План.

Введение.

Оценка преобразований, осуществляемых в царствовании Петра великого (1689-1752 г), была и остается одной из сложнейших проблем отечественной истории.

         В ХVII в.  Правительство стало обращаться к иноземцам для удовлетворения наиболее насущных материальных своих потребностей, касавшихся обороны страны, военного дела, в чём особенно чувствовалась отсталость России.

         Такое же стремление было присуще и Петру, для которого обращение к западному опыту стало следствием решения вполне практических вопросов государственного, военного, строительства, снабжения армии, создания флота в России.

         Основными сферами преобразовательной деятельности Петра были армия, государственное управление и финансы. Реформы, затрагивающие иные области общественной жизни, были так или иначе подчинены военно-государственным задачам.

         У Петра изначально не было плана реформ, была только цель – превратить Россию в мощную военно-промышленную   державу Европы. Процветание России не мыслилось без военной мощи. Этим во многом определяло противоречивость,  тяжесть всех реформ для населения.

         Петр смотрел на мир очень рационально и механистически. Он искренне верил в возможность чуть ли не  буквального перенесения на русскую почву всего, что было уместно в иных странах, будь то шведская система административных делений страны.

          Механический взгляд мешал реформатору понять или хотя бы  признать сложную взаимозависимость явлений. Так Петр был убеждён, что для создания российской державы   почти на пустом месте, достаточно указа императора и несколько выписанных из-за рубежа специалистов и механизм произвольно  «заработает».

         Тот подход, который оправдывал себя в военном строительстве, царь с легкостью переносил на все иные сферы государственной деятельности. Если мысленно перенять у неприятеля приёмы ведения боя или строительства крепостей, то, полгал Петр, с тем же   успехом можно исследовать и заимствование государственный строй. «Первый русский император стремился управлять государством и обществом так, как хороший командир распоряжался в своем полку».

Тем не менее государство всегда оставалось в центре петровских преобразований – не только как средство, но и как цель.

Неоднозначным было и воздействие петровских преображений на развитие государства. Петр нуждался в механизме пополнепия казны, на первых парах был озабочен именно этой проблемой. Затем естественное для царя самодержца стремление добиться правильного и быстрого исполнения высочайших распоряжений, заставляло взглянуть на органы управления более внимательно. «Петр первым из русских монархов понял, осознал, что государь служит державе, а не только владеет ею.   Петр считал, укрепить  государскую власть, значит укрепить державу.

Органы центральной власти, унаследованные от прошлого времени (Боярская дума, приказы) ликвидируются, появляется новая система государственных учреждений.

Старая форма управления: царь с Боярской думой - приказы - местная администрация в уездах, не отвечала новым задачам ни в обеспечении военных потребностей материальными ресурсами, ни в сборе денежных податей с населения. Приказы часто дублировали функции друг друга, создавая неразбериху в управлении и медлительность в принятии решений. Уезды были разных размеров - от уездов-карликов до уездов-великанов, что делало невозможным эффективное использование их администрации для взимания налогов. Боярская дума с ее традициями неспешного обсуждения дел, представительства родовитой знати, не всегда компетентная в государственных делах, также не отвечала требованиям Петра.

Государство, сформировавшееся в начале XVIII в., называют полицейским не только потому, что именно в этот период была создана профессиональная полиция, но и потому, что государство стремилось вмешиваться во все стороны жизни, регламентируя их.

Административным преобразованиям способствовал и перенос столицы в Петербург. Царь хотел иметь под рукой необходимые рычаги управления, которые он зачастую создавал заново, руководствуясь сиюминутными потребностями. Как и во всех других своих начинаниях, Петр при реформе государственной власти не считался с российскими традициями и широко переносил на русскую почву известные ему по западноевропейским вояжам структуры и методы управления. Не имея четкого плана административных реформ, царь, вероятно, все же представлял желаемый образ государственного аппарата. Это строго централизованный и бюрократический аппарат, четко и быстро исполняющий указы государя, в пределах своей компетенции проявляющий разумную инициативу. Это нечто очень похожее на армию. Как мы увидим, петровской государственной машине было далеко до подобного идеала, который просматривался только как тенденция, хотя и четко выраженная

В первой четверти XVII в. был осуществлен целый комплекс реформ, связанных с перестройкой центральных и местных органов власти и управления, областей культуры и быта, а также происходит коренная реорганизация вооруженных сил. Почти все эти изменения происходили во время правления Петра I и имели огромное прогрессивное значение.

Сенат  и коллегии

Учреждение Сената– высшего правительственного учреждения

Сенат был образован указом 2 марта 1711 года. Он заменил старинную Боярскую думу. Но чем же не устраивала Петра Боярская дума, в чем смысл и значение проведенной реформы?

Отличие монархии XVII века от монархии XVIII века состояло в том, что первой сопутствовала Боярская дума, в то время как характерной особенностью второй являлось управление страной при помощи дворян-чиновников.

В комплектовании Боярской думы сложились определенные традиции. Это было учреждение аристократическое. Именно отпрыски родовой знати, или, как тогда говорили, породных людей, шаг за шагом поднимались по ступенькам карьеры, пока не достигали чин боярина. Бояр, таким образом, поставляло ограниченное число фамилий. Исключение допускалось только в отношении  родственников царицы ­ отцу ее и братьям царь сразу же после свадьбы сказывал боярство.[1]

Сложившиеся традиции пожалования в бояре приводили к тому, что в высшем правительственном учреждении находилось немало людей, которые могли похвастаться такой породой, а остальные качества, необходимые для управления огромной страной, у них отсутствовали.

