Система органов местного самоуправления
13.1. Органы местного самоуправления: понятие, виды,
общая характеристика
Под
органами местного самоуправления, как правило, понимают выборные и другие органы, наделенные полномочиями на
решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Это органы местных саморегулируемых территориальных сообществ,
муниципальных образований, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий. Органы местного
самоуправления обладают следующими особенностями: - не входят в систему органов государственной власти (в соответствии со ст. 12 Конституции);
- в
случае наделения их отдельными государственными полномочиями они могут участвовать в осуществлении государственных функций, и их деятельность в данном случае
будет находиться под контролем государства (в соответствии со ст. 132 Конституции).
Статья 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.) четко определяет
структуру органов местного самоуправления, включая в нее следующие элементы: 1) представительный орган муниципального образования; 2) глава муниципального
образования; 3) местная администрация; 4) контрольный орган муниципального образования; 5) иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом.
Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным. В системе муниципальных органов власти особое место
занимает
представительный орган местного самоуправления как выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени
решения, действующие на территории муниципального образования. Наименования представительного органа местного самоуправления различны. В зависимости от
исторических, национальных и иных традиций представительный орган может называться: дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание, собрание
представителей, рада, курултай, джирге, круге и т. п. Представительный орган осуществляет вопросы
исключительного ведения - это вопросы, не
требующие проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных обсуждений, которые вправе решать только представительный орган местного
самоуправления и никакие иные органы. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 35), в исключительном ведении представительного органа местного
самоуправления находятся следующие вопросы: 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; 2) утверждение местного
бюджета и отчета о его исполнении; 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах; 4)
принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; 5) определение порядка управления и распоряжения
имуществом, находящимся в муниципальной собственности; 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных
предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; 7) определение порядка участия муниципального
образования в организациях межмуниципального сотрудничества; 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности
органов местного самоуправления; 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по
решению вопросов местного значения. Перечисленные полномочия представительных органов – это минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и
обязанностей. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований, где в соответствии с
законодательством субъектов РФ они могут быть расширены (но не сужены). В случае, когда перечень полномочий достаточно широк, роль представительных органов с
общей системе органов местного самоуправления значительно возрастает. Структура представительного органа местного самоуправления – внутреннее строение
органа, которое по законодательству определяется населением муниципального образования самостоятельно. К структурным элементам представительного органа
местного самоуправления, как правило, относятся: 1) руководящее звено (председатель); 2) функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные
комиссии); 3) территориальные структуры (депутатские группы); 4) политические фракции; 5) рабочий аппарат.
Председатель организует работу
представительного органа муниципального образования: созывает и ведет заседания представительного органа; контролирует и обеспечивает выполнение регламента
представительного органа; подписывает решения, протоколы заседаний, другие документы представительного органа; организует выполнение решений
представительного органа; координирует деятельность постоянных и иных комиссий; решает иные вопросы, которые ему могут быть поручены представительного органа
или возложены действующим законодательством.
Постоянные комиссии как функционально-отраслевое структурное подразделение представительного органа
местного самоуправления занимают особое место в структуре органа. К задачам постоянных комиссий представительного органа местного самоуправления относятся
следующие вопросы: а) разработка предложений для рассмотрения на заседаниях; б) подготовка заключений и проектов решений по вопросам ведения
представительного органа; в) содействие органам местного самоуправления и депутатам в их работе по осуществлению решений представительного органа; г)
контроль в пределах полномочий представительного органа за деятельностью городской администрации, ее структурных территориальных подразделений, а также за
работой предприятий, учреждений и организаций по выполнению решений представительного органа.
Исполнительные органы местного самоуправления –
органы, осуществляющие организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение федеральных законов, законов
субъекта РФ и местных нормативных актов, а также наделенные уставом муниципального образования собственной компетенцией. Исполнительным органом местного
самоуправления является местная администрация (мэрия).
Местная администрация (от лат. administratio – управление, руководство) – исполнительный
орган в системе местного самоуправления, возглавляемый главой муниципального образования (главой администрации), осуществляющий следующие организационно-
распорядительные функции: 1) исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов; 2) разработка проекта бюджета муниципального
образования и его исполнение; 3) управление муниципальной собственностью; 4) разработка программ социально-экономического развития муниципального образования
и их исполнение и т. п. К структурным элементам местной администрации, как правило, относятся: 1) руководящее звено (глава местной администрации и его
заместители); 2) аппарат администрации; 3) департаменты, управления, комитеты; 4) территориальные (районные) структурные единицы местной администрации.
