Андросова С.А., Думнова Н.А., Минакова Е.И.
орловский государственный институт экономики и торговли

Совершенствование механизма бюджетного регулирования в целях наращивания экономического потенциала региона

Дальнейшее разграничение полномочий между органами власти всех уровней в результате новых законодательных инициатив Правительства РФ увеличивают объем полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Федеральный закон от 31.12.05 г. № 199 – ФЗ «О внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» предусматривает осуществление органами местного самоуправления ряда новых полномочий, в частности, содействие в развитие сельскохозяйственного производства, расширение рынка сельхозпродукции, сырья и продовольствия; организация библиотечного обслуживания населения и комплектование библиотечных фондов; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия и т.д.

Ряд федеральных законов, формирующих рынок доступного жилья, с учетом внесенных в них изменений, также предусматривает закрепление за органами местного самоуправления новых полномочий и решения новых вопросов местного значения (Градостроительный кодекс, Федеральный закон от 31.12.04 г. № 210 – ФЗ «Об общих принципах регулирования тарифов коммунального комплекса» и др.).

Финансирование осуществления органами местного самоуправления новых полномочий влечет за собой увеличение расходных обязательств местных бюджетов. Поэтому необходимо обеспечить сбалансированность местных бюджетов за счет роста налогооблагаемой базы, увеличения числа местных налогов и повышения норматив отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, а также налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, установленными федеральным законодательством, в соответствии с возрастающим объемом расходных обязательств муниципальных образований. Данный вывод обусловлен, в первую очередь, тем, что из бюджетов муниципалитетов в 2008 г. от 85 % финансовых средств по городским округам и до 98 % по сельским поселениям использовалось на финансирование пяти основных полномочий – по образованию, здравоохранению, управлению, культуре и жилищно-коммунальному хозяйству. В этих условиях возрастает значение бюджетной обеспеченности, как муниципальных образований, так и субъектов Федерации, из бюджетов которых часть налоговых доходов направляется в местные бюджеты.

Анализ финансового положения муниципалитетов 75 % субъектов Федерации свидетельствует о том, что там доходы местных бюджетов не соответствуют потребностям муниципалитетов на реализацию собственных полномочий. По оценке муниципалитетов, в ЖКХ недостаток средств местных бюджетов в 2008 г. составлял от 30 до 50 %, в сфере образования – от 12 до 20 %, культуры – от 3 до 8 %, здравоохранения – от 17 до 49 %.

Положение усугубляется тем, что уровень налоговой автономии региональной власти и органов самоуправления снизился. Полномочия по регулированию налогов на региональном и местном уровнях ограничиваются установлением размеров ставок, в пределах, определенных федеральным законодательством, сроков уплаты и дополнительных налоговых льгот. Поэтому, на наш взгляд, дельнейшие изменения в налоговом и бюджетном законодательстве должны быть направлены на обеспечение приоритетности формирования доходов региональных и местных бюджетов за счет тех источников, в отношении которых региональные органы власти и органы местного самоуправления имеют необходимые и достаточные полномочия.

Рассмотрим некоторые направления увеличения налогооблагаемой базы по тем налогам, которые являются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ основными доходными источниками региональных и местных бюджетов.

В главе «Земельный налог» Налогового кодекса РФ предусмотрено значительное число льгот, снижающих поступления в местные бюджеты от земельного налога, являющегося практически значимым местным налогом. По нашему мнению, целесообразно сократить перечень юридических лиц, освобождаемых от налогообложения в отношении используемых лиц ими земельных участков, в частности, занятых находящимися в федеральной собственности объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ.

В большинстве муниципальных образований кадастровая оценка земли проводилась в период 2000-2008 гг. с использованием показателей, установленных федеральной методикой, на основании информации о рыночной стоимости земельных участков и иных объектов недвижимости. При этом на момент проведения подготовительных работ по оценке земельных участков их рыночный оборот минимален.

В настоящее время произошел значительный скачок рыночных цен на земельные участки под объекты недвижимости, изменились ставки арендной платы за землю, что оказало серьезное влияние на удельные показатели кадастровой стоимости земельных участков. При этом рыночная стоимость значительно превышает кадастровую стоимость.

