Современные финансово-экономические проблемы обеспечения обороны страны

ВОЕННЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

Кафедра № 2

Научная работа

РАСХОДЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ОБОРОНУ:

ДИНАМИКА, ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

Слушателя 2 курса 241 учебной группы

подполковника Приветкина А.А.

Руководитель: профессор Савинский П.Ф.

Москва - 2006

ВВЕДЕНИЕ

Мы живем в интересное время и являемся свидетелями и участниками живых и эпохообразующих событий, коренным образом преобразующих нашу страну в экономической, социальной и политической сферах. Продолжается реформирование Вооруженных Сил Российской Федерации (далее по тексту Вооруженные Силы). Но какие бы изменения не происходили, обеспечение обороны страны - или военная безопасность - не потеряет своего значения.

Военная безопасность - это состояние внутренних и международных условий существования нации и государства, которые нейтрализуют или исключают возможности нанесения ущерба военными средствами. Она характеризуется отсутствием военной угрозы или способностью гарантированно противостоять военному давлению или вооруженной агрессии. Силовой стороной военной безопасности является создание и поддержание в постоянной готовности военной мощи и военной организации государства, способных реагировать и противостоять реальным и потенциальным военным угрозам [34. с.11].

Военная организация государства играет здесь основную роль [23. п.11]. Она включает в себя Вооруженные Силы Российской Федерации, составляющие ее ядро и основу обеспечения военной безопасности, другие войска, воинские формирования и органы, предназначенные для выполнения задач военной безопасности военными методами, органы управления ими, а также часть промышленного и научного комплексов страны, предназначенная для обеспечения задач военной безопасности [23. п.12]. Основным элементом военной организации государства является, несомненно, ее вооруженная составляющая. Немаловажную роль имеет система жизнеобеспечения военной организации государства (оборонно-промышленный комплекс, другие отрасти экономики и науки, работающие в сфере военной безопасности), посредством которой перераспределяется часть ресурсов общества на обеспечение военной организации государства кадрами, современным оружием, боевой техникой, военным имуществом и т.д.

Другая сторона военной организации государства, которая осталась вне зоны внимания Военной доктрины Российской Федерации - это несколько миллионов людей, проходящих военную службу или работающих в Вооруженных Силах, члены их семей, пенсионеры, работники оборонной промышленности.

В обществе довольно часто обсуждается вопрос: много ли тратит государство на оборону и на содержание Вооруженных Сил как в средствах массовой информации среди специалистов в области экономики и государственного управления, так и в быту среди людей, причастных в той или иной степени к Вооруженным Силам. Сопоставление абсолютных цифр за весь период существования Российского государства (рис.1) свидетельствует, на первый взгляд, о росте расходов на оборону и содержание Вооруженных Сил.

Целью данной работы является проведение комплексного анализа расходов федерального бюджета на оборону и расходов на содержание Вооруженных Сил в сопоставлении с расходами на выполнение других функций государства (государственное управление, судебная власть, правоохранительная деятельность и безопасность государства), выявление тенденций в процессе определения ассигнований на обеспечение военной безопасности.

1. МЕТОДИКА АНАЛИЗА РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА НАЦИОНАЛЬНУЮ ОБОРОНУ

Анализ проводился с точки зрения обеспечения выполнения основных, присущих с момента зарождения самого государства как категории, функций государства: управление, оборона, обеспечение правопорядка и правосудие, насколько изменяются взгляды на финансирование выполнения мероприятий по исполнению этих функций.

При проведении анализа было произведено абстрагирование от проводимых военных реформ (в ходе которых менялся качественный состав и численность Вооруженных Сил), политических и экономических преобразований в нашем обществе (приведших к снижению доходов федерального бюджета, экономическим и политическим кризисам). С одной стороны, их необходимо было бы учитывать, так как они непосредственно влияют на финансовые возможности государства и потребности на содержание Вооруженных Сил. Но, с другой, нельзя говорить, что  обороны должно быть больше или меньше: специфика такой функции государства как оборона в том, что она есть или ее нет, и говорить частично обороняемся или частично не обороняемся, как минимум, не логично. Можно говорить только о том, что государство в полной или не полной мере обеспечивает с финансовой точки зрения потребность общества в обороне от военных угроз, а также насколько целесообразно распределяются выделенные денежные средства.

Для определения возможности игнорирования и сглаживания в расчетных показателях таких отклонений применяется правило существенности, с помощью которого можно отбросить незначительные расходы, не имеющие принципиальной значимости. Пределы существенности при проведении анализа расходов на оборону в соответствии с функциональной классификацией расходов федерального (республиканского) бюджета и расходов на содержание Вооруженных Сил определяются на основе правила существенности в аудите [26. Правило 4].

