Реформы государственного аппарата при Петре I

Введение.

          Эпоха петровских преобразований вполне заслуженно вызывает интерес исследователей.

Поскольку за какую – то четверть века отсталая в культурном, экономическом и военном отношении страна, превратилась из обретавшегося на задворках большой европейской политики государства на границе  Азии с Европой, в величайшую и наиболее влиятельную западную державу.

Что имела Россия до Петра?

1.                            

2.                             Отсутствие выходов к морям, которые могли бы позволить удачно развиваться торговле, хотя имел место мизерный по объему обмен товарами через вечно замерзающий порт Архангельск.

В допетровской России отсутствовала крупная промышленность, хотя потребность в ней уже появилась и были люди ( а это самое главное ! ) готовые ей заняться.

Слабообученное мелкопоместное дворянство, не желающее изменений, скрывалось в собственных имениях от любых преобразований.

Также допетровской России была присуща окончательно одряхлевшая система государственных учреждений – с бородатой и жутко неповоротливой Боярской Думой и громоздкой структурой Приказов, где дела в лучшем случае решались медленно, либо не решались вовсе.

В период становления институтов российской государственности и создание правового демократического общества взоры многих историков вновь обращены к петровским преобразованиям, как наиболее яркому примеру проведения целого комплекса реформ за сравнительно небольшой отрезок времени.

В связи с этим становится совершенно понятным повышенный интерес к проблемам преобразований государственных учреждений в первой четверти XVIII века, поскольку перед Россией в этот период стояла задача безотлагательного обновления структур государственной власти.

Петровские преобразования, затронувшие практически все сферы жизни Российского государства, вне всякого сомнения, оказали определяющее воздействие на весь дальнейший ход исторического процесса в нашей стране.

Но даже учитывая динамику и глубину реформ при известной хаотичности и бессвязности последних, хотелось бы выделить их действительную сущность.

Нам думается, что здесь нужно выделить несколько задач, которые пытался решить Петр I, создавая мощную бюрократическую машину по управлению Российским государством:

Во – первых, создать стройную иерархию учреждений от высших до низших с четко разграниченными правами, полномочиями, статусом и должностными обязанностями;

Во – вторых, пробудить и далее всячески одобрять и поддерживать какую бы то ни было инициативу у верноподданных, разумеется, прежде всего, в интересах государства.

В – третьих, высшие учреждения власти обязаны были “научиться” заниматься только своими делами, в рамках узкой, ограниченной специальными регламентами, указами и “должностями” сферы деятельности. Другими словами, “универсальность” Приказов была заменена                                             “профессиональностью”  Коллегий;

В – четвертых: известная унификация законодательной, учрежденческой, социо-культурной и других сфер жизни страны с î÷åâèäíîé öåëüþ ëèêâèäèðîâàòü îòñòàâàíèå  îò ïåðåäîâûõ äåðæàâ, ибо без этого, как осознавал Петр I, у государства не было достойного будущего;

И, наконец, в – пятых, необходимо было решить самую сложную, как по глубине замысла, так и по трудности выполнения задачу – заставить работать уже созданную государственную машину, которая будет все более давлеть как над реформатором, так и над его преемниками, систему, являющуюся одновременно и инструментом реформ, и главным для них препятствием.

И не просто заставить работать, но и придать государственным институтам способность контролировать как выполнение распоряжений самодержца, так и внутриаппаратных установлений.

Здесь же будет сделана попытка объяснить некоторые закономерности в деле создания того или иного института контроля за государственными учреждениями, их взаимоотношения между собой, и, разумеется, причины, приведшие к принятию того или иного решения со стороны органов контроля.

Целью представленной нами работы является изучение системы контроля за деятельностью органов государственной власти при Петре I,  ее становления и функционирования.

Для этого предстоит решить следующие задачи:

1.                             Состав и сфера деятельности контролирующих органов.

2.                             Проблемы, связанные с эффективностью их работы

3.                             Взаимодействие между ними и результаты их деятельности.

4.                             Законодательное обеспечение деятельности органов контроля.

5.                             Проследить систему дублирования контролирующих органов друг другом.

Иными словами, необходимо понять, насколько созданный Петром I механизм государственного управления с ним самим во главе, а также вкупе с возникшими позже институтами контроля, оказался способен выполнять возложенные на него задачи, а именно – строго следовать “ букве закона ” и служить государственным интересам.

Хронологические рамки нашего исследования ограничиваются периодом с 1700 по 1725 год, хотя в работе, безусловно, будут присутствовать факты, относящиеся также к XVII веку, ибо это будет необходимо для проведения сравнительного анализа хода реформ, проводившихся в первой четверти XVIII века.

Территориальный охват исследования – границы Российского государства, которые соответствовали периоду первой четверти XVIII века.

Документальной основой работы является прежде всего Полное Собрание Законов Российской Империи ( ПСЗ ), изданное в 1830 году в Санкт – Петербурге под руководством М.М. Сперанского. Более всего нас будут интересовать тома с IV по VII, ибо именно они в полной мере содержат основные документы: указы, манифесты и т.д., касающиеся периода реформ Петра I.

И прежде всего, законодательные акты, автором или редактором которых являлся сам Петр I – это именные указы и различного рода “Должности” и “Регламенты”; поскольку основная законотворческая инициатива, несмотря на чрезвычайную занятость  исходила  все – таки от самого реформатора.

Также нас будут интересовать указы Правительствующего Сената, как главного совещательного органа и самого высшего из исполнительных учреждений, созданных Петром.

Кроме того, ход некоторых рассуждений и выводы будут основываться на исследовании другого источника – “ Письма и бумаги Петра  Великого ”.

Что касается первого источника, то среди ученых бытует мнение, что Полное Собрание Законов (ПСЗ) нельзя использовать как идеальный сборник документов при проведении èñòîðè÷åñêèõ исследований.

По той простой причине, что при работе над данным изданием группа М.М. Сперанского не всегда вносила в ПСЗ подлинные тексты законов и указов, а зачастую пользовалась более поздними копиями документов.

В связи с этим, а также с учетом поставленных целей и задач данной работы, хотелось бы сразу же оговориться, что по ряду проведенных некоторыми учеными исследований, расхождение в текстах носит незначительный характер, и поэтому не может повлиять на окончательные выводы представленной нами работы.

Поэтому необходимо относиться к приведенным текстам законов лишь с известной долей осторожности, и не более того.

Проблема контроля за высшими государственными учреждениями России в первой четверти XVIII века и их взаимодействия специально, в рамках крупного исторического исследования на базе данных источников никем не рассматривалась.

Хотя подобные попытки , безусловно делались.

Можно отметить, пожалуй, несколько работ: Е.В. Анисимов в своем исследовании “ Время петровских реформ[1] ”  попытался дать оценку проведенных Петром I реформ с использованием áîãàòîãî  источникового материала, затрагивая, среди прочих  проблему формирования и дальнейшего функционирования высших государственных учреждений.

То же самое можно сказать и о монументальном труде под редакцией Кафенгауза и Павленко “Очерки по истории СССР[2]”, где период петровских реформ представлен в виде важного связующего звена всего хода исторического процесса России, касающегося периода феодализма.

Последний автор опубликовал также труд “Петр Великий”, где ярко описывает становление института фискалитета и прокуратуры в рамках высшего государственного управления.

 Первые попытки осмыслить сущность преобразований в области государственного управления были сделаны еще при жизни Петра I, а затем продолжены   вскоре после его смерти.

Безусловно, что на содержание этих трудов наложила свой отпечаток сама эпоха преобразований и поэтому написаны они были в возвышенных тонах, в духе восхваления царя – благодетеля.

          Ярким     тому     примером   может  послужить    труд   князя Б.И.Куракина “История Российской Империи”, в котором дана оценка основных преобразований Петра I с точки зрения господствующей в то время концепции утилитарного восприятия хода исторического процесса, составной частью которого являлись политические интриги.

Еще один пример исторических исследований того периода – работа П.П. Шафирова “Рассуждение, какие законные основания его царское величество Петр Первый к начатию войны имел //…”

Данное произведение привлекает к себе пристальное внимание исследователей по двум причинам :

·        предисловие к нему написано самим Петром;

·        в основу работы положена обширная источниковая база: документы, касающиеся внешней политики России в XVII - XVIII веках.

Неоценимый вклад в изучение данного вопроса внес также В.Н. Татищев. В своей “Истории Российской[3]” Татищев неоднократно высказывает соображения о влиянии на ход исторического процесса не столько “божественного предопределения”, впрочем, не исключая его полностью, а прежде всего “умопросвясчения”. Он считал Петра I провозвестником этой идеи.

Также через весь его труд упорно проводится мысль, на долгие годы покорившая умы историков – наилучшая форма правления для России – монархия, а сама история России – есть история самодержавия. Установление же власти аристократии приводит к ослаблению государства и, как результат, к владычеству иноземцев.

Также высоко превозносил деяния Петра Великого

М.В. Ломоносов[4], коего он считал воплощением “просвещенного” абсолютизма, прежде всего за то, что великий реформатор сделал для развития наук и культуры  в России.

Так завершился первый этап пристального изучения законодательной и реформаторской деятельности Петра I. Постепенно ушли в небытие времена, когда Русь с опаской всякий раз оглядывалась на Запад, и теперь уже Европа с величайшей осторожностью прислушивалась к тому, что происходило по ту сторону прорубленного когда-то могучей рукой “окна в Европу”.

А между тем в крепостной России в конце XVIII века формировался капиталистический уклад. В общественной жизни также зарождались процессы, которые отнюдь не способствовали устойчивости и стабильности государственных институтов власти, несмотря на их кажущуюся несокрушимость. Просвещение, Великая Французская революция, первые плоды буржуазного развития наложили свой отпечаток и на состояние исторической науки в России, ее идейная направленность уже существенно отличалась от работ историков предшествующих десятилетий.

Именно благодаря такому влиянию и появились видные исследователи исторического наследия, прежде всего из образованного дворянского сословия. Хотя, с другой стороны, именно в этой части общества стали раздаваться голоса, которые выступали за сохранение привилегий дворянства и крепостного права как двух "данностей свыше" для России.

К этому периоду относится деятельность видного исследователя русской истории М.М. Щербатова. В своих исторических трактатах: “Размышления”,  “Примечания”,  “Краткая повесть о бывших в России самозванцах”,  “. История российская от древнейших времен[5]” и других автор ропщет не только и не столько на общее падение нравов и существовавших в допетровские время порядков, сколько на опасность просвещения в самом его широком смысле, которое неизбежно должно привести к крестьянскому бунту, если все не вернуть на круги своя – не возобновить былого союза верховной власти с аристократией.

Рационализм Щербатова, таким образом, уже начисто лишён напыщенной и, даже возможно, надуманной восхищенности политикой реформ Петра, но зато уже просматривается явное недовольство усилением власти монарха и отходом аристократии на второй план, на смену которой постепенно приходят другие слои русского общества. Но, с другой стороны, нельзя отрицать строгого критического подхода к источникам, возведённого в систему.

Во второй половине XVIII века начинают также появляться исследователи истории развития торговли и промышленности, что также говорит о растущем значении этих сфер экономики.

Типичный представитель этого направления – сын крупного курского купца И.И. Голиков, который занимался сбором материалов, касающихся деятельности Петра I в деле развития  торговли и экономики вообще. С исторической точки зрения его произведения представляют собой обширный круг источников, и, пожалуй, не более того, поскольку приведенные в его работах документы подобраны весьма субъективно с целью преувеличения роли торгового капитала и его влияния на ход исторического процесса.

Теперь хотелось бы сразу же перейти к творчеству историков середины XIX века.

Одним из наиболее выдающихся ученых этого периода, безусловно, является С.М. Соловьев, который за свою жизнь   написал огромное количество работ, касающихся истории нашего государства и реформ Петра I в частности. Назовем лишь некоторые из них: “История России[6]” в двадцати девяти томах, “Публичные чтения о Петре Великом”, “Н.М. Карамзин и его “История государства Российского” и т.д. Несмотря на очень широкий охват проблем, затронутых С.М. Соловьевым в своих работах, глубина исторического исследования от этого не пострадала.

Он одним из первых подчеркнул, объяснил и четко аргументировал всю естественность и обусловленность, а также изначальную подготовленность петровских реформ.

Для него реформы Петра I – последовательный ряд звеньев в одной цепи, имеющих в своей основе жесткую систему четко сформулированных целевых установок, резкий, но необходимый поворот к Западу, причина которого лежит не где – то извне, а внутри всей жизни страны и, прежде всего, в духовной сфере.

Также, говоря о насилии со стороны власти при проведении реформ, насилии неизбежном в такой стране как Россия, Соловьев утверждал, что оно благодетельно, ибо направлено на излечение “болезни”  и направлено сверху, т.е. управляемо, а не является продуктом обезумевшей от слепой ярости толпы.

Что же касается экономического развития России, начавшегося при Петре I, то Соловьев его рассматривает как процесс “ европеизации”, которая, впрочем, не является самоцелью, а только лишь сопутствует дальнейшему стимулированию экономики страны.

Несколько позже эти же проблемы рассматривал в своих работах другой видный русский историк и правовед А.Д. Градовский, который особое внимание уделял вопросам законодательства, касающихся непосредственно институтов власти и государственного управления в целом.