В связи с этим, при отсутствии механизма актуализации кадастровой оценки земельных участков экономический эффект от введения земельного налога будет значительно уменьшен.

Планирование региональных и местных бюджетов на 2008 г. показало, что исчисление земельного налога в соответствии с государственной кадастровой оценкой, а также арендной платы за землю, привело к тому, что налоговая база данным платежам снизилась в ряде муниципальных образований более в чем в 2 раза, а по отдельным муниципальным образованием – от 5 до 10 раз.

В связи с этим, было бы целесообразно усовершенствовать методику кадастровой оценки земельных участков, а также рассмотреть вопрос о возможности представления права субъектам Федерации самостоятельно индексировать налоговую базу по земельному налогу в пределах, устанавливаемых федеральным законодательством. Возможно, также предусматривать в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год индексацию ставок налоговой базы по земельному налогу. Кроме того, необходимо было бы ввести периодический пересмотр кадастровой оценки стоимости земельных участков.

Отсутствие достаточного нормативно – правового регулирования создает проблемы при использовании кадастровой стоимости земельных участков для целей налогообложения. В частности, федеральным законодательством не установлены полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по проведению кадастровой оценки земли, не урегулирован порядок ее проведения и утверждения результатов кадастровой оценки.

Нерешенными остаются и вопросы периодичности проведения государственной кадастровой оценки различных категорий земель, а также порядок актуализации сведений о кадастровой стоимости земельных участков, хранящихся в базе данных автоматизированной системы государственного земельного кадастра и предоставляемых налоговым органам в целях налогообложения.

На основании вышеизложенного представляется необходимой разработка проекта федерального закона об актуализации результатов государственной кадастровой оценки земель.

Этот закон должен регулировать следующие правоотношения:

• полномочия Правительства РФ либо соответствующего уполномоченного органа исполнительной власти по утверждению методики кадастровой оценки земель;
• полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, выступающих заказчиками работ по кадастровой оценке земель, порядок проведения этих работ и их финансирование;
• периодичность проведения кадастровой оценки земель (может быть не реже 1 раза в 3 года или в зависимости от темпов роста рыночной стоимости земельных участков);
• порядок утверждения результатов кадастровой оценки земель;
• порядок пересмотра результатов кадастровой оценки земель на основе установления права налогоплательщика на заявление претензий относительно результатов кадастровой оценки стоимости принадлежащих им земельных участков.

Еще одна проблема возникает при разграничении права собственности на землю, когда большая часть земельных участков на территории муниципального образования, как правило, переходит в федеральную собственность. Согласно федеральному законодательству земельные участки также предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование федеральным и региональным органам власти. Кроме того, с учетом перехода в 2006 году подавляющей части налогоплательщиков (юридических лиц) с уплаты земельного налога на арендную плату за землю, местные бюджеты теряют основной источник формирования доходов.

В результате указанных причин из бюджетов муниципальных образований выпадает почти 60 % поступлений от земельного налога. В связи с этим, было бы целесообразно рассмотреть вопрос об изменении законодательства о разграничении собственности на земельные участки, находящиеся в пределах территорий муниципальных образований.

Поступление от регионального налога – на имущество – полностью зачисляются в региональные бюджеты. Установленные федеральным законодательством льготы по налогу на имущество организаций, в частности, в отношении железнодорожных путей общего пользования, магистральных трубопроводов, линий электропередач, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов, обуславливают значительные потери доходов местных бюджетов.

В целях устранения данного недостатка было бы необходимо обеспечить компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов местных и региональных бюджетов в случае предоставления федеральным законодательством льгот по местным и региональным налогам и сборам. Кроме того, для увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество организаций было бы целесообразно вернуться к прежнему порядку уплаты налога, то есть по месту нахождения имущества. А также четко определить критерии отнесения имущества к движимому и недвижимому при уплате данного налога.

Особую важность в настоящий момент приобретает совершенствование порядка налогообложения малого предпринимательства. По оценкам муниципалитетов. С 1 января 2006 года поступления от единого налога на вмененный налог для отдельных видов деятельности для бюджетов муниципальных районов стали вторым по значимости доходным источником.