Глава местной администрации руководит деятельностью исполнительных органов муниципального образования на основе единоначалия. Все исполнительные
органы местного самоуправления подотчетны ему и ответственны перед ним. Глава местной администрации несет персональную ответственность за надлежащее
функционирование исполнительных органов городского самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования глава местной администрации выполняет
следующие функции: а) организует формирование и исполнение бюджета муниципального образования; б) руководит непосредственно и через подчиненные органы
предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности; в) обеспечивает соблюдение законности, прав и свобод
граждан; г) отменяет правовые акты подчиненных органов управления администрации; д) организует разработку проектов планов, программ, правовых актов и
вносит их на рассмотрение представительного органа муниципального образования; е) заключает договоры, соглашения; ж) применяет меры поощрения, привлекает к
дисциплинарной ответственности назначаемых им муниципальных служащих. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 37) главой местной
администрации может быть: 1) глава муниципального образования; 2) лицо, назначаемое по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной
должности. При проведении конкурса представительный орган муниципального образования решает следующие вопросы: а) определяет порядок проведения конкурса
(принимая положение о конкурсе на замещение должности главы местной администрации); б) устанавливает состав конкурсной комиссии (в том числе и общее число
членов комиссии); в) назначает членов конкурсной комиссии в муниципальных районах и городских округах назначает только /3, а /3 назначается законодательным
органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ); г) выбирает лицо на должность главы местной администрации
из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса; д) утверждает условия контракта главы администрации (принимая примерный
контракт, заключаемый с главой местной администрации); е) утверждает структуру местной администрации по преставлению главы местной администрации; ж) вправе
выступать инициатором расторжения контракта с главой местной администрации. Высшим должностным лицом в системе органов местного самоуправления является
глава муниципального образования. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 36), глава муниципального образования: 1) избирается на
муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава; 2) в случае избрания на муниципальных выборах он либо
входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную
администрацию; 3) в случае избрания представительным органом муниципального образования, является председателем представительного органа муниципального
образования; 4) не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации; 5) в случае
формирования представительного органа муниципального района из числа представителей выборных органов поселений является председателем представительного
органа муниципального района. Таким образом, реализуется принцип разделения властей на местномуровне. Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст.
36), в сельских поселениях (как правило, малочисленных) допускается совмещение полномочий председателя представительного органа местного самоуправления и
главы местной администрации. В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 36), глава муниципального образования обладает следующими
полномочиями: - представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами
государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования (представительские полномочия
подразумевают, что с перечисленными субъектами глава муниципального образования вправе подписывать соглашения, высказывать позицию от имени всего
муниципального образования, за исключением специально оговоренных в законодательстве или уставе муниципального образования случаях);
- подписывает и
обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального
образования;
- издает в пределах своих полномочий правовые акты;
- вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального
образования.
Приведенные полномочия принадлежат главе муниципального образования независимо от способа его избрания и от того, какой орган он возглавляет.
Уставы муниципальных образований расширяют данный перечень полномочий главы муниципального образования с учетом того, какой орган он возглавляет –
представительный или исполнительный. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению муниципального образования и представительному
органу местного самоуправления. Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и представляют единую систему, в которой, по Закону о местном
самоуправлении 2003 г., реализован принцип разделения властей.
13.2. Компетенция органов местного
самоуправления
Проблема определения компетенции органов местного самоуправления является одной из ключевых для формирования правовой основы
местного самоуправления и организации деятельности местной власти. Более того, эффективность всей публичной системы власти находится в зависимости от
рационального распределения компетенции между ее уровнями. Сфере компетенции местного самоуправления посвящена ст. 4 Европейской Хартии местного
самоуправления, согласно которой основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Пункт 2 ст. 4 Хартии
предусматривает полную свободу действий органов местного самоуправления в пределах, установленных законом, для реализации собственной инициативы по любому
вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа. Закрепляя основы компетенции местного
самоуправления, Конституция в ст. 130 вводит понятие вопросов местного значения и в ст. 132 предоставляет органам местного самоуправления наиболее важные
полномочия по их решению: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и
сборов; осуществление охраны общественного порядка. Кроме того, та же статья устанавливает, что органы местного самоуправления решают иные вопросы местного
значения, а также предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. На основании данных
положений можно сделать вывод о выделении для местного самоуправления двух видов компетенции – собственной и делегированной.
Собственная компетенция
устанавливается законами (Конституцией, федеральными законами и законами субъектов РФ), а также подзаконными нормативными актами федерального, регионального
и местного уровня.
Делегированная компетенция является государственной компетенцией (компетенцией Российской Федерации или субъекта РФ), переданной
местному самоуправлению (муниципальному образованию) федеральным законом или законом субъекта РФ соответственно. Важнейшие задачи местного самоуправления
определены и в других статьях Конституции. Так, согласно ст. 40, «органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для
осуществления права на жилище», «малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату
из... муниципальных... жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами». Статья 41 предусматривает, что «медицинская помощь в...
муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается жителям бесплатно». В ст. 43 гарантируется «общедоступность и бесплатность основного общего и среднего
профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях». В развитие Конституции Закон о местном самоуправлении 2003 г.
