Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления

12.1.Формы прямого волеизъявления граждан на местном уровне

Формы прямого волеизъявления способствуют непосредственному осуществлению власти населением муниципального образования и являются важным элементом системы местного самоуправления. Формы прямого волеизъявления граждан могут быть двух видов:

1. формы прямого волеизъявления обязательного характера – это формы, которые позволяют выявить обязательную для исполнения волю населения муниципального образования: местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы);
2. формы прямого волеизъявления рекомендательного характера – это формы, которые способствуют выявлению общественного мнения населения по поводу осуществления местного самоуправления и позволяют органам и должностным лицам местного самоуправления принять (или не принять) решение с учетом мнения и интересов большинства населения. Такими формами являются территориальное общественное самоуправление, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, конференции жителей по вопросам местного значения, опросы общественного мнения, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и т. д.

Высшим непосредственным выражением воли населения является местный референдум. Местный референдум – это голосование граждан по наиболее важным вопросам местного самоуправления. Конституция, закрепляя референдум в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления (ст. 130), признает за каждым гражданином Российской Федерации право участвовать в референдуме (ст. 32).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) устанавливает следующие принципы проведения местного референдума: 1) участие в референдуме является всеобщим и равным; 2) голосование осуществляется непосредственно и добровольно; 3) контроль за волеизъявлением граждан не допускается.

В соответствии Законом о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 22) решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.

Субъектами РФ приняты законы или положения о местном референдуме, в которых закрепляются требования к их проведению. Например, согласно Закону Саратовской области «О референдумах в Саратовской области» на местный референдум в обязательном порядке выносятся определенные вопросы: о создании или разделении органов местного самоуправления на территории муниципальных образований, об изменении границ муниципальных образований и т. п. На местный референдум Саратовской области не могут выноситься вопросы: 1) о принятии и изменении бюджета муниципальных образований; 2) о введении, изменении, отмене налогов и сборов; 3) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности жизнедеятельности населения; 4) о продлении полномочий глав муниципальных образований, глав администраций и представительных органов муниципальных образований.

В уставах муниципальных образований приобретают конкретное определение следующие вопросы: порядок сбора подписей жителей данного муниципального образования под требованием о проведении местного референдума; необходимое количество такого рода подписей; порядок создания, права и обязанности соответствующих инициативных групп населения; сроки назначения местного референдума и т. д.

Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 22) решения, принятые на местном референдуме, не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления и являются обязательными для исполнения всеми органами, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, находящимися на территории муниципального образования, а также гражданами. Принятые на местном референдуме решения и итоги голосования подлежат официальному/опубликованию (обнародованию).

Муниципальные выборы, так же как и местный референдум, являются высшим непосредственным выражением воли населения муниципального образования. Их значение определяется, прежде всего, тем, что посредством выборов образуются представительные органы местной власти и получают свои полномочия главы местной администрации. В ходе избирательной кампании граждане своими предложениями направляют деятельность органов местного самоуправления, критически оценивают их работу. Каждая избирательная кампания стимулирует развитие социальной активности граждан, способствует выявлению их насущных потребностей и интересов, создает необходимые предпосылки для их удовлетворения.

Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. муниципальные выборы осуществляются на основе общих принципов избирательного права России: всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании. В Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяется процесс организации выборов органов местного самоуправления и выделяются следующие стадии: 1) назначение выборов; 2) образование избирательных округов и участков, формирование избирательных комиссий, составление списка избирателей; 3) выдвижение и регистрация кандидатов для избрания в органы местного самоуправления; 4) проведение предвыборной агитации; 5) голосование; 6) определение результатов выборов.

Более подробную регламентацию указанные стадии и другие вопросы муниципальных выборов получают в законах субъектов РФ, например, в Законе Саратовской области «О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области».

Жители муниципальных образований имеют возможность отзыва избранных ранее депутатов и должностных лиц местного самоуправления, не оправдавших доверие избирателей. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 24), голосование жителей по отзыву депутата и выборного должностного лица местного самоуправления возможно при двух условиях: 1) в судебном порядке должны быть доказаны конкретные противоправные решения или действия (бездействия) депутата (причем депутату должна быть предоставлена возможность дать избирателям объяснения по поводу выдвигаемых обвинений); 2) за отзыв депутата должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании.