Он придерживался точки зрения, что государство является лишь выражением авторитарной воли монарха, который этим государством управляет. В начале XX века было опубликовано Полное собрание сочинений Градовского под общим названием “Начала русского государственного права [7]”.

Другим крупнейшим исследователем петровских реформ являлся В.О. Ключевский. Его можно считать также и основоположником нового жанра исторического произведения – монографии, которая базировалась на тщательнейшем изучении актового и документального материала. Эти же принципы научной работы применялись Ключевским  и при написании “Курса русской истории[8]”. Он, также как и А.Д. Градовский, придерживался эволюционистской концепции развития русской государственности, а также отрицал, в отличие от Соловьева, что Петр I уже в ранний период своей жизни ощущал себя призванным преобразовать Россию.

Ключевский считал, что лишь в последние десятилетия своего царствования великий реформатор осознал, что создал нечто новое, вместе с тем и его внутренняя политика стала утрачивать черты скоропалительности и незавершённости решений.

Также Ключевский утверждал, что Пётр I якобы ничего в порядках старой Руси не менял, а обновление состояло лишь в том, что он “переиначивал сложившееся сочетание составных частей”.

Всю революционность реформ Петра I он сводит только к беспощадным и насильственным методам их проведения.

Еще один яркий приверженцев негативной оценки петровских реформ – П.Н. Милюков, который написал фундаментальный труд, специально посвященной проблеме экономических и административных преобразований начала XVIII века – “Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия  //[9]”.

Он в основном разделяет взгляды Ключевского, а также подчеркивает, что главной движущей силой реформ была война, а внутренние изменения, которые происходили в это время в стране, являлись лишь спонтанной, сиюминутной реакцией на требования монарха, ситуации, складывающейся на театре военных действий  и вся внутренняя политика была, таким образом, лишь инструментом в решении внешнеполитических проблем.

В начале XX века проблемами петровских преобразований занимался М.М. Богословский. Основная его работа – “Петр Великий и его реформа[10]”.

Понимание М.М. Богословским реформаторской деятельности Петра I – “просвещённый” абсолютизм как самоцель в деле управления государством. Он, вслед за Соловьевым, подчёркивает, что Пётр не являлся выдающимся теоретиком и во время зарубежных путешествий принимал во внимание прежде всего практические результаты современной ему политической науки. 

                Более поздним исследователем эпохи Петра I можно считать М.Н. Покровского. Он выдвинул тезис о перемещении основного капитала и объемов производства из рук дворянства в руки буржуазии, как он сам отмечал “наступила весна капитализма[11]”.

          Купечеству, а затем и новой знати был необходим эффективный государственный аппарат, который мог бы служить их целям как в России, так и за рубежом. Из этого Покровский делает вывод, что административные реформы Петра, войны и экономическая политика в целом объясняются интересами торгового капитала.

          Его современник Н.А. Рожков также придавал торговому капиталу огромное значение, прежде всего как базисному фактору, но связывал его, прежде всего с интересами дворянства[12]. И хотя тезис о доминирующей роли торгового капитала был позднее отвергнут советскими историками, можно констатировать тот факт, что мнение о дворянстве как о классовой основе государства оставалось господствующим  в советской историографии с середины 30-ых до середины 60-ых годов.

          Отдельно хотелось бы отметить работу Н.А. Воскресенского, который пришел  к выводу, что Кабинет, т.е. личная канцелярия   Его Императорского Величества оказывал на законотворчество решающее влияние, а роль самого Петра I в преобразовательной деятельности была “руководящей, многосторонней, полной энергии и творчества[13]”.

          Им были сформулированы все наиболее важные нормы, отразившие основные тенденции, задачи, содержание и приемы предпринимаемых им реформ. Важнейшей заслугой Воскресенского, безусловно, является сам факт изучения огромного комплекса источников в виде законодательных, юридических и других документов, а также то, что он сумел это неимоверное количество материалов каким - то образом систематизировать и поставить каждый документ на полагающееся ему место.

          Также ему удалось связать воедино источниковую базу с собственной теорией преемственности - внутренней, когда какая - то реформа являлась продуктом эволюционного развития определенного института власти; и внешней, когда реформа от начала и до конца заимствовалась с Запада и уже позже адаптировалась к российским условиям, в данном случае можно смело говорить о революционности подобного преобразования.

          К более поздним исследователям эпохи преобразований Петра I можно, пожалуй, причислить еще несколько видных историков.

          Прежде всего это Б.Б. Кафенгауз. Нашего внимания заслуживают две его работы: “Петр Великий[14]” и коллективная монография, вышедшая под его редакцией - “Очерки истории СССР. Период феодализма[15].”

          В обеих работах вполне последовательно, на основании обширного источникового материала и известных исторических фактов проводится мысль о явной целеустремленности Петра I в деле создания путем своих преобразований стройной иерархии государственных учреждений, а также о реформировании всего государства во всех его аспектах. Хотя огромное внимание всё же уделяется именно высшим и центральным учреждениям. В частности, что касается истории Сената, то в “Очерках” широко осмысливается история появления контролирующих его должностей и институтов.

          Неоценимый вклад в дело изучения реформ Петра I внёс Н.И. Павленко, который издал несколько работ: “Абсолютизм в России[16]”, “ Пётр Великий”, а также принимал участие в публиковании  научных изданий, когда речь шла об эпохе преобразований Петра.

          Причем практически во всех его трудах постоянно присутствует фигура самого реформатора, который и являлся, по определению Павленко, двигателем всех реформ. В работе “Пётр Великий[17]”, разбитой на главы сообразно направлениям преобразований (армия, Сенат и т.д.) это наиболее заметно, но данное обстоятельство вовсе не мешает общему восприятию монографии, скорее даже наоборот.

          Нельзя также не обойти вниманием работу ещё одного видного исследователя петровской эпохи Е.В. Анисимова, которая называется “Время петровских реформ[18]”. Его выводы и размышления во многом сходны с заключениями Павленко, ибо и тот и другой придерживаются точки зрения, что Пётр делал излишний акцепт на необходимости изменений в структуре государственного управления в духе “работы” реформ в армии и военных ведомствах. Оба признают, что великодержавный реформатор не хотел видеть различий между солдатом и служащим государственного учреждения, когда дело касалось исполнения приказаний и указов самодержца.

          Анисимов уделяет огромное внимание Кабинету Е.И.В. и делает развернутую оценку его значимости в общей системе управления государством.

          На сегодняшний день актуальность темы нашего исследования очевидна, поскольку на данном этапе развития российской государственности  происходят сложные процессы преобразований системы управления, и необходимость создания эффективной системы контроля существует до сих пор.

          Итак, какие же основные проблемы можно выделить на основании этого историографического обзора?

1. Являлись ли реформы заранее запланированной и продуманной акцией или нет?

2. Что являлось движущей силой реформ: сами реформы, военные действия, личные распоряжения Петра I или необходимость экономического развития страны?

3. Каким  образом осуществлялась деятельность по контролю за органами государственной власти.

4. Что являлось классовой основой проведения реформ?

          Существует также круг проблем, которые до сих пор вызывают жаркие споры между историками:

          носили ли реформы Петра I положительный характер или они только навредили дальнейшему развитию России?

          Являлось ли насилие при проведении реформ необходимым элементом или без него можно было обойтись?

          Так ли уж необходимы были реформы для России или не нужно было их проводить?

Глава I

          Несмотря на то, что о Петре I и его эпохе написано огромное количество исследований, остаются и спорные вопросы, и слабо изученные сюжеты.

          Еще не в полной мере востребована источниковая база, относящаяся к этому переломному времени в истории России.

Нельзя также не учитывать и целого ряда особенностей, которые сопровождали проведение  реформ:

во-первых, стремительность их осуществления;

во-вторых, исключительная напряженность законодательного творчества с ярко выраженной “указной” направленностью;

и, наконец, в-третьих, соотношение конкретных достижений и первоначальных целей, когда на пути к осуществлению последних происходили досадные и к тому же  явные ошибки, срывы, и окончательный результат, поэтому далеко не всегда был идентичен задуманному в проекте.

Опираясь на всё вышеизложенное, хотелось бы заметить, что невозможно рассматривать историю реформ пусть даже и высших учреждений государства, в отрыве от истории всего государства в целом. Поэтому нам представляется крайне важным попробовать охарактеризовать хотя бы в общих чертах ситуацию в стране в первой четверти XVIII века, а также некоторые проблемы, решать которые приходилось Петру I на различных этапах преобразований.

Итак, по порядку:

1.                            Затянувшаяся на 21 год война со Швецией.

Она отвлекала (особенно на первом этапе, до 1714 года) слишком много сил: финансовых, людских, политических, административных, хотя многому научила и способствовала:

а) созданию боеспособной армии и сильного флота;

б) концентрации усилий всего государства для решения определенных задач.

2. Следует учесть, что в первой четверти XVIII века в принципе строительству регулярного государства ничего не угрожало. В этом пункте следует указать:

1)                            классовая борьба (Астрахань, К. Булавин);

2)                            сокращение податного населения (бегство крестьян);

3)                            не только старомосковская знать, но и выдвинувшаяся при Петре I часть правящих кругов “устала” от переобустройств, зачастую беспорядочных и поспешных. 

3. Фактическое отсутствие у Петра I продолжателей его дела, конечную цель которого более или менее ясно знал только он сам.

4. Создание армии и флота нового образца. При всей очевидной необходимости данного начинания легко заметить, что оно отнимало у царя слишком много времени и часто не лучшим образом сказывалось на проведении других преобразований.

5. Попечение о создании крупной российской промышленности.

Подготовленных кадров, свободных денежных ресурсов для данного дела было крайне мало, поэтому до создания надлежащих Коллегий Петру I самому приходилось за всем “надзирать”.

6. Постройка Санкт-Петербурга.

Стоила стране нескольких десятков тысяч жизней, загубленных при возведении новой столицы и многих других затрат.

          7. Популяризация науки, знаний, культуры и благотворительности в России.

          Эти меры затрачивали едва 0,5 % населения, зачастую имели поверхностный характер даже для этой его части.

          8. Налаживание торговли, прежде всего морской.

          9. Наряду с вышеперечисленным следует учитывать частые поездки Петра I, его пребывание в зоне военных действий и за рубежом, склонность царя к физическому труду , непростую личную жизнь.

          Вот далеко не полный перечень занятий Петра I, которым он уделял внимания не меньше, чем вопросу создания надежной бюрократической машины по управлению государством.

          Что же не давало “распылиться” усилиям самодержца, и в конце концов добиваться в этом хаосе  решения достаточно сложных задач?

          Нам представляется, что этому можно найти одно простое объяснение – при всей видимой “пестроте” стоящих перед страной проблем на протяжении всего периода своего правления Петр I был занят одним главным делом, правда, в различных его проявлениях – войной.

          Он воевал, когда строил Санкт-Петербург – с непокорной природой; воевал, когда отправлял дворянских отпрысков учиться за границу   – с извечной ленью и необразованностью; воевал с подстрекаемыми Софьей стрельцами, с действительной и мнимой изменой, отрубая им головы , не позабыв задействовать в этом “мероприятии” свое ближайшее окружение; и, наконец, воевал со старым государственным устройством Руси, причем весьма оригинальным способом – адаптируя к российским условиям  законодательные акты и систему управления практически поверженного врага – Швеции.

          Для наилучшего достижения поставленных нами задач представляется возможным разделить рассматриваемый исторический этап, а именно: первую четверть XVIII века; на два логических обоснованных периода:

1.     С 1700 по 1718 гг.

2.     С 1718 по 1725 гг.

Многие историки задавались вполне резонным вопросом – почему, например, учредив Сенат еще 22 февраля 1711[19], Петр I тянул с разработкой “Должности Сенату” до 1718 года?[20]

На наш взгляд, тому есть несколько весьма важных причин:

во-первых, к 1718 году положение на театре военных действий складывалось уже таким образом, что поражение Швеции стало почти свершившимся фактом;

во-вторых, в вышеупомянутом году вышел Манифест об отречении царевича Алексея от престола – Его Царского Величества, и, таким образом, рухнула надежда на продолжение преобразований сыном, что, в свою очередь “подхлестнуло” законодательную инициативу Петра I по созданию надежного, жестко контролируемого  механизма высшего государственного управления;

в-третьих, уже стали видны основные недостатки в работе все того же Сената, их преодоление не терпело отлагательств;

в-четвертых, опять же в связи с постепенным окончанием военных действий необходим был не просто Сенат, могущий в случае каких-либо военных эксцессов заменить на время царя, теперь его задачи изменялись в сторону в основном контроля за губерниями и Коллегиями, при том, что у Сената было отнято право издания генеральных (общегосударственного значения) указов.

Необходимо сделать также еще одну, крайне важную оговорку. На продолжении всей работы мы будем придерживаться той точки зрения, что все основные преобразования, проведенные Петром I в области государственного управления, были подготовлены предыдущими десятилетиями российской истории.

В нашей работе мы станем придерживаться принципа перехода от рассмотрения более общих моментов к более узким, конкретным действиям. В связи с этим хотелось бы создать четкое представление о трех наиболее интересующих нас учреждениях: Сенате, Кабинете Его Императорского Величества и Коллегиях.

