прибылях или контроль над каким-либо предприятием, вести или участвовать прямо или косвенно в ведении дел этого предприятия с помощью какого-либо вида рэкетирской деятельности или путем взимания незаконных долгов. За нарушение указанных запретов предусмотрено уголовное наказание до 25 тыс. долларов или до 20 лет тюремного заключения, или и то и другое одновременно.
Помимо этого, лицо должно добровольно передать в пользу США всю незаконно полученную прибыль или долю имущества. В противном случае на его имущество накладывается арест и оно подлежит конфискации на условиях, которые суд сочтет должными.
Согласно §1964 закона окружные суды США имеют право предотвращать или ограничивать нарушения ранее указанных запретов путем издания соответствующих постановлений, включая (но не ограничиваясь такими мерами) приказание какому-либо лицу отказаться от любого, прямого или косвенного участия в прибылях какого-либо предприятия, распустить или реорганизовывать какое-либо предприятие, не заниматься тем же самым видом деятельности, как и предприятие, в котором он участвует.
Действующее законодательство Российской Федерации, Указы Президента РФ, нормативные акты министерств и ведомств также предусматривают различные меры контроля, которые, помимо прочего, могут использоваться в борьбе с коррупцией. Учитывая довольно значительное количество и разнообразие этих мер, представляется целесообразным рассмотреть их в рамках определенных классификаций.
Так, в зависимости от правовой природы и характера существующие меры контроля можно разделить на две основные группы. Меры финансового контроля. В наибольшей степени они используются государственными органами, специально уполномоченными на осуществление такого контроля. Например, в Российской Федерации в соответствии с Законом РСФСР от21 марта 1991 года "О Государственной налоговой службе РСФСР" и указом Президента РФ от 31 декабря 1991 года «О Государственной налоговой службе Российской Федерации» налоговые инспекции имеют право: получать от юридических лиц и граждан необходимые справки и объяснения, обследовать помещения юридических лиц с целью определения налогооблагаемого дохода, приостанавливать операции проверяемых лиц по расчетам.
Меры оперативно-розыскного, уголовно-роцессуального, административно-правового характера, применяемые правоохранительными органами.
В зависимости от механизма действия меры социально-правового контроля, используемые в борьбе с коррупцией, можно также разделить на две группы.
1. Властные полномочия контролирующих субъектов и корреспондирующие им обязанности контролируемых физических и юридических лиц, объективно не ущемляющие конституционные права и свободы граждан.
Примером таких мер могут служить выраженные в различной правовой форме права контролирующих инстанций на получение необходимой им информации, проверку подлинности предоставленных сведений и соответствующие обязанности контролируемых предоставлять такую информацию, не препятствовать и не уклоняться от контроля.
2. Специально предупредительные ограничения н запреты, налагаемые на лиц, выступающих объектом контроля, объективно ущемляющие конституционные права и свободы граждан.
Например, ограничения на пребывание в определенных местах, запрет выезжать за пределы населённого пункта для лиц, осужденных с отсрочкой исполнения приговора и состоящих под административным надзором, ранее упомянутые ограничения на финансовую деятельность.
Общим недостатком вышеназванных мер является их бессистемность, рассредоточенность по отдельным нормативным актам, отсутствие специальной нацеленности на борьбу с коррупцией. Если в зарубежных странах борьба с коррупцией и организованной преступностью осуществляется на основе специально разработанных государственных программ и особых законодательных актов, то в нашей стране подобная правовая база отсутствует. На эффективности применяемых мер социально-правового контроля сказывается и слабое взаимодействие органов, его осуществляющих.
Наряду с этим в юридической литературе высказываются и другие предложения, направленные на усиление социально-правового контроля в сфере организованной преступности и коррупции. Например, учеными Дальневосточного государственного университета А.Г.Корчагиным, В.А.Номоконовым, В.И.Шульгой предложен свой вариант проекта закона "О мерах против организованной преступности". В числе особенностей этого законопроекта хотелось бы выделить предложение об учреждении в республиканских, краевых, областных, городских судах, коллегий по делам об организованной преступности, в обязанности которым вменяется рассмотрение материалов, дающих основание для регистрации субъекта в качестве лица, причастного к организованной преступности и подлежащего включению в "Список лиц, причастных к организованной преступности". Правовыми последствиями такой регистрации являются:
1) производство проверки имущественного и финансового со стояния лица, его близких родственников, а также всех физических и юридических лиц, с которыми зарегистрированный занимается или занимался в течение последних пяти лет совместной предпринимательской деятельностью;
2) предоставление органам внутренних дел права проводить в отношении зарегистрированного лица предусмотренные законом оперативно-розыскные мероприятия без санкции прокурора;
5) предоставление органам МВД РФ права применять в отношении зарегистрированного лица в полном объеме или частично следующие ограничения:
а) обязать зарегистрировать лицо, не имеющее постоянного места жительстаа, в течение месяца приобрести постоянное место жительства или покинуть пределы республики, края, области, города;
б) не отлучаться с места жительства в определенное время .без разрешения органа внутренних дел
в) не менять постоянное место жительства без разрешения органа внутренних дел,
г) не выезжать за пределы населенного пункта без разрешения органа внутренних дел и возвращаться в указанное время;
д) не посещать определенные места;
е) не встречаться с другимн зарегистрированными лицами, указанными в постановлении
ж) не управлять транспортным средством;
к) являться для регистрации в орган внутренних дел от четырех до восьми раз в месяц
л) в общественных местах подвергаться личному досмотру работинками органов внутренних дел по их требованию.
Определение правовых оснований применения мер контроля, связанных с ограничениями прав и свобод граждан.
Из текста законопроекта, предложенного А.Г.Корчагиным, В.А.Номоконовым и В.И.Шульгой, видно, что уже сам факт регистрации лица и объявления его причастным к организованной преступности, не говоря об упомянутых выше ограничениях, существенно подрывает репутацию человека, может повлечь для него неблагоприятные имущественные и иные последствия. Основанием же для такой регистрации, по мнению авторов проекта, является информация о принадлежности лица к организованной преступной группе, полученная при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Эта информация рассматривается судебной коллегией с участием представителя МВД и прокурора, но без участия защитника, после чего в совещательной комнате выносится определение.
По нашему мнению, практическая реализация такого подхода может повлечь необоснованное применение правового ограничения. Основанием для правоограничений может быть лишь противоправное деяние, причем вина лица должна быть доказана в порядке, приемлемом для демократического общества. При этом различные сведения и иные улики, добытые при проведении оперативно-розыскных мероприятий, могут рассматриваться лишь в качестве доказательств.
Повысить раскрываемось преступлений связанных с коррупцией может снятие ответственности с взяткодателя. Обосновать это можно тем, что коррупция подразумевает использование должностного положения, т.е. субъектом может являться только взяткополучатель.
-->