Семинар по экологическому праву.

1. Понятие источников экологического права, их классификация.

Эколого-правовые нормы, институты и экологическое право как отрасль права явля­ются содержанием эколого-правового регулирования.

В силу объективного закона противоречий между нормой как содержанием эколого-правового регулирования и формой, в которой она выражена — нормативно-правовым актом, чаще всего существует несовпадение, и отдельные элементы нормы «расчленены» по различным нормативно-правовым актам. Например, если гипотеза правовой нормы, регулирующей право водопользования, закреплена в ст. 23 ВК РФ (определен круг лиц, которые могут быть водопользователями, ее диспозиция —в ст. 92 ВК РФ (права и обя­занности водопользователей), то ответственность за нарушения данной нормы опреде­лена в ст. 129—132 ВК РФ, ст. 135, 118—121 КЗоТ РСФСР, в соответствующих статьях Кодекса РСФСР об административных правонарушениях и УК РФ.

Необходимо научиться находить эколого-правовые нормы в норматив-но-правовых актах. Например, эколого-правовые нормы содержатся и в Федеральном законе от 21 июня 1994 г. «О Конституционном Суде РФ» (дают право этому суду отменять акты ор­ганов управления, противоречащие конституционным экологическим нормам'); и в За­коне РСФСР от 26 июня 1991 г. «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» (ст. II обя­зывает инвесторов принимать участие в предотвращении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, возникших из-за промышленного объекта, в который вложены инвестиции)^ и в Законе РСФСР от 3 июля 1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» (ст. 20 дает право комитетам по управлению имуществом устанавливать в конкурсе на продажу приватизируемого предприятия условия по соблюдению определен­ных экологических нормативов) и т, д.

Противоречия между эколого-правовой нормой и ее носителем — нормативно-право­вым актом, обусловлены и потребностями юридической техники, в соответствии с кото­рыми конструируются нормативно-правовые акты,

Кроме того, эколого-правовая норма может быть выражена и «молчанием» норма­тивно-правового акта. Например, в ст. 46 отмененного ВК РФ в числе оснований пре­кращения права водопользования не была названа реорганизаций предприятия-водо­пользователя, и поскольку перечень оснований прекращения водопользования определен в данной статье исчерпывающе, расширительному толкованию не подлежит, то в ст. 46 ВК РФ молчанием было выражено правовое правило: «Реорганизация предприятия не является основанием расторжения права водопользования».

Можно выделить три основные группы признаков, по которым правовые нормы не совпадают с их носителями — источниками экологического права:

а) по форме выражения. Источник права может быть выражен только нормативным текстом и существует только в виде каких-либо норматив-но-правовых актов: закон, ко­декс, устав, положение, инструкция и т. п. Правовая же норма может быть выражена и отсутствием того или иного нормативно-правового акта или его молчанием. Так, отсут­ствие статей закона, предоставляющих гражданам право сдавать в аренду другим лицам находящийся в пользовании природный объект (кроме земли), означает наличие нормы, запрещающей это делать, т. е. Основы законодательства об аренде не упустили этого правила, а ввели его методом умолчания в ст. 4 права граждан быть арендодателями при­родных объектов, находящихся у них в пользовании;

б) по структуре отраслей. Если эколого-правовые нормы составляют экологическое право как отрасль права, то нормативно-правовые акты составляют отрасль законода­тельства. Отрасль права имеет только вертикальную структуру, а отрасль законодатель­ства может иметь наряду с вертикальной и горизонтальные структуры. Например, наряду с земельным законодательством Российской Федерации существует земельное законода­тельство и других субъектов РФ;

в) по структуре первичных элементов, составляющих норму права и нирматиннычикт. Если норма права имсс1!1остояни\1ос1рук.тур\ (гипотезу, диспозицию и санкцию), то нормативно-правовой акт может содержать бесконечное мно­гообразие внутренних элементов: статьи, пункты, абзацы, части статей и т. п. Соответст­венно в одном пункте, статье закона и другом элементе нормативно-правового акта мо­жет содержаться несколько правовых норм либо одна правовая норма может содержаться в нескольких нормативно-правовых актах и статьях, пунктах закона.

Таким образом, источники экологического права представляют собой нормативно-правовые акты, содержащие эколого-правовые нормы. Они должны отвечать следующим требованиям:

1. Нормативно-правовой акт должен иметь объективно выраженную форму — в виде документа, издаваемого соответствующим компетентным органом.