За все время существования Российского государства неоднократно менялись представления государства о своих функция и расходах на их  исполнение, подтверждением чему может быть сопоставление функциональных классификаций, по которым разрабатывались федеральные бюджеты 1994 и 2004 годов (Табл.1).

До проведения анализа расходов на оборону и содержание Вооруженных Сил можно сделать первые выводы о принципах финансового планирования в нашем государстве. Даже на первый взгляд бросается изменение отношения государства к самому себе: если в 1994 году обеспечение управления стояло на 9 месте (раздел IX функциональной классификации расходов) [5. ст.16], то в 2004 году обеспечение самого себя становится во главу всего (раздел 01 функциональной классификации расходов) [15. Приложение 6].

Изменения в Бюджетную классификацию после принятия закона 1996 года вносились систематически: дважды  в 1998 году, начиная с 2000 года - ежегодно, дважды в 2004 году. Вследствие этого при анализе расходов бюджета необходимо привести к общему знаменателю показатели федерального бюджета, основанные на бюджетной классификации, вычленения равнозначных расходов и их комбинирования применимо к бюджетной классификации одного из годов, который принят базовым. С точки зрения актуальности базовым необходимо принять 2006 год, но в то же время целесообразнее 2004 год по той причине, что в 2005 году пересмотрен состав расходов по разделам и сокращено их количество с 31 до 11.

Самой сложной частью анализа расходов на оборону является приведение к базисному 2004 году разделов и подразделов функциональной классификации расходов федерального бюджета за анализируемые годы. Для привязки разделов и подразделов в некоторых случаях использована ведомственная классификация расходов, с помощью которой можно определить, на что конкретно направлены ассигнования из бюджета.

Таблица 1

Сопоставление

разделов и подразделов функциональной классификации расходов

федерального бюджета в 1994 и 2004 годах

Другой проблемой стала вычленение расходов по разделам и подразделам в части министерств и ведомств, финансировавшиеся в разные периоды существования государства за счет расходов по своим разделам или других (например, на оборону или правоохранительную деятельность).

При анализе индекс инфляции (или индекс потребительских цен) не применяется. Влияние инфляции будет нивелироваться путем сравнения доли расходов на оборону и содержание Вооруженных Сил в общих доходах федерального бюджета. Таким образом возможно провести достаточно объективную оценку стремления государства наиболее полно и рационально распределить доступные финансовые ресурсы для исполнения своих функций.

2. АНАЛИЗ ДИНАМИКИ РАСХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА ОБОРОНУ ЗА ПЕРИОД С 1992 ПО 2006 ГОДЫ

Группировка и вычленение расходов на оборону, а также на исполнение других функций государства, с которыми  производится сопоставление, приведено в приложении 1 (с учетом изменений в законы) и приложении 3 (по отчетам об исполнении бюджета). Применяя Правило существенности в аудите [26. Правило 4], изменениями сумм по разделам функциональной классификации, происходящие вследствие разделения и объединения различных функций, допустимо пренебречь при 5% по разделу и 1% в общей сумме доходов бюджета. Также при расчете не учитывались дополнительные средства сверх установленных законом о бюджете, если их сумма не имела четко обозначенных размеров, вследствие чего они имели декларативный характер, например в 1998 году [9. ст.28,29,82].

Еще одну сложность представляет 1998 год, в котором планировалось создание целевого бюджетного Фонда содействия военной реформе, в который должны были равномерно в течение года направляться 1% средств по всем расходным статьям федерального бюджета (за исключением расходов на национальную оборону и обслуживание государственного долга) с соответствующим сокращением расходов по указанным статьям, а также 5% средств, поступивших от приватизации федеральной собственности на аукционах или конкурсах и продажи акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации (что составило бы около 4 млрд.руб.) [9. ст.30]. Однако сведений об исполнении доходов и расходов этого фонда нет, в числе семи целевых бюджетных фондов, поименованных при распределении расходов федерального бюджета на 1998 год по разделам и подразделам функциональной классификации расходов федерального бюджета он тоже отсутствует.

