Прокурорский надзор за исполнением законов

ВВЕДЕНИЕ

О значении закона, законности для социального благополучия, нормального функционирования общества, полнокровной жизни всех и каждого сказано немало. Еще мыслитель древности Гераклит заметил, что «народ должен защищать закон как свой оплот, как охранительную свою стену». Много лет прошло с тех пор, а роль закона в регулировании общественных отношений, которые в ходе социального прогресса естественно усложняются, обогащаются, наполняются новым содержанием, неизменно возрастает.

Разумная упорядоченность социальной жизни, оптимальный баланс разнообразных, зачастую не совпадающих и даже противоположных интересов и стремлений людей – всем этим мы во многом обязаны закону.

На состоянии законности в Российской Федерации, прежде всего, сказываются объективные сложности нынешнего времени, зыбкость и подвижность нормативно-правового «поля». Сейчас в России нет стабильной правовой системы, она только формируется. При отсутствии продуманной концепции правовой реформы законотворческие работы осуществляются бессистемно. Наличие пробелов в законодательстве пагубно сказывается на регулировании процессов в экономике, социальной и других сферах.

Плохо обстоит дело с исполнением действующих законов. На фоне общего падения социальной дисциплины в стране усилился правовой нигилизм. Распад прежней системы государственного и общественного контроля не сопровождался созданием новой целостной контролирующей системы.

Нормализовать  сложившуюся ситуацию в сфере законности призваны органы прокуратуры, основная цель деятельности которых - обеспечение законности и правопорядка. Именно им  принадлежит функция надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, именно они наделены государством необходимыми полномочиями, именно от правильной и грамотной организации их работы в данном направлении, во многом зависит состояние законности в РФ в целом.

Все сказанное позволяет определить избранную для исследования тему «Прокурорский надзор за исполнением законов» как весьма актуальную и значимую для современного периода развития России.

Цель бакалаврского исследования – подчеркнуть важность и значимость надзорной деятельности прокуратуры в сфере исполнения законов, а также провести сравнительный анализ между содержанием законодательных положений о прокуратуре и прокурорском надзоре, теоретическими разработками науки «Прокурорский надзор» и прокурорской практикой, с тем, чтобы установить тождество либо расхождение в них, определить причины встречающегося несоответствия и систему мер по их устранению.

Подобрать теоретический материал по обозначенной проблематике не представляет особой сложности: существует огромное количество научных разработок, посвященных прокурорскому надзору за исполнением законов, однако, большая часть из них  затрагивает какой либо один, узкий аспект данного вопроса, не уделяя должного внимания остальным, либо – предлагается лишь общая характеристика основных элементов, составляющих содержание надзора. В данной работе нами предпринята попытка комплексного анализа всех составляющих прокурорского надзора за исполнением законом, с тем, чтобы представить его полную и объективную картину.

В содержании работы определяется сущность, предмет, пределы и задачи прокурорского надзора за исполнением законов, полномочия прокурора в данной сфере и способы их реализации, выделяются особенности прокурорского надзора за исполнением законов в экологической и экономической  сферах деятельности.

Обращение, в ходе подготовки работы к нормативной базе о прокуратуре и прокурорском надзоре, позволило установить ее несовершенство: во-первых, она ужасно устарела, а во-вторых, хотя в научной литературе, как уже отмечалось, и уделяется значительное внимание надзору за исполнением законом, высказываются конкретные предложения по повышению его эффективности – многие из предлагаемых новшеств, заслуживающих внимания, к сожалению, не находят своего отражения в нормативных актах. Подобная ситуация оценивается в работе как недопустимая.

Метод исследования носит комплексный характер и включает в себя использование системного, логического, исторического методов, а так же метода сравнительно-правового анализа законодательства и практики его применения.

Научную основу бакалаврского исследования составили труды таких известных российских правоведов, как Ю.Н.Винокуров, В.И.Басков, Б.В.Коробейников, Г.П.Химичева, Н.В.Мельников, А.А. Чувилев и др. Правовая база представлена положениями действующего Российского  и международного законодательства, а так же практикой его реализации и применения.

 Все изложенные в работе выводы подкрепляются результатами изучения и обобщения прокурорской практики по надзору за исполнением законов в г. Оренбурге.

Глава 1 СУЩНОСТЬ, ПРЕДМЕТ И ЗАДАЧИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

1.1 Понятие прокурорского надзора за исполнением законов, его задачи и основные направления осуществления

Надзор за исполнением законов и законностью издаваемых правовых  актов является одним из основных направлений прокурорской надзорной деятельности. Сфера этой деятельности прокурора чрезвычайно широка. Прокурор осуществляет надзор за исполнением большого количества чрезвычайно разнообразных по содержанию законов, еще большим числом различного вида субъектов, исполняющих эти законы и издающих правовые акты, соответствие законам которых также проверяется прокурором. Вследствие чрезвычайной широты и многообразия общественных отношений, входящих в сферу этой деятельности прокурора данное направление в ранее действовавшем законодательстве о прокуратуре называлось общим надзором это определение сохранилось и широко применяется до настоящего времени[1].

В соответствии со ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"[2]  (далее Закон о прокуратуре) деятельность прокурора в данном направлении состоит в надзоре за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанных выше органов и организаций.

Уже из определенного законом перечня видов объектов надзора видно, насколько обширна надзорная деятельность прокурора в данном направлении. Только федеральных министерств, государственных комитетов и служб насчитывается несколько десятков, причем число и состав их постоянно изменяются. В сферу данного направления прокурорского надзора входит исполнение законов представительными и исполнительными органами 89 субъектов Российской Федерации, во много раз превышающее число местных органов самоуправления, десятки контрольных органов и органов военного управления, не поддающееся точному определению число их должностных лиц, коммерческих и некоммерческих организаций и тем более их органов управления и руководителей.

Не поддается точному определению и численность законодательных актов, исполнение которых объектами надзора проверяется прокурорами. В их число, прежде всего, входят почти все статьи Конституции РФ, нормы гражданского, трудового, административного, экологического и других отраслей права.

Число же правовых актов, издаваемых всеми объектами надзора, чье соответствие указанным выше законам должно проверяться прокурором, тем более не поддается точному определению.

Характеризуя содержательную сторону сферы прокурорского надзора за исполнением законов, можно сказать, что в сферу этой деятельности прокурора входят практически все общественные отношения, за исключением тех, которые возникают в деятельности органов правосудия, некоторых других правоохранительных органов (МВД, ФСБ, и некоторые другие), регулируемой уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным, арбитражным процессуальным законодательством и рядом иных, сравнительно немногочисленных законодательных актов[3].

Сущность и назначение надзора за исполнением законов главным образом определяет надзор за исполнением законов в органах и сфере государственного управления. В этой сфере чаще всего допускаются правонарушения, а также факты противодействия органам прокуратуры в устранении нарушений закона, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению нарушений закона. Именно в области государственного управления должно быть обеспечено точное исполнение законов. Предписания законодателя должны твердо проводиться в жизнь, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияния

Являясь родоначальником специальной прокурорской деятельности, общий надзор в отличие от других отраслей призван содействовать обеспечению законности в сфере государственного управления. Исходя из этого его свойства, общий надзор можно считать звеном, цементирующим российскую государственность, способом согласования интересов Российской Федерации и субъектов, ее составляющих[4].

Надзор за исполнением законов - одно из ведущих направлений в деятельности прокуратуры Российской Федерации. Данная отрасль прокурорского надзора непосредственно связана: с реальной защитой и обеспечением прав и свобод человека и гражданина; с укреплением законности в деятельности федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местно го самоуправления; с утверждением действенной вертикали власти.

В надзоре за исполнением законов реализуется значительная часть надзорного и профилактического потенциала прокурорской системы, поскольку именно с его помощью достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявление правонарушений на ранних стадиях их формирования, принятие мер к их устранению.

Дестабилизационные процессы в экономике, социальной сфере, рост напряженности в межнациональных отношениях, неустойчивость морально-психологического климата в обществе, низкая эффективность государственного управления, низкое качество нормативных правовых актов, особенно принимаемых в регионах, обостренное состояние криминальной ситуации, проявляющееся блокирование усилий правоохранительных органов криминальными структурами - все это требует сохранять и наращивать правозащитный потенциал средств обеспечения исполнения законов и укрепления законности, в том числе надзорные возможности прокуратуры[5].

Если сопоставить данное направление надзора с другими направлениями прокурорского надзора, то мы увидим, что по своим задачам, по числу и разнообразию поднадзорных объектов (государственные органы власти и управления, общественные объединения  должностные лица) данная деятельность прокуроров является наиболее сложной и трудоемкой. К тому же значение данного надзора с каждым годом возрастает в связи со сложностью задач экономического и социального строительства, разветвленностью экономических связей между государственными и негосударственными предприятиями, переходом промышленности и предприятий сельского хозяйства в частную собственность. Все это обязывает прокуроров держать надзор за исполнением законов и законностью правовых актов на постоянном контроле и поднимать его качество на новый уровень.

При всем многообразии поднадзорных объектов и проблем по соблюдению законности прокуроры должны избирать те из них, которые существенным образом отражаются на режиме законности в государстве [6].

Исходя из задач, стоящих в современный период перед российским государством, сформировавшейся структуры федерального законодательства и сложившейся практики работы прокуратуры, можно выделить следующее направление (подотрасли) прокурорского надзора за исполнением законов.

1.           Прокурорский надзор в социальной сфере (надзор за исполнением: законодательства о политических правах и свободах граждан; законодательства о гражданстве; законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах; трудового законодательства; законодательства об охране труда и соблюдении правил по технике безопасности; законодательства о занятости населения; законодательства о здравоохранении; законодательства об образовании; жилищного законодательства; законодательства о приватизации жилищного фонда; законодательства о защите прав потребителей; экологического законодательства; законодательства о ядерной и радиационной безопасности; пенсионного законодательства; законодательства о льготах; законодательства о борьбе с наркоманией; законодательства о несовершеннолетних; законодательства об обращениях граждан);

2.           Прокурорский надзор в экономической сфере (надзор за исполнением законодательства о собственности; законодательства о предпринимательстве; законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий; законодательства о банках и банковской деятельности; законодательства о налогах; аграрного (земельного) законодательства; инвестиционного законодательства; законодательства об аренде; дорожно-транспортного законодательства);

3.           Прокурорский надзор во внешнеэкономической сфере (надзор за исполнением законодательства о внешнеэкономической деятельности; таможенного законодательства);

4.           Прокурорский надзор в оборонной сфере (надзор за исполнением законодательства об обороне; законодательства об оружии; законодательства о границе; законодательства о чрезвычайных ситуациях или чрезвычайном положении).

Говоря об указанных выше основных направлениях в рассматриваемой надзорной деятельности прокуроров, следует отметить, что они не носят исчерпывающего характера. В процессе развития и деятельности государства, возникают новые проблемы экономического и социального характера, которые требуют внимания прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов.

Осуществляя надзор за исполнением законов в области государственного управления, органы прокуратуры тем самым способствуют выполнению задач, стоящих перед обществом и государством, по защите прав граждан, повышению их материального благосостояния. Иначе говоря, прокуроры, осуществляя свои полномочия в сфере данного надзора, решают вместе с другими органами и организациями вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства[7].

Задачи прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов, сформулированы в Законе о прокуратуре, а также в приказах Генерального прокурора РФ № 30 от 22 мая 1996 г. "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" № 42 от 18 июля 1997 г. "Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской федерации" и ряде других указаний и распоряжений.

Исходя из анализа указанных нормативных актов, можно выделить следующие задачи, стоящие перед прокурорами при осуществлении надзора в данной сфере:

1)           обязательное вмешательство прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;

Особо следует сказать о главном законе страны — Конституции РФ. Первые законы о прокуратуре — Закон СССР "О прокуратуре СССР" (1979 г.), Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации" (1992 г.) — не содержали специальных указаний на осуществление прокуратурой надзора за соблюдением Основного закона страны, хотя это презюмировалось, и надзор за исполнением конституционных норм, в действительности обеспечивался прокуратурой планомерно и непрерывно. Тем не менее отсутствие соответствующих положений в законе порождало известную неопределенность позиции прокуратуры в выполнении ею надзорной роли по отношению к практике реализации конституционно-правовых установлений. Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. "О внесении изменений дополнений в Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которым в понятие предмета прокурорского надзора было включено соблюдение Конституции РФ, обоснованно устранил имевший место пробел в законодательстве и законодательно закрепил ту серьезную фактическую роль, которую играют органы прокуратуры в механизме обеспечения действия Основного закона страны.

2)           наиболее полное использование возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и в первую очередь, преступлений;

3)           активизация и совершенствование деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка через проведение прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и в организациях;

4)           более активное проведение в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного, имущественного положения, памятуя о том, что перед законом все равны;

5)           доведение до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушаемости в регионах;

6)           выявление пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;

7)           повышение правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей государственных органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, руководителей коммерческих организаций, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий. Основное требование, предъявляемое в современный период к прокурорскому надзору за исполнением законов — это повышение его эффективности, что выражается в его влиянии на конечный результат - состояние законности и правопорядка

От активности, инициативы, профессиональной подготовки прокуроров, осуществляющих надзор, многое зависит в укреплении законности в государстве, в выявлении нарушений закона и установлении их причин и способствующих этим нарушениям условий. Прокуроры первыми сталкиваются с нарушениями законов, они первыми исследуют причины и условия, способствовавшие этим нарушениям. Именно они решают вопрос о возбуждении уголовного преследования против нарушителей закона и привлечения нарушителей к административной, дисциплинарной или материальной ответственности. Результаты их проверок служат исходным материалом для расследования преступлений, связанных с хищениями и взяточничеством, злоупотреблениями полномочиями должностных лиц, незаконным предпринимательством и многими другими.

1.2 Предмет и пределы надзора

Понятие предмета надзора за исполнением законов дано в ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". В нем можно выделить два самостоятельных элемента.

1.           Соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

2.           Соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и лицами.

Фактически же как в первом, так и во втором случае речь идет о различных проявлениях единой по своей сути направленности надзорной: деятельности на решение определенного рода задач, стоящих перед прокуратурой, в чем собственно говоря, наиболее полно и конкретно выражаются особенности предмета каждой отдельно взятой отрасли прокурорского надзора. Соответствие законам правовых актов, издаваемых органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, является одной из форм исполнения законов. Специальное указание в статье Закона в качестве составной части предмета надзора на соответствие правовых актов закону следует рассматривать как свидетельство стремления законодателя вычленить те существенные, находящие отражение в предмете надзора специфические характеристики надзорной деятельности прокуратуры, которые являются наиболее значимыми.

