Принятие бюджетов и контроль их исполнения

Составление федерального бюджета основывается на Бюджетном послании Президента и прогнозах социально-экономического развития на очередной финансовый год. В Бюджетном послании Президента определяется бюджетная политика страны на очередной финансовый год и плановый период. Прогнозы согласуют с принципами и положениями налоговой политики.

Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются объем валового внутреннего продукта и темп его роста в следующем году, прогнозируемый уровень инфляции (темп роста цен). Составление проекта начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период уточняет показатели утвержденного федерального бюджета планового периода и утверждает показатели второго года планового периода составляемого бюджета. Он вносится в Государственную Думу одновременно со следующими документами и материалами:

• основными направлениями бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год и плановый период;
• предварительными итогами социально-экономического развития РФ за истекший период текущего финансового года и ожидаемыми итогами социально-экономического развития РФ за текущий финансовый год;
• прогнозом социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год и плановый период;
• оценкой ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год;
• прогнозом основных параметров бюджетной системы РФ, в том числе консолидированного бюджета РФ на очередной финансовый год и плановый период;
• пояснительной запиской к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;
• расчетами по статьям классификации доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период;
• реестром расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, в том числе за счет субвенций бюджетам субъектов РФ;
• перечнем публичных нормативных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, и расчетами по ним на очередной финансовый год и плановый период;
• отчетами о реализации долгосрочных целевых программ;
• федеральной адресной инвестиционной программой;
• верхним пределом государственного внешнего долга РФ по состоянию на конец очередного финансового года и каждого года планового периода по видам долговых обязательств и с разбивкой по отдельным государствам;
• верхним пределом и проектом структуры государственного внутреннего долга Федерации по состоянию на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;
• проектом программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период;
• проектами программ государственных внутренних и внешних заимствований РФ на очередной финансовый год и плановый период;
• проектом программы государственных гарантий РФ в иностранной валюте и проектом программы государственных гарантий РФ в валюте РФ на очередной финансовый год и плановый период;
• предложениями по минимальному размеру оплаты труда, размеру стипендий, а также предложениями о порядке индексации заработной платы работников федеральных бюджетных учреждений, денежного содержания (денежного довольствия) федеральных государственных служащих в очередном финансовом году и плановом периоде;
• расчетами прогнозируемого использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, прогнозируемого объема средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на начало и конец очередного финансового года и каждого года планового периода.

Первый этап формирования федерального бюджета — разработка прогноза развития экономики страны. Министерство финансов РФ осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ и проектировками основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу.

Одновременно правительство представляет данные:

• об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ в отчетном финансовом году;
• о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ;
• о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Предварительно правительство направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета, уведомляет органы исполнительной власти субъектов Федерации о методике оформления отношений между бюджетами различных уровней. Центральный банк РФ до 26 августа текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период.

Второй этап формирования федерального бюджета — распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования по получателям бюджетных средств. Одновременно уполномоченный орган формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета.

Субъекты разрабатывают среднесрочный финансовый план. Это документ, содержащий основные параметры бюджета субъекта Федерации (или местного бюджета), в том числе:

• прогнозируемый общий объем доходов и расходов соответствующего бюджета и консолидированного бюджета субъекта (муниципального района);
• объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов;
• распределение в очередном финансовом году и плановом периоде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
• нормативы отчислений от налоговых доходов в местные бюджеты, устанавливаемые (подлежащие установлению) законами субъекта РФ (муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований);
• дефицит (профицит) бюджета;
• верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга;
• прогнозируемый объем доходов, расходов и дефицита (профицита) территориальных государственных внебюджетных фондов.

Показатели среднесрочного финансового плана субъекта (муниципального образования) носят индикативный характер и могут быть изменены при утверждении среднесрочного финансового плана субъекта на очередной финансовый год и плановый период.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении в течение 30 дней со дня его внесения в Государственную Думу правительством.

При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении обсуждается его концепция. Анализируется прогноз социально-экономического развития РФ, в том числе прогнозируемый объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции, а также вносятся изменения в основные направления бюджетной и налоговой политики.

Предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении являются основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся:

• прогнозируемый общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема нефтегазовых доходов федерального бюджета;
• нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы, если они не утверждены Бюджетным кодексом;
• общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;
• условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5% общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5% общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода;
• объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде;
• верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга РФ на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;
• нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде;
• дефицит (профицит) федерального бюджета.

При утверждении основных характеристик федерального бюджета указывается прогнозируемый уровень инфляции (по потребительским ценам по отношению к декабрю предыдущего года).

При рассмотрении в первом чтении проекта Государственная Дума заслушивает доклад правительства, содоклады Комитета по бюджету, а также доклад Председателя Счетной палаты и принимает решение о принятии или отклонении законопроекта.

В случае отклонения в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете Государственная Дума может передать законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ. По окончании работы согласительной комиссии проект снова обсуждается.

Во втором чтении Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в течение 35 дней со дня его принятия в первом чтении. После принятия федерального бюджета в первом чтении Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета. На эти изменения должно быть дано положительное заключение согласительной комиссии. Предметом рассмотрения проекта во втором чтении являются:

• перечень главных администраторов доходов федерального бюджета;
• перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;
• бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в соответствии с классификацией расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период в пределах общего объема расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, утвержденных в первом чтении;
• распределение между субъектами РФ межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период;
• программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период;
• программа государственных внутренних заимствований и внешних заимствований РФ;
• программа государственных гарантий РФ в валюте РФ и в иностранной валюте;
• приложение по долгосрочным целевым программам с указанием бюджетных ассигнований, направленных на их финансовое обеспечение;
• текстовые статьи проекта.