В процессе анализа были сделаны следующие допущения:

-          ям, включались в соответствующие разделы и подразделы по принадлежности получателя этих средств;

-          я деятельность и обеспечение национальной безопасности", так как после ликвидации этой службы функции и личный состав были возложены на другие органы исполнительной власти, деятельность которых попадает под финансирование из этого раздела;

-          я деятельность и обеспечение национальной безопасности", так как в 2004 году она финансируется по разделу "Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий", кроме 1992-1996 годов, когда они не вычленялись из расходов Министерства внутренних дел, однако в 1997 году их сумма (2 499 084,6 млн.руб.) составляет 4,9% от скорректированной суммы по разделу "Правоохранительная деятельность и обеспечение национальной безопасности" (50 816 828,9 млн.руб.) и 0,5% от суммы расходов федерального бюджета (434 365,1 млрд.руб.), что входит в установленные пределы по правилу существенности, поэтому мы можем пренебречь ими;

-          ятым к анализу, но ранее относились к другим разделам, включены по принадлежности разделов 2004 года (например, органы прокуратуры), аналогично произведено исключение расходов (например, пенсии военнослужащим);

-          я к разделу "Национальная оборона", а, учитывая неразбериху в понятиях военная и правоохранительная служба, также к разделам "Правоохранительная деятельность и обеспечение национальной безопасности" и "Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий", но в соответствии с бюджетной классификацией, действовавшей в 2004 году, исключены из раздела "Национальная оборона" в 1997 и 1998 годах.

В связи с тем, что функциональная классификация расходов в 2005 и 2006 годах претерпела значительные изменения, расчет включенных в итоговую таблицу (приложение 1) показателей составлен отдельно в приложении 2. Учитывая, что в 2004 году расходы по разделу 04 подразделу 07 были направлены на Государственную поддержку отраслей для национальной обороны Министерства промышленности и энергетики РФ (021 04 07 610 Ведомственной классификации расходов), произведена выборка расходов по ведомственной классификации 2005 и 2006 годов. Возможно, что эти расходы включены в подраздел 03 раздела 02 функциональной классификации расходов в сумме 3,5 млрд.руб., но по ведомственной классификации эти расходы не были распределены, в связи с чем невозможно определить направления использования этих средств. По правилу существенности (0,9% и 0,1%), данной суммой можно пренебречь.

Динамика расходов федерального бюджета по принятым для анализа разделам функциональной классификации, скорректированным по указанным правилам, приведены в приложении 5. Проведенный анализ сопоставляемых расходов за период с 1992 по 2006 год показал следующее:

-          я доля расходов по принятым к анализу разделам функциональной классификации расходов нестабильно, но увеличивается (с 24,9% в 1992 году до 33,2% в 2006 году) (рис.2);

-          я расходы на оборону выросли всего лишь примерно в 850 раз, на правоохранительную деятельность примерно в 2500 раз, в целом же расходы бюджета увеличились примерно в 1000 раз (рис.3);

-          я часть бюджета увеличилась в 1931 раз, расходы на оборону выросли в 875 раз, в результате реальные расходы на оборону за анализируемый период уменьшились примерно вдвое (875/1931=2,2);

-            доходы бюджета выросли в 40 раз, если принять во внимание, что численность Вооруженных Сил изменилась за этот же период уменьшилась на 25% (2200 тыс.чел. военнослужащих и 600 тыс.чел. гражданского персонала по состоянию на 1 января 1994 года [5. ст.33], 1207 тыс.чел. военнослужащих и 876 тыс.чел. гражданского персонала по состоянию на 1 января 2005 года [29]), то удельная ресурсообеспеченность на одного человека в Вооруженных Силах снизилась также примерно вдвое (40/13,5*2100/2800=2,2).

ВЫВОД: ежегодно происходит уменьшение расходов на оборону, высвобождаемые бюджетные средства расходуются не на развитие экономики, а осваиваются на содержание и охрану самого государства; несмотря на рост расходов на оборону в абсолютных цифрах, значительная часть роста произошла вследствие инфляционных процессов, а реальные ассигнования на оборону уменьшились, и ниже ассигнований, выделенных в начале истории Российского государства.

3. РАСХОДЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА СОДЕРЖАНИЕ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

Для анализа расходов федерального бюджета на содержание Вооруженных Сил используются 2003-2005 годы, так как расходы, согласно ведомственной классификации, на содержание Вооруженных Сил приведены в законах несекретными приложениями, являются общедоступными и допускают проведение анализа и обсуждения его результатов без необходимости проведения мероприятий по защите государственной тайны. Небольшая проблема возникла с 2006 годом, так как объемы закупок и ремонта вооружения и военной техники за 2006 год приведены для сравнения в соответствии с данными средств массовой информации в связи с засекречиванием.