Содержание используемого в ст. 21 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" понятия "исполнение закона" включает в себя как собственно исполнение законов, представляющее собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний, так и соблюдение законов, которое обычно понимается как следование установленным законом запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми.

Исполнение законов выражается в виде действий или правовых актов. В действиях (бездействии) и актах, порождающих юридически значимые последствия (правовых актах), материализуются возведенные в закон воля и интересы российского народа. Через них реализуется главная функция закона как регулятора общественных отношений. Действия (бездействие) и правовые акты служат формами исполнения законов, охватывающими все области правоприменительной деятельности.

Говоря о предмете надзора, необходимо отметить, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов строго определенной действующим законодательством совокупностью органов, организаций и должностных лиц. К таким органам, согласно перечню, представленному в ст. 21 Закона "О прокуратуре Российской Федерации", относятся: федеральные отраслевые органы исполнительной власти; законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; органы местного самоуправления; органы управления и руководители, государственных и негосударственных структур, осуществляющих деятельность в различных сферах жизни общества. Этот перечень является исчерпывающим. Дополняться, изменяться он может только путем принятия соответствующих законов. Обоснованное и крайне необходимое изменение перечня объектов прокурорского надзора обеспечил Федеральный закон от 10 февраля 1999 г.[8], который устранил допущенную в первоначальной редакции Закона о прокуратуре ошибку, выразившуюся в невключении в него коммерческих и некоммерческих организаций. Это, как известно, серьезно осложняло процесс осуществления прокурорского надзора на низовом уровне надзорной деятельности, где отмечается совершение основной массы правонарушений.

Несмотря на исчерпывающий характер определения поднадзорных прокуратуре органов и учреждений некоторые авторы считают необходимым дополнить данный перечень. В частности Ю.Е. Винокуров, утверждает, что в ст. 21 Закона о прокуратуре названы далеко не все органы, за исполнением законов которыми прокуроры призваны осуществлять надзор, и предлагает дополнить имеющийся перечень общественными организациями, объединениями, движениями[9]. Но если обратиться к главе 4 Гражданского кодекса РФ, то мы увидим, что все предлагаемые Винокуровым субъекты относятся к некоммерческим организациям[10], которые уже упомянуты в ст.21 Закона о прокуратуре. Кроме того, Ю.Е. Винокуров считает необходимым включить и граждан в число поднадзорных субъектов, мотивирую это тем, что при нарушении гражданами законов прокурор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответственности[11], с чем вряд ли можно согласиться, ввиду того, что при привлечении граждан, например, к уголовной ответственности, реализуется не надзорная функция прокуратуры, а функция уголовного преследования. В этой связи, следует поддержать позицию Н.В. Мельникова, считающего, что исключение граждан из числа поднадзорных субъектов, совершенно справедливо и является следствием отказа от тотального осуществления прокурорского надзора за всеми[12].

В практическом плане важным является вопрос о том, какое содержание вкладывается законодателем в понятие законов, надзор за исполнением которых призвана осуществлять прокуратура. От точности ответа на данный вопрос непосредственно зависят целенаправленность и профессиональная, определенность надзорной деятельности прокуратуры.

Конституция РФ (ст.129), Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. 1 и -21) устанавливают, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории РФ. В настоящее время действующие на территории Российской Федерации законы представляют двухуровневую систему, элементами которой выступают федеральные законы и законы субъектов РФ. В связи с этим предметом прокурорского надзора является исполнение как федеральных законов, так и законов субъектов РФ.

К совокупности нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, относятся международные договоры Российской Федерации и акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, являющиеся, согласно ст. 15 Конституции РФ, составной частью правовой системы России. Причем они имеют приоритетное значение в случаях расхождения с отечественным законодательством. В Конституции РФ указано: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем установленные законом, то применяются правила международного договора"[13]. В числе актов международного правового характера несомненного внимания прокуроров заслуживают: Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) и факультативный протокол к нему, Конвенция о защите прав и основных свобод, Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, подписанная в Минске 22 января 1993 г. (Минская конвенция), Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (ратифицирована 4 ноября 1995 г.).

Большинство авторов едины во мнении о необходимости законодательно определить какие именно нормативные акты подразумеваются под понятием "закон", используемом в Федеральном Законе "О прокуратуре", и мы с ними в этом солидарны. С учетом всего изложенного предлагается включить в его содержание федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ, международные договоры РФ[14], что весьма верно и соответствует содержанию Основного закона.

Несмотря на то, что законодательство о прокуратуре вполне определенно и однозначно исходит из положений о связи надзорной функции только со сферой исполнения законов, специалистами в области прокурорского надзора время от времени высказываются суждения об относимости к предмету надзора за исполнением не только законов,  но и подзаконных актов[15].

Правда, в последние годы такого рода суждения стали формироваться более взвешенно. Сейчас признание относимости подзаконных актов к предмету прокурорского надзора оговаривается достаточно жесткими условиями, суть которых сводится к тому, чтобы они имели нормативный характер, чтобы ранг подзаконных актов соответствовал уровню высших органов государственной власти и на издание такого рода подзаконных актов, чтобы указанные органы имели бы специальные полномочия. Такая постановка вопроса, бесспорно, не вызывает столь резкой, как ранее, реакции отторжения у сторонников классической системы взглядов на прокуратуру как орган надзора за исполнением законов. Однако нельзя не заметить, что в современных условиях идея распространения прокурорского надзора на исполнение подзаконных актов потеряла актуальность. Сейчас имеются все условия для нормальной, продуманной, эффективной работы законодательных учреждений страны, и потому нет необходимости для замещения законов актами, имеющими меньшую юридическую силу. В этой части с серьезными проблемами практика прокурорского надзора в целом не сталкивается. Гораздо сложнее дело обстоит с решением задачи преодоления утвердившегося среди значительной части прокуроров мнения о не просто допустимости, а необходимости отнесения к предмету прокурорского надзора исполнения нормативных подзаконных актов различных уровней и видов. Это является серьезной ошибкой. Упрощая и в какой-то мере облегчая нелегкую работу прокуроров, такой подход к пониманию сущности надзорной деятельности не может ее не дискредитировать[16].

Особое беспокойство вызывает нормотворчество органов местного самоуправления, испытывающих недостаток   грамотных   специалистов. На наш взгляд заслуживает поддержки высказанное А. Мыцыковым мнение о сужении круга актов, надзор за законностью которых входит в компетенцию прокуратуры[17]. Действительно, если исходить из реальных возможностей нынешней прокуратуры, особенно после введения в действие нового УПК РФ, то проверки законности правовых актов, носящих индивидуальный характер, следует проводить только по поступившим в прокуратуру жалобам и обращениям, касающимся значительных групп населения (неперсонифицированный интерес) или граждан, которые по объективным причинам не могут полноценно защитить свои права (безгласный интерес).

Особенно много нарушений прав граждан отмечается в настоящее время в вертикально интегрированных хозяйственных объединениях, например, в холдингах, которые переносят старое представление об административном характере взаимодействия участников на принципиально иную правовую и экономическую действительность и издают обязательные приказы в отношении самостоятельных предприятий. При этом с предприятий увольняются работники, переставшие быть акционерами, проводятся реорганизации многотысячных коллективов и т. п. Конечно, прокурор не должен устраняться от этих взрывоопасных ситуаций, особенно в условиях отсутствия развитых традиций судебной защиты нарушенного права вчерашних работников государственных предприятий, которых мы сами же долго приучали обращаться в прокуратуру[18].

Не следует забывать, что прокуратура является федеральной централизованной системой органов, осуществляющих в общегосударственном масштабе надзор только за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Ни о каких иных актах меньшей юридической силы законодательство о прокуратуре упоминаний не содержит. Правда, не упоминаются в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" и международные нормы и принципы, и международные договоры, но, как видно из рассмотренных выше положений они, по существу, приравнены к законам, а в случае коллизии за ними признается приоритет перед законами Российской Федерации.

Бесспорно, подзаконные акты (постановления, приказы, инструкции и др.) играют существенную роль в обеспечении реального исполнения законов. В них нередко получают, конкретизацию отдельные положения законов излагаются правила, определяющие механизм исполнения законов, формулируются требования к субъектам правоприменения по проведению единой политики в деле исполнения законов и др. И в этом заключается их несомненная ценность для прокуроров. Знать подзаконные акты и учитывать их в надзорной практике, безусловно необходимо. Но делать из этого вывод о том, что прокурорский надзор должен включать в себя надзор за исполнением подзаконных актов, все-таки нет сколько-нибудь достаточных оснований. Исполнение подзаконных актов — это предмет деятельности других органов, в первую очередь органов контроля. Возлагать на прокуратуру надзор за исполнением подзаконных актов на деле означало бы игнорировать специфику прокуратуры как особого надзорного органа, возложить на нее не свойственные ей функции. Нельзя не считаться также с тем, что подзаконные акты — это акты законоисполнительного характера. Не единичны случаи, когда в них допускается искажение смысла закона, вводятся нормы, не предусмотренные законодательными актами. Поэтому прокуратура в силу своего государственно-правового статуса обязана осуществлять надзор за законностью подзаконных актов, но не за их исполнением[19].

С содержанием предмета надзора за исполнением законов тесно связано решение вопроса о его пределах. В теории прокурорского надзора вопрос о пределах общего надзора рассматривается в нескольких плоскостях: относительно круга объектов надзора, актов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры, характера прокурорского надзора и характера мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий, и др. Собственно говоря, этими параметрами можно и ограничиться. Они в достаточной мере определяют границы прокурорского надзора, и их знание способно обеспечить единство подхода прокурорских работников к надзору за исполнением законов, в чем, в сущности, и заключается смысл обозначения пределов прокурорского надзора.

Характеристика двух первых видов ограничений, которыми должны руководствоваться прокуроры, уже дана в предыдущем изложении. Вопросы о границах прокурорского надзора по другим параметрам также должны решаться исключительно на основе законодательства о прокуратуре. Характер прокурорского надзора, определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, следящего за законностью и стремящегося к утверждению единообразного и точного исполнения законов всеми органами, организациями, должностными лицами на всей территории страны. Главным критерием оценки прокуратурой  деятельности объектов надзора служит законность их действий и актов. Прокурор обязан фиксировать их отклонение от требований закона и требовать устранения правонарушений, причин и условий, им способствующих. В поле зрения прокурора находится, поэтому только та часть деятельности объектов надзора, которая урегулирована законом, связана с исполнением законов. Как указано в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации", прокурор не вправе подменять другие органы. Его действия не должны касаться оперативно-хозяйственной деятельности.

В этой связи необходимо решительно отказаться от подмены контрольных полномочий вышестоящего государственного органа, не ввергая, к примеру, прокурора в перепроверку правильности перечисления регулирующих налогов. Прокурор не может и не должен отслеживать в проблемной ситуацию с ростом обязательств по векселям, устанавливать фиктивность сделки с неликвидными векселями, если речь не идет о преступлении[20]. При всей значимости проблемы нельзя перекладывать ее на плечи прокуратуры на том только основании, что государственные органы, обязанные этим заниматься, бездействуют, а ущерб государству растет. Привлекательная на первый взгляд идея на деле приводит к обратным результатам. Не единичны факты, когда прокуроры районного звена, не понимая, что и как они должны делать, прибегают к имитации надзорной деятельности: вместе с санитарными врачами начинают проверять на рынках медицинские книжки у продавцов, договариваются с контролирующими органами о направлении в прокуратуру материалов, по которым вместо соответствующего органа, выявившего правонарушение, принимают собственные меры реагирования.

Характер прокурорского надзора как особого, самостоятельного вида государственной деятельности указывает и на такой ограничитель, как отсутствие у прокурора административных полномочий. Прокурор не вправе и не должен принимать меры по прямому устранению нарушений закона. Его миссия заключается в том, чтобы, выявив нарушения закона, их причины и способствующие им условия, поставить вопрос об их устранений перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответствующих мер. Содержание конкретных мер и порядок их реализации определяются данным органом или лицом. Тем самым достигается цель, с одной стороны, сохранения в подобных ситуациях независимого положения прокурора, а с другой — обеспечения профессионального подхода к решению вопросов восстановления законности.

Глава 2 ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПО НАДЗОРУ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ И СРЕДСТВА ИХ РЕАЛИЗАЦИИ

2.1 Полномочия прокурора

Для успешного осуществления прокурорского надзора за исполнением, законов прокуроры наделены определенными правами и несут установленные законом обязанности, т.е. обладают соответствующими полномочиями.

Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов – это совокупность правовых средств, предоставленных прокурору законом, с помощью которых он имеет право и обязан выявлять, устранять и предупреждать нарушения законов[21].

Характер и диапазон полномочий прокурора определяются спецификой задач надзора за исполнением законов. Традиционно полномочия прокурора по надзору за исполнением закона принято, делить на три группы:

       - полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий;

       - полномочия по устранению нарушений закона;

       - полномочия по предупреждению нарушений закона.

I. Полномочия прокурора направленные на выявление нарушений закона.

Полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий обеспечивают установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, лицах, ответственных за его совершение, причиненном и вреде, о конкретных обстоятельствах, приведших к совершению правонарушения. В зависимости от источника информации, с помощью которой производится выявление, правонарушений, различаются полномочия, ориентированные на получение требуемых сведений путем непосредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий (бездействия), путем истребования и изучения необходимых документов, путем получения информации от физических лиц, а также путем использования помощи специалистов.

Выделяют следующие полномочия прокурора:

1. По предъявлению служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций, указанных в п.1 ст.21 Закона о прокуратуре, то есть на территорию и в помещения федеральных министерств, государственных комитетов, служб, иных федеральных органов исполнительной власти, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля коммерческих и некоммерческих организаций.

Характеризуя это полномочие, следует отметить, что Закон о прокуратуре дает исчерпывающий перечень территорий и помещений, куда прокурор может беспрепятственно проходить. В этом перечне нет, например, помещений Правительства РФ, Президента РФ, судебных органов и т.д.

Прокурором движет не праздное любопытство, а профессиональный долг, когда он принимает решение посетить конкретную организацию, предприятие, учреждение. Поэтому никаких препятствий для реализации названного права не может и не должно создаваться[22]. Для прохода на нужную территорию прокурору достаточно предъявить служебное удостоверение. Это простая и очевидная истина, однако не всеми лицами (в основном к ним относятся бизнесмены, руководящие работники некоторых федеральных органов исполнительной власти, банков, коммерческих структур) она понимается надлежащим образом на  прокуроров пытаются распространить правила пропускного режима требующего предварительного согласования визита представителя надзорной власти, заказа пропуска и т. п. Причем в наше время, когда в короткий срок были пересмотрены существовавшие до этого нормы организации политической, экономической, социальной сфер жизни общества, многим чиновникам, "деловым людям" такое положение представляется нормальным. Нетрудно заметить, что в нем изначально заложена идея неуважения государственной власти, пренебрежения нормами права, на соблюдении которых, собственно говоря, и держится порядок в любом государстве мира.

