Петрова Е.М.

Формирование муниципальной системы планирования в условиях координации и взаимодействия

Российские муниципалитеты стали активно заниматься вопросами собственного социально-экономического развития со второй половины 1990-х годов. Процессы разгосударствления экономики в нашей стране привели сначала к полному отвержению устоявшихся механизмов развития народного хозяйства на основе централизованного планирования. Затем применение планирования в качестве инструмента балансировки целей и ресурсов развития приобретает все большую актуальность в процессе управления развитием в различных сферах деятельности. В развитии муниципального планирования наблюдается поступательное движение от устаревшей советской системы планирования к сложным современным формам стратегического планирования.

В настоящее время в российской практике муниципального планирования сложились три основных вида планирования - социально-экономическое, бюджетное и территориальное. Основанием для их выделения служит объект планирования.

Социально-экономическое планирование является частью процесса муниципального управления и заключается в определении целей, задач, приоритетных направлений развития муниципального образования в планируемом периоде, параметров его социально-экономического развития и определении источников ресурсов для их достижения. Цели и задачи формализуются в виде значений социально-экономических результатов, которых муниципалитет намерен достичь в планируемом периоде. Количественные и качественные значения параметров развития муниципалитета устанавливаются в документах планирования, которые после утверждения в установленном порядке превращаются в обязательства муниципального образования. Состав, структура, порядок формирования и применения документов социально-экономического планирования определяются муниципалитетом самостоятельно, но в рамках исполнения установленных правовых норм. Социально-экономическое планирование развития муниципального образования осуществляется с помощью таких основных документов как стратегия социально-экономического развития, прогноз социально-экономического развития, долгосрочные целевые программы, ведомственные целевые программы, планы мероприятий по достижению целей и задач в планируемом периоде.

Основная часть деятельности органов местного самоуправления так или иначе связана с бюджетным процессом, составной частью которого является бюджетное планирование. Бюджетное планирование – это процесс определения объема, структуры и направлений использования бюджетных средств, которые можно мобилизовать в качестве доходов, финансирования расходов, привлечения и погашения заимствований. К особенностям планирования в бюджетной сфере следует отнести регулярный характер и высокий уровень формализованности данного процесса. Полномочия органов местного самоуправления и документы, формирование которых обязательно в процессе бюджетного планирования, четко определены в Бюджетном кодексе РФ. Детализация данных полномочий с учетом специфики конкретного муниципального образования осуществляется местным правовым актом. Итоговым документом бюджетного планирования является бюджет на очередной финансовый год и плановый период или бюджет на очередной финансовый год со среднесрочным финансовым планом.

Необходимость наличия в муниципальном образовании документов территориального планирования определена требованиями Градостроительного кодекса РФ. Основными документами территориального планирования являются схема территориального планирования (для муниципальных районов), генеральный план (для поселений, городских округов), план реализации документа территориального планирования муниципального образования.

Документы социально-экономического, бюджетного и территориального планирования тесно связаны между собой общей целью улучшения условий жизни и повышения качества среды обитания. Однако на практике наиболее остро стоит проблема координации различных видов планирования, обеспечения согласованности плановых документов. До сих пор зачастую происходит подмена понятий в отношении инструментов планирования: концепции и стратегии развития наделяются свойствами программ и проектов, что негативно сказывается на качестве документов планирования и результатах их применения.

Взаимосвязь социально-экономического и территориального планирования проявляется в том, что документ стратегического социально-экономического развития муниципального образования может лежать в основе технического задания на разработку (корректировку) схемы территориального планирования, генерального плана. Целевые программы также могут являться источниками исходных данных для разработки документов территориального планирования, если они содержат в себе задачи, решение которых предусматривает строительство объектов муниципального значения или рост объемов строительства какого-либо назначения. В то же время существует обратная связь от документов территориального планирования к документам социально-экономического планирования. Действующие документы территориального планирования показывают земельно-ресурсные и градостроительные ограничения для потенциального решения задач, связанных с необходимостью строительства конкретных объектов или увеличением объемов строительства. Эти ограничения принимаются во внимание при формировании прогнозов социально-экономического развития, программ и инвестиционных проектов на соответствующий плановый период.

Основой для формирования документов социально-экономического и бюджетного планирования служит прогноз социально-экономического развития муниципального образования. С помощью прогноза планируются доходы местного бюджета, в соответствии с программами, проектами и планами мероприятий определяются объемы расходных обязательств, необходимые для реализации задач, поставленных в документах социально-экономического планирования. При этом действующие документы бюджетного планирования устанавливают финансовые ограничения (в виде лимитов бюджетных средств) для решения социально-экономических задач по ведомственным направлениям расходов, а их исполнение дает основания для корректировки документов социально-экономического планирования.

Особые требования к координации документов социально-экономического и бюджетного планирования предъявляет применение в муниципальном планировании докладов о результатах и основных направлениях деятельности главного распорядителя бюджетных средств. Являясь одновременно инструментом бюджетного и социально-экономического планирования, доклады позволяют непосредственно связать стратегические приоритеты развития муниципального образования и деятельность, осуществляемую на уровне подразделений администрации.