Субъекты права законодательной инициативы направляют поправки по предмету второго чтения в Комитет по бюджету.

В течение 10 дней Комитет по бюджету готовит сводные таблицы поправок по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов в соответствии с классификацией расходов федерального бюджета, рассматриваемым во втором чтении, и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты и Правительство Российской Федерации.

Рассмотрение поправок по предмету второго чтения по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в соответствии с классификацией расходов бюджетов РФ проводится в Комитете по бюджету и соответствующем профильном комитете.

Профильный комитет представляет результаты рассмотрения поправок в Комитет по бюджету, который принимает решение, формирует сводные таблицы поправок, рекомендованных к принятию или отклонению, и выносит их на рассмотрение Государственной Думы. При втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.

Государственная Дума рассматривает в третьем чтении проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.

При рассмотрении в третьем чтении утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета (в соответствии с распределением бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов). Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия передается в Совет Федерации, который рассматривает его в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой. Одобренный Советом Федерации, федеральный закон о федеральном бюджете направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств на основе функциональной и экономической классификации расходов бюджетов.

Правительство определяет главного распорядителя бюджетных средств. Он устанавливает задания по предоставлению государственных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств, утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений, составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета.

Главный распорядитель бюджетных средств осуществляет контроль использования бюджетных средств, представляет сводный отчет об исполнении бюджета по выделенным средствам и сводную смету доходов и расходов.

Распорядителем бюджетных средств выступают органы государственной власти или местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.

Особые бюджетные полномочия принадлежат Министерству финансов, которое составляет проект федерального бюджета и представляет его в правительство, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов. Министерство представляет сторону государства в договорах о выделении средств из федерального бюджета на возвратной основе, составляет сводную бюджетную роспись федерального бюджета; разрабатывает прогноз консолидированного бюджета РФ, программу государственных внутренних заимствований РФ, условия выпуска и размещения государственных займов, выступает в качестве эмитента ценных бумаг, проводит регистрацию эмиссии ценных бумаг субъектов РФ, осуществляет сотрудничество с международными финансовыми организациями.

Важное направление деятельности министерства — привлечение иностранных кредитных ресурсов. В текущей работе оно осуществляет методическое руководство по бухгалтерскому учету и отчетности юридических лиц, принимает в пределах своей компетенции нормативные акты.

На Министерство финансов возложено предоставление бюджетных ссуд в пределах лимита утвержденных средств, ведение государственных книг (реестров) внутреннего и внешнего долга РФ.

Министерство организует исполнение федерального бюджета, а также бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в случае заключения соответствующих бюджетных соглашений. Оно осуществляет предварительный и текущий контроль исполнения бюджетов, составляет отчет об исполнении бюджетов, в том числе консолидированного бюджета РФ. Его основные функции — открытие лицевых счетов и ведение сводного реестра главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств, бюджетных учреждений, бюджетных счетов получателей бюджетных средств, а также оформление представлений для выделения бюджетных средств.

Руководитель Министерства финансов РФ имеет исключительное право дать разрешение (сделать разрешительную надпись) на совершение следующих действий:

• утверждение сводной бюджетной росписи федерального бюджета;
• утверждение лимитов бюджетных обязательств для главных распорядителей средств федерального бюджета;
• предоставление бюджетных ссуд из средств федерального бюджета;
• введение режима сокращения расходов федерального бюджета при условии недостатка поступлений в размере не более 5% от утвержденных поступлений;
• перемещение ассигнований между главными распорядителями средств федерального бюджета, разделами, подразделами и статьями функциональной и экономической классификации расходов бюджетов РФ в пределах 10% утвержденных расходов.

Сводный финансовый баланс РФ — документ, характеризующий объем и использование финансовых ресурсов (валового национального располагаемого дохода). Он составляется для оценки объемов финансовых ресурсов и влияния федеральной политики на социально-экономическое развитие страны, разработки проекта федерального бюджета.

Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой.

Исполнение бюджетов — важный этап всего бюджетного процесса. Оно призвано обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и финансирование планируемых бюджетных расходов. Процедуры исполнения бюджетов регламентирует Бюджетный кодекс РФ. В этом кодексе выделено положение о казначейской системе исполнения бюджетов. Она отвечает за целевое использование бюджетных средств, исполнение бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов через Федеральное казначейство.

Основные задачи органов Федерального казначейства состоят в осуществлении управления доходами и расходами бюджета на счетах казначейства, исходя из принципа единства кассы, обеспечении контроля исполнения бюджетов, в том числе государственных внебюджетных фондов.

Оно осуществляет деятельность через свои территориальные органы и во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Федерации, Банком России и иными организациями.

Федеральное казначейство открывает в Банке России и кредитных организациях счета по учету средств бюджетов бюджетной системы.

Федеральное казначейство производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений и перечисляет их на единые счета соответствующих бюджетов, а также проводит кассовое обслуживание. Оно имеет полномочия приостановить операции по счетам, открытым бюджетным учреждениям в учреждениях Банка России, по лицевым счетам, открытым главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета.

Для выполнения своих полномочий Федеральное казначейство ведет сводный реестр главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета.

Федеральное казначейство доводит бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, а также до администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета. Планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расходных обязательств понимаются ассигнования, объем которых обусловлен нормативными правовыми актами, не предлагаемыми (не планируемыми) к изменению в текущем финансовом году. Под бюджетными ассигнованиями на исполнение принимаемых обязательств понимаются ассигнования, объем которых обусловлен нормативными актами, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению в текущем финансовом году.

В случае утверждения бюджета на плановый период проект закона о бюджете утверждается путем изменения параметров планового периода утвержденного бюджета и добавления к ним параметров второго года планового периода проекта бюджета.