2. Не всякий документ может быть нормативно-правовым актом, а лишь принятый уполномоченным на то государственным органом либо негосударственной организацией, которой делегированы права на принятие данных нормативно-правовых актов.

3, Принятые уполномоченными органами государства нормативно-правовые акты должны иметь такую форму, которая определена законом. Так, Государственная Дума принимает федеральные законы, федеральные конституционные законы и постановления; Правительство Российской Федерации — постановления и распоряжения; Президент Рос­сийской Федерации издает указы и распоряжения; федеральные министерства и ведом­ства, а также другие федеральные органы исполнительной власти издают приказы и ин­струкции и т. п . В случае нарушения формы принятого закона он должен быть отменен.

4. Наконец, для того, чтобы тот или иной нормативный акт стал источником эколо­гического права, он должен быть принят в условиях установленной процессуальной формы правотворчества. Например, для изменения Конституции Российской Федерации или принятия новой Конституции необходимо, чтобы это решение было поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Тогда в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимает Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция РФ считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в

нем приняло участие более половины избирателей (части 2 и 3 ст. 135 Конституции РФ).

Не может считаться нормативно-правовым актом решение компетентного органа, если оно принято по конкретному делу и в отношении конкретных лиц. Так, не считаются нормативно-правовыми решения правительства о финансировании того или иного объекта, о выделении материально-технических средств на проведение природоохранных работ и т. п.

Вопрос об источниках экологического права представляет собой значительную трудность, обусловленную огромным многообразием и численностью нормативно-правовых актов, которые приняты и принимаются в стране. Например, ежегодный прирост юридической информации только на общесоюзном уровне составлял более 10 млн. знаков, а на республиканских уровнях он намного выше, поскольку республиканское законодательство богаче и многообразнее в силу своей конкретизированности.

Преодоление информационного барьера осуществляется прежде всего через классификацию информационного массива:

1. По юридической силе все источники можно подразделить на законы и подзаконные акты.

Законы как источники экологического права представляют собой нормативные акты, принимаемые представительным и законодательным органом Российской Федерации — Федеральным Собранием РФ, состоящим из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы.

Согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации и его членам, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ по вопросам их ведения.

Среди законов можно выделить федеральные законы, занимающие верховное место в иерархии нормативно-правовых актов и являющиеся руководящими основами в дальнейшей правотворческой деятельности по совершенствованию экологического законодательства. К числу федеральных законов относятся прежде всего Конституция РФ, федеральные конституционные законы, предусмотренные Конституцией (так. Закон о статусе депутатов регламентирует реализацию депутатами конституционных положений, направленных на реализацию экологического благополучия в стране: необходимые меры по охране окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений, охрану окружающей среды в целях обеспечения здоровья населения. К числу конституционных законов относятся конституции республик в составе Российской Федерации и основополагающие законодательные акты субъектов РФ); иные федеральные законы, не имеющие значения конституционных, которые регулируют отдельные стороны экологопользования в стране. Например, Законом РСФСР об охране атмосферного воздуха предусмотрено ограничение производственно-хозяйственной деятельности, вызванной выбросами вредных веществ и загрязнением атмосферы; Федеральным Законом РФ о животном мире предусмотрены меры по взаимодействию общества с миром дикой фауны; Законом РСФСР об охране природы были определены основополагающие принципы экологопользования в республике и т. д.

Федеральным законом РФ от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде РФ» обеспечивается механизм действия законодательства конституционного уровня. В этом Законе определено, кто обладает правом на обращение в этот суд (ст. 3, 84, 88, 96, 101, 105, 107).

Согласно ст. 84 Закона о Конституционном Суде РФ правом на обращение в суд с запросом о проверке конституционности указанных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

Конституционность нормативно-правового акта проверяется Конституционным Судом с позиций:

а) содержания правовых норм в данном нормативно-правовом акте. Например, если права граждан и организаций в эколого-правовом акте ущемлены по сравнению с конституционными, то такой эколого-правовой акт может быть признан не соответствующим Конституции РФ;

б) формы нормативно-правового акта. Так, если вместо постановления как формы принятия нормативно-правового акта, установленной законом, был издан приказ, то есть форма, не предусмотренная законом, то такой акт может быть признан неконституционным;

в) порядка принятия нормативного акта, введения его в действие и опубликования. Например, нельзя считать конституционным такой нор-мативно-правовой акт, который не был опубликован и доведен до исполнителей;

г) с точки зрения установленной Конституцией РФ компетенции и разграничения компетенции между федеральными органами государственной масти. Например, если Государственная Дума Федерального Собрания РФ примет эколого- правовой акт без одобрения Совета Федерации, то в данном случае будет явное нарушение разграничения компетенции между этими органами;

д) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Например, признается неконституционным нормативно-правовой акт, который принимается органами государственной власти субъектов РФ, в то время как его принятие отнесено только к федеральным органам государственной власти.