 Царь, однако, был лишен возможности неспособного боярина заменить другим представителем дворянства, более одаренным и подготовленным.

По-иному происходило комплектование Сената. Сенатор ­ не чин, а должность. Назначение в Сенат, как и освобождение от присутствия в нем, производились царем, руководствовавшимся при этом отнюдь не породой, а способностями кандидата в сенаторы. В итоге зависимость сенатора от царя была неизмеримо большей, чем у боярина. В этом проявлялась одна из черт утверждавшейся в России абсолютной, то есть неограниченной, монархии.

Отмеченные особенности Сената выкристаллизовались много позже, а мартовским указом 1711 года Петр учредил высшее правительственное учреждение, которому суждено было стать одним из его самых долговечных административных начинаний. Сенат существовал свыше двух столетий, но, создавая его, Петр, по-видимому, не предполагал пользоваться услугами этого учреждения длительное время. Создавался Сенат в спешке, без четких представлений о его правах, обязанностях и месте в правительственном механизме. Это явствует из последовательности издаваемых царем указов. Сначала, 22 февраля, был обнародован указ о составе Сената.[2] Он начинается фразой, не оставлявшей сомнения относительно временного характера создаваемого учреждения: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат». Следуя букве указа, Сенат должен прекратить существование, как только царь возвратится из «отлучки», то есть из похода к южному театру военных действий.

В список сенаторов царь заложил новый принцип комплектования высшего органа правительственного механизма. В отличие от Боярской думы, насчитывавшей до сотни членов, в Сенат было назначено лишь девять человек. Члены Сената отличались отсутствием деления на чины. Из девяти сенаторов только три относились к титулованной знати, а остальные не могли похвалиться своим родословием.

Создание нового учреждения венчает несколько указов, обнародованных 2 марта 1711 года. Важнейшим из них является так называемый Указ о послушании Сенату. Он обязывал духовных, военных, земских высших и нижних чинов быть послушными сенатским указам «так, как нам самому, под жестоким наказанием или смертию, по вине смотря». Сенату, таким образом, предоставлялись столь же безграничные права, как и права царствующего государя. Единственное различие состояло в том, что царские указы, как и сам царь, считались безгрешными, в то время как Сенат мог совершить «неправедный» поступок. Но и такой указ надлежало выполнять безоговорочно и «возвестить нам» после возвращения.

Следующий указ определял круг обязанностей Сената, являясь своего рода продолжением указа от 28 февраля, и включал девять пунктов. Хотя он имел три редакции, лично составлялся и совершенствовался царем, его тоже трудно отнести к вершинам правовой мысли тех времен, ибо его составитель руководствовался не нормативными, а сиюминутными надобностями. В указе нетрудно обнаружить генеральную идею, сформулированную в присущем Петру образном и лаконичном стиле: «Денег, как возможно, сбирать, понеже деньги суть артерию войны».[3]

В канун отъезда из Москвы, 5 марта 1711 года, Петр издал еще один указ Сенату. Он определил порядок обсуждения дел в Сенате: «…голосы иметь равные и у всяких указов подписывать всем своими руками». Но главное значение указа от 5 марта состояло в учреждении нового, дотоле в стране не существовавшего института – фискалов. О них сказано было глухо: «Учинить фискалов во всяких делах, а как быть им, пришлетца известие».[4]

Создание Сената и учреждение фискалов положило начало реформам высших и центральных учреждений. В последующие годы, когда накал борьбы на театре военных действий спадет, Петр продолжит административные преобразования, придав им более целенаправленный характер.

Начало реорганизации Сената

Реформа центрального управления проводилась параллельно с реформой высшего управления. Суть преобразований состояла в изменении структуры, компетенций и состава высшего правительственного учреждения – Сената – в целях приспособления его к системе новых центральных учреждений – коллегий. Сенат стоял выше коллегий. Перечень обязанностей сената в наспех составленном царем наброске этих обязанностей, оставив в стороне множество важных деталей повседневной работы учреждения.

В состав Сената по указу 1718 года входили президенты всех коллегий. Главной его задачей было выносить постановления по запросам коллегий, которые они самостоятельно решить не могли из-за отсутствия прецедентов.

Указ о должности сразу же определил высокое место Сената как хранителя государственных интересов. В соответствии с этим повышалась ответственность самих сенаторов, обязанных как зеницу ока хранить свое достоинство.

Важной функцией Сената стало назначение и утверждение практически всех чиновников в новые учреждения. Интерес представляют правила, согласно которым в России впервые вводилось тайное голосование. Эти правила называются «Образ баллотирования» и датированы 18 февраля 1720 года. Петр, автор «Образа», казалось, предусмотрел мельчайшие детали процесса баллотировки: «1. Когда сойдутца для онаго, тогда надлежит выслушать дело, о чем имеют бросать балы и, когда все выразумеют; 2. Тогда в особливой каморе надлежит стулы поставить вкруг так далеко друг от друга, чтоб рукою одному до другова достать было нельзя; 3. Когда войдут в ту камору, надлежит всем приступить к толу, где балы, и открыть ящик, нет ли в нем балов. И когда ничего не найдут, паки закрыт и сесть по стулам в епанчах, и чтоб по осмотре никто не подходил к балам…»[5]

