Малахов А.А.
Академия труда и социальных отношений, г.Москва

Некоторые аспекты создания и функционирования особых экономических зон на территории Российской Федерации

Учитывая практику создания особых экономических зон в нашей стране, начало которой положено в конце 1980 годах, и переход экономики на инновационный путь развития, является определяющем фактором для отнесения особые экономические зоны к приоритетным направлениям развития национальной экономики.

Процесс создания свободных экономических зон в нашей стране, начавшийся еще в конце 1980-х гг., может быть разделен на несколько основных этапов.

На первом этапе (конец 1980-х — 1990-е гг.) происходило становление самой идеи свободных экономических зон, принципиально новой для советской ментальности и экономического уклада. По инициативе правительства СССР была разработана так называемая единая государственная концепция свободных зон. Свободные зоны рассматривались как элемент государственной внешнеэкономической политики и способ стимулирования межгосударственных отношений СССР с зарубежными партнерами. По форме они должны были быть зонами совместного предпринимательства, точнее, компактными территориями с высокой концентрацией предприятий с иностранным участием.

Предполагалось, что такие зоны будут создаваться в регионах с развитым научно-техническим потенциалом с целью производства наукоемкой продукции на базе соединения советских технологий и иностранного капитала. При этом льготы на территории зон предусматривались только в отношении предприятий с иностранным участием и в пределах, определяемых действовавшими в СССР нормами регулирования иностранных инвестиций.

В декабре 1989 г. правительство СССР приняло решение о создании первых свободных экономических зон в городах Находка и Выборг, которые в силу различных причин так и не стали функционировать в задуманных масштабах. Через полгода основные нормативные положения о свободных экономических зонах были изложены в «Основах законодательства об иностранных инвестициях в СССР».

К началу 1991 г. в Госплан СССР поступило свыше 350 предложений о создании свободных экономических зон в самых различных регионах страны, включая даже некоторые сельские округа; из них предполагалось отобрать 60 наиболее перспективных проектов. Однако эксперты ООН, учитывая существующий мировой опыт, называли эти планы «утопическими и несбыточными», тем более что создание свободных зон предполагалось осуществить практически одновременно и во всех отобранных регионах, без исследования готовности инфраструктуры, должного уровня бюджетного финансирования и серьезной законодательной основы. Именно поэтому международные эксперты советовали на начальном этапе реализации проекта свободных экономических зон в России сконцентрироваться на создании 4-5 зон в качестве «экспериментальной площадки», а затем на базе полученного опыта реализовывать другие проекты.

Несколько позже президент Всемирной ассоциации свободных экономических зон и зон экспортного производства (WEPZA) Р. Болин и ее вице-президент Р. Хейвуд также предостерегали российские власти от свойственной многим новым отечественным проектам «гигантомании». По их мнению, на первом этапе было бы целесообразнее сосредоточить усилия на создании 8-10 свободных зон площадью не более 350 га. Эти рекомендации были реализованы лишь спустя 14 лет при проведении конкурса по отбору особых экономических зон в России в 2005 г. При этом высказывания представителей Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ) полностью повторяют мнение международных экспертов в 1991 г.

К началу 1990-х гг. государственная концепция свободных зон дополнилась множеством региональных инициатив. Они развились, как только в ходе суверенизации союзных республик вопросы о создании зон были официально перенесены на республиканский уровень: в июле — сентябре 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял предложения 11 региональных советов народных депутатов об объявлении их территорий зонами свободного предпринимательства. Зоны учреждались в городах Ленинграде, Выборге, Находке, Зеленограде, Калининградской, Сахалинской и Читинской областях, в Алтайском крае, Кемеровской и Новгородской областях, Еврейской автономной области.

В 1990-1991 гг. Совет Министров и Верховный Совет РСФСР утвердили по каждой зоне отдельное положение, закреплявшее ее хозяйственно-правовой статус. Заметим, что в положениях зоны именовались «свободными экономическими зонами», а не «зонами свободного предпринимательства», как в упомянутых постановлениях об их учреждении. Набор предоставленных зонам льгот был практически одинаковым, а сами они рассматривались уже не только как внешнеэкономический, но скорее как внутриэкономический инструмент, призванный создать противовесы централизованной системе хозяйствования.

Хотя принятые решения способствовали притоку в зоны иностранного капитала — росло число совместных предприятий в Находке, Калининграде, на Сахалине, — они не были до конца продуманы ни с точки зрения реализуемости, ни с точки зрения последствий.