По далеко не полным подсчетам, за период правления Петра I было издано 3314 указов, регламентов и уставов, причем в составлении и редактировании многих из них государь принимал личное участие. Примечательно, что с утверждением новой административной системы доля личного участия Петра в управлении практически не уменьшилась: в 1720 его личных (именных) указов было 54,2% от общего числа  указов в этом же году, в 1721 – 42,6%; в 1722 – 56,3%; в 1723 – 56,3%; а в 1724 – 1725 годах – 62,4%.

Боярская  Дума  являлась учреждением, которое препятствовало появлению Сената.

К концу XVIII века состав и значение Боярской Думы значительно изменились. Родовитые фамилии, издавна заседавшие в Боярской Думе, частью уступили место дельцам, выходившим далеко не из боярской среды. Думные чины получали неродовитые чиновники, выдвинувшиеся благодаря своим деловым качествам. Таковы  А. И. Иванов, Е. И. Украинцев, П. Б. Вязницын, и другие представители бюрократии, чья карьера начиналась со службы мелкими чиновниками в приказах.

В Думу, являвшуюся консервативным бюрократическим учреждением, проникали представители бюрократии. Изменился также количественный состав Думы.

В частности, за последнее десятилетие ее существования он сократился более чем вдвое. Теперь обычно на ее заседания в 1700 – 1701 годах присутствовало 30-40 “бояр”.

Старые ее члены вымирали, новых пожалований в думные чины  не производилось.

                Все сколько-нибудь важные дела, в особенности связанные с реформами, например образование Ратуши, строительство регулярной армии, решались помимо Думы новыми сановниками, большинство из которых никогда в Думе не заседало.

          Во время отсутствия Петра I совещаниями этих сановников руководили доверенные лица, подчас не имеющие думного чина. Да и что толку было в таком чине у родовитых бояр, если во второй половине XVII века Дума состояла из чиновников, которые не понимали что такое право, а знали только служебные обязанности, в общие думные совещания ходили лишь по особому распоряжению, “разве царь указывал”.

          И в прежнее время при государях обыкновенно возникал совет избранных советников  из думцев и не думных близких государю лиц, но это был именно только частный совет при государе, не имевший характера постоянного учреждения. Со времен царя Алексея такая палата “ближних” людей становится учреждением постоянным, состоящим из определенного количества лиц и действующим  особо от “всех бояр”, причем приговоры этого избранного высшего тайного совета, ближней Думы, именуемой теперь “комнатой”, формально становятся приговорами “всей думы”, издаются как “государев указ и боярский приговор” и имеют силу закона “крепкого и постоянного”.

          На время отсутствия государя “Расправная палата ведала Москву”, превращаясь во временное правительство по делам текущего управления. Вместе с “Комнатной думой”, “Расправная палата”, по-видимому, упраздняла всякую надобность в постоянной совместной работе “всех бояр” и превратили общее собрание Думы в сравнительно редкую форму правительственных совещаний, созывавшихся чаще всего в торжественных случаях.

          Да и пустеет Дума, особенно после того, как началась Северная война: тогда от думцев требовалась напряженная деятельность на местах; все больше думцев уезжало из столицы, чтобы командовать полками, собирать рекрутов, управлять областями, смотреть за постройкой кораблей.

          Уезжая в 1697 году за границу, Петр поручил управление государством Л. К. Нарышкину, князю Борису Голицыну и князю П. П. Прозоровскому, дав им “полное управление делами”.

          Москва была приказана ближнему стольнику князю Ф. Ю. Ромодановскому, а всем  боярам и судьям, то есть начальникам приказов, велено было, по словам современника: “прилежать до него Ромодановского и к нему съезжаться, когда он похочет”.

          Только в очень важных случаях сановники, которым было  поручено управление, должны были советоваться со старыми боярами.

          Учитывая вышеуказанное, можно сделать вывод:

          а) о логичности появления такого органа, как Сенат, который выполнял бы все функции по замещению отсутствующего государя в деле управления страной;

          б) о подготовленности появления Сената путем изменений в структуре управления в конце XVII – начале XVIII века, в том числе относящихся к Боярской Думе.

          В 1699 году была упразднена Ближняя Канцелярия, прежде всего как орган административно-финансового контроля за деятельностью государственных учреждений; она являлась канцелярией Боярской Думы под начальством близкого царю Никиты  Зотова.

          Заседания все более сокращавшейся Боярской Думы стали происходить в Ближней канцелярии.

          В сентябре 1708 года Боярская Дума заседала в Ближней канцелярии в составе 14 человек под председательством царевича Алексея. В большинстве своем это были начальники приказов, и четверо из них не имели думных чинов. В ноябре того же 1708 года на заседании Думы было 8 человек, все они управляли различными  приказами, это совещание получило название           Консилии министров.

          Этот совет превратился в Верховный орган власти, который в отсутствие царя управлял не только Москвой, но и всем государством.

          Бояре и судьи оставшихся приказов должны были съезжаться в Ближнюю канцелярию непременно по “три дни в неделю” для решения дел.

          В 1710 году Совет состоял из 8 членов. Все они управляли отдельными приказами, а бояр – думцев, ничем не управляющих, не было,  одни действовали в провинции, других просто не созывали в Думу.

           И Дума, таким образом, сама собою превратилась в довольно тесный совет министров: министрами и называются члены этого тесного совета в письмах Петра, в бумагах и актах того времени.

          Эволюция Боярской Думы в Консилию министров происходила слой учетом двух обстоятельств:

          1) слишком “пестрым” становился ее состав; а также необычными стали ее права и обязанности;

          2) в  ее   состав   входили   не думные  люди такие, как  М. А. Головин,

А. А. Курбатов, Ф. Ю. Ромодановский.

          Последний, будучи только стольником, является фактическим руководителем Совета министров.

          Консилия  министров в отличие от Боярской Думы заседала без царя и главным образом была занята выполнением его предписаний. Это был распорядительный совет, отвечавший перед царем. Созданием Консилии министров был сделан шаг к созданию нового высшего учреждения России – Сената.

          Еще одной новой чертой, которая будет характерна также и для Сената, явилось то, что Ближняя канцелярия не только выполняла функции хранительницы законов, но и должна была контролировать их исполнение.

          С 1707 года в ней обязательно должны были вестись протоколы Консилии министров, причем решения обязаны были подписывать все министры, “ибо сим всякого дурость явлена будет”.[21]

          Таким образом, Консилия министров в Ближней канцелярии явилась переходной формой от Боярской Думы к Сенату.

          Коллегии создавались по образу и подобию шведских государственных учреждений.

          Уже в самом начале своего правления самодержцу российскому стало ясно, приказная система весьма неэффективна, поскольку способствует лишь распылению финансов, так как каждый из приказов собирал налоги с какой-либо части страны и тратил сборы на свои цели. Для сосредоточения государственных средств по возможности в одном или немногих учреждениях, в 1699 году была учреждена Бурмистерская палата, или Ратуша.

          Ратуша лишила доходов ряд крупных и мелких приказов, терявших тем самым свое значение.

          Степень заимствования шведских образцов  можно оценивать по-разному. Очевидно, что оно не было слепым копированием, а являлось, в крайнем случае, адаптацией шведского устройства коллегиального управления к российским условиям.

          Шведская государственная система была построена на принципах Камерализма – учения о бюрократическом управлении, получившего распространение в Европе XVI – XVII веков. Камерализм содержал ряд привлекательных для Петра особенностей:

          а)  высокая функциональность, ввиду узкоспециальной направленности каждой Коллегии на определенную сферу деятельности.

          б) четкая регламентация обязанностей чиновников, специализация канцелярского труда, установление единообразных штатов, жалования и т.д.

          Используя  шведский административный опыт и беря за основу шведские образцы, Петр, как правило, вносил в них обусловленные особенностями России структурные изменения.

          Общий принцип подхода к шведским учреждениям Петр выражал неоднократно и достаточно последовательно, примером чему служит указ от 28 апреля 1718 года:

          “Всем Коллегиям надлежит ныне на основании шведского устава сочинять во всех делах и порядках по пунктам, а которые пункты в шведском регламенте неудобны, или с сетуацию сего государства несходны и оныя ставить по-своему разсуждению. И, поставя об оных, докладывать, так ли их быть”.[22]

          Реформа государственного аппарата началась в конце 1717 – начале 1718 года, когда Петр составил своеобразную программу предстоящих преобразований, которые заключались в том, что он определил число и компетенцию Коллегий, назначил в них президентов, обязал их выбирать себе помощников.

          Одним из связующих звеньев в системе высших государственных учреждений, созданных Петром I, был Кабинет Его Императорского Величества.

          Первое упоминание о Кабинете относится к 1704 году, а просуществовал он вплоть до 1727 года.

          Кабинет состоял из кабинет-секретаря А. В. Макарова, который с 1722 года стал называться главным кабинет - секретарем, и нескольких подьячих, именовавшихся с появлением Коллегий канцеляристами, подканцеляристами и копиистами.

          Кабинет носил характер военно  –  походной канцелярии, куда поступали полковые табели и другие военные, а также финансовые документы; здесь же  разрабатывались диспозиции, велся ежедневный “Юрнал”, т.е. записи о времяпрепровождении и местонахождении царя, где отражались как придворные, так и военные события. Другими словами, Кабинет был секретариатом  самодержца, в котором под руководством Макарова работал целый штат подьячих, готовивших доклады для царя.

          Кроме того, Кабинет ведал личным имуществом царя, был его казначейством, ибо в его кассу поступали огромные суммы от соляных сборов. Петр I передавал на хранение в это учреждение все бумаги, чертежи и книги, поддерживая через него связь с Сенатом, Синодом, Коллегиями и губернаторами.

          Через кабинет-секретаря Петр I вел переписку с русскими посланниками за границей, губернаторами, вице-губернаторами, также переписку по горным и мануфактурным делам.

          С укреплением значения Кабинета как своеобразного учреждения “при особе государя” что-либо докладывать, доносить, предлагать, просить становилось равнозначным направлению соответствующих документов в Кабинет, где их фиксировали, обрабатывали, чтобы затем, вместе с ему подобными, включить в виде “пунктов” или “экстрактов” в доклад царю.

          В 1721 году появляется документ под названием “Определение как содержать в Кабинетской конторе порядок в делах, а именно: о содержании и записке в книге писем, посылаемых за рукою Его Царского Величества и к кабинет - секретарю о делах Его Величества ответных и просильных, о решении и о записке всех вещей”.

          Этот документ недвусмысленно подтверждает, что Кабинет -  это не просто  какая-то заурядная  канцелярия, а государственное бюрократическое учреждение со своей структурой, делопроизводством, штатами и даже печатью.

          Мимо Макарова не проходил практически ни один документ, обращенный к Петру I. Значение кабинет-секретаря было так велико, что государственные деятели разного масштаба писали о своих делах царю и одновременно о том же самом Макарову, прося его о содействии и сообщая дополнительную информацию по существу проблемы. При этом не приходится сомневаться, что так от царя могли утаиваться не только мелочи, но и вещи серьезные – промахи в работе, неудачи начинаний самого царя.

          Кроме того, в Кабинет поступало множество различных челобитных, жалоб, доносов (“подметных писем”) по так называемым трем пунктам: измена, дела, против здоровья государя и казенного интереса.

          Хотя были случаи, когда не смотря на все запреты, доносы попадали сразу непосредственно в руки царя.

          Осенью 1724 года Петру было подброшено пространное “подметное письмо”. Царь прочитал его и сделал много выразительных пометок на полях. Автор письма был необычайно хорошо осведомлен о работе Кабинета.

          Письмо настолько заинтересовало царя, что он приказал его беречь, а вместо него (в том же конверте) публично сожгли чистую бумагу.

          Остриё анонимной критики было направлено против Макарова. обвинения были основательны и подкреплялись многими примерами. Приводились имена крупных сановников, вступивших в сговор с Макаровым.

          Но в конце 1724 года Петр был уже смертельно болен, и судьба хранила Макарова от больших неприятностей.

          Может быть, в проступках Макарова Петр видел обыкновенное должностное преступление, может быть, он вполне осознавал, что не только он управляет аппаратом, но и аппарат управляет им.

          Еще одно немаловажное замечание – в Кабинет направлялось большое количество донесений из местных и центральных учреждений, которые были формально подчинены и Коллегиям, и Сенату. И, тем не менее, руководители этих ведомств, минуя вышестоящие инстанции, писали прямо в Кабинет, куда, таким образом, стягивались все нити управления на разных уровнях.

          Одной из причин подобных нарушений бюрократического порядка было стремление Петра вникнуть в самую суть дела, желание получить полную и свежую информацию и, наконец, нетерпение, присущее Императору.

          По-видимому, в ряде случаев активное участие царя было необходимо, чтобы преодолеть неповоротливость бюрократической машины, исправить создаваемые ее же бюрократической сущностью недостатки.

          Как бы там ни было, роль Макарова и Кабинета в системе управления государством была огромной, а должного механизма контроля именно за этим учреждением, так и не было создано, что, возможно, и предрешило его судьбу.

Глава II

          Как мы уже видели в I главе настоящей работы, важной составной частью всех петровских реформ стали преобразования, связанные с функционированием государственного аппарата.