Сходы граждан – это традиционная для России форма управления местными делами. Сходы обеспечивают гражданам возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью и инициативой, выражающихся в их вопросах, выступлениях, участии в голосовании и т. п. Сходы также служат формой привлечения граждан к осуществлению самых разнообразных управленческих функций. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г., в небольших городских и сельских поселениях – с числом избирателей менее 100 человек – сходы берут на себя роль и функции представительного органа, который в таких случаях не образуется. Порядок созыва и проведения сходов определяется на уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления. Решения, принятые на сходе граждан, являются обязательными для исполнения.

Территориальное общественное самоуправление, согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27), является формой самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования. Следует отметить, что территориальное общественное самоуправление – добровольная форма самоорганизации граждан, т. е. оно может быть и не востребовано жителями.

Народная правотворческая инициатива достаточно актуальная форма прямого волеизъявления граждан, позволяющая выявить общественное мнение населения по поводу осуществления местного самоуправления. Граждане своими предложениями и проектами по вопросам местного значения могут помочь представительным органам в разработке местных нормативных актов.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. определяет и гарантирует реализацию населением муниципального образования своего права на народную правотворческую инициативу. Эти гарантии связываются, во-первых, с обязанностью органов местного самоуправления по рассмотрению на открытых заседаниях с участием представителей населения правовых актов по вопросам местного значения, внесенных населением, и, во-вторых, с официальным опубликованием результатов их рассмотрения.

Для осуществления правотворческой инициативы Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает минимальную численность инициативной группы граждан: не более 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Волеизъявление граждан на принятие правового акта в порядке правотворческой инициативы не является обязательным для органов местного самоуправления. Мотивированный отказ органов местного самоуправления в принятии (издании) правового акта, проект которого вносился населением в порядке народной правотворческой инициативы, не влечет за собой никаких юридических последствий.

Обращения граждан в органы местного самоуправления как одна из форм прямого волеизъявления населения муниципального образования дает им возможность участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Обращения граждан – важное средство проявления общественно-политической активности, заинтересованности жителей в общественных делах. Кроме того, это способ укрепления связей муниципального аппарата с населением и источник информации, необходимый для решения текущих вопросов общественной жизни.

Граждане имеют право обращаться в органы местного самоуправления как лично, так и направлять в них индивидуальные и коллективные обращения. Гарантии реализации населением муниципального образования своего права на обращение в органы местного самоуправления закрепляет Закон о местном самоуправлении 2003 г. Это обязанность органов местного самоуправления рассмотреть обращения граждан в течение месяца и административная ответственность, которая может быть установлена за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан.

Опросы общественного мнения одна из форм прямого волеизъявления населения, позволяющая выявить общественное мнение по поводу осуществления местного самоуправления. Результаты опросов общественного мнения подвергаются анализу, социологическим исследованиям, а затем доводятся до населения через местные СМИ. Органы и должностные лица местного самоуправления заинтересованы в постоянном проведении мониторингов и публикации их результатов. Они позволяют узнать позицию, занимаемую населением муниципального образования по отношению к местной власти, и оперативно среагировать на нее; помогают выявить проблемы населения и принять решение с учетом мнения и интересов большинства; дают возможность разъяснить свои взгляды и позиции; а также получить и сообщить дополнительную информацию.

Одной из новых форм непосредственной демократии стали публичные слушания, которые проводятся главой муниципального образования с участием жителей для обсуждения наиболее важных проектов местных нормативных актов. Так, на публичные слушания согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. должны выноситься: 1) проект устава муниципального образования, а также проекты о внесении изменений и дополнений в устав; 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении; 3) проекты планов и программ развития муниципального образования; 4) вопросы о преобразовании муниципального образования; 5) вопросы градостроительства.

Митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и другие массовые выступления являются одной из важных, хотя и противоречиво сказывающихся на социально-экономической жизни граждан формой прямой демократии. Эти акции в определенной степени выражают настроение жителей, поэтому игнорирование подобных форм волеизъявления граждан может привести к смене власти, к срыву принятия и выполнения эффективных программ развития и к дестабилизации жизнедеятельности всего муниципального образования.

