Болдырева И.А.

Стратегические направления государственной политики в сфере жилищно-коммунальных услуг России

Регуляторы макроэкономической системы могут принимать формы рыночного саморегулирования (за счет формирования конкуренции, спроса, предложения, рыночных цен) и государственной финансовой поддержки (путем предоставления субсидий, дотаций, трансфертов, налоговых льгот, государственный гарантий и т.д.). Рыночные регуляторы задействованы, как правило, в сфере предоставления частных благ. Необходимость государственного регулирования возникает при предоставлении общественных или смешанных благ, которым присуща социальная значимость.

Сфера жилищно-коммунальных услуг России как сектор экономики отличается рядом специфических противоречий, связанных:

1) с характером предоставляемых услуг с позиции теории общественных благ: жилищно-коммунальные услуги – смешанные блага, в разной степени, тяготеющие к частным или общественным благам;

2) с разнонаправленными интересами субъектов ЖКХ: для хозяйствующих субъектов – максимизация дохода, прибыли (явным или косвенным способом); для потребителей – доступные цены (тарифы) при соответствующем качестве услуг; для государства (в лице органов власти различного уровня) – обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности населения и территорий при минимальных бюджетных расходах;

3) с вопросами собственности на коммунальные объекты и жилищный фонд: в коммунальной сфере - государственная (муниципальная) форма собственности на объекты инфраструктуры, в жилищной сфере – сочетание частной собственности на жилые помещения в многоквартирных домах с коллективной собственностью на места общего пользования;

4) с проблемами централизации и децентрализации обслуживания, выполнения отдельных видов работ, определяющимися как размерами территорий муниципальных образований, так и отдельными проблемами управления сферой ЖКХ.

В общем виде комплекс противоречий в сфере жилищно-коммунальных услуг можно представить в следующем виде.

Рисунок 1 - Комплекс противоречий в сфере жилищно-коммунальных услуг

Выработка стратегических направлений развития сферы жилищно-коммунальных услуг путем определения масштабов действия государственного и рыночного регулирования, тесно связана с необходимостью разрешения (сглаживания) указанных противоречий, в том числе и в отношении организации финансового механизма отрасли. Дифференцированный подход к коммунальной и жилищной сферам с позиции регулирования и управления,  предопределяет различный состав  и соотношение государственных и рыночных регуляторов в этих подотраслях.

 Жилищная сфера представляет собой потенциально конкурентную среду, что проявляется как в возможности привлечения к управлению жилищным фондом управляющих организаций различных организационно-правовых форм, так и в возможности выбора подрядных организаций для выполнения отдельных видов работ по текущему ремонту жилищного фонда на по принципу оптимального соотношения «цена-качество».

Развитие частного предпринимательства в жилищной сфере и решение ее инвестиционных проблем в нормативно-правовых актах, регулирующих процесс реформирования ЖКХ, и ряде научных исследований по этой проблематике связывается с возникновением частной управляющей компании. Однако реализация идеи функционирования частных компаний в жилищной сфере требует выполнения ряда условий:

- наличия долгосрочного характера договорных отношений с собственником, определяющего мотивацию частного управляющего;

- отсутствия  жесткого контроля со стороны собственника жилищного фонда (муниципалитета);

- постоянства  и немногочисленности критериев оценки эффективности деятельности управляющей компании;

- наличия возможности сохранения экономии на затратах у управляющей компании.

В то же время существование ряда специфических проблем в жилищной сфере может нейтрализовать предпринимаемые попытки развития конкурентных начал в сфере текущей эксплуатации жилищного фонда, так как его критический износ и необходимость капитального ремонта, сводит на нет попытки эффективной текущей эксплуатации. Одним  из дестабилизирующих факторов является режим коллективной собственности в многоквартирных домах  относительно мест общего пользования, при котором, в современных условиях не возможен другой механизм воспроизводства жилищного фонда кроме целевого бюджетного финансирования капитального ремонта жилищного фонда, построенного за счет государственных средств в советский период.