Конституционный Суд РФ по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативно-правового акта принимает постановление о признании этого акта соответствующим или не соответствующим Конституции РФ полностью или частично в зависимости от обстоятельств дела (ст. 86, 98 Закона о Конституционном Суде РФ).

С момента вступления в силу постановления о признании нормативного акта или отдельной его части неконституционными, нормативный акт или его часть не могут быть официально опубликованы, обнародованы или введены в действие, а будучи введенными в действие, считаются недействительными.

Подзаконные нормативно-правовые акты как источники экологического права представляют собой документы правового характера, принимаемые Правительством РФ, правительствами республик, входящих в состав РФ, представительными и законодательными органами субъектов РФ, министерствами и ведомствами, а также иными органами и должностными лицами, имеющими право на принятие данных актов.

2. По предмету регулирования все источники можно классифицировать на общие и специальные.

Общие источники характерны тем, что предмет их регулирования широк и охватывает как экологические общественные отношения, так и иные, не относящиеся к сфере экологии. Например, Конституция РФ регулирует не только экологические отношения, но и гражданские, имущественные, жилищные, семейные, властные и другие общественные отношения.

Специальные источники отличаются от общих тем, что имеют предметом регулирования только экологические или преимущественно экологические общественные отношения. Так. Основы законодательства о земле регулировали экологические отношения по поводу использования земли, Основы водного законодательства — водные отношения, возникающие по поводу водных объектов. Закон об охране и использовании животного мира — по поводу дикой фауны как природного объекта и т. п.

3. По направленности правового регулирования все источники можно подразделить на материальные и процессуальные. Материальные источники имеют предметом своего регулирования экологические общественные отношения, складывающиеся по поводу использования тех или иных природных объектов. Например, таковыми являются отношения по непосредственной эксплуатации земель, водных объектов, участков леса, выделенных под рубку, и т.п.

Процессуальные источники, в отличие от материальных, направлены на процедуру обеспечения экологопользования, являются формой его обеспечения.

4. По характеру нормативно-правовых актов источники можно условно подразделить на кодифицированные и не являющиеся таковыми.

К кодифицированным относятся нормативные акты, в которых в ходе правотворческой деятельности произведена и приведена в соответствие с системой регулируемых общественных отношений систематизация нормативного материала. Такие нормативно-правовые акты отличаются более высоким качеством и, как правило, являются головными в той или иной отрасли права. Экологическое право располагало такими кодифицированными источниками, как природоресурсовые. Основы законодательства (земельного, водного, лесного), кодексы, изданные в бывших союзных республиках — ныне самостоятельных государствах на основании и во исполнение этих Основ, и другие законодательные акты.

Подавляющее большинство эколого-правовых нормативных актов относится к числу некодифицированных, они регулируют отдельные стороны сферы экологопользования. Систематизация нормативных актов осуществляется на практике, как правило, в форме инкорпорации, т. е. объединения в каком-либо источнике по предметному признаку без изменения формы самих нормативно-правовых актов.

5. По степени значимости в регулировании экологических отношений источники экологического права можно подразделить на основные норма-тивно-правовые акты и вспомогательные.

Основные нормативно-правовые акты составляют конструкцию действующего законодательства и представляют собой закрепленные в этих актах правила общего характера, распространяемые на неопределенный крут лиц, общий характер экологических поступков и т. п. Например, земельным законодательством предусмотрена обязанность рационально использовать закрепленную за землепользователями землю.

Вспомогательные нормативно-правовые акты имеют, как правило, технико-юридический характер и позволяют правильно применять тот или иной нормативный правовой акт к регулируемому отношению. Так, ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и определения» позволяет правильно раскрыть понятие «рациональное использование земли» всеми ее пользователями как максимальное достижение целей ее использования при учете взаимодействия с окружающей природной средой и ее охраной, то есть этот вспомогательный акт позволяет правильно применить ответственность за нарушения рационального использования земель и предъявить соответствующие требования к пользователям земли.