Данные формы также играют важную роль в привлечении внимания органов местного самоуправления к актуальным проблемам социально-экономического развития территории и другим вопросам, требующим срочного разрешения. В этой связи Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» к проведению массовых выступлений предъявляет ряд требований: они не могут проводиться в запрещенных местах, должны проходить мирно и безоружно, без призывов к смене власти, не должны преследовать запрещенные законом цели и должны проводиться без участия детей.

Наряду с предусмотренными федеральным законодательством формами непосредственной демократии граждане также вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих действующему законодательству.

12.2. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления

Элементом системы местного самоуправления и формой непосредственной демократии рекомендательного характера является территориальное общественное самоуправление. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27) территориальное общественное самоуправление - это форма самоорганизация граждан по месту их жительства для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Территориальное общественное самоуправление (далее – TOC) осуществляется на части территории муниципального образования: в подъезде многоквартирного дома, в доме, в группе жилых домов, в сельском населенном пункте и т. п. Следует отметить, что на одной территориальной единице может быть создан только один орган территориального общественного самоуправления. Многоуровневая система предполагает подчинение нижестоящих уровней вышестоящим, например, старший по подъезду будет подчиняться старшему по дому, а тот, в свою очередь, председателю территориального общественного самоуправления микрорайона. Таким образом, создается разветвленная система по обслуживанию жилищного комплекса и благоустройству его территории. Границы территории территориального общественного самоуправления устанавливаются представительным органом муниципального образования по предложению населения. Мнение населения, проживающего на данной территории, может быть выявлено с помощью собраний, конференций жителей, опросов общественного мнения и т. п.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27) устанавливает полномочия органов территориального общественного самоуправления, в частности, они:

1. представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории (основной функцией субъекта территориального общественного самоуправления является представление и защита интересов жителей своей территории в органах местного самоуправления и в органах государственной власти);
2. обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан (решения, принятые высшим руководящим органом территориального общественного самоуправления, исполняются иными органами территориального общественного самоуправления, общее руководство при этом осуществляет председатель территориального общественного самоуправления);
3. могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета. (Таким образом, на хозяйственную деятельность органов территориального общественного самоуправления накладываются некоторые ограничения. Так, органы территориального общественного самоуправления вправе: создавать в установленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребности жителей в товарах и услугах; выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории территориального общественного самоуправления и коммунальному обслуживанию жителей, строительству, эксплуатации и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры. Органы территориального общественного самоуправления вправе использовать земельные участки на территории территориального общественного самоуправления под строительство погребов и гаражей, создание детских и оздоровительных площадок, разбивку скверов, открытие стоянок автомобилей и площадок для выгула собак, а также для других общественно полезных целей);
4. вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов. (Таким образом, особенностью статуса органов территориального общественного самоуправления (и их основным отличием от общественных объединений, к которым органы территориального общественного самоуправления иногда ошибочно относят) является право участвовать в местном нормотворчестве, выступая в качестве субъектов правотворческой инициативы).

Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27) закрепляет две основные формы осуществления территориального общественного самоуправления жителями: во-первых, непосредственно (через все формы прямого волеизъявления) и, во-вторых, опосредованно – через формируемые органы территориального общественного самоуправления. Система территориального общественного самоуправления как совокупность организационных форм осуществления территориального общественного самоуправления обычно включает в себя следующие элементы: 1) формы прямого волеизъявления (общие собрания, конференции жителей, опросы населения и т. п.); 2) органы территориального общественного самоуправления (собрание как высший руководящий орган, комитет как исполнительный орган, председатель осуществляет общее руководство органами территориального общественного самоуправления, ревизионная комиссия как орган, контролирующий осуществление хозяйственной деятельности, и т. п.); 3) добровольные союзы органов территориального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления избираются жителями, проживающими на соответствующей территории. Выборы органов территориального общественного самоуправления могут проводиться как на учредительных общих собраниях или конференциях жителей по месту их жительства, так и на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27) закрепляет, что общие собрания жителей правомочны, если в них принимает участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста. Конференция жителей проводится в случаях, когда невозможно провести общее собрание жителей. Делегаты конференции жителей избираются по норме, установленной главой местной администрации по предложению инициативной группы. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления правомочна, если в ней принимают участие не менее 1/3 избранных делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста.