При ограниченных возможностях государства в финансировании этих целей в качестве возможного механизма  привлечения средств для осуществления капитального ремонта жилищного фонда можно рассматривать механизм косвенной государственной финансовой поддержки  - предоставление льготных кредитов под муниципальные или региональные гарантии (по низким ставкам) товариществам собственников жилья, управляющим компаниям. Внедрение такого механизма возможно за счет вовлечения в инвестиционный процесс жилищной сферы той части банковского сектора, в которой присутствует доля государства.

Инструментами государственной политики в жилищной сфере в части  осуществления капитального ремонта многоквартирных домов могут стать специальные институты, созданные в форме региональных гарантийных агентств и региональные адресные субсидии [1].

Главная миссия регионального гарантийного агентства заключается в предоставлении банкам поручительств о возврате кредитов на капитальный ремонт многоквартирных домов управляющими организациями, ТСЖ и уполномоченными общими собраниями собственников подрядными организациями при непосредственном управлении.

Предоставление региональных адресных субсидий может осуществляться на оплату энергоаудита многоквартирных домов, технического обследования, разработки проектной документации, на частичную оплату процентов за пользование кредитом.

Макроэкономический характер косвенного субсидирования жилищной сферы государством требует разработки соответствующего правового и методического обеспечения механизма кредитования товариществ собственников жилья и управляющих компаний.

В сфере коммунальных услуг внедрение рыночных преобразований представляется как более сложный и противоречивый процесс в силу наличия естественно-монопольных сегментов. В случае естественных монополий необходимость  сосредоточения производства у одной компании определяется субаддитивностью функции издержек. Конкуренция в таких отраслях считается нежелательной для общества, так как деятельность большого количества компаний привела бы к более затратному производству.

Естественные монополии в коммунальном секторе имеют ряд отличительных черт, таких как наличие сетевых структур; специфичность активов, выраженная в ограниченности рамок применимости и переориентации на другие рынки; наличие избыточных производственных мощностей, ограничивающих возможности рыночного регулирования в этом секторе.

В мировом научном сообществе проблемам регулирования естественных монополий (в том числе и коммунальной сферы) в последние несколько десятилетий уделялось достаточное внимание, как в плане развития теоретических подходов, так и в отношении практической реализации задач регулирования. Разными учеными в различные периоды детально анализировались основные теории регулирования, обосновывались цели и формы регулирования, рассматривались критерии  их оценки и механизмы регулирования  [2- 6].

Во многих зарубежных странах это привело к значительным транс-формационным процессам, связанным с возможностями развития конку-ренции, дерегулирования, с пересмотром функций и методов регулирования естественных монополий.  В большинстве европейских стран услуги водоснабжения и водоотведения традиционно оказывались муниципальными органами власти. Впоследствии в 80- 90-е годы во многих странах произошли институциональные преобразования в сфере водопроводно-канализационного хозяйства (ВКХ) и функции водоснабжения и водоотведения были возложены на полунезависимые компании (государственно-частное партнерство) или независимые (частные) компании. Трансформация институциональной среды осуществлялась, как правило, для достижения следующих целей:

-   снижения финансового бремени с муниципальных бюджетов;

-   уменьшения административной нагрузки на органы власти, осуществлявшие оказание услуг водоснабжения и водоотведения;

-   обеспечение притока частных инвестиций в сферу ВКХ;

-   стимулирования повышения эффективности деятельности компаний ВКХ с целью снижения затрат и субсидий;

-   обеспечения возможности потребителей увидеть реальную стоимость услуг и стимулирование у них рационального водопользования [7].

В России преобразования в сфере естественных монополий в первую очередь затронули сектор электроэнергетики. В коммунальной сфере модели реформирования естественно-монопольных секторов (водоснабжение, водоотведение, теплоснабжение) с целью адаптации в них рыночных механизмов еще не приобрели завершенных форм. К тому же российская специфика коммунальной сферы, связанная с большой протяженностью сетей и  высокой степенью износа коммунальных объектов определяет: потребность в значительных объемах капитальных вложений; необходимость долгосрочных прямых инвестиций со сроком окупаемости от 7 лет; характер инвестиций, ориентированных на капитализацию прибыли, а не на текущую доходность. 