          В связи с этим вторую главу настоящей работы можно будет полностью посвятить вопросу организации института гласного контроля за деятельностью органов государственной власти.

          Предварительно нам хотелось бы сделать некоторые пояснения. Ввиду особого положения Сената в иерархии правительственных учреждений первой четверти XVIII века, ему будет уделено большее внимание, нежели остальным органам управления, что вполне уместно, ибо именно Сенат, с самого момента своего появления был наделен чрезвычайным по значимости полномочиями в области контроля за всеми остальными властными структурами.

          Причем полномочия эти имели тенденцию к дальнейшему расширению.

          Итак, в феврале 1711 года на основании высочайшего именного указа был образован Сенат.

2321  февраля 22 Именный.

Об учреждении Правительствующего Сената ( ПС )  и о бытии при оном розрядному столу вместо Розрядного Приказа, и по два Комиссара из Губернии.

          Указ объявить последующий, определили быть для отлучек Наших ПС, для управления:  Господин Граф Мусин – Пушкин, Госп. Стрешнев, Госп. Князь Петр Голицын, Госп. Кн. Михайла Долгорукой, Госп. Племянников, Госп. Кн. Григорий Волконской, Госп. Самарин, Госп. Василий Опухтин, Госп. Мельницкой, Обер - Секретарь сего Сената Анисим Щукин. Московскую Губернию управлять и доносить Сенату Василию Ершову, на Кн. Петрова место Голицына Госп. Курбатов. Вместо приказа Розрядного быть столу розрядному при вышеписанном Сенате.

          Також со всех Губерний в вышеписанном суду для спроса и принимания указов быть по два Комиссара с Губерний. 

2328 Марта 2  Именный, данный Сенату. 

          О власти и ответственности Сената.

Повелеваем всем, кому о том ведати надлежит, как духовным так и мирским, Военного и Земского управления вышним и нижним чинам, что Мы, для всегдашних наших в сих войнах отлучках, определили управительный Сенат, которому всяк и их указам да будет послушен так, как Нам Самому, под жестоким наказанием или и смертию, по вине смотря.

2330 Марта 2  Именный, данный Сенату.

О поручении ПС попечения о правосудии, об устройстве Государственных доходов, торговли и других отраслей Государственного хозяйства.

Указ что по отбытии Нашем делал

1.     Суд иметь нелицимерный, и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего именья, то ж и ябедникам да последует.

2.     Смотреть во всем Государстве расходов и ненужныя, а особливо напрасныя отставить.

3.     Денег как возможно собирать понеже деньги суть артериею войны.

4.     Дворян собрать молодых для запасу в офицеры, а наипаче тех, которые кроются, сыскать; також тысячю человек людей Боярских для того ж.

5.     Векселя исправить и держать в одном месте.

6.     Товары, которые на откупах или по Канцеляриям и Губерниям, осмотреть и посвидетельствовать.

7.     О соли стараться отдать на откуп и попещися прибыли у оной.

8.     Торг Китайской, сделав компанию добрую, отдать.

9.     Персидской Торг умножить, и Армян как возможно приласкать и облегчить, в чем пристойно, дабы тем подать охоту для большего их приезда. Учинить фискалов, во всяких делах, а как быть им, пришлется известие.

2331 Марта 5  Именный, данный Сенату.

О порядке заседаний и  делопроизводства   в ПС, и о должности Обер – Фискала.

1.     Всем в Сенате пребывающим, места иметь по списку, кто после кого написан в определительном указе.

2.     Голоса иметь разные, и у всяких указов подписывать всем, своими руками, и что хотя один не подпишет и засвидетельствует неправо тому быти  приговору, то и прочие недейственны суть; однакож надлежит тому, кто оспорит тое протестацию дать за своею рукою на письме.

3.     Выбрать обер фискала человека умнаго и добраго ( из какого чина  ни есть ); дела же его сии суть: должен он над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також в сборе казны и прочаго, и кто неправду учинит, то должен фискал позвапть его пред Сенат, ( какой высокой степени ни есть ) и тамо его уличать; и буде уличит кого то половина штрафа в казну, а другая ему фискалу; буде же и не уличит, отнюдь фискалу в вину не ставить, ниже досадовать, под жестоким наказанием и разорением всего имения. Також надлежит ему иметь несколько под собою провинциал фискалов и у каждого дела по одному, которые во всем имеют такую же силу и свободность как и обер фискал, кроме одного , что вышнего Судью или Генеральнаго Штаба  на суд без обер – фискала позвать не могут.

Також надлежит, о всех публичных и Генеральных указах из Сената, оному фискалу объявлять.

          Но с появлением столь значительного по важности возложенных на него задач государственного учреждения стали возникать проблемы компетенции, управления, и, наконец, контроля за деятельностью Сената.

          Хотелось бы отметить, что Петр никогда не пытался  ограничить власть Сената, хотя вполне сознавал также всю ответственность, возлагавшуюся на это высшее государственное учреждение

И ежели оной Сенат, чрез свое ныне пред Богом принесенное обещание, неправедно что поступят в каком партикулярном деле, и кто про то уведает, то однакож да молчит до Нашего возвращения, дабы тем не помешать настоящих прочих дел, и тогда да возвестит Нам , однакож справясь с подлинным документом, понеже то будет пред Нами суждено, и виноватый будет жестоко наказан.

          В связи с выше изложенным уже 2 марта 1711 года 9 новых сенаторов приносили особую присягу .

2329 Марта 2  Высочайше утвержденная форма присяги, на верность Государственной службы.

Обещаюсь аз ( имрекъ ) пред Господом Богом, Сотворившим всяческая, что мне честно и чисто неленостно, но паче ревностно исполнять звание свое, в чем да поможет мне Господь Бог Всемогущий.  Во-первых, верность моему Государю и всему Государству, второе, правду и првый суд как между народрм, так и в деле Государственном, третие, в сбирании казны и людей и прочаго всего, чего Государя моего и Государства сего интересы требуют, какое оныя звание ни имеют, все то истино исполнять до последней своей издания силой, и в том во всем ниже для взятка какого, ниже для страха какого от кого, ниже щадя кого для чего, или мстя кому за что, но нелицемерно поступать; в чем клянуся ныне пред Престолом Божиим в церкви Его святый видимым, памятуя будущий Престол и на нем сидящего в день страшного испытания, ниже воздать комуж до поделом его, от Которого тогда да будет месть ми, здесь же градская казнь, ежели не сохраню моего зде обещанного. В заключении же сей моей клятвы целую слова и Крест Спасителя моего. Аминь.

          Можно, на наш взгляд, выделить несколько причин, по которым Петру I пришлось вплотную заняться вопросами контроля за Сенатом:

во-первых; необходимо было осуществлять контроль за исполнением сенатских указов - именно поэтому в 1715 году была создана новая должность генерал - ревизора, на которую и был назначен Василий Зотов, что, впрочем, не спасло положение и через три года ее пришлось отменить;

во-вторых; необходимо было осуществлять контроль за порядком на заседаниях по весьма прозаической причине - нравы у сенаторов были таковы, что приходилось делать им замечания, что “надлежит себя вести, как государственным людям, а не как бабам-торговкам”; ко всему прочему столь почтенные государственные мужи имели обыкновение попросту не приходить на заседания, а также не особо утруждали себя составлением протоколов;

3231 октября 2 Именный, данный Президентам Коллегий.

О приезде им в Коллегию два дни в неделю и о порядке рассуждения о делах во время присутствия.

Понеже как Я слышу, что зело лениво съезжаются для врученнаго им дела, что как Я сюда и приехал, ни одного не бывало: того для сим накрепко объявляется, чтоб непременно два дни в неделе, а именно: вторник да четверг съезжалися для сего дела, не мешкая никаких дел иных, также съехався как для сего дела, так в Сенат, лишних слов и болтанья не было, но то время ни о чём ином только о настоящем говорить; также кто станет говорить речи, другому не перебивать, но дать окончать и потом другому говорить как честным людям надлежит, а не как бабам-торговкам.

2797 Апреля 16 Именный.

          О присутствии в Сенате ежедневно одному из Сенаторов для подписания указов.

          Все дела, которыя будут начинаться, оныя изъяснять и окраснивать тако ж  которыя уже были и вершены, ко исполнению приводить и прочее кроме вершения дел и новых указов, и того для, також и ради подписания указов, которые после первых в подтверждение других и третьи посылатися будут, всегда по одному из Сената быть по вся дни, а переменяться по месяцу, и держать в тот месяц свою записку, что он делал, а дел всяких, на которые не было решения общаго, одному не решить, но дать знать всем, как о том в особливом указе изображено.

2982  Января 20 Именный.

          О заседании всем Сенаторам для решения дел в неделю по три дни; о приезде чередному  Сенатору ежедневно и о штрафе  за неприбытие в заседание.

          Надлежит вам съезжаться для решения всяких дел и сидеть в неделе три дни всем, а именно: в понедельник, в среду, в пятницу, а ежели кто заболеет или иная какая невозможность постигнет, без которой обойтись невозможно, и о том тому о себе товарищам своим чрез письмо или чрез посланного своего объявить именно, за чем он не будет, и против того товарищам его засвидетельствовать, а ежели кто в те указные дни не будет, кроме помянутых причин: и на том брать штрафу за каждый день по 50 рублей, а месячному Сенатору ездить по вся дни и сидеть не только что с утра до обеда, но и после обеда, ежели дело случится.

3055 декабря 21 Именный данный Сенату.

          О даче Генеральному Ревизору списков со всех указов, слово в слово, а не выписками.

          Господа Сенат! Пишет к нам Генеральной Ревизор Зотов, что вы к его делам с указов выписки, а не копии отдаёте, и не со всех указов, но выбором и не в тех числах в которых состоялись, но спустя многие дни: того для по получении сего указа, Ревизору Зотову давайте списки с указов, слово в слово, а не выписками, так как в данном вам указе о сём написано.

в - третьих; существовала проблема и несколько иного плана, ведь буквально с первых же месяцев существования Сената начали поступать жалобы как на сенаторов, так и увещевания высших сановников государства по поводу компетенции Сената и отношений соподчиненности между различными государственными новообразованиями, что дало толчок к разъяснению сферы деятельности этого высшего государственного учреждения уже со стороны Петра

3261 декабря 22 Именный.

          О неподаче Государю прошений о таких делах, которые принадлежат до разсмотрения на то учереждённых Правительственных мест, и о нечинении жалоб на Сенат под смертною казнию.

          5.В случае (если) ... челобитчики от своей неразумной продерзливости и оного Сената правосудием не удовольствуются, потом им уже больше никуда своего челобития не иметь, понеже тот вышний Сенат от Е.Ц.В. высокоповеренным есть и в особах честных и знатных состоит, которым не токмо челобитчиковы дела, но и правление Государства поверено, и кто дерзнёт о том Его ж Величеству бить челом, и тот смертному осуждению будет повинен.

          6.Но разве такое спорное новое и многотрудное дело от челобитчиков объявится, которого по уложению решить самому Сенату без Именного от Е.Ц.В. указа отнюдь будет нельзя: тогда ему Сенату кроме их челобитчиков доносить Его Величеству, и получа указ, решить.

          И, наконец, четвертая причина противоречивость многих законодательных актов. Ярчайшим примером существования подобной традиции является факт включения президентов коллегий в состав Сената с целью повышения эффективности контроля за деятельностью коллегий, но на практике оказалось, то чиновники должны были контролировать сами себя.

3129 Декабря 11  Именный.

О штате Коллегий и о времени открытия оных.

Реэстр людям в Коллегиях в каждой по сему.

          Русские: Президент, Вице – Президент ( русский или иноземец ); 4 Коллегии Советники, 4 Коллегии Ассесоры, 1 Секретарь, 1 Нотарий, 1 Актуарий, 1 Регистратор, 1 Переводчик; подъячие трех статей.

           Иноземцы:

          1 Советник или Ассесор, 1 Секретарь, Шкрейвер.

          Начать надлежит всем Президентом с нового года сочинять свои Коллегии и ведомости отовсюду брать, а в дела не вступаться до 1719 году, а с будущего году конечно зачать свои Коллегии управлять; а понеже новым образом еще не управились, того ради 1719 управлять старым манером в тех Коллегиях, а 1720 новым Президентом, которые ныне не в Сенате, сидеть в Сенате с будущего 1718 году. 

          Несколько позже Петр отметил это свое нововведение, оговорившись, что “сие не осмотря учинено было”

3877 января 12  Именный, данный Сенату.

    О обязанностях Сенатских Членов, о заседании Президентов Воинских Коллегий, Иностранной и Берг - Коллегии в Сенате, о бытии при Сенате Генерал и Обер - Прокурорам, Рекетмейстеру, Экзекутору и Герольдмейстеру, а в каждой Коллегии по Прокурору; о выбирании Кандидатов к оным местам , и о чинении при сём выборе и о балотировании присяги по приложенной форме.