Взаимосвязь бюджетного и территориального планирования возникает на стадии планирования бюджетных ресурсов для реализации инвестиционных проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры муниципального образования, необходимость в которых определена документами территориального планирования. Объекты капитального строительства, под которые планируются бюджетные ассигнования, должны быть предусмотрены в плане реализации схемы территориального планирования (в плане реализации генерального плана).

Принцип системности предполагает оформление планирования в нормативно-правовом, организационном и методическом аспектах. Переход от централизованного распределения компетенций и ресурсов, характерного для системы планирования советского периода, означает, что должна возникнуть система, которая гармонично учитывает интересы развития каждой из управляемых административно-территориальных единиц (страны, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований).

При формировании системы планирования установление жесткой очередности разработки плановых документов, а также установление вертикали планирования «сверху-вниз» или «снизу-вверх» не соответствует реалиям времени и невозможно с практической точки зрения. У каждого уровня публичной власти есть свой круг законодательно установленных полномочий, реализация которых невозможна без построения систем планирования своего уровня. В условиях разграниченных полномочий документы планирования одного уровня ни законодательно, ни функционально не могут регулировать процесс управления другого уровня. При этом в условиях единства бюджетной системы и территориальной целостности государства необходимы адекватные механизмы взаимодействия. Внутри системы должны быть формализованные механизмы координации процесса планирования.

Позиция построения идеальной модели комплексного планирования «с нуля» также невозможна на практике, так как системы планирования разных уровней и субъектов управления имеют различную степень сформированности. Кроме того, многие процессы планирования идут параллельно, существуют одновременно и предполагают тесное взаимодействие. В сложившихся современных условиях необходимо одновременное формирование систем, независимо от вида или уровня планирования, на основе действующего законодательства Российской Федерации и с использованием приемов эффективного менеджмента.

В настоящее время координация между видами планирования внутри систем и взаимодействие между ними затруднены отсутствием сформированных систем или их несовершенством с позиции требований современного менеджмента и законодательных норм. Значительно в большей степени формализована юридически система планирования федерального уровня: многие положения определены в бюджетном, налоговом, градостроительном и земельном законодательстве, постановлениях Правительства РФ.

Наиболее формализованными в рамках требований бюджетного и градостроительного законодательства являются системы бюджетного и территориального планирования. Стратегическое планирование применяется главным образом с использованием лучших практик, рекомендаций экспертов, разрабатываемых в инициативном порядке на региональном уровне методик. Взаимодействие между системами осуществляется в большей степени посредством бюджетного планирования.

Опыт правоприменительной практики современного планирования на муниципальном уровне невелик. Исключением являются те муниципалитеты, которые в порядке конкурсного отбора Министерства финансов РФ были включены в программу реформирования общественных финансов и сформировали основные элементы системы бюджетного и социально-экономического планирования, а также те немногие города, которые традиционно уделяли системному управлению первостепенное внимание. В территориальном планировании процедуры разработки документов весьма затратные, поэтому наиболее подготовленными выглядят муниципалитеты, которым предусмотрены субсидии из региональных бюджетов на формирование документов в соответствии с Градостроительным кодексом РФ. Единая бюджетная система России во многом упрощает бюджетное планирование на муниципальном уровне по сравнению с другими видами планирования, так как в бюджетном и налоговом законодательстве определены нормы и механизмы взаимодействия в формате межбюджетных отношений.

Действующим законодательством РФ не установлены жесткие требования относительно порядка, процедур, процессов социально-экономического планирования в органах местного самоуправления. Вместе с тем бюджетным законодательством РФ установлены требования относительно взаимосвязи отдельных документов муниципального планирования с документами государственного планирования, в частности таких, как прогнозы и целевые программы, которые одновременно являются инструментами социально-экономического и бюджетного планирования. Система социально-экономического планирования муниципального образования является управленческим ресурсом органов местного самоуправления, позволяющим в том числе реализовывать программы и проекты развития с привлечением дополнительных средств других уровней бюджетной системы РФ и внебюджетных средств в соответствии с нормами бюджетного законодательства.

В меньшей степени в практике муниципального управления формализован процесс планирования с использованием инструментов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Система БОР подразумевает планирование деятельности органов публичной власти исходя из того, что целью этой деятельности должно быть достижение конкретных и измеримых социально значимых результатов. Практическое применение инструментов, основанных на использовании программно-целевого метода планирования, объединяет в себе особенности как бюджетного, так и социально-экономического планирования. Внедрение элементов бюджетирования по результатам вносит значительные коррективы в процесс бюджетного планирования. При этом в силу рекомендательного характера применения инструментов БОР, за исключением муниципальных заданий, органы местного самоуправления самостоятельно принимают решение о методах и последовательности их внедрения.

Для организации процесса развития муниципалитету необходимо сформировать муниципальную систему планирования, установив необходимые порядки, формализовав управленческие процедуры и приняв необходимые документы планирования. Сформированная система планирования позволяет муниципалитету встраиваться в процессы общегосударственного развития или решать вопросы местного значения, ориентируясь исключительно на локальные возможности.

Таким образом, успешность управления муниципальным развитием в условиях разделенных полномочий и имущественных комплексов между федеральным, региональным и муниципальным уровнями во многом зависит от степени сформированности систем государственного и муниципального планирования и принятых документов планирования. Взаимодействие систем планирования различных уровней и координация видов планирования потенциально увеличивает возможности развития муниципальных образований в условиях ограниченности ресурсов.