В связи с этим целесообразно ввести в Налоговый кодекс РФ изменение, предусматривающие повышение верхней границы значения К2 (корректирующий коэффициент базовой доходности, учитывающий совокупность особенностей ведения предпринимательской деятельности, в том числе ассортимент товаров (работ, услуг), сезонность, время работы, величину доходов, особенности места ведения предпринимательской деятельности и т.д.) до 1,5 – 2 на том основании, что установление не только понижающего, но и повышающего значения К2 позволит наиболее полно учесть степень дифференциации каждого из факторов, влияющих на результат предпринимательской деятельности.

Вмесите с тем можно рассмотреть вопрос о предоставлении представительным органам муниципальных районов (городских округов), в компетенции которых находится определение значения корректирующего коэффициента К2, право самостоятельного определения его значений, учитывающих особенности ведения предпринимательской деятельности.

Большое значение для экономики сельских поселений имеет также совершенствование системы налогообложения сельскохозяйственных товаропроизводителей посредством установления в качестве налоговой базы кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий, а также передачи субъектам Федерации полномочия по установлению налоговых ставок по единому сельскохозяйственному налогу в зависимости от особенностей ведения хозяйственной деятельности налогоплательщиками.

Для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований особое значение имеет увеличение налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц – распределенному наиболее равномерно, с немобильной налоговой базой.

Действующее налоговое законодательство предусматривает зачисление налога на доходы физических лиц по месту работы. В связи с этим местные бюджеты недополучают финансовые ресурсы для развития инфраструктуры муниципальных образований и предоставлению населению социальных услуг. При этом налоговые вычеты по налогу на доходы физических лиц производятся по месту проживания налогоплательщика, то есть возврат суммы налога производится из бюджета, в который он не поступал. Поэтому, на наш взгляд, необходимо установить порядок уплаты НДФЛ по месту жительства налогоплательщика, что позволит создать более благоприятные условия для проживания граждан.

В настоящее время отсутствует информация о налогооблагаемой базе по НДФЛ за исключением статистического показателя по фонду оплаты труда, что создает трудности в работе по увеличению налоговой базы по данному налогу.

Важно установить в Налоговом кодексе РФ обязательность представления отчетности по НДФЛ, предусмотрев в ней такие показатели, как налогооблагаемая база, сумма начисленного и уплаченного налога, ввести обязанность налоговых агентов, представлять ежеквартальные отчеты о фактических суммах начисленного, удержанного и перечисленного НДФЛ.

В целях увеличения налогооблагаемой базы по имущественным налогам необходимо, на наш взгляд, введение налога на недвижимость в качестве местного налога. В этом случае он заменит для плательщиков налоги на имущество физических лиц, имущество организаций и земельный налог в части налогообложения установленных объектов недвижимости. Государственной Думой был принят в первом чтении в 2004 году законопроект, предусматривающий введение налога на недвижимость в рамках обеспечения законодательной базы по формированию рынка доступного жилья.

Вместе с тем, в целях введения налога на недвижимость необходима разработка проекта федерального закона, предусматривающего создания единого государственного кадастра объектов недвижимости. Кроме того, важно определить порядок проведения массовой оценки объектов недвижимости для целей налогообложения. Эти мероприятия предусмотрены в плане-графике реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». Однако сроки их реализации было бы целесообразно сократить примерно на год с тем, чтобы взимание местного налога на недвижимость началось не с 1 января 2008 года, а с 1 января 2007 года.

На протяжении ряда лет доля поступления от налога на имущество с физических лиц остается незначительной. При этом нормативно-правовыми актами не закреплены сроки, которые налогоплательщик обязан оформлять право собственности на завершенное индивидуальное жилищное строительство. Это приводит к значительному снижению налогооблагаемой базы по налогу на имущество физических лиц.

По нашему мнению, было бы целесообразно внести изменения в федеральный закон от 21.07.97 года № 122 – ФЗ «О государственной регистрации прав собственности на недвижимое имущество и сделок с ним», предусматривающие обязательный порядок регистрации право собственности физических лиц на принадлежащие им имущество.