Отсутствие вспомогательных нормативно-правовых актов затрудняет применение и основных, порождая большие сложности в правоприменительной практике.

К группе вспомогательных нормативно-правовых актов следует отнести руководящие постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ\ Эти нормативно-правовые акты следует рассмат-ривать в качестве вспомогательных, облегчающих правоприменительную эффективность основных актов, поскольку руководящие постановления Пленумов судов:

а) устраняют пробельность правовых норм в сфере экологического законодательства, применяя при разрешении конкретных дел аналогию закона или аналогию права; затем, на основании обобщения данных дел, выносятся обобщающие, «выстраданные» судебной практикой новые нормативные правила;

б) в дальнейшем становятся базой для совершенствования действующего экологического законодательства, поскольку судебные системы в лице своих верховных органов обладают, по Конституции России, правом законодательной инициативы; опыт (прецедент) судебной и арбитражной практики становится основой вновь принятых нормативно-правовых актов.

Определенную вспомогательную роль по совершенствованию правоприменительной практики играют стандарты, например, ГОСТ 17.5.1701-78 «Охрана природы». Данные нормативно-правовые акты не устанавливают для субъектов экологических правоотношений каких-либо обязанностей и не предоставляют каких-либо прав в отношении отдельных объектов природы, однако эти стандарты обеспечивают «расшифровку» содержания закона, предостерегая от возможных ошибок в правоприменительной практике.

Правом принимать вспомогательные нормативно-правовые акты наделены лишь специально уполномоченные на то органы. Так, Госстандарт РФ наделен правом принимать стандарты. Объектами стандартизации являются только те, в отношении которых имеется специальное постановление Правительства РФ.

Особое место среди источников экономического права занимают источники права, содержащиеся в международно-правовых договорах. В ст. 15 Конституции РФ сказано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором, в котором участвует РФ, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в национальном законодательстве, то применяются правила международного договора при условии его ратификации в установленном порядке.

Под источником экологического права следует понимать нормативный акт, принятый уполномоченным на то государственным органом в установленной форме и процедуре и содержащий государственную волю законодателя в области экологопользования.

Указанная система источников экологического права наделена механизмом устранения противоречий, возникающих в ней, — через Конституционный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд, а также через органы Прокуратуры РФ, которые своими решениями признают незаконными и недействительными нормативно-правовые акты, принятые с нарушением правят, существующих в системе иерархии нормативно-правовых актов.

Система экологических нормативно-правовых актов, являющихся источниками экологического права, по существу является системой законодательства и находится в постоянном совершенствовании в связи с проводимой в России подготовкой и принятием целого ряда федеральных законов в области охраны окружающей среды.

Иерархия эколого-правовых нормативных актов представляет собой, прежде всего, конституционный уровень, являющийся ведущим началом всего нормотворчества. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие, и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ (ст. 15).

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11).

2. Законы как источники экологического права

Федеральные законы принимаются Государственной Думой по вопро­сам, предусмотренным Конституцией РФ (ст. 108). Основополагающие положения экологопользования закреплены в Конституции РФ, в консти­туциях республик в ее составе и законодательных актах других субъектов РФ.

В ходе экологопользования должны приниматься необходимые меры для сохранения и оздоровления окружающей среды, должны быть установ­лены правила плановости в экологопользовании, проведения единой по­литики в этой сфере и принципы всеобщего участия граждан в охране окружающей среды и др.

На основании Конституции РФ были приняты: Лесной кодекс РФ, который определят понятие лесного фонда РФ, компетенцию органов в сфере регулирования лесных отношений и т. п.; Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах» (от 8 февраля 1995 г.), в котором определен государственный фонд недр, виды, сроки и порядок пользования недрами на основании разрешений (лицензии); Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздорови­тельных местностях и курортах» (от 27 января 1995 г.), Федеральный закон «Об особо охраняемых территориях» (от 15 февраля 1995 г.), Федеральный закон о животном мире (22 марта 1995 г.), Федеральный закон «Об экологической экспертизе» (от 19 июля 1995 г.); Федеральный закон «Вод­ный Кодекс РФ» (от 18 октября 1995 г.); Федеральный закон «Об исполь­зовании атомной энергии» (от 20 октября 1995 г.); Федеральный закон «О континентальном шельфе» (от 25 октября 1995 г.) и др.