Право беспрепятственного входа заключает в себе возможность появления, прокурора в нужное время в нужном месте у нужного лица. Лица, осуществляющие прокурорский надзор по своей должности должны иметь свободный доступ во все помещения поднадзорных им учреждений, право прокурора на беспрепятственный вход на поднадзорные ему объекты не может быть ограничено ведомственными и иными нормативными актами. Такого рода нормативные акты должны незамедлительно опротестовываться соответствующими прокурорами[23].

Реализация данного полномочия ограничена еще одним условием. Право беспрепятственного входа прокурора на территорию и в помещение указанных объектов реализуется прокурором при наличии у него информации о нарушение законов на данной территории и в помещениях или в связи с деятельностью объектов перечисленных в п.1 ст.21 Закона о прокуратуре.

Информация, которую получает прокурор на объекте на основе своих непосредственных наблюдений, имеет большое значение для обеспечения законности. По состоянию средств техники безопасности на производстве может быть, например, составлена практически исчерпывающая информация о соблюдении законодательства об охране труда. Обстановка на рабочих местах нередко красноречиво свидетельствует об отношении руководителей коммерческих организаций к требованиям законодательства о качестве продукции, складские помещения, площадки хранения комплектующих изделий, готовой продукции могут помочь составить представление о соблюдении законодательства об учетной дисциплине, финансах и др[24].

2. Иметь доступ к документам и материалам. Личные наблюдения прокурора, как правило, дополняются документальными данными, которые прокурор имеет возможность получить благодаря предоставленному ему право доступа к документам и материалам. Не случайно право беспрепятственного входа на территории и в помещения поднадзорных органов и право доступа к материалам и документам предусмотрено в одном и том же абзаце ч.1 ст.22 Федерального закона "О прокуратуре РФ".

Хотелось бы отметить, что изучение документов и материалов на месте имеет такие преимущества, как возможность получения необходимых пояснений, справок от работников проверяемой организации, возможность сопоставления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Наконец, немаловажное значение имеет элемент внезапности, который свойственен обращению прокурора к документам непосредственно на том объекте, где по имеющейся информации совершаются правонарушения. Ознакомления с документами может помочь прокурору установить конкретные факты нарушения законов и получить соответствующую доказательственную информацию, наметить пути, определить формы и способы получения недостающих данных.

3. Проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. На практике это полномочие называют проверкой исполнения законов на месте. Это полномочие имеет комплексный характер. Проведение проверки означает применение, прокурором целого ряда других полномочий, в частности, уже рассмотренных в виде беспрепятственного входа на территорию или помещения органов, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, доступа к документам и материалам, а также требований о предоставлении специалистов, получении объяснений от руководителей и других должностных лиц указанных органов и других полномочий, о которых речь будет идти ниже.

Проверка исполнения законов на вышеуказанных объектах является одним из наиболее важных и эффективных полномочий прокурора. Распространенность его применения и значимость таковы, что практически, да иногда и теоретически это полномочие отождествляют с прокурорским надзором в целом, с чем нельзя согласиться.

Проверка исполнения законов на объектах (на месте) хотя и очень важное, но, тем не менее, лишь одно из полномочий прокурорского надзора, те, кто приравнивают его к осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов в целом, существенно снижают возможности, а следовательно, и эффективность этой отрасли прокурорского надзора[25].

Содержание, тактика и методика проведения проверок исполнения законов, существенно различаются в зависимости от содержания законов, исполнение которых подлежит проверке (законодательство о приватизации; об охране собственности, об охране окружающей среды и т.д.), и от вида объектов, на которых проводится проверка исполнения законов (органы управления, органы контроля, конкретные предприятия или организации). В связи с этим в теории и практике прокурорского надзора разработаны и применяются методики осуществления надзора за исполнением законов об охране собственности, о труде, о соблюдении некоторых конституционных прав граждан, законов о несовершеннолетних и т.д..

4. Требовать от руководителей и других должностных лиц, указанных в п.1 ст.21 Закона о прокуратуре, представления необходимых документов, материалов, статистически и иных сведений. Применяя рассматриваемое полномочие, прокурор обращается к руководителям и иным должностным лицам не того объекта проверки, где он находиться, а других органов организаций и учреждений, чьи документы, материалы статистически иные сведения необходимы прокурору для установления и доказывания правонарушений на других объектах. Так, прокурор, получив информацию о факте уклонения от налогов коммерческой организацией, может обратиться в органы налогового контроля (налоговую инспекцию) с требованием о предоставлении сведений об уплате налогов данной организацией. С подобным же требованием прокурор может обратиться в статистические или банковские учреждения.

Изучение и анализ полученных таким образом сведений и иных материалов могут избавить прокурора от необходимости проведения проверки исполнения законов на конкретном объекте.

Закон не определяет перечень документов, материалов и сведений, которые может затребовать прокурор при применении данного полномочия, а тем более их содержание. Пределы прокурорских требований в этом случае также определяются относимостью требуемой информации к правонарушению. Прокурор должен истребовать только те документы и сведения, которые позволяют установить и доказать факт совершенного правонарушения[26].

Истребование и изучение необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений в известной мере перекликаются с правом доступа прокурора к документам и материалам. Однако это самостоятельные полномочия прокурора. Общим для них является то, что в обоих случаях имеется в виду работа с документами. По всем другим признакам они несут в себе существенные отличия.

Первое отличие, которое бросается в глаза - подход прокурора к определению совокупности документов, которые ему позволят разобраться существом конкретного дела. В первом случае эта совокупность, как правило, определяется в общем, неконкретизированном виде, поскольку прокурор не имеет данных о том, в каких конкретных документах содержится нужная ему информация. Во втором случае прокурор обращается к руководителям и должностным лицам органов, организаций,  учреждений, надзор за исполнением законов которыми он осуществляет, с требованием предоставления ему точного обозначенного перечня документов и материалов с указанием их выходных данных, реквизитов и прочих индивидуализирующих признаков. Второе отличие, тесно связанное с первым, заключается в различии задач, которые решаются путем реализации рассматриваемых полномочий. В первой ситуации задачи носят поисковый характер: прокурору максимально оперативно требуется обнаружить и зафиксировать нужную информацию, а часто при этом также предусмотреть и меры по обеспечению сохранности соответствующей документации. Во втором случае сведения о конкретных документах, материалах в прокуратуре имеются, и путем их истребования решается задача пополнения информационной базы прокурорской проверки недостающим компонентом[27].

По требованию прокурора ему должны быть представлены все документы, которые, необходимы для выявления нарушений закона, их причины и способствующих им условий. Уклонение от представления прокурору документов под каким бы то, ни было предлогом недопустимо.

На практике, тем не менее, можно встретиться с фактами отказа от направления прокурору документов по той причине, что в них, скажем, содержатся сведения, составляющие государственную или коммерческую тайну. Это незаконно. Наличие в документах сведений закрытого характера обусловливает только обязанность прокурора соблюдать соответствующие правила работы с такими документами, но отнюдь не может рассматриваться как основание отклонения  его требований[28].

Порядок доступа прокурора и правила работы с документами, содержащими государственную тайну, регламентирует Закон РФ от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне". Закон устанавливает исчерпывающий перечень сведений, составляющих государственную тайну. К ним относятся сведения в военной области, области экономики, науки и техники, внешней политики, которые не подлежат разглашению. Особый режим этих сведений обусловлен интересами обеспечения обороны и безопасности государства. Доступ к ним лиц, осуществляющих прокурорский надзор, возможен при наличии соответствующего допуска, оформленного надлежащим образом.

5. Требовать выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов. В процессе осуществления надзора за исполнением законов в связи с содержанием этих законов и регулируемых ими сфер общественных отношении (собственность, производство, транспорт, образование, медицина, социальное обеспечение и т.д., и т.п.) у прокурора зачастую возникают вопросы, которые он не может решить сам достаточно компетентно. В таких случаях он, используя названное полномочие, может требовать выделения специалистов, то есть лиц, обладающих необходимыми познаниями в экономике, технологии, экологии, финансах, здравоохранении и т.д., для решения возникших вопросов. Их необходимая высокая квалификация подтверждается обычно опытом работы  по той или иной специальности, наличием ученых степеней и званий. Требование о выделении таких специалистов направляется прокурором руководителям или иным должностным лицам органов и организаций, имеющим право поручить выполнение требований прокурора подчиненным им работникам.

Срок, на который выделяются такие специалисты, законом не определяется. Его продолжительность каждый раз зависит от продолжительности времени, необходимого для разрешения поставленных прокурором вопросов.

Разрешая поставленные вопросы, специалисты изучают, анализируют и дают оценку фактической стороне обстоятельств, в связи с которыми возникли вопросы. Правовую оценку этим заключениям специалистов дает сам прокурор.

Использование помощи специалистов играет существенную роль в обеспечении высокого профессионального уровня работы прокурора. Прокуроров- «общенадзорников», как правило, недобросовестные критики часто стремятся обвинить в дилетантизме, поверхностном отношении к решению, связанных с надзорной практикой вопросов. Аргументация здесь проста и как будто убедительна: имея дело с различными сферами жизни общества, сталкиваясь с необходимостью решения широкого круга задач специального характера, прокуроры объективно поставлены в такие условия, при которых у них нет возможности обеспечить квалифицированный подход к рассмотрению тех, многообразных ситуаций, которые свойственны деятельности органов прокуратуры. Использование помощи специалистов, является эффективным способом преодоления дефицита знаний, находящихся за пределами профессиональной подготовки прокуроров. Специалисты помогают прокурорам учитывать особенности различных видов социальной, экономической, культурной, технической, управленческой деятельности при решении задач, стоящих перед органами прокуратуры, способствуют достижению профессионально безупречных, результатов работы прокуроров[29].

6. Требовать от руководителей и других должностных лиц проведения по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, другим данным ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им органов, организаций и учреждений, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о Прокуратуре. Данное полномочие применяется прокурором в тех случаях когда в прокуратуру поступают материалы в виде заявлений, сообщений, обращений от граждан, работников и должностных лиц отдельных организаций и учреждений, редакций газет, журналов, иных средств массовой информации, ревизионных комиссий коммерческих и некоммерческих организаций и т.п. свидетельствующие о признаках правонарушений в деятельности указанных в п. 1 ст.21 Закона о прокуратуре органов и организаций или их должностных лиц. Из смысла требований Закона о прокуратуре (ст. 21) ясно, что такое требование прокурора может быть предъявлено руководителям, имеющим право назначать проведение ревизий в подведомственных или подконтрольных органах, организациях или учреждениях. В первом случае это означает, что проведение ревизии производится соответствующими специалистами, подчиненными руководителю органа или организации, находящимися в одном с руководителем министерстве, комитете, службе, организации, чьи должностные лица и иные работники находятся в подчиненном по отношению к руководителю положении. К числу же подконтрольных организаций относятся не только организации одного ведомства, но и организации других ведомств, на которых распространяются функции контрольных органов. Так, по поручению прокурора проверка противопожарного состояния может быть проведена не только в органах МВД, в составе которого находятся органы противопожарного надзора, но и в организациях и учреждениях любых других органов, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Требование прокурора о проведении проверок или ревизий обычно выражается в письменной форме. В требовании указываются основание и повод для проведения такой проверки. Ставятся конкретные вопросы, которые должны быть выяснены при проведении проверки или ревизии.

Результаты проверки или ревизии с ответами на поставленные вопросы должны быть переданы прокурору в установленный им срок. Правовую оценку результатов проверки или ревизии делает сам прокурор.

7. Вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Это полномочие прокурора состоит как бы из двух частей: а) требовать объяснений от должностных лиц и граждан по поводу нарушения закона; б) вызывать должностных лиц и граждан для дачи указанных объяснений.

Требование прокурора дачи объяснений состоит в предложении должностному лицу или гражданину сообщить все, что ему известно о факте нарушения закона. Объяснение может быть дано в устной и письменной форме. Получение таких объяснений имеет определенное сходство с допросом свидетеля или обвиняемого, но принципиально отличается по процессуальной форме и юридическому значению. Объяснение может быть дано в произвольной форме. Лицо, дающее объяснение, не предупреждается об уголовной ответственности за дачу ложных показаний. Объяснение может быть дано по месту работы или жительства указанных лиц. Это часто бывает в тех случаях, когда прокурор проводит проверку исполнения законов на конкретном объекте (месте). В тех случаях, когда такая проверка не проводится или при ее проведении отсутствует возможность получения объяснений ввиду отсутствия необходимых должностных лиц или граждан или по другим причинам, они могут быть  вызваны в прокуратуру[30].

Вызов должностных лиц или граждан для дачи объяснений состоит в предложении указанным лицам явиться в указанный день и час в прокуратуру вызов может быть осуществлен в письменной или устной форме (по телефону).

При реализации рассматриваемого полномочия могут применяться различные тактические приемы, например, выбор очередности лиц для дачи объяснения, места дачи объяснения, формы объяснения (в виде свободного рассказа, ответа на поставленные вопросы и т.д.). Совокупность всех этих приемов составляет тактику вызова должностных лиц и граждан и получения от них объяснений по поводу нарушений закона[31].

II. Полномочия прокурора направленные на устранение выявленных нарушений.

Полномочия прокурора по устранению нарушений закона представляют собой систему правовых средств, используемых прокурором для пресечения правонарушений, восстановления законности, ликвидации вызванных нарушениями закона негативных последствий.

Эффективными средствами устранения нарушений закона являются возбуждение уголовного дела и возбуждение производства об административном правонарушении. Уголовное дело возбуждается прокурором при наличии данных, указывающих на присутствие в имеющихся у него материалах признаков преступления. Решение о возбуждении уголовного дела оформляется постановлением прокурора. Уголовное дело, возбужденное прокурором, направляется по подследственности органу расследования преступлений для производства дознания или предварительного следствия либо принимается к производству самим прокурором.

Дело об административном правонарушении прокурором возбуждается при наличии достаточных данных, подтверждающих совершение административного проступка. При этом в обязательном порядке проверяется отсутствие обстоятельств, препятствующих привлечению к административной ответственности таких как: недостижение лицом шестнадцатилетнего возраста, истечение сроков давности привлечения к административной ответственности и др.. О возбуждении производства об административном правонарушении прокурор выносит постановление которое направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об  административном правонарушении в течении суток с момента вынесения постановления об административном правонарушении. По делам о правонарушениях, совершение которых влечет административный арест, постановление передается на рассмотрение судье немедленно после его вынесения. Прокурор в праве участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные законом действия.