Расходы федерального бюджета на содержание Вооруженных Сил к функциональной классификации расходов 2004 года не приводились. За анализируемые годы произведена группировка по направлениям использования денежных средств, а именно "Текущие расходы", "Капитальные вложения" и "Непроизводительные расходы", которые определены на основе следующих принципов:

-          янной боевой готовности и укомплектование Вооруженных Сил;

-          я включены расходы на совершенствование Вооруженных Сил, такие как новое строительство, реконструкция, формирование новой структуры Вооруженных Сил, закупки и ремонт вооружения и военной техники;

-          я политика), "Выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по государственным контрактам" (в раздел Общегосударственные вопросы или Национальная экономика);

-          я информации в несекретной части закона о федеральном бюджете (кроме указанных выше расходов на закупки и ремонт вооружения и военной техники в 2006 году).

Таблица группировки в соответствии с этими принципами приведена в приложении 8. Структура расходов представлена на рис.4.

Анализ расходов на содержание Вооруженных Сил, который показал, что доля их в расходах по разделу "Национальная оборона" снижается с каждым годом, например с 2003 по 2006 годы с 95% до 75%, снижается также доля этих расходов в общих расходах бюджета (рис.5).

Следствием данного процесса является состояние Вооруженных Сил. В 2005 году свыше 80 процентов из числа уволенных офицеров, или более 14 тысяч человек - досрочно [30], что приносит Министерству обороны ущерб от 16 до 20 млрд.руб. [33. с.35]. Достижением является средний налет в 2003 году на одного летчика (экипаж самолета) 28 часов, что выше аналогичного показателя в 2002 году на 4,8 процента [31], а в 2004 году только 60 процентов летчиков выполнило установленные нормы налета [33. с.34].

На фоне этих негативных процессов проявляется определенный позитивный момент, который заключается в снижении доли и абсолютного размера непроизводительных расходов, включаемых в анализируемый подраздел. Одновременно происходит увеличение доли и абсолютного размера расходов на техническое оснащение и развитие Вооруженных Сил за счет снижения непроизводительных расходов, что свидетельствует об изменении приоритетов государства в направлении технической составляющей обороны страны: при практически неизменной доли расходов на содержание Вооруженных Сил (текущих расходов) от 55% до 60%, доля расходов на развитие увеличилась с 25% до 35%.

Но каковы бы ни были приоритеты государства, Вооруженные Силы обеспечиваются в среднем не более чем на 60-80 процентов от планируемой потребности с учетом выполнения возложенных задач [32. с.16]. Предельные объемы финансирования Министерством Финансов определяются не из расчетов, представленных Министерством обороны, а на основании лимитов бюджетных обязательств текущего года, увеличенные, в лучшем случае, на прогнозируемый уровень инфляции [32. с.15].

ВЫВОД: если не принимать во внимание общее снижение расходов федерального бюджета на оборону и расходов на содержание Вооруженных Сил, государство совершенствует свою военно-техническую политику в направлении повышения технической оснащенности армии и флота, хотя при этом происходит плавное, но все же снижение, внимания государства на обеспечение личного состава и обеспечение выполнения задач Вооруженными Силами.

Предметом данной работы не является выработка путей совершенствования финансово-экономической деятельности в Вооруженных Силах, но необходимо предложить доступные методы совершенствования их финансового обеспечения, нашими общими задачами должны стать:

-            я в сфере строительства Вооруженных Сил с направленностью на конечный результат - военная безопасность страны, боевая готовность Вооруженных Сил и способность их к развитию - разработка согласованных между собой по целям, задачам, месту и времени выполнения федеральных и ведомственных целевых программ по основным направлениям развития на основе обоснования необходимых объемов финансовых ресурсов с применением методов военно-экономического анализа: любое, даже на первый взгляд прогрессивное и рациональное, решение должно рассматриваться на предмет его экономической целесообразности, направленности на достижение конечного результата, возможность включения в федеральный бюджет единожды обоснованных потребностей позволит уделять больше внимания другим вопросам, детальнее разрабатывать планирующие и нормативные документы;

-            я на текущие расходы, связанные с содержанием Вооруженных Сил, поскольку недопустимо перегружать бюджет целевыми программами, что вызовет распыление внимания, усложнит контроль над выполнением этих программ;

-            ятельности финансово-экономической службы, обмен данными по компьютерным сетям, следствием чего будет повышение оперативности документооборота, сбора и анализа сведений, и управления финансово-экономической деятельностью.