Понеже правление сего Государства яко нераспоряженного пред сим, непрестанных  трудов в Сенате требует, а Члены Сенатские, почитай все, свои Коллегии имеют: того ради не могут онаго снесть сие сначала не осмотря учинено, что ныне исправить надлежит, сие и прочее к тому надлежащее, как следует:

          1.Чтобы кроме двух Воинских Коллегий и Иностранной, выбрать иных Президентов, а именно: в Юстиц, Камерц, Коммерц, в Мануфактур - Коллегию и в Статс - Контору; также в Сенат прибавить из Министров; которые ныне при Чужестранных дворах, дабы Сенатские Члены партикулярных дел не имели, но непрестанно трудились о распорядке Государства, и правом суде, и смотрели бы над Коллегиями яко свободные от них; а ныне сами будучи в оных как могут сами себя судить?

          2.Президенты Воинских Коллегий и Иностранной и Берг-Коллегии должности не были иметь ходить в Сенат, кроме нижеписанных причин:

·    Когда какие  нужные ведомости.

·    Когда новый какой указ в Государстве публиковать надлежит.

·    Когда суд генеральный.

·    Или какое новое дело, решения требующее.

·    Когда Я присутствую. Понеже довольно дела будет каждому в своей Коллегии.

          3.Ревизион - Коллегии быть в Сенате, понеже едино дело есть, что Сенат делает, и не рассмотря тогда учинено было.

          4.Надлежит быть при Сенате Генерал-Прокурору и Обер-Прокурору, также во всякой Коллегии по Прокурору, который должен будет рапортовать Генерал - Прокурору; также надлежит быть при Сенате Рекетмейстеру, Экзекутору и Герольдмейстеру.

          5.Ныне ни о чём так надлежит трудиться, чтобы выбрать и Мне представить Кандидатов в вышеписанные чины.

          Подобного рода законодательные акты чрезвычайно запутывали и усложняли осуществление контроля и его юридическое воплощение.

4011 (см.3877)  Мая 16  Именный, данный Сенату.  

О присутствовании  всем Президентам Коллегий в Сенате.

Которые  в Сенате из Президентов Коллегий и уволены для управления своих Коллегий ныне  надлежит им для малолюдества в Сенате сидеть равно с другими, только 2 дни меньше в недели...

          Итак, деятельность Сената должна была подвергнуться строгому контролю и надзору. Учреждение должности генерал - ревизора в 1715 году ( в лице Василия Зотова )

 2957 ноября 27 Именный.

О бытии Г.Зотову в Сенате Генеральным Ревизором для наблюдения за исполнением указов.

          Объявливается Василей Зотов чином Генерального Ревизора или Надзирателя указов, дабы всё исполнено было; и ежели кто не исполнит в такое время, кому возможно в то время исполнить, или указ точный имеет с сроком  на того объявлять в Сенат, а оным немедленно штрафовать оных, и то дело довершивать, буде же в Сенат в том манить станут несколько или все, то на них Нам доносить; он должен иметь столик в той же избе, где Сенат сидит и записывать указы и держать оным протокол, которому со всех указов сообщения копии за подписанием Сенатора месячного даваны да будут.

не принесла должной отдачи по двум причинам:

          во - первых; у генерал - ревизора не было реальной власти над сенаторами;

          и, во - вторых; он напрямую зависел от Сената.

                Поэтому вскоре его обязанности были возложены на обер - секретаря Анисима Щукина

 3519 февраля 13 Именный.

          О должности Обер-Секретаря.

          Ко обыкновенной должности Обер-Секретаря сие прилагается: дабы в Сенате всё было делано порядочно, и суетных разговоров, крика и прочаго не было, но чинили бы по сему:

1. Читали бы дела по реестру или по нужде, а не выборам.

2. ... поднесть бумагу и чернила, дабы всякой своё мнение написал, или спрашивать каждого... А ежели кто из членов Сената сего чинить не будет; то Секретарю всё покинуть, идти тотчас и объявить Нам, кто так будет чинить, где бы Мы ни были, а в отлучении Нашем писать именно, кто что против сего чинить будет.

          Равным же образом доносить Нам Обер-Секретарю и о том, ежели в Сенате хотя что малое учиниться против указа, и данного о их должности 1718 года декабря, под таким же смертным наказанием, которое конечно без пощады учинено будет, ежели пренебрежёт.

, которому поручался в основном контроль за Сенатом в плане поддержания внутренней дисциплины и соблюдения Сенатом всех указов и регламентов. Но обер - секретарь в одно и то же время был подчинен Сенату, как начальник его канцелярия; и Сенат имел право производить с обер - секретаря взыскания; в то же самое время    обер - секретарь должен был осуществлять надзор над ним.

          Это вынудило Петра I отказаться от должности обер - секретаря и все его полномочия были переданы штаб - офицерам гвардии .

3721 января 28 Именный объявленный Сенату Князем Меншиковым.  

          О назначении при Сенате, доколь не будет выбран Государственный фискал, по одному из Штаб-офицеров Гвардии с переменою помесячно, и о должности оных.

          Понеже Господина Фискала вскоре ещё выбрать не можем: того ради пока оной учинён будет, определяем, по одному из Штаб-офицеров от Гвардии быть при Сенате, переменяясь помесячно, которые от нас даны пункты, что будучи при том чинить:

1. Должен смотреть, дабы Сенат должность свою исправляли, по данной им инструкции в 12 пунктах состоящей, которая дана им в 1718 году в декабре месяце ни мало пренебрегая его ни о чём.

2. Смотреть того, дабы указы не только что на письме были сделаны, но чтоб экзекуция на все указы, как возможность допустить, чинена была.

3. Також смотреть, дабы всё чинилось в Сенате, по второму пункту, который написан в должность Обер-Секретарю Щукину, а по оному исполнять ему всё неотложно. Ежели кто того чинить не будет; то три раза напомянуть, а буде по третьем слове кто не будет чинить, тотчас идтить к Нам или писать, как там в указе изъяснено.

          Пополнение:  А ежели кто станет браниться или невежливо поступать такого арестовать, и отвесть в крепость, и Нам потом дать знать. Сие чинить нелицемерно; а ежели пренебрежёт то лишён будет всего, и к тому смертью казнён или шельмован будет.

Тому можно найти довольно веские объяснения:

          во - первых; с самого начала своего царствования Петр I старался привлечь для службы в армии наиболее энергичных, толковых и перспективных людей;

          во - вторых; следует иметь в виду, что Петр I во второй половине своего правления сделал политическую ставку на армию, как на наиболее эффективный инструмент практического воплощения реформ, поскольку новая знать себя к этому времени уже дискредитировала, а буржуазия еще не сложилась;

          в - третьих; как справедливо заметил Николай Иванович Павленко: “ Идеальными Петру представлялись учреждения, уподобленные казарме, а служители учреждений - военным чинам, с такой же неукоснительностью выполняющими указы, как солдаты и офицеры выполняли военные уставы.”

          Гвардейский офицер должен был руководствоваться инструкцией, данной некогда обер - секретарю Щукину, тем самым подчеркивалась преемственность обязанностей.

          Однако, по сравнению с предыдущей должностью               обер - секретаря у гвардейских офицеров значительно расширился объем полномочий. О всех нарушениях в работе Сената офицер доносил лично царю; а также ему разрешалось ( после троекратного предупреждения ) применять к сенаторам следующие санкции: “ежели кто станет браниться или невежливо поступать, такого арестовать или отвесть в крепость и нам потом дать знать.” Таким образом, можно говорить о наделении гвардейских офицеров вполне реальными полицейскими функциями.

          Кроме того, офицер никоим образом не зависел от Сената и, следовательно, мало что могло повлиять на характер его решения.

          Но существенным недостатком нововведения было то, что гвардейские офицеры представлялись к Сенату всего на месяц, а за столь короткий срок невозможно было уследить даже за небольшими упущениями, не говоря уже о крупных нарушениях.

          Поэтому стало необходимым появление такого контролирующего института, который мог бы надзирать за самыми различными сферами деятельности не только Сената, но и других учреждений государства.

 И вот 22 апреля 1722 года Петр издает указ об учреждении должности генерал - прокурора, который был назван особо доверенным чиновником - “стряпчим от государя и государства[23]”.

          На эту должность Петр назначил своего ближайшхего соратника - П.И. Ягужинского.

          Едва ли не самым главным достижением, связанным с появлением этой должности было конструирование системы контроля, охватывающего всю иерархию учреждений - от губерний на местах, до коллегий и Сената в центре.

          Таким образом возник централизованный институт гласного надзора во главе которого стоял генерал - прокурор с его помощниками - обер - прокурорами.

          Генерал - прокурор также получил в свое распоряжение не только канцелярских служителей, но и управление и полное руководство институтом негласного контроля - фискалами. 

          Это было сделано Петром с тем, чтобы обезопасить созданную им государственную систему от “диковинок” - должностных преступлений и поэтому институт гласного и негласного контроля дублировали друг друга.

          Также генерал - прокурор получил широчайшие полномочия согласно указа о “Должности генерал - прокурора” №3979, где оговаривался круг его прав и обязанностей. Он имел право прекращать обсуждение указов в Сенате, приостанавливать действие уже принятых сенатских указов, опротестовывать постановления Сената и тут же доносить об этом царю.

Но указ грозил также и самому генерал - прокурору за сознательное нарушение своих обязанностей наказанием “яко ... разорителю государства[24].”   №3979

          Лишь в единственном случае предоставлялось право отстранить генерал - прокурора от должности и даже взять его под стражу - если он совершит измену. Но и тогда прокурора нельзя было подвергать пыткам: “однакож никакой пытки, экзекуции или наказания не чинить” - и этот пункт говорит о многом, ибо пытки - непременный атрибут тогдашней системы дознания,  их не избежали даже самые высшие чины государства, не говоря уже о простолюдинах.

          Все это делалось с той  целью, дабы обеспечить независимость прокуратуры от других государственных органов. На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

Создание контролирующих структур, которые следили за различными сферами деятельности Сената осуществлялось по  мере накопления проблем, связанных с функционированием Сената  и тех контролирующих инстанций, которые существовали до очередной реформы также имела место постоянная передача полномочий от должности к должности, одновременно эти полномочия пополнялись и исправлялись.

          Несмотря на все вышесказанное нами, у Сената существовал целый ряд особенностей, которые отличали его не только от прототипа  - Боярской Думы ( если последнее определение вообще к ней применительно ), но и от других государственных учреждений.

          Итак, согласно указам от 22 февраля и 2 марта 1711 года ( №№ 2321 и 2328 ) Сенат был наделен чрезвычайными полномочиями как в рамках исполнительной, так и законодательной власти, а также в области контроля .К примеру, указ от 8 февраля 1720 года, который был издан в Сенате, обязывал Губернаторов рапортовать последним по особо важным делам .А  указ от 7 июля 1721 года дает четкое представление  о осуществлении со стороны Сената финансового контроля, и, одновременно с этим контроля, за Коллегиями, поскольку отчеты об остаточных суммах должны были представлять Коммерц-коллегия и Штатс-контора. На время отсутствия царя он фактически превращался в “коллегиального самодержца”, фактически с такими же полномочиями, утвержденными юридически царствующей особой.

          Подтверждение этому обстоятельству можно найти еще в двух указах, данных Петром I соответственно на начальном и завершающем этапах правления[25].

Июля 10  (без номера)

“Под сим числом следовало поместить Именный указ, данный Сенату  из лагеря при реке Прут, об управлении всеми Государственными делами, если в предложенном сражении приключится какое-либо несчастие Высочайшей Особы Его Царского Величества.

В тексте и под особым номером указ сей потому не помещается, что подлинного в рукописях Императора Петра I не отыскано. ”

Господа Сенат ! Извещаю Вам, что Я со всем своим войском без вины или погрешности Нашей, но единственно только по полученным ложным известиям, в семь крат сильнейшего Турецкого силою так окружён, что все пути к получению провианта пресечены, и что Я без особливыя Божия помощи, ничего иного предвидеть не могу, кроме совершеннаго поражения, или что Я впаду в турецкий плен, если случится сие последнее, то вы не должны Меня почитать своим Царём и Государем, и ничего не исполнять что Мною, хотя бы то по собственноручному повелению от Нас было требуемо, покамест Я Сам не явлюся между вами в лице Моём: но если Я погибну и вы верныя известия получите о Моей смерти, то выберите между собою достойнейшаго мне в наследники.

4057 Июля 13 Именный, данный Синоду.

          О решении во время отсутствия Государя, нетерпящих отлагательства дел, Синоду обще с  Сенатом.

          Ежели... будет дела такия, что времени нетерпящие, хотя о оных и писать будете, однакож только для ведома Нам, а решить можете обще с Сенатом, до нашей аппробации: понеже как возможно из такой дальности Мне указы на дела давать.

          (Сей Именной указ прислан из Астрахани).

          Причем первый указ был написан в обстоятельствах экстремальных и поэтому представляет собой скорее руководство к действию, нежели простые юридические установки. Также в нем предусмотрен вариант, при котором Петр I сам слагает с себя царские полномочия ( плен ), и возлагает ко всему прочему на Сенат обязанности по выбору наследника престола “ ... выберите между собою достойнейшего Мне в наследники.”

          Указ же от 13 июля 1723 года возлагает обязанности по решению не терпящих отлагательства дел на Синод совместно с Сенатом, что, вероятнее всего было вызвано соображениями защиты от возможного сговора и убережения от “диковинок” - преступлений, направленных против интересов государства. А коллегиальность, которая заключалась в принятии решения двумя органами власти сильно уменьшала вероятность подобных неприятностей.

