К.э.н. Абрамова М.И.
Саратовский государственный социально-экономический университет, Россия

Программно-целевой подход как метод государственного регулирования национальной экономики

Программно-целевой подход к управлению экономикой региона получил широкое распространение в мире. Так, методами регионального программирования осуществляется воздействие на развитие 2/3 территории ФРГ, 40% территории Великобритании, 90% территории Норвегии, отстающих в экономическом развитии регионов Италии и Швеции. Наиболее известными являются крупномасштабные и долгосрочные региональные программы США, применяемые для решения региональных проблем в части строительства дорог, развития малого бизнеса и экологии в 43 штатах из 50, среди которых «Программа реки Теннеси», действующая уже более 60 лет и охватывающая часть территорий 7 штатов, «Федеральная программа развития района Аппалачских гор», включающая территории 13 штатов площадью 420 тыс. кв. км с населением 19 млн. человек, а также программа «Сохранение главных улиц». Для управления указанными региональными программами в США созданы специальные органы: Управление долины р. Теннеси, «Аппалачская региональная комиссия», специальные национальный фонд и центр программы «Сохранение главных улиц».

В действующих нормативно-правовых документах РФ по критерию масштаба выделяются лишь два типа программ: федеральные и межгосударственные. Однако региональные проблемы, нуждающиеся в программно-целевом решении, вовсе не всегда имеют федеральное и тем более межгосударственное значение. Имеется масса проблем, для решения которых достаточно мобилизовать ресурсы нескольких регионов или одного субъекта Федерации. Поскольку программно-целевой метод уже используется рядом субъектов Федерации для целенаправленного решения проблем регионального характера на основе разработанных ими нормативно-правовых актов, такой опыт следовало бы оформить законодательно и на федеральном уровне. Отмеченные специфические черты позволяют выделить региональные программы в особый класс целевых программ.

Программа комплексного развития региональной экономики представляет собой интегрированную систему целевых программ развития хозяйства региона, комплексно обеспечивающую разработку и реализацию системы ресурсно- и организационно обеспеченных мероприятий формирования различных элементов сложной экономической системы субъекта РФ. Разрабатываемые и реализуемые сегодня программы комплексного экономического развития регионов имеют ряд недоработок, методологических просчетов, не позволяющих оптимально использовать финансовый, ресурсный и организационный потенциалы региона, возможности всего спектра существующих инвестиционных механизмов, технологий и инструментов, а значит не могут реально способствовать привлечению в регион дополнительных инвестиционных ресурсов и не могут использовать внебюджетные источники финансирования региональных программ. Повышению эффективности процесса разработки и реализации региональной комплексной программы способствуют следующие способы.

Во-первых, переориентация на «управление результатами», проектный подход. В настоящее время для значительного числа действующих региональных программ характерна размытость целей и задач, некорректность их постановки, что в ряде случаев делает их неверифицируемыми, в других – недостижимыми. Кроме того, существуют примеры несоответствия целей задачам, заявленным в комплексных программах развития региональной экономики.

Распространенной практикой является, то, что управление программой не ориентировано на достижение конечных результатов, а подчинено в основном освоению в течение года выделенных в бюджете средств и обоснованию продолжения финансирования в следующем году. Весьма редко наблюдается проектный подход при управлении программой. Чаще программа рассматривается как совокупность разрозненных программных мероприятий. Это практически исключает достижение синергетического эффекта от реализации взаимодополняющих друг друга мероприятий.

Для нивелирования такого подхода следует определить приоритетность достижения целевых индикаторов. В случае сокращения расходов по программе должна «автоматически» инициироваться процедура уточнения соответствующих целевых показателей, поиска альтернативных путей. В любом случае сокращение расходов должно приводить либо к утверждению изменений по программе, либо к признанию нецелесообразности дальнейшего продолжения программы.

Необходимо, с одной стороны, нормативно определить критерии, на основании которых может быть сокращено финансирование комплексной программы развития региональной экономики, а с другой стороны, для сохранения «программного» эффекта при изменении уровня финансирования целесообразно в рамках программы определить и ежегодно уточнять: ранги (степень важности) задач программы; ключевые мероприятия, снижение расходов по которым ставит под угрозу реализацию программы в целом; предельно возможное сокращение финансирования по каждому из мероприятий, при котором сохраняется смысл их осуществления; мероприятия, прекращение которых приведет к заведомо большим потерям, чем продолжение их финансирования для завершения.

Во-вторых, интеграция в систему управления программой процедур независимой экспертизы. Возможности совершенствования системы управления программой развития региональной экономики, выявления ее проблем, обеспечения объективности оценок и повышение степени доверия общества к программно-целевым методам в значительной степени определяются наличием процедур независимой экспертизы в рамках управления реализацией программы. Однако региональные органы власти, как правило, весьма неохотно привлекают к экспертизе своих решений независимых экспертов. Обычно отсутствуют документы, регламентирующие все аспекты независимой экспертизы, а в некоторых случаях спорадическое проведение госзаказчиками независимой экспертизы подчиненно исключительно задаче перекладывания ответственности за принятые решения, перенаправления возможной критики в адрес независимых экспертов.

С целью обеспечения объективности оценок состояния дел по реализации комплексных программ развития региональной экономики и повышения доверия к ним со стороны бизнеса и общественности необходимо сформировать институт независимой экспертизы посредством определения следующих норм: условия и порядок проведения независимой экспертизы; направления независимой экспертизы; порядок подбора экспертов, гарантии их независимости; порядок учета результатов независимой экспертизы; требования по раскрытию результатов независимой экспертизы.

В-третьих, организация мониторинга реализации программы и его встраивание в процесс принятия управленческих решений. Необходимым условием действенного управления конкретной комплексной программой развития региональной экономики является наличие эффективной системы мониторинга за ходом ее выполнения. Однако механизмы мониторинга программ развития региональной экономики, как правило, четко не определены – отсутствуют требования к периодичности его проведения, составу собираемых данных и способам их получения. Мониторинг программы обычно сводится к мониторингу ее отдельных программных мероприятий, при этом отслеживается не столько решение поставленных задач, сколько выполнение запланированных объемных показателей по мероприятиям. Кроме того, мониторинг не встроен в систему принятия решений и рассматривается как разовая задача в обеспечение подготовки ежегодного отчета госзаказчика о реализации целевой программы.

Для обеспечения мониторинга реализации комплексной программы развития региональной экономики должны быть установлены требования: использования в ходе мониторинга наряду с отчетными данными по реализации программных мероприятий и официальными статистическими данными результатов опросов; обязательности включения в госконтракты требований к исполнителям по представлению регулярной отчетности по заданной форме; интеграции мониторинга в процесс принятия решений по реализации программы (обязательность отражения в отчетах о ходе реализации программы устранения возникших проблем и снижения возможных рисков в реализации целевой программы).

В-четвертых, усиление персональной ответственности за результаты программы. Несмотря на то, что большинство программ комплексного развития региональной экономики реализуются неэффективно, случаи наложения взысканий в отношении их руководителей неизвестны. Фактически персональная ответственность руководителя замещается «ответственностью программы» - основной инструмент воздействия заключается в сокращении финансирования программ. Однако при этом не различаются проблемы, вызванные нерациональностью концептуального подхода к решению системной проблемы, и проблемы, связанные с несовершенством фактического управления программой.

Ввиду наличия у некоторых руководителей исполнительных органов власти субъектов РФ наряду с комплексной программой развития региональной экономики еще нескольких региональных целевых программ различного направления и масштаба, на них приходится чрезмерно объемная задача по управлению программами и контролю за их результатами. Должностная ограниченность выбора в персоналиях для руководства программами в сочетании с множественностью программ и подпрограмм не позволяет в должной мере концентрировать усилия на управлении реализацией комплексной программы развития региональной экономики.

В настоящее время в целях усиления персональной ответственности за реализацию комплексных программ развития региональной экономики, был бы очень существенен демонстрационный эффект от применения мер воздействия к какому-либо их руководителю при нарушении им нормативных требований по ней, например в форме предупреждения о неполном служебном соответствии.