Необходимо также внести изменения в налоговое и административное законодательство, устанавливающее механизм привлечения физических лиц к ответственности за уклонение от регистрации имущественных прав на объекты недвижимости. Вместе с тем, было бы целесообразно в целях увеличения налогооблагаемой базы по налогу на имущество физических лиц разработать законодательные акты по налогообложению незавершенных объектов строительства и другого незарегистрированного имущества. Включая земельные участки, утвердить Правительством РФ методику определения инвентаризационной стоимости объектов недвижимого имущества, приближенную к реальным рыночным ценам, а также дополнить закон РФ от 09.12.1991 г. № 2003 – 1 « О налогах на имущество физических лиц» в части признания налогоплательщиками, осуществляющих индивидуальное жилищное строительство сверх периода, установленного разрешением на строительство.

В целях повышения собираемости транспортного налога было бы целесообразно установить в Налоговом кодексе РФ форму, устанавливающую обязанность плательщика транспортного налога предъявлять справку налогового органа об отсутствии задолженности по уплате транспортного налога при регистрации, перерегистрации, прохождении технического осмотра транспортного средства.

Обусловлено это тем, что в общей сумме транспортного налога, подлежащего к уплате в бюджет субъекта федерации примерно 70 % приходится на налог, взимаемый с физических и 30 % - с организаций. Если от организации поступает 91,9 % от начисленной суммы налога, то от физических лиц только – 68,5 %. При этом меры принудительного взыскания транспортного налога с физических лиц возможны только в судебном порядке.

Существует еще одна проблема, связанная с уплатой транспортного налога. В соответствии со статьей 360 гл. 28 «Транспортный налог» НК РФ налоговым периодом по транспортному налогу признается календарный год. При этом отчетные периоды по транспортному налогу предусмотрены только для налогоплательщиков – юридических лиц, а физические лица транспортный налог уплачивают по окончании налогового периода.

Так как основной долей плательщиков транспортного налога являются физические лица установление сроков уплаты налога в течении налогового периода позволило бы равномерно распределить налоговую нагрузку и снизить задолженность по данному налогу. Кроме того, необходимо было бы индексировать базовую ставку транспортного налога в соответствии с ежегодным изменением индекса инфляции.

Немаловажным вопросом в целях увеличения налогооблагаемой базы по вышеназванным налогам является «ужесточение» в федеральном законодательстве условий перехода налогоплательщиков с одной системы налогообложения на другую (например, с общей системы налогообложения на специальные налоговые режимы), так как действующие законодательство позволяет использовать этот переход в целях минимизации налоговой базы по соответствующему налогу. Значительной проблемой является то, что в последние годы ухудшился информационный обмен между налоговыми и финансовыми органами. Сокращается периодичность с оставления налоговой отчетности по налогооблагаемой базе, уменьшается перечень налогов, по которым она составляется практически по всем налоговым источникам, формирующим доходную часть консолидированных бюджетов субъектов Федерации. Поэтому целесообразно закрепить в Налоговом кодексе положения об обязанности налоговых органов представлять в финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований информацию о начисленных и уплаченных суммах налоговых платежей в соответствующий бюджет, о задолженности по налоговым платежам. Основные принципы формирования системы местного налогообложения:

1. Поступление от налога должны в основном покрывать потребности местного бюджета.
2. Местные власти должны иметь право устанавливать ставки одного или двух главных налогов.
3. Налоги должны быть понятны гражданам и предприятиям, несущим налоговое бремя.
4. Необходимо соответствие между экономическим развитием и поступлениями от местных налогов, для того, чтобы обеспечить удовлетворение растущих потребностей населения.
5. Необходимо определенное равновесие между потреблением местных услуг гражданами и предприятиями, с одной стороны, и распределением налогового бремени, с другой.
6. Разница между поступлениями от местных налогов на душу населения в муниципалитетах, примерно равных пот размеру, должна быть небольшой.

Следует обратить внимание на применение в практике работы налоговых и финансовых органов показателя налогового потенциала муниципалитетов.

Его обобщенная характеристика может быть дана в Налоговом паспорте муниципалитета. Основными препятствиями, сдерживающими применение Налоговых паспортов, являются:

• неопределенность практической значимости указанного документа, в связи, с чем теряются стимулы для его составления;
• недостаточность информационного обеспечения для составления Налогового паспорта;
• отсутствие единого методологического подхода к оценке налогового потенциала.