          Еще одна черта, которая была присуща, пожалуй, только Сенату - его мобильность. ( Указ №2459 от 11 декабря 1711 г. )

2459  Декабря 11  Именный, данный Сенату.

          О прибытии Правительствующего Сената в Нарву, или где Е.Ц.В. обретаться будет.

          Господа Сенат ! По получении сего письма надобно вам немедленно ехать в Нарву и оттоль в Ревель, или в Петербург, где Мы будем обретатися. И буде всем вам невозможно быть (для того, чтоб там дела не стали) то кто-нибудь из вас двое или трое приезжайте с полными ведомостями, что по данным вам указам зделано и чего недоделано и за чем; буде же при отдании сего письма получите подлинное ведение о Короле Шведском, что оный из Турецкой земли, конечно отпущен, то поезжайте к нам все.

          Это объясняется следующим обстоятельством:

1. Сенат был весьма малочисленным (по сравнению с Боярской Думой, которая состояла из 60 - 80 человек ) учреждением - состоял из 9 сенаторов, причем наиболее преданных Петру людей, которые в случае необходимости всегда могли сопровождать царя в его поездках.

Исходя из текста еще одного указа

2791 Апреля 4 Именный.

          О заведении в Сенате в Советах Военных и Губернских протоколов...

          Мы, Пётр Первый Царь и Самодержец Всероссийский, и проч., и проч., Указали для лучшаго порядка, как в Сенате, так и в войсках, и Губерниях всем делам чинить протоколы, когда какое дело решить или какой указ куда послать, или что вновь постановить, и без того отнюдь не держать никому, кто б какой шаржи ни был; но чинить по сему.

          Когда какое дело надлежит делать, воинское, или гражданское, тогда надлежит собрать всех, которые к тому призваны... Буде же секретное дело, то несколько персон, а именно не менее трёх... предложенное дело честь Секретарю или Дьяку, и, прочетчи, спрашивать с низу по одному, и записывать всякаго мнение, которое каждый должен закрепить своею рукою; а когда все подпишут своё мнение, тогда диспуты иметь, и с той диспуты, куда более голосов явится, так и вершить, и подписывать всем общую сентенцию, кто и спорить будет, понеже более его голосов туда стало, однакож  кто чает, что то неправо ему показалось, то хотя и подписал, однакож будет просить, чтоб его спор особливо означить под подписанною сентенциею, то записать же, и ему закрепить особливо в протокол. Буде же кого не будет за болезнию, к тому на двор дело посылать, чтоб прочетчи закрепил, а без того не чинить ничего.

мы можем четко увидеть каким образом Петр представлял себе общую иерархическо-учрежденческую, так сказать, “лестницу” создаваемого аппарата государственного управления:

1. Сенат

2. Войска и Коллегии

3. Губернии

          Причём среднее звено этой цепи по разумению Петра непременно должно было функционировать в духе воинских установлений и регламентов.

          Наряду с указами, наделявшими Сенат какими-то определённым правами и обязанностями, издавались Петром и указы, которые обязывали это учреждение выполнять определённые, порой чисто формальные пункты "буквы протокола", что очевидно, должно было воспитывать у сенаторов дисциплинированность и чувство долга.

                             Также была учреждена должность Сенатского Экзекутора.

Указ 4484.

          Теперь мы перейдём к изучению вопроса становления системы гласного контроля на другом уровне структуры государственного управления - на уровне Коллегий.

          Данный процесс происходил по несколько иной схеме, нежели в рамках Сената. Тому есть целый ряд причин:

          во-первых, Коллегии изначально создавались как исполнительные, в основном, органы, способные решать поставленные перед конкретные задачи в какой-то узкой области;

          во-вторых, на образование Коллегий, сочинение для них регламентов и подбор кадров было выделено определённое время (чего не было сделано для Сената);

          в-третьих, Коллегии были по большей части подконтрольными, а не контролирующими учреждениями.

          С самого момента образования Коллегий Петра более всего занимал вопрос применения шведского опыта государственного управления в российских условиях.

          Поэтому первые указы, которые предшествовали созданию Коллегий, говорили прежде всего о двух вещах:

·        подбор иностранных специалистов за границей для работы в Коллегиях;

·         сведение шведских Регламентов  с русскими условиями.

2928 Августа 20 Высочайшая резолюция на доклад генерала Вейде.

              О призыве в Россию ученых и в Правоведении, искусных людей для отправления с Коллегиях дел.

1.                 Понеже мне повелено учекных и в правостях искусных людей, для отправления дел в Коллегиях, достать, для того я в нижайшем подданнстве требую резолюции, какой трактоментмне каждому обещать и давать ли им свободные квартиры.

Резол. По 500 рублев и готовой без найму двор.

2.                 Ежели в Ливонии  всего числа таких людей достать невозможно из заморских Академий призывать ли и какие кондиционы им обнадеживать.

Резол. Чин Ассесорской и жалованье против первого пункта, а буде был выше чином пред тем, то тем и быть только на том же жалованье, а когда дело свое исполнят, сверх того награждаем будет.

          В декабре 1717 года были опубликованы указы, касающиеся непосредственно формирования штатов Коллегий

3129 Декабря 11  Именный.

О штате Коллегий и о времени открытия оных.

3133 Декабря 15  Именный.

О назначении в Коллегиях Президентов и Вице – Президентов.

Коллегии:

Президенты                                                      Вице – Президенты

Иностранных дел

Канцлер Граф Головкин                     Подканцлер Барон Шафиров

Камер Коллегия

Кн. Дмитрий Голицын                           Барон Мирот

Юстиц

Тайной Советник                                     Из Ричи Вице - Президент

Андрей Матвеев                                             Бревер

Ревизион

Генерал – Пленипотенциар

Крикс – Комиссар

Князь Долгоруков

Воинская

Первый Фельдмаршал Кн. Меншиков,

другой Генерал Вейде.

Адмиралтейская

Генерал – Адмирал                                  Вице – Адмирал 

Граф Апраксин                                          Крейс

Коммерц

Тайной Советник                                       Шмит

Петр Толстой

Штатс – Кантор

Тайной Советник

Граф Мусин – Пушкин

Берг и Мануфактур

Генерал -  Фельдцейхмейстер

Брюс

 Причём разделял эти указы срок в 4 дня, и если в первом говорилось только об общей иерархии учреждения, то во втором речь уже идет о конкретных должностях и фамилиях.

          Затем, по прошествии некоторого времени, а именно, указом от 28 апреля 1718 года, делается распоряжение о сочинении Регламента всем Коллегиям.

3197 апреля 28 Именный.

О сочинении Регламента всем Коллегиям, на основании Шведскаго Устава по пунктам и о составлении проекта по тем предметам, которые в Шведском Уставе определены несходно с положением Российского Государства и о поднесении по сему доклада Царскому Величеству.

Всем Коллегиям надлежит ныне на основании Шведскаго Устава, сочинить во всех делах и порядках по пунктам; а которые пункты в Шведском Регламенте не удобны, или с ситуациею сего Государства не сходны, и оные ставить по своему рассуждению, и поставя об оных, докладывать, так ли им быть.

Примечание: Таков Указ состоялся апреля в 28 день и отданы таковы Указы за приписанием Е.Ц.В. руки Президентам от трёх Коллегий, а именно: Камер-Коммерц, Ревизион и Военной Коллегиев.

делается распоряжение о сочинении Регламента всем Коллегиям. 11 июня того же года создаётся указ о своде шведского регламента с русским.(3207).

                А  11 июня того же года издается указ о своде Шведского Регламента с русским. Эта процедура представляла из себя следующее: Шведские Регламенты, предварительно выписанные специальными нарочными в Швеции и привезённые в Россию, переводились на русский язык и уже из этих текстов выбирались самые рациональные идеи и пункты, причём огромное внимание уделялось российским особенностям. В  случае, если тот или иной Регламент слишком противоречил реалиям российской жизни, его текст перерабатывался полностью, отбирались только ключевые идеи.

3207 июня 11 Именный.

          О своде Шведского Регламента во всех Коллегиях с Русским, о представлении Сенату разногласий и о подписывании рапортов Президентам с Вице-Президентами.

          К первым указам о Регламенте Коллегий надлежит Шведской Регламент во всех Коллегиях с Русским сводить (как прежде дано) и перво всякому своей Коллегии определять, что переменить и каким образом оному быть, оное поставя, приносить в Сенат, одну Коллегию по другой; а в Сенате оныя спорныя дела решить и ставить своё мнение, и готовить тогда в докладе, где буду присутствовать и ставить на мере; рапорты подписывать Президентам с Вице-Президентами

          В декабре 1718 года издаётся указ, где четко разграничиваются дела, которыми вправе заниматься те или иные Коллегии.

3255 декабря 12 Именный, объявленный из Сената.

          Об управлении во всех Коллегиях и в Губерниях дел с 1720 года по новому порядку и о разделении дел между Коллегиями.

В Коллегиях дела управлять в будущем 1719 году старым, а с 1720 новым манером, понеже новым манером ещё не управились... во все Губернии и в Канцелярии и в Приказы объявить указами, дабы по посланным  из тех Коллегий указам во всём были послушны, а какое дело в которой Коллегии по Е.Ц.В. указу управлять велено, и в чём им Губернаторам с товарищей в коей Коллегией надлежит быть послушным, о том при указах послать ведение.

          Реэстр Коллегиям. О должности Коллегий, что в которой управляти надлежит.

1. Чужестранных дел (что ныне Посольской Приказ). Всякия иностранные и посольския дела и пересылка со всеми окрестными Государствы, и приезды Послов и Посланников и приезды курьеров и др иноземцов.

2. Камор, (или казённых сборов). Всякое расположение и ведение доходов денежных всего Государства.

3. Юстиция (то есть расправа гражданских дел). Судныя и розыскныя дела; в той же Коллегии в ведении и Поместный Приказ.

4. Ревизион. Счёт всех Государственных приходов и расходов.

5. Воинской. Армия и гарнизоны и все воинские дела, которые были ведомы в Военном Приказе, и которые прилучаются во всём Государстве.

6. Адмиралтейской. Флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлении.

7. Коммерц. Смотреть над всеми торгами и торговыми действии.

8. Штатс-Контор, (казённый дом). Ведение всех Государственных расходов.

9. Берг и Мануфактур. Рудокопные заводы и все прочие ремёсла и рукоделия, и заводы оных и размножение, при том же и артиллерия.

 Это явилось решительным шагом к оптимизации центрального звена управления государственными делами, особенно если учитывать недостатки Приказной системы руководства страной, которая действовала и по территориальному признаку.

          Коллегии не наделялись функциями контроля. но должны были доводить раскрытие государственного преступления до конца и уже затем представлять его для рассмотрения в Сенат.

          С появлением должности Генерал - Прокурора  в Сенате Пётр обращается непосредственно к нему, дабы он отдал распоряжение об усилении контроля за Коллегиями со стороны подотчётных ему Коллежских Прокуроров

4507  мая 20 Именный, данный Генерал - Прокурору.

          О предписании Коллежским Прокурорам иметь бдительный надзор за течением дел в Конторах Коллегий.

          Господин Генерал - Прокурор ! Которые Президенты от Коллегий здесь, прикажи им, чтоб они свои конторы гораздо здесь посмотрели, так ли   делается, как надобно; и ежели что не так, чтоб тебе рапортовали, и оных бы сыскав и освидетельствовав, наказать, понеже за глазами, чаю, много диковинок     есть.

 Поскольку последние были "оком государевым" уже на уровне Коллегий и пользовались здесь тем же объёмом полномочий в области контроля, которые имел Генерал - Прокурор в Сенате.

          И хотя они не имели собственного штата служащих, рядом указов декларировалась обязанность служащих Коллегий отчитываться перед Коллежским Прокурором перед принятием важных решений.

          Незадолго до кончины Пётр I издает указ о хранении Регламентов "крепко", подобно воинским и указ этот был прежде всего направлен на повышение дисциплины и следования пунктам "Генерального Регламента"

4572 сентября 25 Сенатский.

          О должностях Коллежских членов и служителей.

Понеже в Указе Е.Ц.В., января 20 дня нынешняго 1724 года за собственною Е.В. рукою написано: прибавить в Прокурорскую должность, чтобы регламенты хранились так крепко во всём, как Воинский Регламент и смотреть того накрепко за всеми Члены и подчинёнными, и чтобы выбрать из Регламента, читать так, как солдатам и матросам читают. Того ради Правительствующий Сенат приказали: о вышеписанном во все Коллегии и Канцелярии,  в Губернии и провинции послать Е.В. указы, чтоб как Члены о своей должности, так и канцелярские служители о содержании всяких дел и писем, выписав из Генерального Регламента читали, как то чинится для всегдашнего выразумления в должности солдатской, чтением и ведением их Воинских Артикулов, дабы впредь неведением не отговаривались.

          И того за ними смотреть Прокурорам, чего ради в дополнение их инструкции послать к ним указы же.

          Таким образом, это подтверждает мысль о том, что целью Петра I было создание еще одной армии - чиновников, ибо без нее существование государства в том виде, в котором его создал Петр было невозможно.

          Следующая ступень государственного  управления - Губернии.