Следующим полномочием является требование прокурора привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. Это полномочие прокурора применяется в случаях выявления правонарушений менее опасных, нежели преступления или административные правонарушения. Обычно это дисциплинарные проступки или нарушения гражданского законодательства, повлекшие материальный ущерб.

В таких случаях прокурор может потребовать принятия соответствующих мер от должностных лиц, в чью компетенцию входит наложение на виновных мер дисциплинарного взыскания, либо принятия мер к возмещению материального ущерба, предусмотренных соответствующими нормами трудового или гражданского законодательства.

Особым видом полномочий,  является освобождение лиц незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решения несудебных органов. Применение административного задержания является важной мерой обеспечения производства по делам об административных нарушениях. Вместе с тем применение этой меры ограничивает важнейшее конституционное право человека и гражданина - право на свободу и личную неприкосновенность. В связи с этим данное полномочие прокурора, имеет чрезвычайно важное не только правовое, но и политическое значение.

При применении данного полномочия прокурор обязательно проверяет правомочность органа, осуществившего задержание. Каждый из указанных в законе органов при осуществлении административного задержания действует в пределах, определенных законом подведомственности и компетенции.

Важно подчеркнуть, что применение этого полномочия распространяется только на решения об административном задержании несудебных органов.

Необходимым условием законности административного задержания является соблюдение сроков задержания. Его продолжительность по общему правилу не может превышать 3-х часов. В исключительных случаях, срок может быть более продолжительным, в этом случае прокурор должен быть уведомлен в течение 24 часов.

При установлении нарушений прокурор выносит постановление об освобождении незаконно задержанных, которое подлежит  незамедлительному исполнению. В случае необходимости прокурор может принять должные меры к наказанию виновных в незаконном задержании.

Одним из основных полномочий по устранению нарушений закона является право опротестования противоречащих закону правовых актов. Примечательно, что данное полномочие было свойственно прокуратуре с момента её возникновения. Прямое указание на наличие данного полномочия прокурор, а содержится еще в Указе Петра 1 "О должности генерал-прокурора" от 27 апреля 1722 г[32].

Принесение протеста следует рассматривать не только как право, но и как обязанность прокурора. Во всех случаях выявления противоречащих закону правовых актов прокурор не должен уклоняться от реагирования на них.

Данное полномочие прокурора применяется в тех случаях, когда в процессе осуществления надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых органами или должностными лицами, выявляются приказы, распоряжения, постановления и иные акты, полностью или частично не соответствующие Конституции РФ, конституциям и уставам субъектов РФ, федеральным законам или законам субъектов РФ.

Рассматриваемое полномочие состоит в требовании прокурора полностью или частично отменить противоречащие закону акты.

Это требование обращается, как правило, к должностному лицу или органу издавшему (принявшему) незаконный акт. В зависимости от конкретных обстоятельств, например, неисполнения требований, прокурор может обратиться с этим требованием к вышестоящему органу или должностному лицу, в чью компетенцию входит отмена такого акта.

В необходимых случаях прокурор, реализуя данное полномочие, может обратиться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с требованием о признании не соответствующих закону актов недействительными. Такая форма реализации рассматриваемого полномочия прокурора появилась сравнительно недавно и служит наглядным подтверждением укрепления судебной власти в Российской Федерации.

Исключением из этого правила является ограничение права прокурора на обращение, в суд общей юрисдикции с требованием о признании законов субъектов Российской Федерации недействительными. Применение рассматриваемого полномочия прокурора возможно только относительно актов, издаваемых органами и должностными лицами являющимися  объектами надзора за исполнением законов в соответствии с Законом о прокуратуре[33].

Прокурор может опротестовывать правовые акты, издаваемые и другими органами, например, судебными, исполняющими наказания и др. Однако эти полномочия относятся к другим отраслям прокурорского надзора.

Полномочие по внесению представлений об устранении нарушений закона, означает право и обязанность прокурора требовать устранения выявленных в процессе осуществления надзора фактов нарушения закона. Под нарушениями закона в этом случае понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение требований закона органами, организациями или их должностными лицами, перечисленными в п. 1 ст.21 Закона о прокуратуре. Характер нарушения закона каждый раз определяется содержанием требований конкретного закона (нормы гражданского, финансового, налогового законодательства, законодательства о приватизации, экологического и т.д.). Эти требования могут быть изложены непосредственно в Конституции РФ, конституциях или уставах субъектов РФ, федеральных законах или законах субъектов РФ. Однако каждый раз эти нарушения закона должны иметь достаточно существенный характер, то есть причинять или создавать реальную угрозу, интересам граждан, общества или государства.

С требованием об устранении нарушений закона прокурор может обратиться к тем органам, организациям, учреждениям или должностным лицам, которые имеют право и возможность устранить выявленные нарушения закона. В их числе могут быть только те объекты, исполнение законов которыми входит в предмет прокурорского надзора.

III. Полномочия прокурора, направленные на предупреждение нарушений закона.

Полномочия прокурора по предупреждению нарушений закона в "чистом виде" представлены правом прокурора объявлять предостережение о недопустимости нарушения закона.

Это полномочие прокурора имеет целенаправленный профилактический характер. Оно применяется в тех случаях, когда прокурор в процессе осуществления надзора за исполнением законов и законностью правовых актов либо в процессе проверки конкретных обращений, заявлений или жалоб получает сведения о том, что должностные лица органов, организаций и учреждений, являющихся объектами надзора за исполнением законов, готовятся совершить противоправные деяния. Предостережение о недопустимости нарушения закона объявляется прокурором при наличии явной угрозы нарушения закона.

Основная цель предостережения о недопустимости нарушения закона – пресечение (прекращение) и предупреждение противоправного антиобщественного деяния, недопущение более опасных правонарушений, в том числе и преступлений. Это средство не заменяет, но дополняет другие средства реагирования. Наряду с объявлением предостережений прокуроры могут использовать внесение протестов и представлений. Предостережение в сочетании с другими правовыми средствами повышает результативность реагирования, в большей мере способствует предупреждению правонарушений.

Предостережения о недопустимости нарушения закона следовало бы применять и к руководителям коммерческих организаций (управляющим, директорам, председателям и их заместителям). С связи с этим, на наш взгляд, разумно внести соответствующие дополнения в ст.25 Закона о прокуратуре.

В плане предупреждения нарушений законов хорошие результаты достигаются, когда вся законоохранная деятельность прокуратуры протекает в условиях гласности. Существенную роль в этом играет информация о состоянии исполнения законов и принимаемых прокуратурой мерах по устранению и предупреждению нарушений законов, направляемая в органы представительной и исполнительной власти[34].

Повышению эффективности прокурорского реагирования на нарушения законов могли бы способствовать:

а)          более тщательная отработка прокурорами текстов актов прокурорского надзора и в особенности их мотивировочной и резолютивной частей;

б)         разумное сочетание письменных и устных форм реагирования;

в)          совершенствование контроля со стороны прокуроров за выполнением требований, содержащихся в актах прокурорского надзора;

г)          наделение прокуроров дополнительными полномочиями, направленными на устранение нарушений законов.

2.2 Акты прокурорского реагирования

Акты прокурорского реагирования - это предусмотренные Законом о прокуратуре формы реализации полномочий прокурора по устранению и предупреждению правонарушений.

Будучи предусмотренными в Законе, акты прокурорского реагирования имеют процессуальный характер. Они составляются в определенной форме, вносятся в определенные адресаты. Закон определяет порядок внесения и рассмотрения актов прокурорского реагирования, права и обязанности прокурора и лиц, рассматривающих эти акты.

В актах прокурорского реагирования должны быть изложены сущность правонарушения, его негативные последствия, причины и условия, способствовавшие его совершению. Закон о прокуратуре предусматривает четыре вида актов прокурорского реагирования: протест, представление, постановление и предостережение.

1. Протест прокурора. Это самое распространенное средство прокурорского реагирования. Он вноситься на противоречащий закону правовой акт, органов, организаций и должностных лиц указанных в п.1 ст. 21 Закона "О прокуратуре РФ".

Протест вносится от имени прокурора или его заместителя, действующих в пределах своей компетенции. Это означает, что подписывает протест прокурор соответствующего района, города, субъекта РФ или его заместитель, хотя готовить протест могут другие прокурорские работники.

Протест как официальный акт прокурорского реагирования должен иметь определенную единообразную форму. Его содержание излагается на бланке соответствующей прокуратуры, в нем указывается полное наименование органа, организации или должностного лица, издавших незаконный акт, с указанием фамилии, имени, отчества, адреса их нахождения, даты принесения протеста, должностного положения с указанием классного чина фамилии, имени отчества прокурора принесшего протест, который он лично и подписывает. В описательной части протеста указывается кем, когда и какой акт был принят, в чем состоит его противоречие или несоответствие закону и какому именно, далее излагаются требования о полной или частичной отмене опротестованного акта. Могут также излагаться требования относительно устранения причиненного изданием незаконного акта вреда. В заключительной, части протеста указывается об установленной Законом о прокуратуре обязанности рассмотрения протеста и уведомлении прокурора о результатах его рассмотрения. В    этой же части протеста, в случае необходимости, указывается на желание прокурора присутствовать при рассмотрении протеста и об уведомлении его о дне рассмотрения протеста[35].

Пункт 1 ст.23 Закона о прокуратуре определяет адресат принесения протеста. В нем указанно, что протест может быть принесен в орган или должностному лицу, которые издали противоречащий закону акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему лицу, либо прокурор обращается в суд в порядке предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Наиболее часто протесты на противоречащие закону акты приносятся в орган или должностному лицу, которые издали опротестованный акт, так как принесение протеста этим органам или должностным лицам – самый простой и короткий путь решения вопроса. Тот, кто издал акт, тот может изменить его или отменить.

Так прокурором Ленинского района города Оренбурга был внесен протест на распоряжение Главы города Оренбурга № 6281-р от 10.12.2004 г. Распоряжением Главы г. Оренбурга утвержден акт от 07.12.2004 г. № 3/27 выбора земельного участка для строительства временной автостоянки по пр. Северному г. Оренбурга. Пункт 2.3 данного распоряжения противоречит действующему законодательству и подлежит отмене по следующим основаниям.

Распоряжения Главы города Оренбурга принятые в пределах своей компетенции обязательны для исполнения всеми расположенными на территории г. Оренбурга предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами (п.11 ст.17 Устава г. Оренбурга).

В соответствии со ст.421 Гражданского кодекса РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускаются. Согласно п.2.3 распоряжения Главы г. Оренбурга заказчик должен предусмотреть отчисление средств на развитие инфраструктуры города на основании Постановления Оренбургского городского Совета от 05.06.2000 г. "Об утверждении методики расчета финансовых средств, направляемых на развитие инфраструктуры г. Оренбурга", что противоречит гражданскому законодательству.

Договор о направлении финансовых средств на развитие инфраструктуры города с юридическими лицами и гражданами должен заключаться в добровольном порядке. Распоряжение Главы города от 10.12.2004 г. № 6281-р, обязательное для исполнения, предусматривает отчисление средств на развитие инфраструктуры города.

Прокурор потребовал отменить п.2.3. распоряжение Главы города Оренбурга от 10.12.2004 г. № 6281-р "Об утверждении акта  от 07.12.2004 г. № 3/27 выбора земельного участка для строительства временной автостоянки по пр. Северному" и признать его незаконным.

 Если орган представительной или исполнительной власти или их должностные лица не согласились с доводами и требованиями прокурора и отклонили протест, то прокурор может принести его в их вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.

При обращении в суд с требованием о признании противоречащим закону актов недействительными прокурор должен руководствоваться процессуальным законодательством Российской Федерации, а в этом законодательстве такой формы реагирования прокурора на эти противоречащие закону акты, как протест не предусмотрено. Поэтому прокурор в таких случаях обращается в суд с заявлением, в котором он обосновывает незаконность принятого акта и просит признать его недействительным. Порядок рассмотрения таких заявлений прокурора также регулируется процессуальным законодательством.

Порядок рассмотрения протеста прокурора регулируется п. 2 - 4  ст.23 Закона о прокуратуре, в соответствии с их требованиями протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-тидневный срок с момента его поступления. В случае принесения протеста на противоречащие закону акты в представительные (законодательные) органы или в органы местного самоуправления протест должен быть рассмотрен  на ближайшем с момента поступления протеста, заседании. При исключительных обстоятельствах, когда принятие противоречащего закону акта может повлечь тяжкие последствия в виде причинения значительного ущерба или вреда интересам общества или значительному числу граждан, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

Закон  предоставляет право прокурору отзывать свой протест до начала его рассмотрения. В практике такие случаи бывают нечасто. Обычно они связаны с отменой незаконного акта до рассмотрения протеста, изменением законодательства. Органы или должностные лица о результатах рассмотрения протеста обязаны незамедлительно сообщить прокурору в письменной форме.

2. Представление прокурора. В соответствии со cт.24 Закона о прокуратуре представление вносится для устранения нарушений закона. Под нарушениями закона в данном случае следует понимать как единичные факты правонарушения в виде неисполнения или ненадлежащего исполнения требований закона или Конституции РФ, так и неоднократные однородные обобщенные факты правонарушений.

В представлении указываются не только совершенные правонарушения, их причины и способствовавшие их совершению условия, но и предложения прокурора о мерах и мероприятиях, осуществление которых необходимо для устранения названных причин и условий.

Так, прокуратурой Ленинского района г. Оренбурга в ходе проверки по обращению Жаркова А.В. соблюдения трудового законодательства ООО "Студия авторского и молодежного телевидения" было установлено, что причитающаяся заработная плата Жаркову А.В. не выплачена в течении семи месяцев с момента увольнения, что противоречит трудовому законодательству.

В соответствии со ст. 140 Трудового кодекса РФ при прекращении трудового договора выплата всех сумм, причитающихся работнику от работодателя, производится в день увольнения работника. На основании изложенного прокурором было внесено Представление об устранении нарушений норм трудового законодательства. В котором прокурор потребовал принять меры к неукоснительному исполнению требований трудового законодательства, решить вопрос о выплате заработной платы Жаркову А.В., о результатах рассмотрения и принятых мерах в месячный срок уведомить прокурора Ленинского района г. Оренбурга.

При разработке и внесении в представление конкретных предложений об устранении причин и условий, способствовавших правонарушениям, прокурор не должен подменять орган управления, контроля, вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность. Поэтому в представлении должен строго соблюдаться "баланс" возможного и необходимого для предупреждения правонарушений.

Согласно п.1 ст.24 Закона о прокуратуре представление прокурора должно быть рассмотрено безотлагательно. Это означает, что органы или должностные лица, получившие представление, должны рассмотреть его в ближайшее возможное время.