Столь детальнейшее описание всех нюансов голосования обусловлено не столько непривычной новизной, сколько стремлением Петра так обставить всю процедуру голосования, чтоб было невозможно фальсифицировать результаты. Здесь, как и в других указах Петра, отчетливо прослеживаются любимые царем идеи детальной и жесткой регламентации всех действий государственной машины – единственного в глазах царя средства обеспечить законность, пресечь злоупотребления. Однако и здесь, как и в случае с применением принципа коллегиальности, Петра ожидала неудача – известно, что отдельные демократические институты, действующие в общих рамках авторитарной власти и даже в интересах ее, неизбежно превращаются в фикцию. Выбор ящика, куда бросить «балы», меньше всего зависел от того, как будут предварительно рассажены чиновники и как им поднесут ящик: выбранным оказывался тот, кто угоден, нужен начальству, на кого указано заранее.

Появление новых должностных лиц в Сенате

В истории государственной реформы особое место занимает указ от 12 января 1722 года. Указ углубил реформу Сената, заложил в его основу некоторые новые принципы, усилившие значение Сената в системе управления. Главными должностями в Сенате стали генерал-прокурор и прокурор. Другим новым должностным лицом, появившимся в Сенате в 1722 году, был генерал-рекетмейстер.

Учреждение должности генерал-рекетмейстера преследовало две цели: освободить царя от разбирательства подаваемых лично ему челобитных и повести решительное наступление на волокиту и противозаконные действия коллегий и канцелярий. С уверенностью можно сказать, что генерал-рекетмейстер не мог справиться ни с той, ни с другой задачей. Традиции и царистские иллюзии, выражавшиеся в уверенности, что только царь способен правильно решить дело, побуждали челобитчиков, несмотря на ожидавшие их суровые кары, подавать челобитные царю при всякой появившейся к тому возможности.

Еще меньших результатов генерал-рекетмейстер мог достичь в предотвращении волокиты и неправедных решений. Царь вооружил рекетмейстера чисто бюрократическими средствами борьбы с бюрократией: рекетмейстер, получив жалобу, должен был разбираться не столько в существе принятого какой-либо канцелярией решения, сколько в своевременности как прохождения жалоб по инстанциям, так и принятия этими инстанциями решений. Можно догадаться, сколь ограниченными возможностями обладал рекетмейстер, чтобы оказывать реальное воздействие на работу бюрократического механизма, захлебывавшегося от потока бесчисленных жалоб, справедливых и сутяжнических.

Реформа Сената включала введение еще одной новой должности – герольдмейстера. Она была учреждена 5 февраля 1722 года одновременно с опубликованием инструкции и назначением герольдмейстером стольника Степана Колычева. Главная обязанность Герольдмейстерской конторы – учет дворян, выявление среди них годных и негодных к службе, регистрация чинов и перемещений как по ступеням Табели о рангах, так и из одного ведомства в другое. Под особым наблюдением герольдмейстера находились дворяне, уклонявшиеся от службы, – так называемые нетчики, а также дети, которым предстояло служить в будущем. В обязанность Герольдмейстерской конторы вменялось также создание учебного заведения для детей «знатных и средних дворянских фамилий», в котором надлежало «обучать экономии и гражданству», то есть специальностям гражданского профиля. Герольдмейстерской конторе инструкция поручала также сочинение гербов. Успешнее всего Герольдмейстерская контора действовала на поприще учета дворянства.

Новшества в высшем и центральном аппарате государства, по моему мнению, заслуживают положительной оценки: в основу их реформы положены единые принципы, претворение в жизнь на всех этапах проведения реформы находилось под бдительным контролем Петра, часто прибегавшего к понуканиям.

Создание коллегий

Если рассматривать то, что у административных преобразований отсутствовал четкий и продуманный план действий, то это можно легко объяснить – царю было не до них в годы, когда враг вторгся в пределы России и на карту ставилось будущее  страны. Военная обстановка отпустила царю мало времени, чтобы всерьез и основательно заняться гражданскими делами. Такую возможность Петр получил только в 1712 году, когда позади остались и победоносная Полтава, и кошмары Прутского похода. Именно в начале этого года он издал указ об организации коллегии для внешней торговли, «чтоб оную в лучшее состояние привесть» [6]. Новому учреждению Петр дал иностранное название «коллегия», но оно не внесло ничего нового в принципы организации центрального аппарата. Понадобилось несколько лет, чтобы мысль о замене старинных приказов коллегиями приобрела четкую форму.

В 1715 году царь проявляет заботу об изучении структуры государственного аппарата в странах Западной Европы. Два месяца спустя царь дает Ягужинскому новое поручение – сыскать в каждую коллегию по специалисту, причем «лучше б не старых, дабы могли языку обучится».

Переломной вехой в проведении административной реформы можно считать 1718 год. Используя шведский административный опыт и беря за основу шведские образцы, Петр, как правило, вносил в них, обусловленные особенностями России структурные изменения.

Организация коллегий

Установление перечня коллегий, определение их прав и обязанностей прошли долгий путь совершенствования и поисков. Первая заметка царя о количестве коллегий относится к 23 марта 1715 года. В списке значится  всего лишь шесть коллегий без расшифровки их обязанностей: юстиции, Иностранных дел, Адмиралтейская, Воинская, Камер- и Коммерц-коллегии. Следующий список коллегий, тоже составленный Петром, не датирован, но скорее всего относится к 1719 году. В нем значится уже девять коллегий, причем царь наряду с их перечнем коротко изложил компетенцию каждой из них. В список включены четыре новые коллегии: Штатс-контор-коллегия, Берг-коллегия, Ревизион-коллегия и политическая коллегия.