Для ведения общих собраний, конференций жителей избирается председатель и секретарь. Решения общих собраний и конференций жителей принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих и оформляются протоколом. Решения собраний, конференций территориального общественного самоуправления в течение 10 дней доводятся до сведения органов местного самоуправления и других заинтересованных лиц.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27) закрепляет исключительные полномочия собраний, конференций территориального общественного самоуправления, относя к ним следующие вопросы:

1. установление структуры органов территориального общественного самоуправления (на общем собрании жителей определяются виды избираемых органов территориального общественного самоуправления, как правило, это председатель, осуществляющий общее руководство, исполнительно-распорядительный и контрольно-ревизионный органы территориального общественного самоуправления, на собрании также определяется количество работников органов территориального общественного самоуправления);
2. принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений (устав, как нормативно-учредительный акт территориального общественного самоуправления, может быть принят только на общем собрании, конференции жителей);
3. избрание органов территориального общественного самоуправления (именно на общих собраниях, конференциях жителями избираются председатель территориального общественного самоуправления и органы территориального общественного самоуправления);
4. определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления (на собраниях, конференциях жители определяют наиболее приоритетные направления развития своей территории, как правило, это вопросы благоустройства территории территориального общественного самоуправления, ремонта жилого комплекса, удовлетворение иных социально-бытовых потребностей граждан);
5. утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении (в данном случае под сметой следует понимать финансово-плановый акт субъекта территориального общественного самоуправления, определяющий целевое назначение выделенных ресурсов и объем доходов и расходов за определенный период времени (как правило, один год) с разбивкой по кварталам);
6. рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления (председатель и органы территориального общественного самоуправления отчитываются об итогах деятельности перед жителями своей территории, таким образом, осуществляется общественный контроль за деятельностью субъекта территориального общественного самоуправления).

В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27) TOC регистрируется в организационно-правовой форме некоммерческой организацией.

Органы территориального общественного самоуправления обязаны иметь устав территориального общественного самоуправления. Требования к уставу территориального общественного самоуправления определены в Законе о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 27). Так, в уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются: 1) территория осуществления территориального общественного самоуправления (уставы территориального общественного самоуправления содержат подробное описание границ своей территории с указанием улиц, номеров дворов, описанием природно-географического ландшафта и т. п.); 2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления; 3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления (данные статьи встречаются практически во всех уставах территориального общественного самоуправления); 4) порядок принятия решений (решения, затрагивающие интересы жителей принимаются на сходах, конференциях территориального общественного самоуправления); 5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами; 6) порядок прекращения осуществления TOC (уставы территориального общественного самоуправления, как правило, содержат перечень прав и обязанностей ликвидационной комиссии, которая создается для ликвидации территориального общественного самоуправления).

Согласно ст. 27 Закона о местном самоуправлении 2003 г. дополнительные требования к уставу TOC органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

Законами субъектов РФ закрепляется порядок создания и распоряжения финансовыми ресурсами органов территориального общественного самоуправления. Как правило, финансовые средства органов территориального общественного самоуправления формируются за счет следующих источников: 1) собственных финансов; 2) заемных средств; 3) средств, передаваемых им органами местного самоуправления.

Собственные финансовые ресурсы образуются за счет доходов от хозяйственной деятельности органов территориального общественного самоуправления, добровольных взносов и пожертвований предприятий, учреждений, организаций, граждан, а также других поступлений. Заемные средства включают в себя не только ссуды и кредиты банков, но и гранты. И наконец, органы местного самоуправления передают органам территориального общественного самоуправления финансовые средства на осуществление конкретных мероприятий, планов, программ, а также с передачей отдельных своих полномочий.

Территориальное общественное самоуправление по своей сути – наиболее подвижная и оперативная форма самоорганизации граждан в силу следующих причин:

1. территориальное общественное самоуправление максимально приближено к жителям;
2. возможности территориального общественного самоуправления гораздо шире, чем у других самоуправленческих систем;
3. численность населения, с которым работают органы территориального общественного самоуправления, несоизмеримо меньше, чем в муниципальном образовании, поэтому появляется возможность работать с конкретными людьми, используя индивидуальный подход.

Реализация Закона о местном самоуправлении 2003 г. позволит территориальному общественному самоуправлению в перспективе стать не только оптимальной формой самоорганизации граждан по месту их жительства, но и будет способствовать вовлечению жителей в управленческий процесс.