          Здесь все также было подчинено Сенату. В частности, для решения вопросов, касающихся определенных Губерний от них должны были отсылаться Комиссары, таким образом поддерживалось взаимодействие между Сенатом и исполнительной властью на местах, хотя механизм выбора Комиссаров не указан.

В 1722 году в ведение Сената попал и финансовый контроль: с учреждением Ревизион - коллегии в составе Сената была учреждена Ревизион - контора.

Чуть позднее, в феврале 1712 года были изданы указы о контроле за Губернаторами со стороны Сената:

а) чтобы приучить их отчитываться перед Сенатом о проделанной ими работе (2483);

2483 Февраля 15 Именный, объявленный из Сената.  

О взыскании с Губернаторов штрафа, если они, по трём Сенатским указам, данных им предписаний не исполнят.

Великий Государь указал: буде Губернаторы Московской, Киевской, ...  Губерний, по посланным к ним из Канцелярии Правительствующего Сената трём указам в делах, которыя повелены им будут отправить, кто не исправится безстрашием и небрежением тех указов: и за то неисправление, смотря  по винам, взять на них Губернаторах штраф, и брать их к Москве и арестовать.

б) была также сделана попытка подчинить управление финансами Сенату, путем запрета Губернаторам самим собирать подати

2493 Февраля 29 Именный, объявленный из Сената.

          О запрещении Губернаторам налагать подати без ведома Правительствующего Сената.

 Великий Государь указал, по Именному Своему Великаго Государя указу: во всех Губерниях Губернаторам, сверх настоящих доходов, которые и из  Приказов из Канцелярий присланы, никаких сборов вновь  собою без ведома Правительствующего Сената не накладывать, а буде случится нужда, впредь что надлежит ими собрать и о том о указе писать им Губернаторам в Канцелярию Правительствующего Сената.

Таким образом, можно сделать вывод, что де-юре Петру I удалось выстроить систему гласного контроля за основными государственными учреждениями страны. А для того, чтобы она начала эффективно действовать уже де-факто она должна была адаптироваться к существующим условиям, накопить определенный опыт работы, для последующего применения в государственной системе должны были принять упорядоченный и спокойный характер.

Глава SYMBOL 73 \f "Symbol" \s 14ISYMBOL 73 \f "Symbol" \s 14ISYMBOL 73 \f "Symbol" \s 14I

          Во второй главе настоящей работы мы постарались как можно подробнее рассмотреть вопрос создания централизованного института гласного контроля. Но, как уже повторялось выше, реформы не ограничивались только такими формами контроля за государственными учреждениями.

          Поэтому данная глава нашей работы будет целиком посвящена образованию и последующему реформированию института негласного контроля за органами государственной власти.

          Создание соответствующей системы контроля преследовало целый ряд вполне конкретных целей:

          во-первых, необходимо было продублировать институты гласного контроля с тем, чтобы можно было в любой момент сверить результаты гласных отчетов и проверок с  доношениями фискалов и челобитчиков;

          во-вторых, упорядочить подачу жалоб на действия органов государственной власти, для чего учреждались как специальные должности (Указ от 13 мая 1720 года)1 , так и создавались указы о которых мы ниже и станем говорить;

          и, в-третьих, Петр SYMBOL 73 \f "Symbol" \s 14I, надеялся на то, что негласная система контроля станет работать эффективнее главной и будет лучше защищена от подкупов и тому подобных вещей.

          Перед тем, как перейти к основной части главы нам хотелось бы сделать некоторые пояснения. Как мы уже отмечали институт негласного контроля подразделялся на две основные составляющие:

1. Фискалитет

2. Челобитные (жалобы) на различные учреждения, неправомерные действия чиновников или на них самих.

          В связи с этим порядком в нашем исследовании будут размещаться как сами  тексты указов, так и различного рода комментарии и пояснения к ним.

          Итак, указом от 2 марта 171 года, данным сенату были учреждены фискалы2, и, таким образом был запущен механизм тайного надзора за всем, что касалось государственного интереса.

          А уже в следующем 1712 году был принят указ, согласно которому упорядочивалась система фиксации донесений фискалов и передачи их для дальнейшего делопроизводства3.

2596  октября 23 Сенатский.

          О записывании в Канцелярии Сената доношений фискалов в книгу и об отдаче потом оных к расправным делам.

          Правительствующий Сенат приговорили: сколько в котором повытии ... фискальских помеченных и непомеченных доношений ... снесть те все доношения к записке в приказной стол и записать в книгу и от залиски отдать к росправным делам с росписками старому подьячему, ... а впредь сего числа фискальския доношения в канцелярии Правительствующего Сената записывать в книгу по числам и отдавать к росправным делам.

 Затем этот же указ, но в уже более кратком его изложении переиздается в 1717 году4.

3102 августа 9 Сенатский.

          Записки доношений Фискалов в книги.

          Которыя есть подданные Обер-Фискала и Фискальския доношения о разных делах, и помечены, а в книгу не записаны: Учиня записные книги записать все по годам и по месяцам и по числам ... а впредь всякие их доношения, которые поданы будут и помечены записывать в тоже учинённые книги по числам ...

И здесь, видимо есть определенная логика - скорее всего, как мы это видели ранее, Петру SYMBOL 73 \f "Times New Roman" \s 14

Также мы сочли необходимым  обратить внимание еще на два указа, которые были изданы в апреле 1717 года.

В первом, от 16 апреля5,

Именный данный Сенату.

Об отвращении притеснений временных податях и о немедленном разбирательстве дел по доносам фискальским, касательно растраты казённых денег.

          Господа Сенат! Понеже как Я слышу по посторонним ведомостям, что в Губерниях несносные правежи чинятся, в чём мне за такою дальностью, а в Своём Государстве будучи, за сею тяжкою войною усмотреть не возможно от чего... разорение Государству...

В чём паки подтверждаю, дабы неусыпная старание в том имели, также в таких делах, которые денежной траты касаются, о которых Фискалы будут доносить, чтоб немедленная инквизиция была и экзекуция.

 Петр обращает пристальное внимание сенаторов на нарушения, которые видны повсюду и пытается придать доношениям фискальским особо важное значение, в частности тем, которые касаются денежных трат.

Затем, 29 апреля в довершение упомянутого указа издается еще один, который полностью регламентирует систему прохождения доношений по инстанциям, начиная с Губернского уровня и заканчивая Канцелярией Сената6.

Сенатский вследствие Именного 1717 апреля 16.

          О подавании Обер-Фискалом, Провинциал-Фискалом и Фискалам Ландратам, Коммендантам, Генерал-Губернаторам, Губернаторам и Вице-Губернаторам и в Канцелярию Сената доношений по злоупотреблениям от кого либо происходящих и касающихся до казённого интереса.

          ... призвав в Канцелярию Сената Обер-Фискалов и Провинциал-Фискалов и Фискалов ... объявить им Великого Государя указ, дабы они кто за кем знают преступления, кражу или какое похищение и утайку и потеряние Великого Государя ... и о таких проведав самим им Фискалам подлинно, подавать доношения в городах           Ландратам и Комендантам и обличать немедленно; а буде оные ... указа чинить не станут ... о таких подавать доношения, Генерал-Губернаторам, Губернаторам и Вице-Губернаторам; а буде они также указа зачем не учинят, ... на них подавать доношения в Канцелярию Сената... а буде что они за кем что ведают, а доносить не будут, ... за такую их неправду учинено им будет по Е.В.Государя указу жестоко без всякого милосердия, и что они сей В.Государя указ слышали, велеть им приложить руки, и в Губернии к Генерал-Губернаторам, Губернаторам и Вице-Губернаторам о прикладывании рук Провинциал-Фискалам и Фискалам посланы Е.В.Государя указы.

Но более всего интересен, на наш взгляд, текст другого указа, который был опубликован много раньше.

Не смотря на свою краткость, он заключает в себе очень глубокий замысел Петра SYMBOL 73 \f "Times New Roman" \s 14I: имелось в виду обеспечение независимости фискалов и их неподсудности гражданскому суду, что являлось крайне важным условием существования всей        системы негласного контроля7.

2669 апреля 24  Именный объявленный из Сената.

          О невступании Фискалам ни в какие челобитчиковы дела.

          Великий Государь указал: Фискалам в челобитчиковы дела ни в какие не вступать, а ведаться челобитчику с ответчиком самим также и в неправом вершенье на Судью в Сенат им челобитчиком бить челом самим же, а Фискалам до того дела нет.

Подобным же образом была обеспечена и юридическая база для прохождения дел челобитчиков по инстанциям - снизу до самого верха и, в конце концов, была создана специальная должность Генерал - ренебимейстера при Сенате, который и занимался этой ветвью института негласного контроля.

Итак, самодержец как высшая инстанция государства самолично выступил с законодательной инициативой, последствий которой, по всей видимости, либо не предполагал, либо надеялся на то, что верноподданные станут бить ему челом только о государственных интересах и ни о чем более. В связи с чем и появился указ от 23 октября 1713 года8.

2726 октября 23

О доношении всяким людям о Государственных интересах Ц.В. Самому.

Великий Государь указал ... объявить всенародно ежели кто преступников и повредителей интересов Государственных и грабителей ведает и те бы люди без всякого опасения объявляли о том Самому  Е.Ц.В., только чтоб доносили истину, а кто на такого злодея подлинно донесёт, и тому за такую его службу богатства того преступника движимое и недвижимое отдано будет, а буде достоин будет, дастся ему и чин его, а сие позволение даётся всякого чина людям от первых даже и до земледельцев, время же к доношению от октября месяца по март.

Свою "оплошность" Петр SYMBOL 73 \f "Times New Roman" \s 14I осознал уже через месяц, ибо поспешил ограничить сферу действия предыдущего и комментируемого указов лишь тремя пунктами: здоровье Государя, чести Монаршей Особы и государственный бунт (измена)9.

2756 декабря 23 Именный объявленный из Сената.

О донесении Самому Государю только о таких делах, которые касаются до здравия и чести Монаршей Особы и до бунта или измены.

Великий Государь указал: ежели кто напишет или словесно скажет за собою Государево Слово, или дело, и те бы люди писали и сказывали в таких делах, которые касаются о их Государском здоровье и Высокомонаршеской чести, или уведают какой бунт и измену, а о прочих делах, которые к вышеписанным не касаются, доносить кому надлежит ... А буде которые люди с сего Е.В.Г. указу станут писать, или сказывать за собою Государево слово или дело, кроме помянутых причин: и им за то быть в великом наказании и разорении, и сосланы будут на каторгу.

Данный указ подкреплялся последовавшим за ним вскоре установлением, определявшим путь, который должна была пройти жалоба, прежде чем попасть в Сенат - последнюю инстанцию, где она могла быть рассмотрена, как и  в случае с фискалами10

2787 марта 21 Именный объявленный из Сената.

          О подаче просьб о всяких делах в городах Комендантам, по неудовольствию на Комендантов Губернаторам, а на сих последних Правительствующему Сенату и о недерзании подавать просьбы Ц.В. в противность сего порядка.

          Великий Государь указал: ... подавать челобитныя Комендантам, а буде Комендант кому указа не учинит, или учинит указ неправильно ... тем челобитчикам бити челом на Комендантов Губернаторам, а если Губернаторы указов чинить не будут или указ учинён будет неправильно, и на тех Губернаторов бить челом в Санкт-Петербурге в Сенате а Великому Государю Е.Ц.В. бить челом не приходить и челобитен подавать не дерзать ... понеже по указу Е.Ц.В. учинены на то Управления, нижние и вышние суды и Сенат, а ежели кому в Сенате решение не учинить тогда надлежит тому бить челом Самому Е.Ц.В., а кто, преступая сей Его Великого Государя указ, дерзнёт бить челом Е.Ц.В. Самому, и тому будет чинено наказание.

10а .

Затем,  а именно в 1718 году был издан указ, вносящий коррективы в  иерархию учреждений государственной власти, долженствующей заниматься челобитными 11.

3261 декабря 22 Именный.

          О неподаче Государю прошений о таких делах, которые принадлежат до разсмотрения на то учереждённых Правительственных мест, и о нечинении жалоб на Сенат под смертною казнию.

          5.В случае (если) ... челобитчики от своей неразумной продерзливости и оного Сената правосудием не удовольствуются, потом им уже больше никуда своего челобития не иметь, понеже тот вышний Сенат от Е.Ц.В. высокоповеренным есть и в особах честных и знатных состоит, которым не токмо челобитчиковы дела, но и правление Государства поверено, и кто дерзнёт о том Его ж Величеству бить челом, и тот смертному осуждению будет повинен.

          6.Но разве такое спорное новое и многотрудное дело от челобитчиков объявится, которого по уложению решить самому Сенату без Именного от Е.Ц.В. указа отнюдь будет нельзя: тогда ему Сенату кроме их челобитчиков доносить Его Величеству, и получа указ, решить.

В то же время Сенат (как и фискалы) находился под непосредственным контролем самого государя, что обеспечивало ему возможность беспрепятственно осуществлять свои контролирующие функции.

Данному указу вторит и Именной  от 21 октября 1721 года 12,

3838 октября 21 Именный объявленный из Сената.

          О неподаче Ц.В., мимо Сената и Коллегии челобитен.

          Понеже многими Е.В. Именными указами всякого чина людям наперёд объявлено дабы Е.В., ни словесно, ни письменно бить челом не дерзали ... а ежели кто дерзнёт и те без всякого милосердия штрафованы будут ...

