Карп Г.В.

Формирование местных бюджетов горных населеных пунктов в Украине

В современных социально-экономических условиях развития Украины важное значение приобретает учет в бюджетной политике геоэкономических факторов, особенно в связи с евроинтеграционными тенденциями во внешнеэкономических отношениях. В европейских странах финансовое обеспечение горных населенных пунктов осуществляется с помощью финансовых ресурсов структурных фондов Европейского Союза, значительная часть которых перераспределяется на выполнение мероприятий по реализации положений европейской политики горного развития.

Насущной задачей в этом контексте является совершенствование финансового обеспечения горных населенных пунктов Украины. Поэтому возникает необходимость усовершенствования порядка формирования местных бюджетов горных населенных пунктов в контексте комплексного финансово-экономического развития административно-территориальных единиц горной местности с учетом европейского опыта и перспектив привлечения Украины к международным проектам в этой области.

Значительное внимание зарубежных ученых уделено проблематике социального, экономического и сбалансированного финансового развития тех территорий, которые отмечаются особыми геоэкономическими условиями. В частности российские ученые С. Кимельман, С. Андрюшин, Н. Попадюк, Р. Туровский, И. Хохлов, С. Баранов, Т. Скуфьина, Ю. Лукашин, Л. Рахлина, Н. Гофф, Б.Л. Лавровский, П. Каракчиев, А. Шаститко, М. Овчинников, Л. Григорьев, Н. Зубаревич, Ю. Урожаева анализируют отдельные аспекты финансовой политики государства относительно развития горных территорий.

Среди отечественных разработок следует отметить работы В. Алиева, М. Барановского, И. Бережной, И. Бегуна, О. Веклич, И. Гладия, Б. Данилишина, М. Дыбы, М. Долишнего, Т. Дробышевский, Л. Загвойськои, Л. Задувайло, В. Зайца, С. Кондратюка, Н. космы, В. Куценко, И. Луниной, А. Наумова, Ц. Огня, В. Опарина, Н. Павлихы, А. Пилипяка, Л. Петков, В. Толубьяка, Л. Шевчука, М. Щурика, И. Чугунова, В. Чужиков, А. Ягодки, в которых рассматриваются вопросы совершенствования государственной политики социально-экономического развития регионов, в том числе горных районов.

Необходимость уточнения финансовых основ бюджетной политики государства, а также совершенствование методологии межбюджетных отношений обусловила актуальность и тему диссертационной работы, определило ее цель, задачи и объект исследования.

Теоретические основы формирования местных бюджетов горных населенных пунктов

В первой главе «Теоретические основы формирования местных бюджетов горных населенных пунктов» исследованы особенности системы формирования местных бюджетов и ее геоэкономических особенностей, раскрыты организационно-правовые основы формирования местных бюджетов горных населенных пунктов, проведен анализ зарубежного опыта реализации финансовой политики регулирования развития горных территорий в Европейском Союзе .

На основе обобщения работ российских ученых-экономистов установлено, что вопросы формирования местных бюджетов горных населенных пунктов связано с административной реформой, которая должна учитывать признаки гео-демографического пространства, с совершенствованием показателей рейтинга развития регионов с учетом их географических особенностей, приведение в соответствие с типологией еврорегионов показателей инвестиционной привлекательности, взаимосвязи процессов региональной дифференциации по территориальным распределением ресурсов и учета этих связей в системном подходе к преодолению региональной асимметрии в целях устойчивого экономического развития, межрегионального взаимодействия на основе сочетания подходов новых экономических теорий - экономической географии и институциональной экономики.

Приобретение территориями со специальным статусом отдельных автономных прав в решении финансовых вопросов по привлечению дополнительных финансовых ресурсов, т.е. рост относительной автономии таких административно-территориальных единиц может сопровождаться негативными эффектами и негативными тенденциями в процессе принятия решений по вопросам финансирования, поэтому в целях их преодоления законодательно устанавливаются обязательные бюджетные процедуры, которые предусматривают необходимость предоставления альтернативных предложений и их учета.

В отечественной экономической литературе горные районы традиционно рассматриваются как депрессивные. При этом уровень депрессивности и принципы распределения финансовой помощи предлагается осуществлять на основе четкого разграничения показателей по разным типам депрессивных территорий, на основе определения понятия «территориальной депрессии» на уровне административных районов. Географическое расположение рядом с фискальной эффективностью, уровнем институционального и инфраструктурного развития, уровню жизни относятся к качественным критериям, обусловливающих необходимость обоснования границ и величины социально-экономических районов в Украине.