На основе и во исполнение конституционных законов, принятых РФ, республики в составе РФ и другие субъекты РФ принимают нор­мативные акты, регулирующие различные аспекты экологопользования, относящиеся к их компетенции. 19 декабря 1991 г. был принят Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды»'. Этот Закон состоит из преамбулы, 15 разделов и 94 статей.

Раздел 1. Общие положения (ст. 1—10); раздел II. Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду (ст. 11—14); раздел III. Экономический механизм охраны окружающей природной среды (ст. 15—24); раздел IV. Нормирование качества окружающей природной среды (ст. 25—34); раздел V. Государственная экологическая экс­пертиза (ст. 35—39); раздел VI. Экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов (ст. 40—44); раздел VII. Эко­логические требования при эксплуатации предприятий, сооружений, иных объектов и выполнении иной деятельности (ст. 45—57); раздел VIII. Чрезвычайные экологические ситуации (ст. 58, 59); раздел IX. Особо охраняемые природные территории и объекты (ст. 60—67); раздел X. Экологический контроль (ст. 68—72); раздел XI. Экологическое воспита­ние, образование, научные исследования (ст. 73—77); раздел XII, Разреше­ние споров в области охраны окружающей природной среды (ст. 78—80); раздел XIII. Ответственность за экологические правонарушения (ст. 81— 85); раздел XIV. Возмещение вреда, причиненного экологическим право­нарушением (ст. 86—91); раздел XV. Международное сотрудничество в области охраны окружающей природной среды (ст. 92—94).

Указанный Закон является первым систематизированным норматив­но-правовым актом, появление которого давно ждала юридическая обще­ственность России. Он регулирует основные взаимосвязанные отношения общества и природы и специфические отношения, обусловленные особен­ностями природных объектов.

Однако многие положения этого Закона требуют серьезных корректив. Он, прежде всего, противоречит Конституции РФ, принятой в 1993 г., которая объектом правового регулирования определяет не природную среду, а окружающую среду в целом. Изменилась структура власти и управления, изменился сам подход к определению экологической безопас­ности и экологического ущерба, нуждаются в закреплении права субъектов РФ в области охраны окружающей среды, в совершенствовании — эконо­мический механизм ответственности за экологические правонарушения и многие другие.

Новая Конституция Российской Федерации значительно расширила круг взаимоотношений в сфере взаимодействия общества и природы, обозначив объектом правоотношений окружающую среду в целом (см. ст. ст. 42 и 58 Конституции РФ). Поэтому в проекте Федерального закона «Об охране окружающей среды», который подготовлен в Министерстве охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, вдет речь не только о компонентах природной среды (земле, недрах, лесах, водах, растительном и животном мире, атмосферном воздухе и т. п.), а о всей совокупности материальных (в том числе и природных) и культурно-исторических объ­ектов, которые составляют среду обитания человека и обеспечивают усло­вия его жизнедеятельности и состояние здоровья. Субъектами правооношений при таком подходе должны выступать субъекты хозяйст­венной и иной деятельности, органы государственного контроля (надзора) и управления, а также граждане, право которых на благоприятную окру­жающую среду гарантируется Конституцией РФ.

Качество окружающей среды зависит от хозяйственной и иной дея­тельности огромного числа субъектов правоотношений по ее использова­нию и охране. Вот почему в круг отношений, регулируемых новым законодательным актом, который будет принят вместо уже устаревшего Закона от 19 декабря 1991 г., должны входить нормы права, регулирующие государственное устройство и территориальное деление, отношения соб­ственности, а также в области налогов и финансов, права граждан и общественных объединений; отношения в социальной, экономической и хозяйственной сферах государственной жизни .

Кроме Закона «Об охране окружающей природной среды» были при­няты: Закон РФ «О безопасности»^ (5 марта 1992 г.); Закон РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (19 апреля 1991 г.); «Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан» (22 июля 1993 г.) и некоторые другие, подробная характеристика которых будет дана в соответствующих главах настоящего учебника.

2.1 Подзаконные нормативно-правовые акты органов исполнительной власти как источники экологического права

Среди источников экологического права особое место занимают указы Президента РФ. Конституция РФ не относит их к подзаконным норматив­ным актам. Указами Президента регулируются экологические обществен­ные отношения .