Следующий этап – укомплектование коллегий руководящим составом. Указом от 15 декабря 1717 года президентом коллегии Иностранных дел был назначен канцлер Г. И. Головкин, Камер-коллегии – князь Д. М. Голицын, Юстиц-коллегии – А. С. Матвеев, Ревизион-коллегии – Князь Я. Долгорукий, Воинской коллегии – два президента: фельдмаршал А. Д. Меншиков и генерал А. А. Вейде, Адмиралтейской коллегии – генерал-адмирал Ф. М. Апраскин, Коммерц-коллегии – П. А. Толстой, Штатс-контор-коллегии – И. А. Мусин-Пушкин, Берг- и Мануфактур-коллегий – Я. В. Брюс. Этот список по сравнению с предшествующим содержит два уточнения: место Политической коллегии заняла коллегия Чужестранных дел, а Берг-коллегия получила новое наименование – Берг- и Мануфактур-коллегия.

Совершенствование коллегиальной системы продолжалось и последующие годы, и в итоге к концу царствования Петра центральный аппарат представляли 11 коллегий.

Сразу же выделилась группа коллегий военного и внешнеполитического ведомства – Военная, Адмиралтейская и Коллегия иностранных дел. Эти три первые коллегии занимали привилегированное положение в системе государственных учреждений благодаря тому огромному значению, которое придавал Петр армии, флоту, дипломатии, а также благодаря той огромной роли, которую играли в управлении их президенты.

В ведомстве Коллегии иностранных дел находились отношения России с другими государствами. Эта коллегия имела предшественника – Посольский приказ.

Выход России на международную арену значительно усложнил дипломатическую службу. Раньше связи с иностранными государствами осуществляли периодически отправляемые туда посольства, которые выполняли разовые поручения. Выполнив их, они возвращались в Россию, пока не появлялась новая потребность в их отправке. Теперь в важнейших западноевропейских государствах, а также в Османской империи была установлена постоянная дипломатическая служба. Равным образом и в России действовали дипломатические представители Англии, Франции, Австрии, Швеции и других государств.

Нужно отметить, что коллегия Иностранных дел была единственной, не располагавшей регламентом. Его в какой-то степени заменил указ от 13 февраля 1720 года. Вся деятельность коллегии должна была протекать в глубокой тайне, поэтому указ определял пути ее достижения.

Военная коллегия заменила множество приказов, имевших касательство к вооруженным силам на суше: Стрелецкий приказ, Пушкарский приказ, Рейтарский приказ и другие. Эта коллегия занималась комплектованием, вооружением, снаряжением, экипировкой и обучением армии. В ее ведении находились также гарнизонные полки. Военная коллегия была единственной, куда Петр назначил двух президентов.[7]

Новым учреждением, не имевшим предшественников в XVII веке, являлась Адмиралтейская коллегия. Ее возникновение было связано с превращением России в морскую державу, с созданием военно-морского флота. Как и военная, Адмиралтейская коллегия занималась комплектованием и обучением экипажей кораблей. В ее ведении находились верфи, на которых сооружались корабли, а также военно-морские крепости.

Финансами страны заведовали три коллегии. Обязанности между ними распределялись следующим образом: доходами ведала Камер-коллегия. Она занималась сбором прямых и косвенных налогов. К прямым налогам относилась подушная подать, а под косвенными налогами подразумевались поступления от продажи товаров, торговля которыми находилась в монопольном владении государства. Только казна могла продавать соль, вино и табак. Поэтому в ведении Камер-коллегии состояли питейные заведения, а также магазины по продаже соли и табака.

Штатс-контор-коллегия получила свое наименование от своего назначения – она вела книгу, именуемую генеральным штатом государства. Весь придворный, военный, управленческий, духовный, дипломатический и медицинский контингент был разбит на 15 разрядов, на содержание каждого из них ассигновывалась определенная сумма. Таким образом, Штатс-контор-коллегия ведала расходами государства. Главными статьями расхода были – содержание армии и флота.

Ревизион-коллегия осуществляла контрольные функции как за поступлением сборов в бюджет государства, так и их расходованием.

Важное значение в структуре центральных учреждений имели торгово-промышленные коллегии.

Попечение над черной и цветной металлургией осуществляла Берг-коллегия. В ее ведении находились казенные и частные металлургические заводы, рудники, а также владельцы заводов. Она выдавала разрешения на постройку заводов, а также предоставляла промышленникам различные привилегии.

Права Мануфактур-коллегии были такими же, как и Берг-коллегии, только распространялись они на предприятия и их владельцев в легкой промышленности: парусно-полотняные, суконные, шелковые и другие мануфактуры.

В сферу забот Коммерц-коллегии входила торговля, но не вся, а только внешняя. Она осуществляла «дирекцию» над всеми таможнями, поощряла отечественное кораблестроение, опекала русских и иноземных купцов, занятых во внешней торговле, поддерживала связи с русскими послами за границей на предмет рыночной конъюнктуры и другое.

Вместо Поместного приказа, ведавшего в  XVII веке земельными делами, была организована Вотчинная коллегия. Поместное землевладение к тому времени было уже ликвидировано, и раздача земель за службу более не производилась. В связи с этим обязанности Вотчинной коллегии отличались от обязанностей Поместного приказа. Вотчинная коллегия ведала всякого рода земельными спорами, делами о наследовании земли, сыске беглых крестьян, рекрутов и другим.