Отечественные ученые отмечают необходимость сочетания экологических, социальных, географических факторов в соответствии с принципами обеспечения устойчивого развития регионов. Украинскими учеными используются понятия «пространственный менеджмент», как важное направление региональной политики устойчивого развития, который включает современные схемы планирования территорий с особым статусом. Отдельного внимания заслуживают вопросы внедрения международных индикаторов регионального развития, учитывающие наряду с ресурсными компонентами социальные, институциональные и экологические. К научным проблемам, которые касаются исследований горных населенных пунктов следует отнести вопросы совершенствования информационно-аналитического и статистического обеспечения. К организационным факторам, способствующим эффективному социально-экономическому развитию горных территорий относятся воспроизводства институтов, которые успешно реализуют принципы регионального развития в европейских странах - агентства регионального развития, а также создание специальных фондов развития.

Установлено, что организационно-правовые основы формирования местных бюджетов должны базироваться на принципе системного равновесия, согласно которому полномочиям органов местного самоуправления и соответствующим расходам должны соответствовать доходы местных бюджетов. Регулирующая функция возлагается на финансовые органы государства и местные финансовые органы. Такая система должна предусматривать конкретно определенный объем самостоятельности в органах местного самоуправления и стимулировать эффективность деятельности этих органов.

Современным подходом в нормативно-правовом регулировании местных бюджетов горных районов в Европейском союзе является мультисекторный подход по финансированию горных территорий. При таком подходе в программах финансирования концентрируются ресурсы на развитие нескольких секторов экономики в контексте реализации единой государственной политики.

Эффективным инструментом европейской политики горного развития являются фонды развития горных населенных пунктов, функционирующих на принципах софинансирования из структурных фондов Европейского Союза и государств-членов. Образование национальных фондов финансовой поддержки регионального развития, как показал опыт зарубежных стран, является эффективным инструментом реализации финансовой политики государства, направленной на сбалансированное развитие территорий с различиями географического, экологического и социально-экономического характера.

Одним из перспективных направлений нормативно-правового регулирования финансового обеспечения горных населенных пунктов является законодательство об инвестициях в горных районах и другие специализированные законодательные акты, в том числе двух- и многосторонние по вопросам финансирования развития горных территорий.

Определяющей составляющей европейской политики развития горных территорий является ее интегральность, что представляет собой комплекс мероприятий, которые проводятся в горных районах, охваченных соответствующими проектами. К таким мероприятиям относятся финансовая санация, образования организационных структур, в состав которых входят как представители общин горных районов, центрального правительства, частных инвесторов, что позволяет гармонизировать противоречивые интересы инвесторов.

Методологические подходы к оценке финансовой состоятельности органов местного самоуправления горных населенных пунктов

Вторая глава «Методологические подходы к оценке финансовой состоятельности органов местного самоуправления горных населенных пунктов» посвящен исследованию показателей финансового обеспечения местных бюджетов горных районов, проведению сравнительного анализа доходов и расходов местных бюджетов Украины, раскрытию особенностей зарубежного опыта формирования доходов местных бюджетов.

Например, в Ивано-Франковской области горная местность занимает более 70% ее территории. Этим объясняются специфика производства, преобладание в нем выпуск товаров с низкой долей добавленной стоимости, следовательно, с более низкими качественными показателям хозяйствования. Рассматривая вопросы развития горной местности в контексте общеевропейских процессов, ученые-экономисты Европы пришли к выводу о нецелесообразности распространения глобализации на эти территории. Горные районы имеют самобытную культуру специфические традиции не только в быту, но и в сфере производства, поэтому под эгидой Европейской Комиссии в целях сохранения уникальности этих территорий проводится альтернативная процессу глобализации горная политика. Если рассматривать аналогичную политику в отношении украинских Карпат, то становится очевидным, что на относительно небольшой территории следует сочетать различные по своей направленности стратегии экономического роста.

Анализ системы административно-территориального устройства Ивано-Франковской области через призму ее рациональности и целесообразности показывает, что в основном на уровне районов и городов эти критерии выдерживаются. Из 14 районов области 13, за исключением высокогорного Верховинского, имеют численность населения свыше 50 тыс. чел., А Коломыйский и Надвирнянский районы - свыше 100 тыс. чел. По территории подавляющее большинство районов имеет площадь 0,6; 0,9 тыс. кв. км. (9 из 14), а Верховинский, Долинский, Коломыйский, Надворнянский и Рожнятовский районы - более 1 тыс. кв. км. Что касается принципа самодостаточности, то, учитывая, что область является дотационной, а соответственно и основная часть ее административно-территориальных единиц также дотационные, можно говорить только о социальной самодостаточности. За период существования ныне действующей системы административно-территориального устройства области (с середины 60-х годов) уже сложилась устойчивая сеть всех учреждений: органов исполнительной власти и местного самоуправления, территориальных органов министерств и ведомств, учреждений социальной сферы. Установилась и соответствующая сеть инженерных, коммуникационных, транспортных сетей.