Во-первых, предполагаемые масштабы зон, которые охватывали не только небольшие территории, но и обширные области и цеые края, были заведомо неэффективными из-за необходимости колоссальных капиталовложений и проблем, связанных с соблюдением на больших территориях особых таможенных процедур.

Во-вторых, массовая раздача зональных преференций отдельным территориальным образованиям без четких критериев отбора спровоцировала волну стихийного возникновения новых зональных структур, когда та или иная территория (город, область, морской порт, центр науки и т.д.) объявляла о принятии ею соответствующего статуса, лоббируя его утверждение в верхах. Можно сказать, руководство России оказалось под массированным давлением со стороны регионов - в 1991 г. около 150 из них добивались образования на своих территориях свободных зон.

Итак, первые решения о создании свободных экономических зон в России были приняты в 1990-1991 гг. на основе постановлений Верховного Совета, Совета Министров и Правительства РФ. В сентябре 1991 г. был введен в действие закон «Об иностранных инвестициях в РСФСР», содержащий отдельную главу 7 о свободных экономических зонах. В ней определялись условия хозяйственной деятельности иностранных инвесторов и предприятий с иностранными инвестициями в свободных зонах. Декларировалось предоставление иностранным инвесторам следующих льгот в российских свободных экономических зонах:

• упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями непосредственно в уполномоченных органах свободной зоны;
• льготный налоговый режим — иностранные инвесторы и предприятия с иностранными инвестициями должны были облагаться налогами по пониженным ставкам, которые не могли составлять менее 50% действующих на территории РФ ставок для иностранных инвесторов и предприятий с иностранными инвестициями;
• предоставлялись пониженные ставки платы за пользование землей и иными природными ресурсами; право на долгосрочную аренду сроком до 70 лет с правом субаренды;
• особый таможенный режим, включающий пониженные таможенные пошлины на ввоз и вывоз товара; упрощенный порядок пересечения границы;
• упрощенный порядок въезда и выезда иностранных граждан, в том числе и безвизовый.

Однако при всей важности и своевременности этого закона он не мог служить полноценной законодательной базой для создания и функционирования свободных экономических зон, так как касался только одного их аспекта — привлечения иностранных инвестиций Этот пробел был призван восполнить Указ Президента РФ «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон на территории России»», изданный в июне 1992 г., который придал новый импульс процессу формирования свободных экономических зон. Принятие данного указа способствовало тому, что в отдельных, наиболее прогрессивных зонах (Находка, Калининград) началась практическая разработка стратегии развития территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству.

Несмотря на формирование определенной правовой базы, в начале 1990-х гг. практика создания свободных экономических зон в России носила хаотичный и бессистемный характер и фактически сводилась к бесконтрольной раздаче льгот и привилегий отдельным регионам страны в обмен на заверения в лояльности и политическую поддержку центральной власти.

В результате к 1993 г. на долю формально созданных свободных зон приходилось около 1/3 всей территории России, причем из них реально функционировало менее 5%. Фактически многие зоны либо просто не действовали, либо не приносили желаемых результатов и не решали тех задач, которые были перед ними поставлены.

Под влиянием данных факторов к началу 1993 г. в Правительстве РФ возобладала тенденция к ликвидации свободных «супер-зон». Подготовленный проект Закона РФ «О свободных экономических зонах в Российской Федерации» предусматривал формирование микрозон преимущественно двух разновидностей — свободных таможенных зон и зон экспортного производства. В основу отбора зональных территорий был положен принцип сочетания их выгодного географического положения с минимизацией затрат на их инфраструктурное обустройство.

Решения, принятые в июне 1993 г., были направлены на фактическое закрытие ранее созданных зон: законодательное урезание таможенных льгот (принятый Закон РФ «О таможенном тарифе») и очередная отмена налоговых преференций письмами Государственной налоговой службы РФ и Минфина РФ.

Эти меры отражали стремление правительства России удержать территории, претендующие на статус свободной зоны, в пределах национального экономического пространства:

• урезание (до 1-2 кв. км) допустимых размеров свободных зон, что исключало создание относительно крупных комплексных зон свободного предпринимательства;
• формальное заимствование и перенос на российскую почву простейших образцов из мировой зональной практики без учета перспектив ее развития и увязки с национальной промышленной политикой;
• усложненная система управления зонами, сопряженная с многочисленными бюрократическими согласованиями и невозможностью создания зон по инициативе «снизу».

В марте 1995 г. все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены, борьба территорий за особые привилегии не прекратилась. В частности, Калининградская область добилась принятия в 1996 г. Госдумой РФ отдельного Федерального закона от 22.01.1996 г. № 13-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области», возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности.