Состав и принципы бюджетной системы

Бюджетная система Российской Федерации основана на экономических отношениях и государственном устройстве страны. Бюджетное устройство включает организацию и принципы построения бюджетной системы. В федеративном государстве Россия выделяют три уровня бюджетного управления, регулируемого нормами права. Первый уровень составляют федеральный бюджет и бюджеты государственных (федеральных) внебюджетных фондов. Бюджеты субъектов Российской Федерации и региональные внебюджетные фонды — это второй региональный уровень, а местные бюджеты относятся к третьему — муниципальному уровню (городов и сельских поселений).

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и объявляются федеральными законами. Бюджеты субъектов Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются законами субъектов Российской Федерации. Бюджеты местных органов управления разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления. Местный бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Бюджетный процесс отражает деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю их исполнения, осуществлению бюджетного учета, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Он регламентирован законодательством, в первую очередь принятой Конституцией, Бюджетным кодексом.

Бюджетная система представляет собой совокупность системы бюджетов и внебюджетных фондов, правил бюджетных правоотношений и нормативно-правовой базы бюджетной деятельности.

Бюджетный процесс проходит несколько стадий. На первой стадии составляют проекты бюджетов, вторая посвящена рассмотрению и утверждению бюджетов, третья характеризует исполнение бюджетов, а четвертая посвящена составлению и утверждению отчета об исполнении. Участниками бюджетного процесса являются:

1. Президент и правительство страны, высшие должностные лица субъектов Федерации, главы муниципальных образований, органы власти и представительные органы местного самоуправления, исполнительные органы государственной власти.
2. Центральный банк Российской Федерации и органы государственного (муниципального) финансового контроля.
3. Органы управления государственными внебюджетными фондами.
4. Главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы и администраторы доходов и расходов бюджета.
5. Главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета.
6. Получатели бюджетных средств.

В Бюджетном кодексе утверждены бюджетные полномочия, к ним относятся:

• установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;
• определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы (включая федеральный бюджет, бюджеты государственных внебюджетных фондов), утверждения бюджетов, их внешней проверки, осуществления контроля их исполнения, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении;
• формирование технологии составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов и местных бюджетов, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и иной бюджетной отчетности;
• определение положений по исполнению расходных обязательств публично-правовых образований, основ кассового обслуживания исполнения бюджетов;
• обоснование базы для формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы, включая нормативы отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов в бюджеты бюджетной системы;
• раскрытие общих принципов и форм предоставления трансфертов, порядка заимствований, предоставления гарантий и погашения государственного (муниципального) долга;
• разработка схем бюджетной классификации Российской Федерации;
• установление единого порядка ведения бюджетного учета, представления отчетности для бюджетов бюджетной системы и бюджетных учреждений, включая унифицированные формы бюджетной документации;
• выделение порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Для субъектов Российской Федерации утверждены аналогичные полномочия, среди них можно выделить:

1. Установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля их исполнения, утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.
2. Составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
3. Выделение порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов.
4. Определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъекта, муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Федерации.
5. Обоснование нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов.
6. Подготовка положений по условиям и порядку предоставления трансфертов субъекту из местных бюджетов.
7. Осуществление государственных заимствований и гарантий субъекта, предоставление бюджетных кредитов, управление долгом и активами субъекта Федерации.
8. Детализация порядка применения бюджетной классификации в части, относящейся к бюджету субъектов и территориальных государственных внебюджетных фондов.

К бюджетным полномочиям субъектов Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга помимо вышеперечисленных бюджетных полномочий относятся:

1. Определение источников доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований.
2. Установление нормативов отчислений доходов в бюджеты внутригородских муниципальных образований от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов.
3. Определение объемов и порядка предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований, финансовой поддержки муниципальных образований.
4. Разработка порядка ведения реестров расходных обязательств внутригородских муниципальных образований, вытекающих из их полномочий.

Бюджетные полномочия муниципальных образований состоят в установлении порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, рассмотрения и утверждения местного бюджета, исполнения расходных обязательств муниципального образования, осуществления контроля его исполнения и утверждения отчета об исполнении местного бюджета.

Основными задачами бюджетов всех уровней являются аккумуляция публичных (государственных) средств, их перераспределение по вертикали между выделенными уровнями и по горизонтали между органами управления одного уровня. Для их решения бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:

• единства бюджетной системы на всей территории страны, единства кассы;
• разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы;
• самостоятельности бюджетов и равенства бюджетных прав субъектов Федерации, муниципальных образований;
• отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
• сбалансированности и общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
• результативности и эффективности использования бюджетных средств;
• прозрачности (открытости), достоверности, адресности на значения и целевого характера использования бюджетных средств;
• подведомственности расходов бюджетов.

Принцип единства бюджетной системы означает:

• единство денежной системы, бюджетного законодательства;
• общий порядок организации и функционирования бюджетной системы, исполнения расходных обязательств, формирования доходов и расходов бюджетов;
• использование единых форм бюджетной классификации, бюджетной документации, общей технологии ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов;
• единство правовой базы, применяемых санкций за нарушения бюджетного законодательства страны.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за определенными органами по уровням власти.

Принцип самостоятельности бюджетов означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и самостоятельно осуществлять управление бюджетным процессом Недопустимо устанавливать расходные обязательства, подлежащие исполнению за счет доходов других бюджетов бюджетной системы, за счет средств консолидированных бюджетов.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов, муниципальных образований означает применение закрепленных бюджетных полномочий каждого органа государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, включая исполнение расходных обязательств, порядок предоставления межбюджетных трансфертов.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов и поступлений, в том числе для финансирования дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны минимизировать размер дефицита бюджета.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что участники бюджетного процесса в рамках установленных бюджетных полномочий должны для достижения заданных результатов использовать наименьший объем средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов и поступлений из источников финансирования его дефицита. Расходы не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, за исключением субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов, а также средств целевых иностранных кредитов (заимствований).

Принцип прозрачности (открытости) означает обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, открытость для общества процедур рассмотрения и принятия решений по вопросам, вызывающим разногласия, обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года.

Секретные статьи выделяют только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Принцип подведомственности расходов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) средств.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов за пределами территории Российской Федерации.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предназначены для исполнения расходных обязательств страны.

Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов) образуют консолидированный бюджет Российской Федерации.

Каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации.

Бюджет субъекта Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) также предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

Рассмотрим основные понятия бюджетной политики, которые выделены в бюджетном кодексе.

Бюджетом называется форма образования и расходования фондов денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства, субъектов Федерации и местного самоуправления.

В бюджетах субъектов Федерации предусматриваются раздельные средства, направляемые на исполнение их расходных обязательств, возникающих в связи с осуществлением полномочий по предметам ведения субъектов Федерации, и расходных обязательств субъектов, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы для осуществления отдельных государственных полномочий.

Доходы бюджета — это поступающие в бюджет денежные средства, ^расходы бюджета — это денежные средства, выплачиваемые из бюджета. В доходы и расходы не входят средства, являющиеся источниками финансирования дефицита бюджета.

Дефицит бюджета — это превышение расходов бюджета над его доходами; профицит бюджета — это превышение доходов бюджета над его расходами.

Документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) в целях исполнения бюджета по расходам (источникам финансирования дефицита бюджета), называется бюджетной росписью.

В доходах бюджетов выделяют бюджетные ассигнования. Это предельные объемы денежных средств, предусмотренных для исполнения бюджетных обязательств.

Выделяют внешний и внутренний долг. Внешний долг— это обязательства в иностранной валюте, возникающие в рамках целевых иностранных кредитов (заимствований). Внутренний долг — это обязательства, возникающие в национальной валюте, а также обязательства в иностранной валюте субъектов и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающие в рамках целевых иностранных кредитов (заимствований).

Следует различать основные виды обязательств — расходные, бюджетные, публичные, денежные и гарантии.

Расходные обязательства отражают обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований или бюджетных учреждений) предоставить средства из соответствующего бюджета физическому или юридическому лицу или иному публично-правовому образованию, субъекту международного права.

Бюджетные обязательства — это расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.

Публичные обязательства — это расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его определения (расчета, индексации).

Денежные обязательства — это обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий.

Государственная или муниципальная гарантия — это вид долгового обязательства, в силу которого Российская Федерация или ее субъект или муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета. Это диктуется условиями обязательства, данного гарантом, отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.

Составление и организацию исполнения бюджетов субъектов, муниципальных образований выполняют финансовые органы (Министерство финансов), органы исполнительной власти субъектов Федерации. Право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств имеет главный распорядитель бюджетных средств. Он может быть органом государственной власти, органом управления государственным внебюджетным фондом, органом местной администрации, учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения, которое указано в ведомственной структуре расходов бюджета. Кроме главного выделяют в.распорядителей бюджетных средств. Это органы государственной власти, управления государственным внебюджетным фондом, местного самоуправления, местной администрации, бюджетные учреждения, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Бюджетное учреждение — это государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.

В соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения устанавливает бюджетная смета.

Внутри бюджетной системы от бюджета одного уровня бюджету другого уровня предоставляются средства, называемые межбюджетными трансфертами. Межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования, получили название «дотации». Бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества, — это бюджетные инвестиции.

В Банке России Федеральному казначейству открывают Единый счет бюджета (или совокупность счетов в разрезе федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, других бюджетов). На данном счете производится учет средств каждого бюджета при осуществлении операций по кассовым поступлениям и выплатам из бюджета.

Прогнозируемая в определенный период текущего финансового года недостаточность на едином счете бюджета денежных средств, необходимых для осуществления кассовых выплат из бюджета, называется временным кассовым разрывом.