Новым учреждением в центральном аппарате была Юстиц-коллегия, выполнявшая одновременно административные и судебные функции. Она ведала надворными и нижними судами и по отношению к ним являлась апелляционной инстанцией. Коллегия имела Крепостную контору, в которой регистрировались различные акты: купчие, долговые обязательства, акты о продаже вотчин, духовные завещания, доверенности и другим.

На правах коллегий существовало еще два учреждения. Это Синод и Главный магистрат.

Генеральный и Адмиралтейский регламенты

Поначалу каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, но в 1720 году был издан обширный (из 56 глав) Генеральный регламент, определивший их единообразное организационное устройство и порядок деятельности.

Во-первых, Генеральный регламент устанавливал права и обязанности должностных лиц в коллегиях, начиная от сторожа и истопника и кончая президентом. Регламент установил строгую подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим.

Во-вторых, Генеральный регламент определял порядок ведения делопроизводства во всех учреждениях и установил обязанности канцелярских служителей: секретаря, нотариуса, актуариуса, регистратора.

Помимо Генерального регламента существовал еще и Адмиралтейский регламент. В его составлении, опубликованного 5 апреля 1722 года, как известно, деятельное участие принимал Петр. Своеобразие Адмиралтейского регламента состояло в том, что он не оставлял в неведении ни одного должностного лица, наставляя, что ему надлежит делать, а главное, как выполнять свои обязанности.

Губернская реформа.

Губернская реформа 1708 г. вызвана была направлением деятельности Петра, в свою очередь вынужденным внешними и внутренними событиями, прямо или косвенно связанными с войной. Прежние цари сидели в столице, изредка прогуливаясь на богомолье или в военный поход, и все управление носило характер строгой централизации. Местные средства в виде налогов, прямых или косвенных, через воевод стекались в столицу, рассыпаясь по разным московским приказам, и большая часть сборов здесь поглощалась, а меньшая доля растекалась по местам в виде жалованья провинциальным служилым людям и на другие местные нужды. Петр поколебал эту старую, устойчивую и даже застоявшуюся централизацию. Прежде всего он сам децентрализовался к окружности, бросив старую столицу, отбыл на окраины, и эти окраины загорались одна за другой либо от его пылкой деятельности, либо от бунтов, вызванных этой же деятельностью. Так ходом дел вырабатывалась мысль, что местные средства вместо кружного пути через московские приказы, где они сильно таяли, выгоднее направлять в областные административные средоточия с надлежащим расширением компетенции местных правителей, которые даже украшаются новым титулом губернаторов, хотя их округа еще не зовутся губерниями. Оправдывая учреждение губерний, Петр писал Курбатову: "Человеку трудно за очи все выразуметь и править". Изверившись в способности центральных приказов удовлетворить военным нуждам, Петр хотел во главе крупных округов поставить полномочных наместников, которые прямо на местах могли бы изыскать необходимые для того средства. Слишком конкретный ум Петра располагал его более доверяться лицам, чем учреждениям. Отсюда - план разложить содержание армии по частям на такие округа, раздробив по ним и военный бюджет. После, объясняя смысл губернской реформы, он писал, что все расходы, военные и другие, он расположил по губерниям, "чтобы всякий знал, откуда определенное число получать мог". Этот план и положен был в основание губернского деления 1708 г.[8]

Реформа начата была обычным кратким и неясным указом Петра 18 декабря 1707 г. расписать города к Киеву, Смоленску и другим намеченным губернским центрам. В следующем году бояре в Ближней канцелярии после, многих перекроек распределили 341 город на 8 новых крупных округов: то были губернии

Московская включала в свой состав 39 городов,

Ингерманландская (позднее С.- Петербургская) - 29 городов (еще два города этой губернии - Ям-бург и Копорье были отданы во владение князю Меншикову),

К Киевской губернии было приписано 56 городов,

К Смоленской - 17 городов,

К Архангелогородской (позднее Архангельской) - 20 городов,

К Казанской - 71 городской и сельский населенный пункт,

К Азовской губернии, кроме 52 городов, были отнесены 25 городов, приписных к корабельным делам

К Сибирской губернии было приписано 26 городов, "да к Вятке 4 пригородка".

В 1711 г. группа городов Азовской губернии, приписанная к корабельным делам в Воронеже, стала Воронежской губернией.

Губерний стало 9. В 1713-1714 гг. число губерний возросло до 11.

Территориальными своими очертаниями губернии не совпадали ни с разрядами, ни с округами приказов: в иной губернии совмещалось по нескольку таких округов, а иной округ разрывался между несколькими губерниями. Роспись руководилась расстоянием городов от губернских центров или путями сообщения: так, к Москве приписаны были города, радиусами тянувшиеся от столицы по 9 большим дорогам: новогородской, коломенской, каширской и другим. Распланировав губернии, предстояло разложить по ним содержание военных сил, высчитать сумму военного расхода и рассчитать, какую долю его может принять на себя каждая губерния: это было основной целью реформы.

Губернская реформа клала поверх местного управления довольно густой новый административный пласт. По штатам 1715 г. при губернаторе состояли

обер-комендант - отвечал за военные дела,

обер-комиссар - за денежные сборы

обер-правиантмейстер - за хлебные сборы,

ландрихтер - за судебные дела.