 где в очередной раз повторяется мысль о недопустимости подачи жалоб царю помимо Коллегий и Сената.

Важность данной проблемы, постоянно беспокоившей самодержца вполне логично привела его к учреждению должности Рекетмейстера при Сенате13.

Это позволило придать всей системе негласного контроля некую систематизированность, завершенность и централизованность, что ничуть не мешало особенно назойливым челобитчикам продолжать докучать царю.

Теперь по государевым указам все челобитные отсылаются к Рекетмейстеру, как в последнюю инстанцию,

3947 апреля 6 Именный объявленный из Сената.

          О неподаче Е.Ц.В. прошений мимо Рекетмейстера.

          Понеже всем ведомо есть что Е.Ц.В. ... (учредили) Нижние и Надворные Суды ..., чтоб челобитчики Е.В. никто мимо тех определённых Судов Коллегий и Сената прошений своих подавать, под жестоким наказанием не дерзали, о чём публикованы Е.В. указы из Сената и в народ объявлено...

          Чего ради Е.Ц.В. указал: ... те бы такие челобитные подавали определённому Генерал-Рекетмейстеру: и о том публиковано в Москве и во всех Губерниях...

          Буде же оной Рекетмейстер для какой страсти у кого вышеписанных челобитен принимать не будет, и тем людям в том на него бить челом Сенату.14

которая в свою очередь подотчетна Царю.

3968 апреля 17 Именный объявленный из Сената.

          О донесении Генерал-Рекетмейстеру Е.Ц.В. о челобитчиках, не получающих никакого решения по поданным ими просьбам.

          Е.Ц.В. указал Генерал-Рекетмейстеру чинить следующее: ежели случаются челобитчики такие, что они где подавали и просили о чём, а там их задержали, и прислали они они через других ... о чём ему, Рекетмейстеру оные станут бить челом, или из челобитной усмотрит или сам такое дело сведает, ... то с такими челобитными явиться Е.Ц.В. и донесть и челобитчиков представить. А ежели в том преступит, то лишён будет живота и чести. 15

Таким образом, можно сделать вывод, что к концу своего правления Петру SYMBOL 73 \f "Times New Roman" \s 14I удалось упорядочить систему негласного контроля, которая несомненно была централизована и фактически стала единым механизмом, ввиду появления таких должностей как Генерал - прокурор, который фактически стал управлять фискалами, а также Генерал - рекетмейстер в ведении которого оказались все челобитные дела.

Тогда становится более понятным принятие Должности Сената16, завершившей, таким образом становление высших органов государственной власти вообще и систем контроля в частности.

Наиболее ярким примером, характеризующим все основные недостатки созданной Петром I  системы негласного контроля, является дело обер-фискала Нестерова, привлекшего к суду множество казнокрадов и преступников.

Именно он довел до логического завершения дело губернатора Сибири Гагарина. На этом примере легко проследить всю схему работы системы негласного контроля.

В то время, когда Нестеров начал расследование дела Гагарина, в его распоряжении находилось четыре фискала в губернии (двое от купцов и двое от дворян) и еще четверо при Сенате, которые собирали всю интересующую обер-фискала информацию.

От губернских фискалов поступали доношения на имя обер-фискала, предварительно прошедшие проверку сенатскими фискалами, а уже затем дело рассматривалось в Сенате и в случае осуждения обвиняемого представлялся отчет царю.

В случае же  с  обвинением Гагарина обычная схема несколько упрощалась: фискалы губернии собирали сведения о преступлениях губернатора, и затем подавали их непосредственно Нестерову, а он, в свою очередь, обо всем доносил государю.

Наиболее интересен финал этого дела, завершившегося в 1722 году. Сам Нестеров, долгое время возглавлявший институт негласного контроля, был уличен во взяточничестве, казнокрадстве и других государственных преступлениях, казнен по личному распоряжению Петра I в том же году.

Таким образом, основные недостатки системы негласного контроля можно свести к следующим выводам:

1.     Несоответствие уровня подготовки назначаемых фискалов предъявляемым к ним требованиям.

2.     Отсутствие контроля над представителями органов негласного контроля.

3.     Использование системы негласного контроля  с целью сведения личных счетов.

4.     Проникновение (в особенности из купеческой среды) в фискальные органы лиц, с целью уклонения от сбора податей.

Заключение.

Итак, попробуем подвести некоторые итоги. Удалось ли Петру I

создать принципиально новый аппарат государственного управления, и, конечно, главным образом, систему эффективного контроля за ним?

          Пожалуй, да. Попробуем обосновать данный вывод:

Во-первых, все основные высшие и центральные органы государственной власти изначально создавались с предусмотренными внутри них контролирующими должностями и структурами. Одновременно с созданием Сената учреждалась должность для контроля за его функционированием, при создании Коллегий учреждались должности по контролю за их деятельностью.

Во-вторых, несмотря на все упущения, системы гласного и негласного контроля развивались сообразно с эволюцией подконтрольных им учреждений, ибо если бы они опережали это развитие, то была бы на корню пресечена всякая инициатива и способность самостоятельно действовать без точных распоряжений сверху.

          Вместе с тем необходимо было учитывать также иерархичность бюрократической машины.  Мы полагаем, что деятельность контрольных учреждений в плане своей эффективности была сопоставима с качеством работы новых органов государственной власти, созданных в период петровских реформ. Контролирующие инстанции способствовали улучшению работы подконтрольных им учреждений.

          Известно, что финансовые и экономические дела шли в государстве далеко не лучшим образом. Корень зла здесь нужно искать не в недостатках созданной системы контроля, а в особенностях исторического развития России, в том числе и не относящихся к началу 18 века. Трудно было добиваться эффективности в условиях а) войны б) постоянно меняющейся законодательной базы в) слабого уровня образованности чиновников, при всей грандиозности поставленных задач.

          На первом этапе преобразований более эффективно работала система негласного контроля (фискалы), но затем показала всю пагубность увлечения последней (в казнокрадстве и государственных преступлениях был обвинён Обер-фискал Нестеров), тогда как система гласного контроля, хотя и развивалась медленно и не всегда успешно, всё же оказалась более стабильной.

          Важнейшим достижением в данной области надо считать во-первых, подконтрольность Сената и сенаторов только суду самого Государя, что обеспечивало им полную свободу действий. Во-вторых, дальнейшая концентрация и централизация всех контролирующих функций в руках Сената, где гласный и фискальный контроль находились в руках у Генерал-Прокурора и Генерал-Рекетмейстера, причём оба были подотчётны Государю, что обеспечивало контроль сверху до низу, ибо далее шли Коллегии, затем Губернии и Коменданты. Присутствие обеих систем контроля на каждом уровне государственной власти обеспечивала известную степень эффективности всей системы контроля в целом.

          Однако эти инстанции не в состоянии были ликвидировать издержки преобразований, устранить недостатки в функционировании государственных учреждений, вызванные их особенностями. Контрольные механизмы, естественно, не могли стать универсальным средством решения проблем, даже в том случае, если их можно было решить в административном порядке. Контрольные органы содействовали ускорению течения государственных дел, борьбе с разнообразными нарушениями, повысили уровень организации работы в государственных учреждениях, но они качественно  не изменяли принципы функционирования государственного аппарата в России. Само возникновение контрольных инстанций было вызвано  скорее практическими задачами государственной жизни, чем стратегической программой создания всеобъемлющей системы контроля. Часто выяснялось, что известные дефекты российской государственной машины были вполне присущи и различным контролирующим органам. Их роль в конце петровского царствования, очевидно, возрастала, ибо император был недоволен тем, как функционирует создаваемое им “регулярное” государство. В этих условиях система контроля была, пожалуй, одной из немногих сил, способных исправить положение. С учреждением должности Генерал-Прокурора эта система оказывалась своеобразной надстройкой над другими сферами управления.

Список использованных источников:

1.     Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I. М.-Л.., 1945.

2.     Законодательные акты Петра I. Софроненко К.А.  Памятники русского права. М., 1961. Вып. VIII.

3.     Законодательство  Петра I. М., 1997.

4.     Письма и бумаги императора Петра Великого. М.., 1992, Т .13.

5.     Полное собрание законов Российской Империи. М.- СПб., 1830. Т. 4-7.

6.     Российское законодательство. М., 1986. Т.4.

7.     Россия при царевне Софье и Петре I:записки  русских людей. М.,1990.

8.      Сборник документов по истории СССР. М., 1973.

9.     Татищев В.Н.  Записки. Письма. М.,1990.

Список использованной литературы:

1.      

2.      

3.     Анисимов Е.В. Время петровских реформ. Л., 1989.

4.     Анисимов Е.В. Податная реформа Петра I. Л., 1982.

5.      

6.        Бобылев В.С. Внешняя политика России при Петре I. М.,1990.7

7.      

8.     Брикнер А.Г. История Петра Великого. СПб., 1882. Ч. 1-6.

9.     Буганов В.И. Петр Великий и его время. М., 1989.

10.Валишевский К. Петр Великий.  М., 1993.

11.Водарский Я.Е. Реформы Петра I..//Вопросы истории, 1993, №6, С.37-53.

12.Градовский А.Д. Высшая администрация России  XVIIIв и генерал-прокуроры./ Собрание сочинений. СПб., 1887. Т. I.

13. Градовский А.Д. Собрание сочинений.  СПб., 1875. Т. I.;       СПб., 1901. Т.VII.;  СПб., 1903. Т. VIII.  Издание 2-е.

14.Голикова Н.Б. Политические процессы при Петре I. М.,1983.

15.Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России. М., 1987.

16.Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968.

17.Иконоков В.Ф. Накануне реформ Петра Великого. М., 1903.

18.История Петра Великого. М., 1994.

19.Кафенгауз Б.Б. Петр Великий. М., 1951.

20.Кафенгауз Б.Б. Очерки внутреннего рынка России первой половине  XVIII века. М.., 1958.

21.Кафенгауз Б.Б. Россия при Петре I.  М., 1955.

22.Ключевский В.О. Курс русской истории. М.,1937.

23.Князьков С.К. Очерки из истории Петра Великого. Пушкино, 1990.

24.Когда Россия молодая мужалась гением Петра. М., 1990.

25.Курсков Ю.В. Исторические предпосылки петровских преобразований. Чита, 1974.

26.Лебедев В.И. Реформы Петра I. М., 1937.

27.Ломоносов М.В. ПСС. М.-Л., 1952. Т. 6.

28.Мавродин В.В. Петр I. М., 1945.

29. Мавродин В.В. Рождение новой России: Петр I.- Л., 1988.

30.Мезивер А.В. На повороте: Алексеевская и Петровская             Русь.  СПб., 1903.

31.Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти  XVIII столетия и реформы Петра I. СПб., 1905.

32.Новаковский В.И. Рассказы о Петре Великом.  М.,1992.

33.Очерки истории СССР. Период феодализма первая четверть XVIII века. М.,1954.

34.Павленко Н.И. Абсолютизм в России. М., 1964.

35. Павленко Н.И. О генезисе абсолютизма в России.//История СССР, 1970, №4, С.5-32.

36.Павленко Н.И. Петр I. М., 1975.

37.Павленко Н.И. Петр Великий. М., 1990.

38.Петр Великий. Воспоминания. СПб., 1993.

39.Петр Великий. Сборник статей. М.-Л., 1947.

40.Петр Великий в его изречениях. М., 1991.

41.Петрушевский П.Н. Рассказы про Петра Великого. СПб., 1910.

42.Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. Пг., 1917.

43.Покровский М.Н. Избранные произведения. М., 1965. Кн.2.

44.Рожков Н.А. Происхождение самодержавия в России. М., 1906.

45.Россия в XVIII веке. М., 1982.

46.Россия в период реформ Петра I. М., 1973.

47.Россия XVIII века глазами иностранцев. Л., 1989.

48.Семевский М.И. Слово и дело. М., 1991.

49.Соловьев С.М. История России с древнейших времен.  М. 1960. Т.5.

50.Соловьев С.М. Публичные чтения о Петре Великом. М.-Л., 1962. Кн. 7.

51.Сыромятников Б.И. “Регулярное” государство Петра I и его “идеология”.  М., 1984.

52. Струмилин С.Г. О внутреннем рынке России.// История СССР, 1959, №4, С.5-37.

53.Татищев В.Н. История Российская. М.-Л., 1962.  Т.1.

54.Титов Ю.П. Абсолютизм в России.// Советское государство и право, 1973, №1, С.26-59.

55.Три века: Россия от смуты до нашего времени.  М., 1991. Т.3.

56.Троицкий С.М. Об использовании опыта Швеции при проведении административных реформ в России в первой четверти XVIII века.// Вопросы истории, 1977, №2, С.43-56.

57.Троицкий С.М. Русский абсолютизм. Формирование бюрократии в  XVIII веке. М., 1974.

58.Троицкий С.М. Россия в XVIII веке. Сборник статей.  М., 1982.

59.Троицкий С.М. Финансовая политика русского абсолютизма в XVIII веке. М., 1966.

60.Юшков С.В. История государства и права СССР. М., 1961.Ч.1.

61.Юхт А.И. Русские деньги от Петра Великого до Александра I.  М., 1994.