Учитывая, что для устранения правонарушения, а особенно его причин и условий совершения, может понадобиться более продолжительное время, что это бывает, связано с необходимостью осуществления различного рода организационно управленческих и административно-хозяйственных мероприятий предусмотрен месячный срок со дня поступления представления для принятия конкретных мер по устранению правонарушения. В этот же срок прокурор должен быть уведомлен в письменном виде о принятых мерах.

Каждое внесенное представление регистрируется в прокуратуре, где указывается, когда и кому было внесено представление, в связи, с чем и о чем оно. Такой учет позволяет  проконтролировать, во-первых, своевременность рассмотрения представления о принятых мерах, во-вторых, полноту выполнения требований прокурора[36].

 После получения уведомления от соответствующих органов или должностных лиц о том, что правонарушение устранено с указанием, что конкретно было сделано для его устранения и предупреждения, прокурор анализирует полученные материалы. Если они его удовлетворяют, то об этом делается запись о получении этих материалов, и рассмотрение внесенного представления снимается с контроля. Если ответ органа или должностного лица о результатах рассмотрения, представления не удовлетворяет прокурора, то он может  дополнительно уточнить свои предложения и потребовать их исполнения или провести проверку исполнения требовании ст.24 Закона прокуратуре.

3. Постановление прокурора. В соответствии с Законом о прокуратуре прокурор может вынести два вида постановлений: а) о возбуждении уголовного дела; б) о возбуждении производства об административном правонарушении.

Общим, обязательным требованием, предъявляемым законом к этим постановлениям, является их мотивированность. Это означает, что при вынесении постановлений прокурор должен быть убежден в наличии в выявленном правонарушении либо признаков преступления, либо признаков административного правонарушения. Это убежденность должна быть отражена в мотивированности постановлений.

Постановление о возбуждении уголовного дела выноситься в тех случаях, когда в выявленном правонарушении имеются признаки преступления, то есть высокая степень общественной опасности, виновность, противоправность и наказуемость. Прокурор решает вопрос, направить ли постановление для дальнейшего производства расследования дела следователю или органу дознания, в исключительных случаях прокурор может принять дело к своему производству. Дальнейшие действия прокурора в связи с вынесением постановления о возбуждении уголовного дела выходят за пределы надзора за исполнением законов.

Прокурор не имеет полномочий по привлечению и наказанию должностных лиц или граждан совершивших административное правонарушение. Поэтому, выявив в процессе осуществления надзора нарушение закона, имеющее признаки административного правонарушения, он только выносит постановление о возбуждении соответствующего производства. После этого постановление и приложенные к нему материалы направляются на рассмотрение уполномоченному на то органу или должностному лицу[37].

4. Предостережение о недопустимости нарушения закона. Этот акт прокурорского надзора как форма реализации полномочия прокурора установлен поправкой к Закону о прокуратуре от 10 февраля 1999 г. Он оформляется в виде специального акта, в котором указывается наименование прокуратуры и должностного положения прокурора (или его заместителя), составившего предостережение, фамилия, имя, отчество и занимаемая должность предостерегаемого лица, краткое указание оснований предостережения, требования, предъявляемые к должностному лицу, и указание на последствия в случае невыполнения требований и нарушения закона в виде соответствующей ответственности, к которой может быть привлечено предупреждаемое лицо. В предостережении указывается дата его объявления предостерегаемому.

Так, 28.01.2005 г. Генеральному директору ООО "Оренбург Водоканал" Серову С.А. первым заместителем прокурора Ленинского района г. Оренбурга Киселевым М.В. было объявлено Предостережение о недопустимости нарушения Гражданского законодательства. Данные нарушения были установлены в ходе проверки прокуратурой Ленинского района г. Оренбурга по обращению заместителя Генерального директора ОАО "Оренбургэнерго", директора ОП "Энергосбыт" Кожаева В.Ф. по вопросу несвоевременной оплаты за потребленную электрическую энергию ООО "Оренбург Водоканал".

В соответствии с ч. 1 ст. 544 Гражданского кодекса РФ оплата энергии производится за фактически принятое абонентом количество энергии в соответствии с данными учета энергии. Порядок расчетов за энергию определяется законом, иными нормативными правовыми актами или соглашением сторон (ч. 2 ст. 544 ГК РФ).

Проверка показала, что по состоянию на 01.01.2005 г. задолженность ООО "Оренбург Водоканал" за потребленную электроэнегрию за декабрь 2004 г. составила 7505 тыс. рублей. На основании изложенного Генеральному директору ООО "Оренбург Водоканал" было объявлено, что в случае неисполнения требовании закона, изложенных в указанном предостережении, он будет привлечен к административной ответственности.

Предостережение применяется, также при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, эти сведения должны быть реальными, объективными и достоверно установленными.

Закон ничего не говорит о характере готовящихся противоправных деяний. Ведь таковыми могут быть и деяния, хотя и нарушающие какие-либо нормы права, но не представляющие серьезной общественной опасности. Поэтому, исходя из смысла ст. 25 Закона о прокуратуре, следует полагать, что данный акт прокурорского реагирования может и должен применяться в тех случаях, когда у прокурора имеется объективная информация о реальной возможности совершения должностным лицом правонарушения, представляющего значительную общественную опасность[38].

Формы реализации рассматриваемого акта прокурорского реагирования является смешанной. Сам акт, как уже отмечалось, имеет письменную форму, а его реализация осуществляется в устной форме. В отличие от протеста или представления, которые могут быть принесены, то есть переданы адресату по почте, или другим путем, предостережение должно быть в устной форме объявлено прокурором или его заместителем соответствующему должностному лицу. При этом ему должны быть разъяснены требования по прекращению конкретных деяний, могущих повлечь нарушение закона, и возможность привлечения его к ответственности в установленном законом порядке в случае невыполнения этих требований. Объявление предостережения должно быть соответствующим образом зарегистрировано.

Помимо предусмотренных Законом о прокуратуре актов прокурорского надзора, на практике встречаются случаи применение прокурорами иных, нетипичных средств прокурорского реагирования. Так, например, прокуроры некоторых субъектов федераций в своей надзорной деятельности при выявлении нарушений законов в правовых актах не предпринимают предусмотренных Законом о прокуратуре мер реагирования, а ограничиваются лишь информированием правонарушителя. Они подменяют предусмотренные законом о прокуратуре акты реагирования квазипротестами либо квазипредставлениями. Например, прокурор Республики Марий Эл подменяет принесение протестов "направлением предложений". Идентичная прокурорская практика наблюдается в городе Москве, где для "урегулирования некоторых вопросов, а также в случаях несоответствия законов города требованиям федерального законодательства в Мосгордуму направлялись предложения, при наличии оснований – соответствующие акты прокурорского реагирования". Некоторые прокуроры оповещали адресата о выявленных нарушениях письмами. Так, исполняющий обязанности прокурора Ленинградской области 28 апреля 1998 года направил письмо руководителю Законодательного собрания Ленинградской области, в котором уведомлял, что прокуратурой проведен правовой анализ закона области "О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления Ленинградской области", на соответствие Конституции Российской Федерации и Федеральному избирательному законодательству. Ряд норм содержащихся в областном Законе, по мнению прокурора не соответствовали ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ". Направляя такое письмо, прокурор обязан учитывать, что оно может не породить никаких правовых последствий. Прокурор направлением письма лишь имитирует свою протестную деятельность[39].

Подобная реакция прокуроров на нарушения закона, по нашему мнению, недопустима, так как государственный орган и конкретные должностные лица, осуществляющие надзор за исполнением законов другими, сами пренебрегают его содержанием, либо вольно трактуют его.

Глава 3 ОСОБЕННОСТИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В ОТДЕЛЬНЫХ СФЕРАХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

3.1 Надзор за исполнением экологического законодательства

В соответствии со ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. В связи с тем, что это право неразрывно связано с обязанностью государства поддерживать окружающую среду в благоприятном для жизни состоянии, возрастает значение его природоохранной функции, в частности, прокуратуры.

Для осуществления надзора за исполнением природоохранного законодательства в бывшем СССР в 1985—1986 гг. стали создавать природоохранные прокуратуры, число которых к 1990 г. составило 110. Из них две трети были созданы в Российской Федерации. В настоящее время в России функционируют Волжская (на правах областной) и 48 межрайонных природоохранных прокуратур, которые действуют в территориальных рамках[40].

В юридической литературе до сих пор ведется дискуссия о целесообразности создания и проблемах деятельности природоохранных прокуратур. Так, В. Похмелкин, депутат Государственной Думы Федерального Собрания РФ считает, что прокурорская система надуманно разорвана по предметам, которые даже не соответствуют отраслям надзора[41]. Но ведь нельзя забывать, что такое деление имеет условный характер, задачи и цели прокурорского надзора едины. Противоположную точку зрения высказывает В.А. Солдатова, Волжский межрегиональный природоохранный прокурор, — она утверждает, что один из путей совершенствования прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства — его специализация. Специализация и концептуальный подход к организации прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства намного повышает его действенность. Об этом свидетельствует опыт работы Волжской природоохранной прокуратуры (только в 2001г. прокуратурой выявлено 20 022 нарушения законов об охране природной среды, что составило 30% нарушений данного вида законодательства). По внесенным прокуратурой представлениям привлечено к дисциплинарной и материальной ответственности 2 059 человек, по постановлениям природоохранных прокуроров наказано в административном порядке 1 352 человека, принесено 711 протестов на незаконные правовые акты[42].

Экологическое законодательство чаще всего нарушается в процессе его применения. Это может выражаться в самовольной порубке деревьев, браконьерство, залповом сбросе или выбросе токсичных веществ в окружающую природную среду (прямой умысел). При несоблюдении экологического законодательства должностными лицами, руководителями коммерческих организации, а в ряде случаев и гражданами нередко загрязняется окружающая среда, гибнут животные, заболевают люди. Подобное обычно происходит при неисполнении пли формальном исполнении служебных и гражданских обязанностей. В этом случае экологическое правонарушение совершается в форме бездействия. Прокурор применяет свои полномочия при получении сведений о любых отклонениях от требований действующих законов в целях восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц.

Так, прокуратурой Ленинского района г. Оренбурга совместно со специалистами ГУ "Государственная инспекция по охране окружающей среды Оренбургской области" проведена проверка соблюдения природоохранного законодательства ЧП Кутаева А.Н. в шиномонтажной мастерской.

В ходе проверки выявлены нарушения действующего федерального природоохранного законодательства. В соответствии со ст. 11 ФЗ "Об отходах производства и потребления" индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, обязаны разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования. Установлено, что ЧП Кутаев данное требование закона не выполнял.

Результаты проведенной проверки свидетельствуют, что ЧП Кутаев не выполняет требования законодательства в области охраны окружающей среды. На основании изложенного было внесено Представление об устранении нарушений природоохранного законодательства. Прокурор потребовал безотлагательно рассмотреть настоящее представление и в течении месяца принять конкретные меры к устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий им способствующих. О результатах и принятых мерах сообщить прокурору Ленинского района г. Оренбурга в письменной форме.

Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства - важнейшее правовое средство:

—    защиты экологических прав граждан и, в первую очередь, их права на благоприятную окружающую среду;

—  обеспечения экологической безопасности в регионах и в целом в стране;

— защиты, сохранения и рационального использования природных богатств России, являющихся наиболее ценным ее достоянием;

—    позитивного воздействия на деятельность природоохранных и других органов, наделенных функциями экологического контроля, призванных обеспечить надлежащее исполнение экологического законодательства;

—  повышения экологической культуры должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, граждан как составной части общей культуры, формирования у них правильного, максимально  адаптированного к действительности экологического мировоззрения[43].

Анализируя Закон о прокуратуре и акты Генпрокуратуры РФ, можно определить ряд направлении деятельности прокуратуры в сфере экологии:

1. Надзор за соблюдением экологических норм Конституции РФ, за исполнением экологических требований законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, их должностными лицами.

2. Надзор за соответствием законам в сфере экологии нормативных правовых актов, издаваемых указанными органами и лицами.

3. Надзор за соблюдением экологических прав человека и гражданина названными органами и лицами. Приказом Генерального прокурора РФ "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" № 30 от 22 мая 1996 г. к числу основных направлений надзорной деятельности отнесен надзор за исполнением законов в сфере экологической безопасности. В каждом регионе на органы прокуратуры возлагается обязанность наладить эффективный надзор за исполнением законов об охране природы и о рациональном использовании ее ресурсов, по каждому факту экологического правонарушения решать вопросы о привлечении к ответственности виновных и взыскании причиненного материального ущерба.

В связи с этими тремя направлениями прокурорского надзора необходимо отметить три обстоятельства. Первое - органы прокуратуры при реализации своей компетенции в сфере экологического законодательства не подменяют иные государственные органы и субъекты права, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в этой сфере. Второе — проверки исполнения этого законодательства проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах его нарушения, требующих принятия мер прокурорам.   Третье       органы  прокуратуры  не  вмешиваются  в  оперативно-хозяйственную деятельность организаций в сфере экологии.

4. Уголовное преследование лиц, подозреваемых в совершении экологических преступлений, в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ.

5. Координация деятельности других правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью.

6. Участие в рассмотрении дел судами, опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов в сфере экологии.

7. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности, касающейся экологических общественных отношений[44].

Согласно пп. в, д, з, к п.1 ст.72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, осуществления мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, а также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В связи с этим в соответствии с п. 2 ст. 76 Основного закона возможно принятие регионами собственных законов в сфере экологии, не противоречащих федеральному законодательству.

Таким образом, под предметом прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экологии следует понимать соблюдение Конституции Российской Федерации и экологических прав человека и гражданина, исполнение действующих на территории Российской Федерации законов в природоохранной сфере федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организации; а также соответствие законам в сфере экологии правовых актов, издаваемых этими органами и должностными лицами[45].

Принимая меры к выявлению нарушений экологического законодательства, установлению обстоятельств, способствующих этому, к их устранению и привлечению к ответственности лиц, прокуроры способствуют защите экологических прав граждан, обеспечению экологической безопасности и экономических интересов государства.

Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства в современных условиях становится наиболее важным и приоритетным направлением работы прокуратуры[46]. Прокуроры на местах стремятся активно и квалифицированно применять весь имеющийся в их распоряжении арсенал правовых средств для своевременного и полного выявления, пресечения и устранения любых нарушений экологического законодательства и принимать предусмотренные законом меры к возмещению материального ущерба, причиненного экологическими правонарушениями, к реабилитации (восстановлению) деградированных природных объектов (проведению рекультивации, освобождению территории от несанкционированных свалок промышленных и бытовых отходов), привлечению к ответственности, в том числе и уголовной, виновных лиц. Тем самым преследуется стратегическая цель — предупреждение нарушений названного законодательства и, следовательно, оздоровление окружающей природной среды.

Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" содержит исчерпывающий перечень мер прокурорского реагирования на выявленные правонарушения, которые в полном объеме должны применяться по фактам нарушений законов в сфере экологии.

Наиболее часто допускаемые нарушения законодательства в сфере экологии - это факты издания различными органами незаконных правовых актов. В таких случаях прокурорами используется такая форма реагирования, как принесение протеста на противоречащий закону правовой акт. Так, был внесен протест на не соответствующее   федеральному  законодательству  постановление   главы   администрации г. Хабаровска  "Об  утверждении  перечня  особо  охраняемых  территорий  в г. Хабаровске". Перечень включал в себя всего 6 объектов, площадь которых была произвольно уменьшена. Данное постановление нарушило конституционное право жителей города на благоприятную окружающую среду и противоречило основным направлениям государственной стратегии РФ по охране окружающей среды, направленной на создание для людей здоровой среды обитания в городских и сельских поселениях. В связи с неудовлетворением протеста прокурор направил заявление в суд и решением Центрального районного суда постановление было признано недействительным[47].

В отдельных случаях, при необходимости устранения многочисленных несоответствий в правовом акте прокурор может ставить вопрос о его корректировке  путем внесения представления.

В тех случаях, когда нарушения закона в сфере экологии, допускаемые должностными лицами, носят характер административного правонарушения, прокурор вправе вынести постановление о возбуждении производства об административном правонарушении с последующим направлением материала в суд, административную комиссию, органы экологического контроля и санитарно-эпидемиологического надзора в соответствии с подведомственностью им конкретных правонарушений.

Так, при проверке ОАО "Носта", проведенной Орской межрайонной природоохранной прокуратурой, установлено: предприятие не имело разрешения на выбросы вредных веществ и согласованного проекта нормативов предельно допустимых выбросов. В связи с выявленными нарушениями природоохранного законодательства в отношении 15 должностных лиц предприятия прокурор вынес постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. В адрес руководства ОАО "Носта" внесено представление, в результате рассмотрения которого нарушения закона устранены.

При наличии поводов и оснований к возбуждению уголовного дела прокурор обязан решать вопрос о привлечении правонарушителя к уголовной ответственности.

В целях предупреждения нарушений экологического законодательства и при  наличии сведений о готовящихся нарушениях прокурор в соответствии со ст. 25' Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" объявляет должностному лицу предостережение о недопустимости нарушений закона, основанием тому могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, которые могут привести к причинению вреда окружающей природной среде, жизни и здоровью граждан[48].

В пункте 3 ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в числе её функций названы участие прокуроров в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестование противоречащих закону приговоров, решений, определений и постановлений судов. Например, пункт 2.1 приказа Генерального прокурора РФ от 24 октября 1996 года № 59 "О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе" обязывает прокуроров вмешиваться в решение вопросов о подготовке и предъявлении исков для защиты государственных и общественных (публичных) интересов в случаях нарушений природоохранного законодательства, связанных с причинением ущерба здоровью людей и окружающей природной среде.

Используется прокурорами право на обращение в арбитражные суды в целях признания недействительными правовых актов органов представительной и исполнительной власти, противоречащих законам об охране и рациональном использовании природных ресурсов[49]. В результате они добиваются принятия решений о возмещении ущерба, причиненного загрязнением водных бассейнов, массовой гибелью рыбы, уничтожением естественных пастбищ, мест обитания охотничье-промысловых млекопитающих, птиц, рыб.

Так, прокурор Алтайского края в защиту государственных и общественных интересов обратился в Арбитражный краевой суд с иском о признании недействительным п. 1, 2, 5 Постановления Администрации края от 27 апреля 2000 года № 339 "О предоставлении озера Кулундинское в особое пользование ОАО "Кучуксульфат".

К участию в деле на стороне ответчика привлечен также и Комитет природных ресурсов по Алтайскому краю.

Решением Арбитражного суда Алтайского края от 24 января 2001 года в удовлетворении иска прокурору отказано, так как оспариваемый им ненормативный акт соответствует действующему законодательству и не нарушает прав других лиц, поскольку Администрация края вправе распорядиться озером, которое является его собственностью.

Не согласившись с данным решением, прокурор подал жалобу в апелляционную инстанцию, постановлением которой от 12 апреля 2001 года решение суда первой инстанции было отменено, а иск удовлетворен. При этом апелляционная инстанция исходила из того, что согласно ч. 1 и 2 ст. 37 Водного кодекса РФ в собственности ее субъектов могут находиться водные объекты, акватории и бассейны которых полностью расположены в пределах территории соответствующего субъекта РФ и не отнесены к федеральной собственности. Водные объекты признаются собственностью субъектов РФ органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Из материалов дела следует, что ответчиком и третьими лицами не были представлены суду доказательства, достоверно подтверждающие, что соответствующими федеральными органами исполнительной власти произведено согласование о признании данного озера собственностью Алтайского края.

Решение Правительства РФ по озеру Кулундинское не принималось. С учетом этого суд апелляционной инстанции сделал обоснованный вывод о том, что Администрация Алтайского края, не располагая правомочиями, передала озеро в особое пользование ОАО "Кучуксульфат" незаконно.

Последовательная позиция прокурора Алтайского края по защите водного объекта, находящегося в федеральной собственности, привела к устранению нарушения законности[50].

При анализе деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства в сфере экологии специалисты выявили ряд характерных недостатков, негативно сказывающиеся на эффективности надзорных мероприятий, и которые классифицируют следующим образом.

I. На стадии организации работы.

1) планирование прокурорских проверок исполнения экологического законодательства осуществляется без учета реального состояния окружающей среды в регионе, состояния отдельных природных объектов (земель, вод, лесов и т.д.);

2) вне поля зрения прокуроров нередко остаются отдельные природоохранные органы, а также органы санитарно-эпидемиологического надзора;

3) не в полной мере прокурорами реализуется право поручать проведение проверки исполнения экологического законодательства органам экологического контроля и санитарно-эпидемиологического надзора;

4) прокуроры слабо взаимодействуют с органами представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросу борьбы с экологическими правонарушениями, в частности, ими редко предусматривается проведение совместных или раздельных, но одновременных мероприятий;

5) не предусматривается проведение аналитических мероприятий как в части состояния исполнения экологического законодательства в регионе, так и в части прокурорского надзора за его исполнением;

6) далеко не всегда выполняются запланированные природоохранные мероприятия, что в определенной мере говорит о слабом контроле руководителей прокуратур за выполнением предусмотренных планами мероприятий;

7) отсутствуют в планах мероприятия по проведению проверок исполнения экологического законодательства при наличии оснований для этого;

8) крайне редко проблемы борьбы с экологическими правонарушениями и их предупреждения выносятся в качестве самостоятельных вопросов для обсуждения на заседаниях коллегий и оперативных совещаниях.

II. На стадии выявления нарушений.

а) проверки нередко проводятся без предварительной тщательной подготовки к ним прокурорских работников, что подтверждается отсутствием в материалах проверок планов или программ их проведения;

б) проверки на предприятиях или по фактам причинения вреда природным объектам проводятся без участия специалистов;

в) не устанавливаются причины нарушений экологического законодательства, способствующие нарушениям условия и конкретные лица, виновные в нарушении законов; имеют место поверхностное проведение проверок, выполнение далеко не всех проверочных действий.

III. На стадии устранения выявленных нарушений.

1) качество многих протестов, представлений, постановлений и предостережений в правовом, стилистическом и грамматическом отношениях неудовлетворительное;

2) несвоевременное принесение актов прокурорского реагирования, что снижает их эффективность;

3) в протестах и представлениях не делаются ссылки на соответствующие статьи Конституции РФ в случаях их нарушения, или делаются ссылки на подзаконные, в том числе ведомственные, акты без упоминания нарушенных статей соответствующего закона;

4) делаются ссылки на недействующие либо отмененные нормативные правовые акты;

5) в актах реагирования не указываются причины нарушений экологического законодательства и обстоятельства, способствующие нарушениям, а также виновные в нарушениях законов лица;

6) требования прокуроров в актах реагирования излагаются неконкретно, в общей форме (принять меры, рассмотреть вопрос, иметь в виду), что затрудняет их исполнение лицами, которым они адресованы;

7) в протестах прокуроры, как правило, ограничиваются постановкой вопроса об отмене незаконного акта (части его) либо о приведении его в соответствие с законом, ничего не говоря о возвращении сторон в первоначальное правовое положение, предшествовавшее изданию незаконного акта;

8) не осуществляется должный контроль за рассмотрением и разрешением (принятием мер) адресатами актов прокурорского реагирования;

9) допускается подмена органов экологического контроля, когда прокуроры в погоне за валовыми показателями начинают выносить постановления о возбуждении производства об административном правонарушении в отношении граждан либо юридических лиц.

Анализ действующих норм, посвященных прокурорскому надзору за соблюдением экологического законодательства, позволил сделать ряд выводов.

Прокуратура, как никакой другой орган, способна обеспечить эффективную реализацию экологических прав граждан. Для реализации экологической функции прокуратура имеет в распоряжении эффективные правовые средства, частью из которых не обладают соответствующие природоохранные органы.

Особенно эффективно надзор за соблюдением природоохранного законодательства осуществляют природоохранные прокуратуры, и наиболее результативно работают природоохранные прокуратуры межрегионального типа. В связи с этим необходимо развивать сеть природоохранных прокуратур и стремиться организовывать именно межрегиональные.

Большинство авторов едины во мнении о необходимости дополнить Закон о прокуратуре разделом "Особенности организации и деятельности специализированных прокуратур", с соответствующими главами, посвященными полномочиям каждой из специализированных прокуратур - природоохранной, транспортной и др. Включение данного раздела будет способствовать решению проблемы разграничения компетенции между территориальными и специализированными прокуратурами и повышению эффективности надзора прокуратуры в природоохранной сфере. Помимо закрепления в федеральном законе, представляется необходимым Генеральной прокуратуре РФ издать приказ об организации прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, который отражал бы специфику надзорной деятельности прокуратуры в данной сфере[51].

3.2 Надзор за исполнением законов в сфере экономики

Реформирование экономических отношений в Российской Федерации сопровождается ростом преступности. Преступные группировки, действующие в экономике, легализовали значительную часть теневых капиталов, освоили новые виды противоправной деятельности, вовлекают в преступный бизнес все большее число предпринимателей.

В результате возникла разветвленная сеть криминализированных коммерческих структур, ориентированных на получение противоправным путем сверхприбылей. Они проникают во все отрасли хозяйственной деятельности, и прежде всего на фондовый рынок, в финансово-кредитную, инвестиционную и внешнеэкономическую системы.

Несмотря на то, что законодатель существенно ограничил рамки прокурорского вмешательства в экономические процессы, анализ состояния законности свидетельствует об активизации и эффективности надзора по многим направлениям: за исполнением законодательства о собственности, о внешнеэкономической деятельности, о финансово-кредитной деятельности, о ценных бумагах, о налогах.

Практика показывает, что роль контролирующих органов в борьбе с указанными правонарушениями незначительна. Органы исполнительной власти самостоятельно исполняют функции контроля и не всегда заинтересованы в инициировании прокурорских проверок. Прокуратура вынуждена вмешиваться, проверяя поступившие сигналы о фактах правонарушений[52].

В целях повышения эффективности надзорных мероприятий необходимо выделить "точки роста" в экономических правоотношениях, определить линию поведения и конкретные задачи при осуществлении полномочий, предоставленных Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации".

Своевременное информационное обеспечение - залог и неотъемлемое условие правильной организации надзорной деятельности прокурора, поэтому необходимо систематическое накопление данных о правонарушениях, их причинах и способствующих им условиях.

Исходя из ст.21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и приказа Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30  "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" предметом надзора в сфере экономики применительно к деятельности прокурора города (района) являются: соблюдение конституционных требований по регламентации основных положений экономической деятельности в России; исполнение федеральных законов экономического характера и законов субъектов Федерации, принятых в пределах их компетенции всеми органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными выше органами и должностными лицами.

Приказ Генерального прокурора РФ "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" от 22 мая 1996 г. № 30 (п. 6, 7) предписывает проверки исполнения законов проводить в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, а в области экономических отношений сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов о собственности, земле, предпринимательской деятельности, финансового, налогового, банковского, таможенного законодательства.

Однако в современных условиях прокурорский надзор в экономической сфере должен быть избирательным. Вместо "широкозахватного" общего надзора следует переходить на конкретную работу по направлениям, наиболее значимым для общества и государства. Такой характер надзора позволит поставить его в четкие рамки, повысит коэффициент полезного действия, исключит вмешательство в хозяйственную деятельность организаций, особенно коммерческих структур. Прокурорское вмешательство в сферу экономики должно быть, прежде всего, правомерным, т.е. ограничиваться строгими рамками имеющихся к тому оснований[53].

Основаниями для прокурорских проверок могут быть: материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел; результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики; другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

В каждой городской (районной) прокуратуре, исходя из региональных условий, определяется порядок, предусматривающий срок и процедуру получения и обработки статистических и иных первичных данных по вопросу соблюдения законов на поднадзорных объектах. С этой целью используются накопительные таблицы, аналитические схемы, учетные журналы, картотеки и иные вспомогательные средства, а также ЭВМ.

Надлежащая организация работы прокуратуры по информационному обеспечению достигается путем истребования необходимых сведений о правонарушениях из всех действующих на территории города (района) государственных органов и некоторых общественных организаций, это: коммерческие и некоммерческие организации, органы местного самоуправления (представительные, исполнительные, их структурные подразделения - финансовые, торговля, здравоохранение и др.), органы МВД России, районные (городские) комитеты (статистики,  по управлению имуществом, по земельным ресурсам и землеустройству, жилищно-коммунальные), санитарно-эпидемиологические органы, районные, городские органы судебных приставов, банковские и иные финансово-кредитные учреждения, районные (городские) суды, общества защиты прав потребителей.

Так, в территориальных агентствах по управлению имуществом сосредоточены сведения: о поданных и удовлетворенных заявках на приватизацию, о допущенных нарушениях законодательства в процессе приватизации, о возбужденных в судах исках об отмене незаконных решений о приватизации, о привлечении к ответственности виновных должностных лиц и результатах их рассмотрения, об организации контроля за эффективностью использования и сохранностью имущества, находящегося в федеральной собственности.

В налоговых инспекциях аккумулируются сведения о деятельности коммерческих и некоммерческих организаций: бухгалтерский баланс (форма № 1 по ОКУД), отчет о прибылях и убытках (форма № 2 по ОКУД), расшифровка дебиторской и кредиторской задолженности организации (форма №0710011 по ОКУД), реестр сведений о доходах физических лиц, отчет об итоговых суммах начисленных доходов и удержанного подоходного налога с налогоплательщиков - физических лиц, расчет (налоговая декларация) по НДС, расчет по налогу с продаж.