По результатам проведенного анализа доходов и расходов местных бюджетов горных населенных пунктов Богородчанского, Болеховского, Верховинского, Долинского, Коломыйского, Косивского, Надворнянского, Рожнятовского, Яремчанского районов Ивано-Франковской области, сделаны выводы, что за период 2004-2008 годов наибольший удельный вес в доходах указанных бюджетов без учета межбюджетных трансфертов занимают статьи доходов «Налоги на доходы, налоги на прибыль, налоги на увеличение рыночной стоимости», «Сборы за специальное использование природных ресурсов».

Однако проблемным на сегодня является неэффективное и нерациональное использование ресурсов, несоответствие уровня развития туристической индустрии имеющемуся потенциалу. Это прежде всего отсутствие развитой инфраструктуры, низкое качество обслуживания, отсутствие качественной рекламы и глубинной информации о туристических услугах, отсутствие полноценной, адаптированной к Европейских интеграционных процессов региональной политики развития туризма. Недостаточно используется потенциал для развития туризма в сельской местности как основного направления уменьшения безработицы и преодоления бедности в регионе.

Так, если проанализировать структуру доходной части горных населенных пунктов за 2005-2008 годы, то увидим, что самыми существенными источниками доходов их бюджетов является налог с доходов физических лиц, единый налог на предпринимательскую деятельность и плата за землю. В 2008 году они соответственно составляли 76,4%, 5,1% и 9,3%.

Местные налоги и сборы - 2,42%, внутренние налоги на товары и услуги - 1,15%, налог на прибыль предприятий всего - 0,24%. Это свидетельствует о том, что в горных районах предприниматели основном являются субъектами малого бизнеса, а следовательно, работающих на упрощенной системе налогообложения.

Общая сумма доходов в горных районах равнялась в 2005 г. 123596,4 тыс. грн., или 22,0% к объему бюджета области, в 2006г. - 171242,7 тыс. грн., или 31,1% соответственно.

Результаты сравнительного анализа финансовой состоятельности местных бюджетов горных населенных пунктов за период 2002-2009 годов показали наличие системных диспропорций в возможностях формирования доходов, учитываемых при исчислении объема дотации выравнивания, для всех четырех групп местных бюджетов: районные бюджеты, бюджеты городов районного значения, сельских и поселковых бюджетов.

В частности в группе районных бюджетов распределение значений индекса налогоспособности районов со статусом горных означает, что в течение рассматриваемого периода горные районы стали более финансово обеспеченным, чем районы в среднем по Украине, поскольку удельный вес количества районных бюджетов горных районов приходится на большие значения диапазона индекса налогоспособности. Так, максимальное значение удельного веса районных бюджетов со статусом горных в 2008 году формируется в пределах диапазона 0,25-0,26.

Аналогичные выводы можно сделать и по группам бюджетов городов районного значения и поселковых бюджетов. Для сельских бюджетов характерна противоположная тенденция, свидетельствующая о необходимости упорядочения методики расчета прогнозируемого объема доходов, которые учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов для местных бюджетов горных районов.

Такой объем собственных и закрепленных доходов, конечно, не обеспечивает расходной части местных бюджетов горных населенных пунктов. Поэтому возникает необходимость в получении дотаций выравнивания из государственного бюджета. Какую сумму средств получит каждый район, зависит, в частности, от того, какой объем финансового ресурса выделяется на ту или иную отрасль бюджетной сферы и финансовых нормативов бюджетной обеспеченности и насколько они экономически обоснованы.

Направления совершенствования системы формирования местных бюджетов горных населенных пунктов

В третьей главе «Направления совершенствования системы формирования местных бюджетов горных населенных пунктов» раскрыто концептуальные основы развития финансов в регионах со специальным статусом, разработаны предложения по внесению изменений в Бюджетный кодекс в части формирования доходов местных бюджетов, на основе принципов Европейской Хартии местного самоуправления.

За годы реформ социально-экономическая дифференциация регионов Украины существенно усилилась. Поэтому региональная политика должна быть направлена на сглаживание неравномерностей развития территорий Украины и состоять в дифференцированном подходе государства к регионам с различными социально-экономическими проблемами. Необходимо выделить не только точки роста, но и точки депрессии, для которых государство создает соответствующие условия развития.

Европейский опыт показал, что региональная политика, основанная на налоговых льготах и государственных субсидиях, оказалась недостаточно эффективной. Более целесообразным считается направление средств на реструктуризацию отраслей и предприятий.

При условии вхождения Украины в ЕС необходимо ускорить проведение классификации ее территорий, в основу которой заложить соответствии уровне экономических районов, областей, районов, населенных пунктов.

Объектом государственной поддержки горных регионов должны быть не местные органы власти, а предприятия и населения, находящихся на данной территории. Такая поддержка должна направляться на смягчение негативных социальных процессов и ускорение структурной перестройки экономики региона. За угрозы распыления средств, как это было на практике, сегодня представляется целесообразным также предоставление регионам конкретной адресной помощи в обход местных органов власти более высокого уровня (областных, районных). Необходимо полностью исключить механизм посредников при размещении бюджетных средств, должны проходить по каналам Государственного казначейства.

При выработке концептуальных основ долгосрочной стратегии государственной региональной политики необходимо предусматривать существенное расширение полномочий регионов в проведении единой социально-экономической политики государства, возможность усовершенствовать условия социально-экономического развития регионов и преодолеть существенную разницу в их социально-экономическом развитии.

Реализация указанной стратегии требует создания Украинской механизмов координации мероприятий и направлений, направленных на устойчивое региональное развитие территорий. В свою очередь, координация между отраслевыми планами и их выполнением в отношении регионов и их территорий потребует прочной организационной и правовой базы. Указанное означает потребность образования координационного органа, который должен целью согласование общегосударственных, секторальных и региональных интересов в процессе разработки и реализации государственной региональной политики (Координационного совета регионального развития).

Координационный совет регионального развития должна образовываться решением Кабинета Министров Украины и быть предназначена для координации, согласования интересов и позиций как между секторами, так и между центром и регионами.

Формат такого координационного органа должен обеспечить полноту представительства всех органов и учреждений, участие которых является критически важным. В другом формате (правительство, правительственный комитет и т.д.) невозможно обеспечить такую полноту представительства.

Координационный совет регионального развития будет служить своеобразным "площадкой" для согласования интересов субъектов регионального развития. Результаты такого согласования должны учитываться при принятии решений всеми субъектами государственной региональной политики.

Решение о создании указанного органа должно сопровождаться созданием Государственного фонда регионального развития как инструмента централизованного финансового обеспечения реализации программ и проектов регионального развития, предусмотренных системой документов региональной политики и является составной частью специального фонда государственного бюджета.

Ресурсы Государственного фонда регионального развития будут формироваться за счет средств государственного и местных бюджетов, программ международной технической и финансовой помощи, средств займов, привлекаемых от иностранных государств и банков, международных финансовых организаций и других финансовых и кредитных учреждений, благотворительных взносов и добровольных пожертвований юридических и физических лиц, в том числе иностранных, объединений граждан, международных организаций.

Итак, успехи экономических реформ, проводимых в Украине, во многом определяются качеством и целенаправленностью осуществляемого перехода к новым методам управления и регулирования экономического и социального развития в ее отдельных регионах. Суть этого перехода заключается в расширении хозяйственной самостоятельности территорий, передачи на местный уровень управления значительной части функций центральных органов управления, развития экономических методов регулирования деятельности хозяйствующих субъектов на территории данного региона.

Выводы

Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие выводы и предложения относительно подходов к совершенствованию порядка формирования местных бюджетов горных населенных пунктов в Украине:

1. В ходе анализа теоретических основ формирования местных бюджетов установлено, что система формирования местных бюджетов горных населенных пунктов существенно отличается от порядка формирования местных бюджетов в Украине. Такие различия обусловлены в первую очередь тем, что указанные территории имеют особый правовой статус, их социально-экономическое развитие регулируется специальным законодательством. По отдельным элементам бюджетного регулирования местные бюджеты горных населенных пунктов имеют определенный уровень административно-правовой автономии.