Подтверждением предложенных путей являются слова Президента Российской Федерации Путина В.В. в его Ежегодном послании Федеральному Собранию 10.05.2006 года: "Кроме того, уже с этого года большая часть расходов федерального бюджета должна быть ориентирована на конечный результат", "Мы должны ... не гнаться за количественными показателями, не «палить» деньги зря. Наши ответы должны быть основаны на интеллектуальном превосходстве. Они будут асимметричными, менее затратными ..." [22].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Представленная работа базируется на фактических данных в виде основных пропорций показателей федерального (республиканского) бюджета, и может послужить неплохой базой для дальнейшего раскрытия темы. Помимо основной цели работы, была достигнута и дополнительная, не видная явно, а именно была произведена попытка систематизации и группировки расходов федерального (республиканского) бюджета - приведения к единому знаменателю независимо от действовавших в разные годы классификаций расходов.

Абсолютные цифры показателей бюджета по классификациям разных лет не дают полной и очевидной картины, вводят в заблуждение. Проведенный в данной работе анализ фактических материалов показывает, что национальная оборона не является сферой приоритетного внимания государства на фоне усиленного роста расходов на содержание и обслуживание самого государства (без Вооруженных Сил и правоохранительных органов).

Таким образом, государство начало перераспределять имеющиеся бюджетные ресурсы непропорционально - в ущерб исполнения одних функций перед другими. На первый взгляд, перераспределение денежных средств не несет за собой какой-либо опасности, но это не просто заблуждение - это нечто большее.  Национальная оборона - не абстрактное понятие, а как показывает опыт поколений - способность народа защитить свое национальное богатство и свое национальное самосознание.

Данная работа показала, что, несмотря на изменившееся отношение государства к обеспечению обороноспособности с финансовой точки зрения, имеется еще много проблем в этой сфере, которые наглядно проявляются в состоянии Вооруженных Сил и оборонной промышленности.

Слушатель 241 учебной группы

подполковник                      А.Приветкин

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

I. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ

1.                я Российской Федерации. Система "Гарант", версия от 31.05.2005 г.

2.                я от 31.05.2005 г.

3.                я от 31.05.2005 г.

4.                я от 31.05.2005 г.

5.                я от 31.05.2005 г.

6.                я от 31.05.2005 г.

7.                я от 31.05.2005 г.

8.                я от 31.05.2005 г.

9.                я от 31.05.2005 г.

10.           я от 31.05.2005 г.

11.           я от 31.05.2005 г.

12.           я от 31.05.2005 г.

13.           я от 31.05.2005 г.

14.           я от 31.05.2005 г.

15.           я от 31.05.2005 г.

16.           я от 1.12.2005 г.

17.          

18.            № 80-ФЗ "Об исполнении федерального бюджета за 1999 год". Система "Гарант", версия от 31.05.2005 г.

19.           я от 31.05.2005 г.

20.           я от 31.05.2005 г.

21.           я от 31.05.2005 г.

22.           я от 31.05.2005 г.

II. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ

23.           я доктрина Российской Федерации (утверждена Указом Президента РФ 2000 года № 706). Система "Гарант", версия от 31.05.2005 г.

24.           я, расходования и учета средств Фонда контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации в 2000 году (утверждены Постановлением Правительства РФ 2000 г. № 506). Система "Гарант", версия от 31.05.2005 г.

25.           яжение Правительства РФ 1999 г. № 1167-р. Система "Гарант", версия от 31.05.2005 г.

26.           ятельности (утверждены постановлением Правительства РФ 2002 г. № 696). Система "Гарант", версия от 31.05.2005 г.

27.           я о формировании, использовании и учете средств Фонда контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации и о составлении отчетности об их использовании (утверждена Приказом Минфина РФ 2000 г. № 88н). Система "Гарант", версия от 31.05.2005 г.

III. ПУБЛИКАЦИИ В СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ И УЧЕБНЫЕ ПОСОБИЯ

28.          

29.           ями военно-дипломатического корпуса в Военной академии Генерального Штаба Вооруженных Сил Российской Федерации 10.12.2004 г. по теме «Вооруженные Силы России: состояние, перспективы развития и способность противостоять современным угрозам и вызовам» // http://www.mil.ru/articles/article8649.shtml.

30.           ящего состава Вооруженных Сил Российской Федерации // http://www.redstar.ru/2005 /11/11_11/1_04.php.

31.           я пятилетка. Позитивные тенденции в деятельности армии и "оборонке" набирают силу // http://www.vpk-news.ru/article.asp? pr_sign=archive.2006.128.articles.army_02.

32.           я военно-финансовой политики России. // Вестник Военного финансово-экономического университета. 2005. - № 3 (4). с.14-17.

33.          

34.           я безопасность: учебное пособие. // Под ред. проф. Пожарова А.И. - М:ВФЭУ. - 2002.