Все это обуславливает необходимость поэтапной, взвешенной политики в  адаптации рыночных регуляторов в коммунальном секторе, предусматривающей как возможность использования комплекса различных методов регулирования, так и необходимость различных темпов внедрения рыночных механизмов в регионах.

Проведение государственной политики в сфере коммунальных услуг предполагает использование следующих инструментов:

- институциональных преобразований и проведения структурных реформ;

- формирования системы управления государственной (муниципальной) собственностью;

- установления технических, санитарно-гигиенических, экологических стандартов и норм, осуществления контроля их выполнением;

- контроля ценообразования и тарифного регулирования;

- стимулирования и нормативно-правового обеспечения развития частных инициатив в инвестиционной сфере. 

В отношении государственных регуляторов, используемых в коммунальной сфере и непосредственно влияющих на структуру и функции финансового механизма управления коммунальной сферой, оптимальной представляется трансформация в соотношении прямых и косвенных субсидий. Если ранее государственная финансовая поддержка осуществлялась в виде непосредственного прямого субсидирования предприятий коммунального сектора в форме дотаций и распространялась как на текущую деятельность, так и на воспроизводственную сферу, то в дальнейшем целесообразно рассматривать государственную финансовую поддержку в виде косвенных субсидий, стимулирующих развитие предпринимательских инициатив в этом секторе (в форме налоговых преференций, государственных гарантий под займы и кредиты и т.д.).

Прямое субсидирование (в форме жилищных субсидий по оплате ЖКУ) будет распространяться лишь на отдельные группы потребителей коммунальных услуг, бремя коммунальных платежей для которых превышает определенный порог платежеспособности (по оценкам экспертов  не выше 10-15% от совокупного дохода семьи).

В качестве косвенной формы государственной поддержки коммунальной сферы необходимо на начальных этапах внедрения конкурентных отношений сохранить государственное регулирование тарифов, оценивая  возможность применения различных методов и моделей ценового регулирования: регулирование нормы отдачи на капитал, стимулирующего регулирования (ценовые лимиты, ярдстик конкуренция, участие в прибыли). Возможно рассмотрение дифференцированных  подходов к ценовому регулированию в подотраслях ВКХ и малой энергетике (теплоснабжении), в зависимости от целей тарифного регулирования на конкретном этапе.

Таким образом, стратегическим направлением государственной политики в жилищно-коммунальной сфере России видится переориентация государственной финансовой поддержки отрасли с прямого дотирования отрасли  на инструменты косвенного субсидирования субъектов, функционирующих в сфере ЖКХ (за счет предоставления налоговых льгот, государственных гарантий, субсидирования процентной ставки по кредиту и т.д.).

Литература:

1. Гордеев Д.П. Подходы к финансированию капитального ремонта многоквартирных домов после прекращения реализации Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию ЖКХ». – М.: Фонд «Институт экономики города», 2010.

2. William J. Baumol. Contestable Markets: An Uprising in the Theory of Industrial Structure // American Economic Review, 72. - № 1, 1982.

3. Train K.E.  Optimal Regulation. The Economy Theory of  Natural Monopoly. - Cambridge, Mass.: MI.T. Press, 1991.

4. Ben W.F. Depoorter. Regulation of Natural Monopoly // 5400 Researcher Center for Advanced Studies in Law and Economics University of Ghent, Faculty of Law, 1999.

5. Кокорев В. Институциональная реформа в сфере инфраструктуры в условиях естественных монополий // Вопросы экономики. – 1998. - № 4.

6. Шаститко А.Е. Альтернативные формы экономической организации в условиях естественной монополии. - М.: ТЕИС, 2000.

7. Методическое руководство технического содействия в реализации «Программы повышения эффективности эксплуатации и управления» проекта «Городское водоснабжение и канализация». Том 2. Приложение 6. – М: Госстрой РФ, 2004.