2. Установлена необходимость согласованной экономической и финансовой интеграции со странами Европейского Союза, в частности учета факторов внутригосударственной политико-географической асимметрии в процессах административной и фискальной децентрализации, сбалансирования отношений государство - органы местного самоуправления в унитарных странах путем особого правового урегулирования статуса территорий, которые имеют этнические и физико- географические особенности, учет геоэкономических критериев при предоставлении финансовой помощи из структурных фондов ЕС, обеспечение мероприятий региональной финансовой политики путем внедрения механизмов политики сплочения ЕС, что окажет социальное направление интеграционным процессам, реализации субнациональных интересов отдельных территорий в программах партнерства при выполнении структурных программ ЕС, позволит контролировать глобальные финансовые потоки и предоставит отдельные права законодательной инициативы в регионах с целью привлечения их к решению общеевропейских вопросов.

3. Установлено, что организационно-правовые основы формирования местных бюджетов горных населенных пунктов в Украине не соответствуют общеевропейским традициям бюджетного регулирования. В частности это касается предоставления бюджетных прав таким административно-территориальным единицам, которые уже имеют специальный статус. Подобные административные образования в унитарных европейских странах имеют полномочия по установлению финансовых отношений как с государственными, так и с частными учреждениями и организациями, а также межгосударственными интеграционными группировками в целях финансового обеспечения социально-экономического развития.

4. Структурно-функциональнальний анализ финансовых показателей местных бюджетов западных областей Украины, в которых есть горные территории, показал, что структура общего объема доходов этих бюджетов определяется такими показателями как трансферты выравнивания из государственного бюджета, инвестиционные субвенции из государственного бюджета. В структуре налоговых поступлений весомую часть составляют ресурсные и рентные платежи. в то же время основным доходным источником указанных бюджетов является налог с доходов физических лиц, плата за землю и единый сельскохозяйственный налог. Значительные отклонения показателей структуры налоговых поступлений бюджетов сел и поселков обусловленные неравномерным распределением налоговой базы, социальными факторами и особым географическим расположением этих населенных пунктов.

5. Приоритетными направлениями финансирования из бюджетов горных населенных пунктов являются расходы по статье «Образование», «Государственное управление» и «Жилищно-коммунальное хозяйство». Вместе с тем в отдельных бюджетах не предусмотрены средства по функции «Здравоохранение», что свидетельствует об отсутствии бюджетного учреждения данного профиля на территории. Вместе с тем, обеспеченность расходами по статье «Государственное управление» по бюджетам сел и поселков является чрезвычайно низкой. Указанное означает системную необеспеченности источниками финансовых ресурсов таких бюджетов и необходимость укрупнения сел и поселков в общины.

6. Учитывая большое значение трансфертов выравнивания для финансирования расходов бюджетов горных населенных пунктов предложено для местных бюджетов горных населенных пунктов ввести дополнительные корректирующие коэффициенты к финансовым нормативам бюджетной обеспеченности на содержание органов государственного управления, учреждений культуры и здравоохранения и отразить их в формульных расчетах объемов межбюджетных трансфертов и предусматривать целевой межбюджетные трансферты местным бюджетам, из которых осуществляются расходы непосредственно для развития горных населенных пунктов. Указанный подход приобретает особенно важное значение в условиях перехода на прямые межбюджетные отношения государственного бюджета с каждым местным бюджетом горного населенного пункта.

7. Установлено недостаточность информационно-аналитического обеспечения и отсутствие общегосударственных статистических показателей, что негативно влияет на достоверность и обоснованность бюджетной политики государства. Предложено формировать статистическую отчетность на уровне Государственного комитета статистики Украины не только в разрезе областей, но и за всеми административно-территориальными единицами, в том числе теми, которым предоставлен статус горных.

8. Обоснована целесообразность создания координационного органа, который должен целью согласование общегосударственных, секторальных и региональных интересов в процессе разработки и реализации государственной региональной политики (Координационного совета регионального развития) и Государственного фонда регионального развития для реализации совместных проектов в рамках трансграничного, международного и межрегионального сотрудничества в области регионального развития.

9. Предложено дополнить теоретические подходы в области исследования местных финансов Украины геоэкономическими факторами, определяющими особенности системы местных бюджетов в Украине и обусловливают необходимость применения специфических бюджетных показателей, учитывающих географические особенности административно-территориальных единиц.

10. Предложено внести изменения в Бюджетный кодекс Украины в части законодательного закрепления положений о бюджетном регулировании территорий, имеющих особый статус, в частности горных. Наряду с этим следует согласовать нормативно-правовые акты, регулирующие межбюджетные отношения на уровне район-город-село-село с учетом корректирующих Формулу финансового выравнивания компонентов, касающихся учета положений Закона Украины «О статусе горных населенных пунктов в Украине».