Подзаконные нормативно-правовые акты, издаваемые органами ис­полнительной власти, можно подразделить на три основные группы: а) правительственные нормативно-правовые акты; б) межведомственные нор­мативные акты, принимаемые органами управления (регулирования) меж­ведомственной компетенции; в) ведомственные нормативные акты, принимаемые министерствами и ведомствами. Рассмотрим их по отдельности.

1. Правительственные нормативно-правовые акты Российской Феде­рации по вопросам экологопользования имеют значительный удельный вес среди источников экологического права'. Это постановления Правитель­ства РФ по вопросам ведения учета и кадастров природных ресурсов, по вопросам прогнозирования экологопользования, государственной эколо­гической экспертизы, об аренде участков лесного фонда, о предоставлении, изъятии, перераспределении природных объектов и связанных с этим расчетных отношениях, по вопросам контроля за экологопользованием и т. п.

2. Межведомственные нормативно-правовые акты, принимаемые ор­ганами управления (регулирования) межведомственной компетенции, к которым относятся Комитет по земельным ресурсам и землеустройству РФ, Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ^ и др.

3. Ведомственные нормативно-правовые акты в виде приказов прини­маются министрами и начальниками ведомств по вопросам экологополь­зования, отнесенным к их компетенции. Данный вид актов подразделяется на две разновидности:

а) ведомственные нормативно-правовые акты министерств и ведомств, осуществляющих определенные функции в области регулирования право­вого режима экологопользования;

6) ведомственные нормативно-правовые акты министерств и ведомств, не имеющих полномочий в осуществлении таких функций.

Первый вид ведомственных нормативно-правовых актов издают такие министерства и ведомства, как Федеральная служба РФ лесного хозяйства, которая осуществляет контроль за рациональным ведением лесного хозяй­ства, и др. Особенность этого вида ведомственных нормативно-правовых актов заключается в том, что они касаются отношений экологопользования, складывающихся относительно определенных отдельных природных объ­ектов: либо только земель, либо только вод, либо только лесов и т. д, .

Ведомственные нормативно-правовые акты министерств и ведомств, не имеющих права на управленческие функции, носят локально-ведомст­венный характер и касаются лишь предприятий, учреждений и организа­ций, которые входят в систему министерства и ведомства, принявшего данный акт.

Таким образом, подзаконные нормативно-правовые акты государст­венных органов исполнительной власти относительно правового регули­рования экологических общественных отношений имеют сложную систему и разнообразные формы.

3. Место судебной и арбитражной практики в источниках экологического права

Всякий закон всеобщ, а случай экологической практики единичен, и чтобы подвести единичное под всеобщее, необходимо суждение, которое является правосудием. В ходе правосудия неизбежно выявляются пробелы в правовом регулировании, а потому судам дано право в случае пробела применять аналогию закона или аналогию права (ст. 10 ГПК РСФСР), что равносильно созданию новой правовой материи. Например, постановле­нием Пленума Верховного Суда СССР 1983 г. было определено, что под понятие «незаконная порубка леса» подпадают и действия лиц, виновных в порубке зеленых насаждений, находящихся в населенных пунктах, т. е. фактически дано судам нормативное предписание, не предусмотренное в законе.

Тем не менее, руководящие постановления Пленума Верховного Суда России не являются источниками экологического права, поскольку Вер­ховный Суд и суды не наделены правотворческой функцией. Его акты относятся к числу документов правоприменительного нормативного тол­кования, осуществляемого в соответствии с Законом «О Верховном Суде Российской Федерации». Они применяются лишь судами при рассмотре­нии конкретных гражданских и уголовных дел и ограничиваются сферой правосудия. Согласно ст. 126 Конституции РФ Верховный Суд является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административ­ным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Высший Арбитражный Суд РФ согласно Федеральному закону «Об арбитражных судах в Российской Федерации», принятому Государственной Думой 5 апреля 1995 г., является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процес­суальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

В силу этого Высший Арбитражный Суд РФ совершенствует сферу экологопользования двумя путями:

а) воздействием на экологические отношения через рассмотрение экономических споров. Так, по смыслу указанных актов Высший Арбит­ражный Суд РФ, а также арбитражные суды, рассматривающие экономи­ческие споры в республиках, входящих в состав России, при рассмотрении преддоговорных споров не должны утверждать условия договоров, проти­воречащих экологическим нормативно-правовым актам;

б) непосредственным участием в создании и совершенствовании эко­номического законодательства. Например, бывший Государственный ар­битраж СССР утверждал инструкции о порядке приемки продукции и товаров по количеству и качеству, через которые потребитель продукции экологопользования имеет возможность воздействовать на экологопользо-вателя, осуществляющего производство этой продукции.