В указанных выше и других формах отчетности содержатся сведения:

а) о проведенных проверках, выявленных нарушениях и принятых мерах;

б) о количестве должностных лиц, привлеченных к административной ответственности;

в) о суммах наложенных и взысканных с юридических лиц административных штрафов и недоимок;

г) о приостановленных операциях предприятий, учреждений и граждан по расчетным и другим счетам в банках в связи с нарушениям законодательства;

д) о предъявленных в суды исках о ликвидации предприятий, признании сделок недействительными, взыскании сумм, неосновательно приобретенных в результате незаконных сделок.

Городские (районные) комитеты по статистике располагают следующими формами государственного статистического наблюдения:

Годовые формы отчетности:

       а) форма № 1-РП - сведения о состоянии расчетов за отгруженную продукцию, выполненные работы (услуги) - сдается всеми предприятиями и организациями, кроме малых предприятий, банков, страховых и бюджетных организаций;

       б) форма № 4 - сведения об остатках, о поступлении и расходе топлива, о сборе и использовании отработанных нефтепродуктов – сдается предприятиями и организациями, их обособленными подразделениями, являющимися потребителями топлива и нефтепродуктов;

в) форма № 11 - сведения о наличии и движении основных фондов (средств) и других нефинансовых активов за год - сдается всеми предприятиями и организациями, кроме малых;

г) форма № 11-тэр - сведения об использовании топлива, тепло- и электроэнергии - сдается предприятиями и объединениями, являющимися потребителями тепло- и электроэнергии.

Квартальные формы отчетности:

а) форма № 1-КО - сведения о структуре просроченной кредиторской задолженности организаций;

б) форма № П-2 - сведения об инвестициях;

в) форма № Б-2 (срочная) - сведения о кредиторской и дебиторской задолженности организаций, финансируемых за счет средств бюджетов всех уровней, - сдается некоммерческими юридическими лицами, финансируемыми за счет средств бюджетов всех уровней;

г) форма П-1 - сведения о производстве и отгрузке товаров и услуг представляется всеми юридическими лицами, являющимися коммерческими организациями, а также некоммерческими организациями всех форм собственности, осуществляющими производство товаров и услуг для реализации на сторону, их обособленными подразделениями (кроме банков, страховых и прочих финансово-кредитных учреждений);

д) форма П-2 - сведения об инвестициях - представляется всеми юридическими лицами, коммерческими и некоммерческими организациями всех форм собственности, их обособленными подразделениями;

е) форма П-3 - сведения о финансовом состоянии организации - представляется всеми юридическими лицами, являющимися коммерческими организациями, а также некоммерческими организациями всех форм собственности, осуществляющими производство товаров и услуг для реализации на сторону (кроме банков, бюджетных, страховых и прочих финансово-кредитных организаций), их обособленными подразделениями (в случае, если они выделены на отдельный баланс и имеют расчетный счет);

ж) форма № 1-РП - сведения о состоянии расчетов за отгруженную продукцию, выполненные работы (услуги).

В целях обеспечения полноты информационного обеспечения прокурорам следует использовать некоторые формы отчетности судов:

а) отчет   формы   №   2  (единая форма отчетности для всех уровней судебной системы), утвержденный постановлением Госкомстата России от 20 марта 1992 г. № 17, содержит показатели о результатах рассмотрения гражданских дел, среди которых 40 категорий дел искового производства, 8 категорий дел, возникающих из административно-правовых отношений, 6 категорий дел особого производства;

б) отчет формы № 1-АП (утвержден приказом министра юстиции РФ от 8 мая 1997 г. Х в 19-01-57-97) составляется исходя из судебной подведомственности отдельных категорий административных дел, определенной КоАП РФ, Таможенным кодексом РФ и другими нормативными правовыми актами; в этом отчете перечислены конкретные статьи по составам административных правонарушений, данные о количестве рассмотренных дел, числе лиц, подвергнутых конкретному виду административного наказания, о суммах штрафов;

в) сводный статистический отчет "Основные статистические показатели работы арбитражных судов Российской Федерации" (составляется на основании данных окружных арбитражных судов Высшим Арбитражным Судом РФ) - соответствующие показатели сравниваются по периодам и по территориальному расположению арбитражных судов; содержит данные о динамике роста рассмотренных арбитражными судами отдельных категорий дел (о ценных бумагах, о признании права собственности, об обжаловании отказа в государственной регистрации и т.д.).

Как показывает анализ практики, источниками информации о правонарушениях в сфере экономики чаще всего являются:

- устные и письменные заявления и жалобы граждан;

- обращения должностных лиц и руководителей хозяйствующих субъектов;

- акты органов местного самоуправления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций;

- сведения средств массовой информации;

- иные конкретные сигналы о правонарушениях.

Определенные сведения о правонарушениях накапливаются в самой прокуратуре: проверочные материалы, акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона; материалы уголовных дел; отказные материалы; информационно-аналитические справки и обобщения, характеризующие состояние законности.

В материалах уголовных дел об уклонении от уплаты таможенных платежей и налогов путем "лжеэкспорта" (ст.194 УК РФ) можно получить информацию о нарушениях таможенных правил и валютного законодательства, злоупотреблениях или халатности должностных лиц таможенных органов.

В соответствии со ст.6 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" требования прокурора о представлении сведений, материалов и документов подлежат безусловному исполнению в установленный срок и на безвозмездной основе. Действия прокурора по истребованию материалов, документов, статистической и иной информации облекаются в форму письменного документа, озаглавленного "требование". В этом документе излагается содержание требования, делается ссылка на статьи закона, регламентирующие полномочия прокурора, и содержится указание на обязательность его исполнения и предусмотренную законом ответственность за неисполнение[54].

Всю поступающую в прокуратуру из различных источников информацию о правонарушениях надлежит регулярно (ежемесячно, ежеквартально) анализировать и обобщать.

Полученная прокурором информация подлежит систематизации и правовой оценке с учетом следующих критериев:

а) характера правонарушений;

б) распространенности правонарушений на отдельных объектах;

в) общественной опасности совершаемых правонарушений.

На основе проведенного анализа и обобщения информации о правонарушениях прокурором планируются надзорные мероприятия текущего и перспективного характера.

Таким образом, постоянный и целенаправленный анализ всей совокупной информации позволяет прокурору района (города) своевременно выявлять и намечать объекты, где наиболее распространены нарушения законов, и безошибочно сформулировать конкретный круг вопросов, подлежащих выяснению в ходе проверок.

Прокуратурой Ленинского района г. Оренбурга в ходе проверки соблюдения бюджетного законодательства Оренбургским областным управлением ветеринарии, были выявлены нарушения действующего бюджетного законодательства. Установлены факты нарушений ст.163 Бюджетного законодательства РФ, выразившиеся в нецелевом использовании средств федерального бюджета на общую сумму 57800 рублей. В соответствии с ч.2 ст.163 Бюджетного кодекса РФ получатели бюджетных средств обязаны эффективно использовать бюджетные средства в соответствие с целевым назначением. Однако средства федерального бюджета, полученные в 2003 г. для осуществления текущего ремонта Оренбургского областного эпизодического отряда в размере 57800 рублей были направлены на расходы по оплате текущего ремонта централизованной бухгалтерии Ветуправления, содержание которой осуществляется за счет средств областного бюджета. Тем самым осуществило нецелевое использование средств федерального бюджета.

На основании вышеизложенного прокурором Ленинского района было внесено Представление начальнику Оренбургского Областного управления ветеринарии.

Прокуроры могут серьезно оздоровить обстановку, если будут неуклонно добиваться исполнения требований Указа Президента РФ от 3 марта 1998 г, "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в экономике", в силу которого федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации должны "незамедлительно информировать соответствующие органы прокуратуры о выявленных правонарушениях в сфере экономики".

В заключение еще раз подчеркнем: прокурорский надзор за исполнением законов в сфере экономики востребован масштабами и сложностью решаемых задач, он может служить механизмом, восполняющим дефекты государственного контроля. Заслуживает особого внимания особенности организации и осуществления прокурорского надзора и в таких сферах экономики, как: надзор за исполнением законодательства о государственной и муниципальной собственности, надзор за исполнением законов о приватизации, надзор за исполнением налогового законодательства. Рассмотрим их.

1. Надзор за исполнением законодательства о государственной и муниципальной собственности.

Прокурорская практика свидетельствует, что использование государственной и муниципальной собственности сопряжено со значительными отступлениями от федерального законодательства, нередко носящими криминальный характер. Среди совершенных правонарушений в сфере управления государственным и муниципальным имуществом наиболее распространены:

- факты незаконного распоряжения и завладения государственной собственностью, пакетами акций, принадлежащих государству;

- умышленное неисполнение решений судов о возврате государству незаконно отчужденного имущества;

- непоступление в доходы соответствующих бюджетов арендных платежей;

- слабая работа представителей государства в органах управления акционерных обществ, где имеется федеральный пакет акций;

- злоупотребления государственных чиновников при сдаче имущества в аренду, организации конкурсов, аукционов, определении начальной цены при его продаже;

- взяточничество.

Отмечается неуклонный рост нарушений законодательства о государственной и муниципальной собственности.

Необходимую информацию о правонарушениях прокурор получает из анализа следующих источников: правовых актов органов власти субъектов Федерации, муниципальных образований; обращений представителей юридических лиц о неправомерных действиях контролирующих органов (в первую очередь подразделений Министерства имущественных отношений РФ); локальных актов органов управления предприятий (организаций); заявлений и жалоб граждан; результатов прокурорской и правоприменительной практики; обобщений материалов прокурорской практики; сообщений средств массовой информации[55].

Проверки исполнения законодательства прокурорами проводятся по двум основным направлениям:

1) исполнение требований законов об использовании государственного, муниципального имущества;

2) соблюдение законодательства при выполнении контрольных функций органами по управлению государственным, муниципальным имуществом.

В ходе проверки прокурор должен ознакомиться с:

- уставами предприятий (организаций);

- учредительными договорами;

- планами-заказами собственника на осуществление хозяйственной деятельности казенными предприятиями;

- договорами о передаче собственниками имущества предприятию в хозяйственное ведение (оперативное управление);

- договорами об использовании (купле-продаже, аренде) государственного и муниципального имущества;

- протоколами общих собраний акционеров и решениями о начислении дивидендов по акциям;

- актами сдачи и приемки объектов муниципальной собственности;

- доверенностями и отчетами представителей государства в акционерных обществах;

- балансами предприятия (организации);

- планами счетов, патентами на применение упрощенной системы налогообложения;

- данными о ценах на аналогичную выпускаемой предприятием продукцию, полученными в письменной форме от организаций-изготовителей;

- сведениями об уровне цен, полученными в органах ценообразования, государственной статистики, торговых инспекциях;

- книгами учета доходов и расходов, которые ведутся субъектами, которые применяют упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности (в частности, малыми предприятиями);

- регистрами (книгами, журналами, карточками, электронными носителями) бухгалтерского учета и внутренней бухгалтерской отчетности, а также декларациями и другими документами, связанными с исчислением и уплатой налогов.

Ввиду специфики и особой сложности указанной группы вопросов проверке привлекаются специалисты в области бухгалтерского учета финансов.

В зависимости от характера установленных в ходе проверки правонарушений прокурор принимает адекватные меры реагирования.

2. Надзор за исполнением законов о приватизации.

В течение последнего десятилетия одним из основных направлений деятельности прокуроров был надзор за исполнением приватизационного законодательства.

На региональном уровне наиболее типичными нарушениями в этой сфере правоотношений являются:

1) незаконное отчуждение из государственной и муниципальной собственности объектов недвижимости, активов унитарных предприятий, пакетов акций (долей) под видом расчетов с кредиторами;

2) установление противоречащего федеральному законодательству порядка приватизации государственного и муниципального имущества, включение в состав приватизируемого имущества, не подлежащего приватизации;

3) нарушение порядка проведения конкурсов и аукционов по продаже государственного и муниципального имущества, предоставление непредусмотренных льгот и преимуществ конкретным покупателям;    

4) нарушение антимонопольного законодательства при проведении конкурсов и аукционов;

5) незаконное распределение средств от продажи приватизируемого имущества между бюджетами, установление противоречащего федеральному законодательству порядка расчетов с покупателями государственного и муниципального имущества, нецелевое использование этих средств[56].

Планирование и проведение проверок исполнения законов о приватизации осуществляется с учетом информации, которую можно почерпнуть из нескольких источников, это: отчеты и статистические данные органов по управлению государственным и муниципальным имуществом, фондов имущества; средства массовой информации.

В ходе проверки необходимо выяснять следующие вопросы:

1) кто на поднадзорной территории осуществляет приватизацию государственного и муниципального имущества; образован ли специальный орган по управлению муниципальным имуществом; имеет ли соответствующие полномочия орган, осуществляющий приватизацию государственного имущества;

2) полномочным ли органом приняты решения об отчуждении государственного и муниципального имущества;

3) соблюдаются ли сроки рассмотрения заявок и принятия решений о приватизации, сроки утверждения планов приватизации, порядок формирования комиссии по приватизации; законны ли принимаемые комиссией решения;

4) организовано ли привлечение оценщиков, аудиторов и иных специалистов к работе комиссий по приватизации в целях объективной оценки финансового состояния предприятия и определения начальной цены отчуждаемого имущества;

5) исполняется ли требование законодательства при разработке инвестиционных и специальных условий для коммерческого конкурса;

6) соблюдаются ли права трудового коллектива;

7) соблюдаются ли требования закона при внесении изменений в планы приватизации, уставы акционерных обществ, проспекты эмиссии; не нарушены ли при этом имущественные права Российской Федерации или субъекта Федерации;

8) соблюдается ли процедура передачи документов продавцу после утверждения плана приватизации;

9) соблюдаются ли требования о сроках и процентном соотношении при перечислении денежных средств от приватизации в бюджеты соответствующих уровней, нет ли фактов задержки таких средств на счетах органов по управлению имуществом;

10) нет ли фактов использования средств, поступивших от приватизации, не по их целевому назначению.

3. Надзор за исполнением налогового законодательства.

Практика прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства показывает, что налоговые органы не в полной мере используют предоставленные им законодательством права и полномочия в деле обеспечения своевременного и полного поступления налогов в бюджет. В их деятельности допускаются многочисленные отступления от требований закона, неисполнение возложенных на них функциональных обязанностей, имеются иные негативные тенденции, препятствующие эффективному функционированию налоговой системы.