Но и власть губернатора не была единоличная: попытка в лице воеводских товарищей привлечь дворянское общество к участию в местном управлении, не удавшаяся в уезде, теперь была повторена на более широком пространстве. Указ 24 апреля 1713 г. предписал быть при губернаторах "ландраторам" от 8 до 12 человек, смотря по величине губернии, и губернатору все дела решать с ними по большинству голосов; в этом "консилиуме" губернатор был "не яко властитель, но яко президент", только пользовавшийся двумя голосами.

Губернии Петра были обширные округа, вмещавшие в себе по нескольку современных губерний. Так, в состав тогдашней Московской губернии входили целиком или частями нынешние губернии Московская и огибающие ее Калужская, Тульская, Владимирская, Ярославская и Костромская. Подразделениями таких обширных областей оставались прежние уезды, большей частью мелкие. Эта несоразмерность административных частей с целым рождала потребность в промежуточной областной единице. С 1711 г. уезды начали соединять в провинции не в виде общей единовременной меры, а постепенно, по местным или другим соображениям. Так, большинство уездов Московской губернии образовало 8 провинций.

Оба эти подразделения губерний, уездное и провинциальное, Петр перерезал еще третьим. Губернии резко различались между собою по доходности для казны, главным образом по количеству тяглых дворов. В Московской губернии, например, считалось 246 тысяч дворов, а в Азовской только 42 тысячи. Учет по дворам был слишком кропотлив. Любя простейшие математические схемы, Петр хотел привести эти разнообразные губернские величины к одному финансовому знаменателю и придумал крупную расчетную единицу, долю, положив на нее почему-то 5536 дворов, а за сумму всех дворов в государстве приняв совершенно произвольную цифру 812 тысяч, будто бы выведенную по переписным книгам 1678 г. Числом таких долей, насчитанным на каждую губернию, определялось ее участие в государственных повинностях. Учредив должность ландратов, Петр превратил эту расчетную единицу в административный округ, подразделив на доли самые губернии, а не просто дворовое их число в финансовых табелях.

Указом 28 января 1715 г. упразднялось как старинное уездное, так и слагавшееся провинциальное деление с комендантами и обер-комендантами, и губерния разделялась на доли, управителями которых становились ландраты с финансовой, полицейской и судебной властью, но только над уездным, не над посадским населением, которого указ предписывал ландратам ни в чем не ведать и в дела его не вступаться. Этот указ производил новую перекладку областного управления с разрушением векового фундамента - уезда. Ландратские доли иногда совпадали с уездами, иногда совмещали в себе по нескольку уездов, нередко разрывали уезд, не признавая ни истории, ни географии во имя арифметики. Притом, разумеется, нельзя было разграфить губернию на клетки ровно по 5536 дворов в каждой, и указ предоставлял губернаторам класть на долю больше или меньше этой нормы, "поскольку будет удобнее по расстоянию места". Потому в иной доле оказывалось 8 тысяч дворов, в соседней же почти вдвое меньше, и число действительных долей могло далеко отступить от числа нормальных, а числом долей определялась степень участия губернии в государственных повинностях, и определялась на авось, "по рассуждению губернаторскому", которым разрушалась вся долевая математика законодателя. Разослав ландратов по долям, указ опасался оставить губернатора одиноким, безнадзорным: при нем постоянно должны были оставаться два очередных ландрата по месяцу или по два, а к концу года все ландраты губернии съезжались в губернский город, сводили годовые счеты по губернии и решали дела, подлежавшие их полному собранию.

Таким порядком создавалось двусмысленное отношение ландрата к губернатору: как правитель части губернии ландрат был подчинен губернатору, а как член ландратского совета был его товарищем. При полномочном значении губернатора как областного министра, разумеется, восторжествовало первое отношение: губернаторы помыкали ландратами, командировали не в очередь, даже подвергали аресту - их, своих товарищей, вопреки закону. В конце 1715 г., едва ландраты вступили в долевое управление, им поручили произвести новую перепись, каждому в своей доле. Совмещением текущего управления с таким громоздким делом замедлялось и то и другое: перепись затянулась на весь 1716 и 1717 гг.

В губернской реформе законодательство Петра не обнаружило ни медленно обдуманной мысли, ни быстрой созидательной сметки. Цель реформы была исключительно фискальная. Губернские учреждения получили отталкивающий характер пресса для выжимания денег из плательщиков; всего меньше думали о благосостоянии населения. Но нужды казны росли, и губернаторы не поспевали за ними. Флот к 1715 г. требовал почти вдвое больше, чем в 1711 г. Полки вовремя не получали жалованья и превращались в шайки мародеров; послам не высылали денег, и им нечем было ни содержать себя, ни делать необходимые подкупы. Петр подгонял исполнителей "жестокими указами", грозил неповоротливым губернаторам, которые "зело раку последуют", что будет "не словом, но руками со оными поступать". Сенату предписывалось губернаторов, не умевших "без тягости народной" выискивать новых доходов, "не щадить в штрафах". Изворачивались всячески, сокращали расходы, вводили чрезвычайные временные сборы; но одного такого сбора не поступило и третьей доли - знак, что стало не с чего брать. В 1708 г., чуя хронический дефицит и не полагаясь на устарелое приказное управление, Петр искал выхода в децентрализации и переместил казенные палаты из центра в губернии.