Руководящие разъяснения Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ нельзя относить к числу источников экологиче­ского права, но они оказывают определенное влияние на совершенствова­ние экологических отношений. Эти акты служат делу совершенствования действующего законодательства, поскольку ст. 104 Конституции РФ дан­ным организациям предоставлено право законодательной инициативы (см. рис. 10).

Определенную вспомогательную роль по совершенствованию правоприменительной деятельности играют стандарты. Например, ГОСТ 17.5.1701-78 — «Охрана природы. Рекультивация земель», ГОСТ 17.2.1.04-77 — «Охрана природы. Атмосферный воздух» и др.

Данные вспомогательные нормативно-правовые акты не устанавлива­ют для субъектов экологических правоотношений каких-либо обязанно­стей и не представляют каких-либо прав в отношении использования и охраны отдельных природных ресурсов. Однако стандарты обеспечивают «расшифровку» содержания нормативно-правовых актов, предостерегая от возможных ошибок в правоприменительной практике.

Итак, в системе источников экологического права Российской Феде­рации различают семь уровней: Конституционный; законодательный; под­законный; нормативно-правовых актов органов местного самоуправления; субъектов Российской Федерации; вспомогательных нормативно-правовых актов; международно-правовых актов.

Впервые в ст. 15 Конституции РФ закреплено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

4. Субъекты и объекты землепользования граждан.

В соответствии с действующим земельным законодательством субъек­тами права собственности на землю, землевладения, землепользования и аренды являются: граждане; предприятия сельскохозяйственного профиля, образующиеся в результате приватизации государственных, специализиро­ванных животноводческих комплексов, птицефабрик, овощеводческих комбинатов закрытого грунта.

В случаях, предусмотренньгх законодательством РФ, республик в со­ставе РФ, правовыми актами других субъектов Федерации земли могут предоставляться иным гражданам и юридическим лицам.

В качестве объекта права собственности на землю, права землевладе­ния, права землепользования и аренды выступает земельный участок, предоставленный конкретному собственнику, землевладельцу, землеполь­зователю или арендатору.

5. Основания прекращения права землепользования граждан.

Прекращение прав собственности на землю, землевладения, земле­пользования или аренды допускается по основаниям, предусмотренным законом. Такими основаниями являются юридические факты (события или действия, как правомерные, так и неправомерные).

Среди оснований прекращения прав граждан и юридических лиц на землю, предусмотренных земельным законодательством, можно выделить общие лдя всех пользователей землей: добровольный отказ от земельного участка или его части, отчуждение (продажа); истечение срока, на который был предоставлен земельный участок; прекращение деятельности предпри­ятия, учреждения, организации; использование земли не по целевому назначению; прекращение трудовых отношений, в связи с которыми был предоставлен служебный земельный надел, за исключением случаев, пре­дусмотренных в законодательстве; нерациональное использование земель­ного участка; использование земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия почв, ухудшению экологической обстановки, систематическому нарушению установленных режимов использования зе­мель; неуплата земельного налога в течение двух лет и непогашение задолженности в течение последующего года, а также невнесение арендной платы в сроки, установленные договором аренды; неиспользование в течение года земельного участка или его части, предоставленных для сельскохозяйственного производства, за исключением случаев, вызванных стихийными бедствиями, периода мелиоративного строительства, и трех лет — для несельскохозяйственного производства на землях всех категорий; выделение из земель сельскохозяйственных предприятий земельных уча­стков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства гражданам, выходящим из состава этих предприятий; переход права собственности на строение, сооружение ; изъятие (выкуп) земель для государственных, му­ниципальных и общественных нужд; невыкуп по закладной земельного участка, заложенного в банк; конфискация имущества по решению суда; совершение недействительных сделок по поводу земли (прекращение прав на землю в случаях, предусмотренных в законодательстве, производится без возмещения стоимости земли и произведенных на ее улучшение затрат, решение о прекращении прав на землю независимо от площади и видов угодий в случаях, предусмотренных законодательством, принимает адми­нистрация, обладающая правом изъятия земельных участков).