Более целесообразно составлять Налоговый паспорт на уровне города или района. Предлагаемая структура паспорта включает следующие разделы:

1. Общая характеристика муниципального образования.
2. Состав и структура налоговой базы муниципалитета.
3. Состав и структура поступлений налогов и сборов в местный бюджет.
4. Состав и структура задолженности по налогам и сборам в местный бюджет.
5. Состав и структура льгот по налогам и сборам, поступающим в местный бюджет.
6. Вспомогательные данные для расчета налогового потенциала.
7. Расчет налогового потенциала муниципального образования.

Информация, содержащаяся в Налоговом паспорте, отличается простотой, но она позволяет реально оценить сложившийся уровень налогового потенциала муниципалитета. Помимо вспомогательных данных, Налоговый паспорт содержит и расчет налогового потенциала, что позволяет использовать данный показатель в текущей работе налоговых и финансовых органов.

Оценка налогового потенциала муниципального образования повышает заинтересованность местных органов самоуправления в максимальной мобилизации налоговых доходов, а также позволяет выявить основные резервы его роста.

Оценка налогового потенциала предполагает несколько этапов, основными из которых являются:

• анализ структуры налоговых платежей, формирующих местный бюджет;
• осуществление расчетов по отдельным видам налогов;
• расчет поступлений по прочим видам налогов;
• оценка выпадающих доходов;
• расчет общей суммы налогового потенциала.

Применение муниципалитетами Налоговых паспортов и показателя налогового потенциала позволит повысить эффективность бюджетно-налогового планирования, определить резервы роста налогового потенциала, и тем самым будет способствовать улучшению финансового положения местных бюджетов.

Налоговые преобразования должны быть нацелены не только на упорядочение налогообложения, предусматривающее отмену нерациональных и неэффективных налогов, снижение налогового бремени и унификацию налогового администрирования, но, прежде всего, на решение задач стимулирования инвестиций и экономического роста, на увеличение реальных доходов населения.

Определим основные важные моменты изменения налоговых отношений на территории региона, необходимые для расширения финансовой базы местных бюджетов и развития определенных отраслей экономики региона.

1. Корректировка системы налоговых льгот. Как известно, значительная часть льгот обычно связана со стимулированием инвестиций. Одна из разновидностей инвестиционных льгот – амортизационная премия, при этом возникает заметная разница между амортизацией для целей налогообложения и экономической или бухгалтерской. Кроме того, наличие существенных инвестиционных льгот часто побуждает компании в качестве основной, главной цели деятельности выбирать получение максимальных налоговых выгод, а не развитие бизнеса и перевод его в инновационную плоскость с помощью привлечения и использования инвестиций. Поэтому при реформировании налога на прибыль происходили сокращение и отмена специальных инвестиционных льгот, принимались меры по сближению налоговой и экономической амортизации, по компенсации инфляционных последствий налоговой политики. Другими словами, более пристальное внимание стало уделяться результативности действия инвестиционных налоговых льгот.

В современных условиях главным объектом налогового стимулирования должен стать переход компаний на инновационный путь развития путем диверсификации действующего производства, в ходе которого привлечение инвестиций является инструментом финансирования, облегчающим и ускоряющим такой переход.

2. Снижение налоговых ставок. Этот стимул для многих налогоплательщиков является решающим, тем более что в скандинавских странах, Германии, США, Японии налог на прибыль предприятий, особенно верхняя ставка его прогрессивной шкалы, сохраняется достаточно высокой, на уровне 40-50 %. По этому стимулу лидером остается Ирландия, где ставка налога на прибыль составляет 10 %.

3. Уменьшение налоговой нагрузки на распределенную прибыль. Данное направление предусматривает разрешение предприятиям вычитать из облагаемого дохода часть выплаченных дивидендов, предоставлять акционерам налоговый кредит на всю налоговую сумму или ее долю, ввод системы отдельных дифференцированных ставок.

Таким образом, реализация вышеобозначенных направлений позволит не только совершенствовать бюджетное регулирование, более рационально перераспределять финансовые ресурсы между территориями, но и наращивать экономический потенциал региона.