Итак, указ об учреждении губерний завершил первый этап реформы местного управления. Губернское управление осуществлялось губернаторами и вице-губернаторами, выполнявшими в основном военные и финансовые функции управления. Однако это деление оказалось слишком крупным и не позволяло осуществлять на практике управление губерниями, особенно при существовавших тогда коммуникациях. Поэтому в каждой губернии были крупные города, в которых управление осуществляла прежняя городская администрация.

Реформа местного управления.

Вокруг вновь образованных промышленных предприятий, мануфактур, приисков, шахт и верфей появлялись новые поселения городского типа, в которых стали формироваться органы самоуправления. Уже в 1699 г. Петр 1, желая предоставить городскому сословию, полное самоуправление по типу Запада, приказал учредить бурмистерскую палату. В городах стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты. Стало оформляться юридически городское сословие. В 1720 г. в Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, которому было поручено "ведать все городское сословие в России".

На местах Главному магистрату подчинялись городовые магистраты. Они пришли на смену Ратуше и земским избам, деятельность которых давно заглохла. Специфика Главного магистрата состояла в том, что этот орган купеческого самоуправления в столице, как и магистраты в городах, в отличие от коллегий являлся выборным учреждением. Лишь обер-президент и президент Главного магистрата были назначены царем. Президентом этой особой коллегии был назначен купец Исаев, а обер-президентом князь Ю.Ю. Трубецкой.

Что касается городских магистратов, то их согласно регламенту, надлежало выбирать из верхних слоев городского населения. Фактически власть в Главном магистрате и городских магистратах находилась в руках богатых купцов, притеснявших мелкий ремесленный люд.

Цель создания Главного магистрата и магистратов в городах состояла в соблюдении правосудия среди горожан – все они подлежали суду этих учреждений по гражданским и уголовным делам, за исключением случаев, когда иск к горожанину предъявлял человек, не принадлежавший к посаду, и наоборот.

Еще одна особенность Главного магистрата и магистратов в городах состояла в том, что на них возлагалась забота о полиции. Само по себе это обстоятельство не вызвало бы удивления, если бы регламент Главного магистрата возлагал на полицию только функции блюстительницы порядка, но и включил в ее компетенцию и попечительство о благоденствии городских жителей. Регламент обязывал Главный магистрат «споспешествовать правосудию, соблюдению добрых порядков и нравоучения, принуждать всех к труду, приносить довольство во всем потребном к жизни человеческой», призирать нищих и совершать множество прочих благодеяний.

По регламенту Главного магистрата 1721 г. население стало делиться на регулярных граждан и "подлых" людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии:

Первая гильдия - банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера. Вторая гильдия - ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы.

Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения ("обретающиеся в наймах, в черных работах и тем подобные") выбирал своих старост и десятских, которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить их об удовлетворении.

По европейскому образцу создавались цеховые организации, в которых состояли мастера, подмастерья и ученики, руководимые старшинами. Все остальные горожане в гильдии не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места проживания.

Деление на гильдии оказалась чистейшей формальностью, так как проводившие его военные ревизоры, прежде всего заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих к ним отношения. Появление гильдий и цехов означало, что корпоративные начала противопоставлялись феодальным принципам хозяйственной организации.

Церковная реформа

Видное место среди преобразований Петра занимает Духовная реформа. Петр прекрасно знал историю борьбы за власть своего отца с патриархом Никоном, ему также было известно отношение Духовенства к его преобразованиям. В это время патриархом в России был Адриан. Отношения между Петром и патриархом были явно натянутыми. Петр отлично понимал стремление церкви подчинить себе светскую власть - это и обусловило те мероприятия, которые были проведены в этой сфере. В 1700 г. умер патриарх Андриан, но царь не спешил с избранием нового патриарха. Руководство делами церкви было передано рязанскому митрополиту Стефану Яворскому, его объявили блюстителем патриаршего престола. Хоть в лице Яворского Петр и не видел  активного сторонника, но, по крайней мере, Яворский не очень яростно выступа против политики Петра.

На дороге Петра стала еще одна проблема - раскольничество. «Петру пришлось начать борьбу с раскольничеством. Раскольники, владея большими богатствами, отказывались принимать участие в общих повинностях: поступать на службу, военную или гражданскую. Петр нашел решение этому вопросу - он обложил их двойным налогом. Раскольники отказались платить - разгорелась борьба. Раскольников казнили, ссылали в ссылку или пороли»[9]. Петр стремился оградить себя от влияния церкви, в связи с этим он начинает ограничивать права церкви и  ее главы: был создан совет епископов, собиравшийся периодически в Москве, а затем, в 1711г., после создания Синода - глава церкви потерял последние штрихи независимости. Таким образом, церковь была полностью подчинена государству. Но царь прекрасно понимал, что подчинение церкви простому органу управления является невозможным. И в 1721 г. был создан Святейший Синод, ведавший делами церкви. «Синод был поставлен в один ранг с Сенатом, выше всех остальных коллегий и административных органов. Структура Синода ничем не отличалась от структуры любой коллегии. В Синод входило 12 человек. Возглавлял Синод президент, 2 вице-президента, 4 советника , 5 асессоров». В 1722г. названия были изменены. Президентом Синода был назначен Стефан Яворский. После смерти Яворского его обязанности фактически выполнял Феофан Прокопович, человек, по оценке Петра, умный и образованный. С Петром он был знаком давно, еще с 1716г., когда царь заметил этого молодого и красноречивого проповедника и вызвал его в Петербург. С этого времени Феофан Прокопович стал деятельным помощником царя в составлении целого ряда новых реформ. С церковной кафедры он защищал идеи и стремления царя - преобразователя.