Прежде всего, налоговые органы не обеспечивают точного учета налогоплательщиков, в результате чего десятки тысяч предпринимателей остаются вне поля зрения налоговых инспекций, годами не уплачивают налоги. Допускается регистрация множества юридических лиц по одному и тому же адресу, нередко на одно и то же лицо.

По мнению большинства прокуроров, наиболее действенными мерами является обращение взыскания на имущество должника и изъятие наличных средств, которые используются еще недостаточно. Повсеместно органы Государственной налоговой инспекции не выполняют требований о систематическом проведении проверок налогоплательщиков один раз в два года. Так, в Нижегородской и Тамбовской областях отдельные предприятия не проверялись по 4-5 лет.

Но эффективность от реализации имущества должников, на которое накладывается арест очень мала. За II месяцев 1997 г. было арестовано имущество на сумму 70 042330 млн. руб., фактическая реализация принесла в бюджеты разного уровня всего 6644087 млн. руб. (9,4 %). Например, в Читинской области она составляет 10,5 %, во Владимирской - 10 %, в Орловской - 2,3 %. В ряде случаев это происходит из-за обращения взыскания на имущество, не являющееся собственностью предприятия, на заведомо нереализуемое или специальное оборудование, без которого невозможно дальнейшее функционирование предприятия, а также из-за несоблюдения налоговыми органами законодательства[57].

Прокуратурой Ленинского района г. Оренбурга проведена проверка в Инспекции федеральной налоговой службы по Ленинскому району г. Оренбурга по вопросу соблюдения налогового законодательства, в части взыскания налогов и сборов за счет имущества налогоплательщиков.

В соответствии со ч.1 ст.47 Налогового кодекса РФ взыскание налога за счет имущества налогоплательщика организации или налогового агента организации производится по решению руководителя (его заместителя) налогового органа путем направления в течении трех дней с момента вынесений такого решения соответствующего постановления судебному приставу-исполнителю для исполнения в порядке, предусмотренном ФЗ "Об исполнительном производстве". В ходе проверки установлено, что Инспекцией ФНС по Ленинскому району г. Оренбурга было вынесено постановление №75 от 13.04.2004 г. о взыскании налога и сбора, а также пени за счет имущества налогоплательщика ООО "Оренбурггазпромэлектрод" в размере 1191529 рублей.

В нарушение ч.1 ст. 47 Налогового кодекса РФ данное постановление от 13.04.2004 г., было направлено судебному приставу-исполнителю по Ленинскому району г. Оренбурга 14.05.2004 г. На основании изложенного прокурором было внесено Представление об устранении нарушений налогового законодательства с требованием о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц допустивших нарушения.

Особенно неудовлетворительно организован учет налогов на землю, приватизированное жилье, автотранспорт, на доходы от частнопредпринимательской деятельности.

Налоговыми органами повсеместно нарушается требование об обязательности проведения проверок налогоплательщиков не реже одного раза в два года. Во многих случаях налоговые органы, выявив факты сокрытия или занижения прибыли, непредставления налоговых деклараций, отчетов, необоснованно и незаконно освобождают правонарушителей от ответственности, не применяют к ним финансовые санкции. Значительное число нарушителей не привлекается к установленной законом административной ответственности, и в то же время не единичны факты незаконного привлечения граждан и предпринимателей к административной ответственности, грубого нарушения порядка административного производства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование показало, как много уже сделано органами прокуратуры в направлении укрепления законности и правопорядка в нашем государстве и как много еще предстоит сделать. Да, на сегодняшний день существует множество научных разработок и предложений, посвященных данной проблеме, изданы и действуют соответствующие правовые акты (Закон о прокуратуре, Приказ Генерального прокурора «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина») регламентирующие прокурорский надзор, но анализ практики показал, что всего этого недостаточно – жизнь не стоит на месте, общество и государство постоянно развиваются и совершенствуются, поэтому и правовая и научная базы должны развиваться вместе с ними.

Очевидно, что действующий Закон о прокуратуре уже давно морально устарел и несмотря на то, что в него неоднократно вносились многочисленные изменения и дополнения, обеспечить должное правовое регулирование прокурорской деятельности в настоящее время он не в состоянии. Необходимо разработать и принять новый, соответствующий современному состоянию правовой системы России, нормативно-правовой акт, учитывающий накопленный опыт работы прокуратуры в различных направлениях.

В содержании нового закона обязательно должно быть раскрыто смысловое значение термина «закон», определено какие именно нормативно-правовые акты составляют его содержание. Нами предлагается поддержать в этом плане таких ученных как Герасимов, Сухарев, Чувилев и включить в его содержание федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов и международные договоры.

 А вот существующий перечень поднадзорных прокурору органов и учреждений мы предлагаем сохранить в той же редакции. Проведенные исследования показали несостоятельность предложений Ю.Е. Винокурова о внесении дополнений в ФЗ «О прокуратуре», в соответствии с которыми  имеющийся перечень необходимо дополнить общественными организациями, объединениями и движениями,  а также гражданами. Если обратиться к главе 4 Гражданского кодекса РФ, то мы увидим, что общественные организации, объединения и движения относятся к некоммерческим организациям, которые уже присутствуют в законодательном перечне. Что же касается граждан, то они, по сути, также уже предусмотрены законом, но для включения их в число поднадзорных прокурору объектов, они должны иметь статус должностного лица или руководителя коммерческой или некоммерческой организации.

В новой редакции Закона необходимо четко определить, что подзаконные акты проверяются прокурором только на предмет их соответствия действующему законодательству, что проверка исполнения подзаконных актов не входит в компетенцию прокуратуры. Включение в Закон подобной нормы раз и навсегда положит конец непрекращающимся уже много лет дискуссиям  по этому поводу.

Важно законодательно закрепить недопустимость подмены предусмотренных законом актов прокурорского реагирования иными средствами и документами. Данное положение приобретает особое значение в связи с тем, что проведенное исследование показало, что на практике встречаются случаи применения прокурорами так называемых «нетипичных» средств прокурорского реагирования, не предусмотренных Законом о прокуратуре, причем в тех обстоятельствах, которые прямо указывают на необходимость вынесения конкретного акта прокурорского реагирования. Подобная реакция прокуроров на нарушения закона, непозволительна, так как государственный орган и конкретные должностные лица осуществляющие надзор за исполнением законов другими, сами пренебрегают его содержанием, либо вольно трактуют его. Говоря об актах прокурорского реагирования, в интересах дела следовало бы также закрепить в Законе, что принесение прокурором протеста на противоречащий закону акт приостанавливает действие этого акта до рассмотрения протеста.

Изучение особенностей надзора за исполнением законодательства в экологической сфере, по нашему мнению, предопределяет необходимость дополнения нового Закона о прокуратуре разделом «Особенности организации и деятельности специализированных прокуратур», с соответствующими главами, посвященными полномочиям каждой из специализированных прокуратур – природоохранной, транспортной и др. Данная законодательная корректива способствовала бы разграничению компетенции между территориальными и специализированными прокуратурами и повышению эффективности надзора прокуратуры в природоохранной сфере. Так же, Генеральной прокуратуре РФ целесообразно было бы издать приказ об организации прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, который бы отражал специфику надзорной деятельности прокуратуры в данной сфере.

Реализация этих и иных законодательных мер, несомненно, положительно сказалась бы на состоянии работы органов прокуратуры, что в свою очередь способствовало бы укреплению законности и правопорядка в стране.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативно-правовые акты

1.           Всеобщая декларация прав человека. Принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 / Информационно-правовая система "Гарант". CD-ROM.

2.           Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам // Российская юстиция. № 10. 2003. С. 14.

3.           Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека. 26 мая 1995. Конвенция ратифицирована Российской Федерацией. Федеральным законом от 4 ноября 1995 № 163 – ФЗ // Российская газета 1995 № 172. С. 7.

4.           Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря.

5.           Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ С последующими изменениями и дополнениями // Собрание законодательства Российской федерации. 1994 № 32. Ст. 3301.

6.           Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая Федеральный закон от 31.01.1998 № 146. Часть вторая Федеральный закон от 5.08.2000 № 117. С изменениями и дополнениями от 30.12.2004 // Российская газета 2004. 31 декабря.

7.           О прокуратуре Российской Федерации. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472. С изменениями на 22 августа 2004 // Российская газета. 2004. 15 августа.

8.           О приватизации государственного и муниципального имущества Федеральный закон от 21.12.2001 № 178 – ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 4. Ст. 251. С изменениями на 27 февраля 2003. // Российская газета. 2003. 1 марта.

9.           Об охране окружающей среды. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7 – ФЗ // Российская газета. 2002. 12 января.

10.      О государственной тайне. Федеральный закон от 21 июля 1993 № 5485-1. // Собрание законодательства Российской Федерации 1995 № 47. С изменениями и дополнениями 22 августа 2004 // Российская газета. 2004. 25 августа.

11.      Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в экономике. Указ президента от 3 марта 1998. № 224. С изменениями и дополнениями 25 июля 2000 // Российская газета. 2000. 15 августа.

12.      О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе: Приказ Генерального прокурора РФ от 24 октября 1996  № 59.

13.      Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: Приказ Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 № 30.

14.      Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской федерации: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 18 июля 1997 № 42.

Литература

1.           Агеев А.А. Природоохранная деятельность органов прокуратуры: Дисс.канд. юр. наук. М., 1998. 127 с.

2.           Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов, с приложением нормативных актов. М.: Издательство «Зерцало». 2000. 512 с.

3.           Бессарабов В.Г. Прокуратура как важнейшее звено становления в России демократического правового государства // Журнал российского права. 1998. № 9. С. 58.

4.           Божьев В.К. Прокуратура России - какой ей быть? // Российская юстиция. 1995. № 9. С. 26.

5.           Бойцова В.Н. Актуальные проблемы общенадзорной деятельности прокуратуры // Правоведение. 1991. № 1. С. 39.

6.           Быканов М.Н. Зачем сужать полномочия прокуратуры? // Законность. 1999. № 4. С. 44.

7.           Викторов И.Е. Экономическая деятельность. Проблемы прокурорского надзора // Законность. 1995. № 11. С. 51.

8.           Винокуров А.Ю. Природоохранная деятельность российской прокуратуры: Монография. М. Изд-во МНЭПУ. 1999. 218 с.

9.           Винокуров А.Ю. Через формирование здорового экологического мировоззрения к благоприятной природной среде. – В кн.: Формирование экологического мировоззрения у российских граждан. М.: Изд-во МНЭПУ. 1998. 186 с.

10.      Димидов К.А. Использование помощи специалистов в прокурорских проверках // Судоустройство и прокурорский надзор. № 1. 2002. С. 62.

11.      Из доклада Генерального прокурора РФ Устинова В.В. На расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ (февраль 2002 года) / Информационно-правовая система "Гарант". CD-ROM.

12.      Из доклада начальника специализированного управления по надзору за исполнением налогового законодательства Генеральной прокуратуры РФ Е. Широкова. На расширенном заседании коллегии прокуратуры РФ (февраль 2002 года) / Информационно-правовая система "Гарант". CD-ROM.

13.      Кехлеров С. Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов // Законность.1993. № 7. С. 2-8.

14.      Кириченко С.Г. Прокуратура и реализация норм экологического права // Российский юридический журнал. 2001. № 2. С. 105.

15.      Клочков В.В. Деятельность прокуратуры: типология, классификация в сб. "Прокуратура. Законность. Государственный контроль". М. 1995. 312 с.

16.      Клочков В.Д. О концепции развития Российской прокуратуры // Юридическая газета. 1998. С. 21- 22.

17.      Козусев А.Ф. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности: Монография. М., 2001. 217 с.

18.      Костенко Н.И. Место прокуратуры в государственном механизме // Государство и право. 1995. № 11. С. 31.

19.      Макаров Н.С.  Правозащитная роль прокуратуры // Законность. 1997. № 9. С. 7–9.

20.      Мельников Н.В. Прокурорский надзор – самостоятельная форма осуществления прокурорской власти с России // Государство и право 2003. № 5 С. 37.

21.      Мыцыков А.Я. Прокурорский надзор за исполнением законов (возможности и пределы) // Прокурорская и следственная практика. 1998.  № 3. С. 29.

22.      Настольная книга прокурора / Под ред. д.ю.н. С.И. Герасимова. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, издательство "Экслит". 2003. 849 с.

23.      Осипов Г.И. Деятельность органов прокуратуры по реализации экологического законодательства для обеспечения экологической безопасности // Проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник научных трудов. Под ред. В.Н. Лопатина. М., 2003. 418 с.

24.      Отческая Т.И. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства // Журнал российского права. 2002. №11. С.54.

25.      Павлов В.Н.  Прокурорский надзор за исполнением законов // Российского права 2001. № 7. С. 19.

26.      Поляков Ю.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха – важная составляющая в обеспечении экологической безопасности // Проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник научных трудов / Под ред. В.Н. Лопатина. М., 2003.  272 с.

27.      Похмелкин В. Участие прокуратуры в рассмотрении гражданских дел – юридический атавизм // Российская юстиция. № 5. 2001. С. 21.

28.      Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.П. Химичевой. М.: ЮНИТИДАНА, Закон и право, 2001. 517 с.

29.      Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. Изд. 6, перераб. и доп. / Под ред. д.ю.н.; проф. Ю.Е. Винокурова. М.: Издательство «Экзамен», 2004. 428 с.

30.      Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. заслуж. юриста РФ, д.ю.н., проф. А.Я. Сухарева. М.: Издательство НОРМА, 2003. 380 с.

31.      Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А. Чувилева. М.: "Юристъ" 2000. 341 с.

32.      Солдатова В.А. Роль органов прокуратуры в обеспечении экологической безопасности в РФ // Проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник научных трудов / Под ред. В.Н. Лопатина. М., 2003. 272 с.

33.      Становление правового государства и функции прокуратуры («круглый стол») // Государство и право. 1996. № 5. С. 2–29

34.      Татарчук В.Л. Социальная эффективность прокурорского надзора // Законность. 2001. № 7. С. 14-18.

35.      Титова В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства при перечислении налоговых платежей кредитными организациями // Законность. 2002. № 1. С. 25-27.

36.      Трубин Н.А. Прокуратура должна заниматься своим делом // Социальная законность. 1996. № 3. С. 29-32.

37.      Цуканов А.Н. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов // Государство и право. 2001. № 3. С. 23.

38.      Шалумов М. Прокуратура в современном Российском государстве. // Теория и практика прокурорского надзора. Кострома. 2001. С. 84.

Судебная и следственная практика

1.           Наряд 4/1–2004. Переписка по вопросам надзора за соблюдением законов органами местного самоуправления.

2.           Наряд 4/3–2004. Переписка по вопросам надзора за исполнением законов с сфере экологии.

3.           Наряд 4/7–2004. Переписка по вопросам надзора за исполнением законов с сфере экономики.