Духовный регламент -  это законодательный акт, определявший функции, права и обязанности Синода, его членов по управлению Русской православной церковью. Он приравнивал членов Синода к членам других государственных учреждений.

Церковь отныне полностью подчинялась светской власти. Нарушалась даже тайна исповеди. По указу Синода от 26 марта 1722 г. всем священникам предписывалось доносить властям о намерении исповедовавшегося совершить измену или бунт. В 1722 г. церковная реформа была завершена установлением должности обер-прокурора Синода. Таким образом, церковь лишилась самостоятельной политической роли и превратилась в составную часть бюрократического аппарата. Нет ничего удивительного в том, что такие нововведения вызвали недовольство духовенства, именно по этой причине они были на стороне оппозиции и участвовали в реакционных заговорах.

Не только внешний вид управления церковью изменился, но и внутри церкви произошли радикальные изменения. Петр не жаловал ни «белых», ни «черных»  монахов. Видя в лице монастырей статью неоправданных расходов, царь решил сократить расход финансов на эту сферу,  заявив, что укажет монахам путь к святости не осетрами, медами и винами, а хлебом, водой и работой на благо России. По этой причине монастыри были обложены определенными налогами, помимо этого им надлежало заниматься столярным делом, иконописью, прядением, шитьем и т.д. - всем тем, что не было противопоказано монашеству.

Таким образом, Петр устранил угрозу покушения духовной власти на светскую и поставил церковь на службу государству. Отныне церковь являлась частью той опоры, на которой стояла абсолютная монархия.

Заключение.

Итак, исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод, что петровскими реформами создавалась неведомая ранее Руси система. Государственность Российской империи была как бы в лесах стройки, и Петр – ее инженер и строитель – постоянно вносил необходимые поправки и дополнения.

Изложенное также дает основания утверждать, что в годы административных преобразований сложился бюрократический механизм управления страной: была создана стройная иерархия унифицированных учреждений, руководствовавшихся в своей работе регламентами, инструкциями и наставлениями. Регламентации подверглась не только деятельность учреждений с четко разграниченными функциями, но и каждый шаг должностного лица, права и обязанности которого тоже были очерчены соответствующими указами и наставлениями. Наконец, регламентировано было и движение такого неодушевленного предмета, как бумага: соответствующие указы и наставления определяли порядок продвижения документов по ступеням бюрократической иерархии снизу вверх и сверху вниз.

Контроль за деятельностью государственного аппарата, по идее, должен был свести до минимума независимость государственного механизма. Но взяточничество и казнокрадство процветало.

Мне хотелось бы отметить, что созданная при Петре новая система управления стала шагом вперед в государственном строительстве: она заменила отличавшийся архаизмом приказной строй и в условиях феодального правопорядка положила начало законности.

Говоря о значении реформ Петра I, в заключение следует прежде всего отметить, что они означали начало процесса модернизации и европеизации в мировом масштабе. Но итоги реформирования органов власти и управления можно назвать противоречивыми.

К его положительным результатам можно отнести отмирание сословно-представительных органов управления (Земские соборы, приказы). При сохранении известной преемственности новая система учреждений, созданных в России в первой четверти XVIII века, означала в то же время радикальный разрыв с предшествующей практикой управления. Административные реформы Петра воплощали в себе развитие,  выступали первыми в ряду подобных преобразований нового времени, обнаруживая ряд устойчивых признаков, которые затем прослеживаются в реформах России и других стран вплоть до настоящего времени. Среди них – унификация, централизация и дифференциация функции государственного управления.

С другой стороны, реформы тормозились отсутствием должных форм контроля соблюдения законности высших чиновников государства со стороны императора.

Россия стала самодержавным, военно-бюрократическим государством, центральная роль в котором принадлежала дворянскому сословию. Вместе с тем отсталость России не была полностью преодолена,  а реформы осуществлялись в основном за счет жесточайшей эксплуатации  и  принуждения.

Роль Петра Великого в истории России трудно переоценить.  Как бы не относиться к методам и стилю проведения им преобразований, нельзя не признать - Петр Великий является одной из самых заметных  фигур мировой истории.

Список литературы:

1.     Ключевский В. О. Русская история. Полный курс лекций в 3-х книгах. Кн.1. М.: Изд-во «Мысль», 1993. 573 с.

2.     Павленко Н. И. Петр Великий. М.: Изд-во «Мысль», 1994. 592 с.

3.     Анисимов Е. В. Время петровских реформ. М.: Изд-во «Мысль», 1989. 305 с.

4.     Епифанов П. П., Епифанова О. П. Хрестоматия по истории СССР с древнейших времен до 1861 года. М.: Просвещение, 1987. 400 с.

5.     История Отечества в свидетельствах и документах, XVIII – XX века. М.: ТРИТЭ: Рос. право, 1991. 462 с.

6.     Черкасов П. П. История императорской России от Петра Великого до Николая II. М.: Изд-во «Наука», 1994. 234 с.

7.     Головатенко А. История России: спорные проблемы, изд. Школа-пресс, 1994г.

8.     Князьков С. « Из прошлого земли русской. Время Петра Великого» книга для чтения по русской истории М- 1991. 712 с.