в главе 3 устанавливает вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа, а также полномочия органов местного самоуправления по
их решению; глава 4 предусматривает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Такой подход законодателя к
формированию компетенции местного самоуправления позволяет установить минимально необходимый перечень функций и полномочий, свойственный его природе и
гарантированный Федеральным законом, уточнить его применительно к особенностям субъекта РФ и муниципального образования, а также передать на уровень местного
самоуправления отдельные полномочия, свойственные государственным органам, но наиболее эффективно исполняемые на местном уровне, с сохранением
государственного контроля за исполнением этих полномочий. Под
вопросами местного значения в названном Законе понимаются вопросы непосредственного
обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией и федеральным законом осуществляется
населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Указанный закон детально разграничивает вопросы местного значения по каждому уровню
территориальной организации местного самоуправления (поселение, муниципальный район, городской округ) в соответствии с объективными возможностями
муниципального образования и требованиями государственной политики в различных сферах. Он также предусматривает, что муниципальные образования вправе решать
иные вопросы, не исключенные из их компетенции и не отнесенные к компетенции других муниципальных образований и органов государственной власти, только при
наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств. Вопросы местного значения можно сгруппировать по направлениям
деятельности: - управление муниципальной собственностью и местными финансами (формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за
исполнением данного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; владение, пользование и распоряжение имуществом,
находящимся в муниципальной собственности поселения);
- организация, содержание и развитие муниципальных служб: предприятий и учреждений, связанных с
обеспечением жизнедеятельности населения в различных сферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностей населения в различного рода
услугах (организация предоставления коммунальных услуг; транспортное обслуживание и дорожное строительство; обеспечение жильем; создание условий
предоставления услуг связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, культуры; создание условий для организации досуга, массового отдыха,
занятия физической культурой и спортом; организация благоустройства и озеленения, вывоза мусора и др.).
Выделяют следующие
критерии определения
принадлежности властных полномочий к вопросам местного значения: - вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления, должны касаться,
прежде всего, интересов населения соответствующей территории;
- решаемые органами местного самоуправления вопросы должны составлять необходимый компонент
повседневной жизни населения (жилье, городской транспорт, коммунальное обслуживание и т. п.);
- решение данных вопросов может быть осуществлено
исключительно по месту жительства граждан, где для этого созданы необходимые условия и механизмы;
- реализация стоящих перед органами местного
самоуправления задач требует подключения общественного компонента в виде органов территориального общественного самоуправления и других общественных
формирований населения;
- способность населения проконтролировать исполнение и объективно оценить результаты решения этих вопросов.
Вопросы местного
значения являются одной из составляющих компетенции органов местного самоуправления и дают представление о сферах и направлениях их деятельности. Для решения
вопросов местного значения органы местного самоуправления наделяются соответствующими
полномочиями. Наиболее значимыми законодательно закрепленными
полномочиями органов местного самоуправления являются: - принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание
муниципальных правовых актов;
- установление официальных символов муниципального образования;
- создание муниципальных предприятий и учреждений,
финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
- установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными
предприятиями и учреждениями;
- регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги
организаций коммунального комплекса – производителей товаров и услуг в сфере электро– и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной
инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса,
надбавок к ценам (тарифам) для потребителей;
- организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного
референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования
по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
- принятие и организация выполнения планов и программ
комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние
экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном
Правительством РФ;
- учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных
правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и
культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
- осуществление международных и
внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами.
Объем полномочий органов местного самоуправления в тех сферах, где они действуют
совместно с органами государственной власти, устанавливается и в отраслевых федеральных законах. В настоящее время наблюдается несколько тенденций в
регулировании федеральными законами полномочий органов местного самоуправления: 1. Некоторые законы гораздо шире определяют компетенцию органов местного
самоуправления по предмету регулирования данного закона, чем это сделано в Законе о местном самоуправлении 2003 г. Это характерно для Основ законодательства
Российской Федерации об охране здоровья граждан, Федеральных законов от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных
местностях и курортах», от 10 января 1996 г № 4-ФЗ «О мелиорации земель», от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Законов РФ от 19
апреля 1991 г № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей», от 10 июля 1992 г. № 3266
-1 «Об образовании» и др. 2. В законах, принятых после вступления в силу Конституции, чаще всего закрепляется норма о том, что местное самоуправление в
пределах своей компетенции самостоятельно решает соответствующие вопросы. Однако эти пределы не определены, поскольку Закон о местном самоуправлении 2003 г.
не упоминает о данной сфере деятельности. Это касается Федеральных законов от 10 декабря 1995 г № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», от 11 августа
1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». 3. Немалая часть предметов ведения местного самоуправления,
предусмотренных в Законе о местном самоуправлении 2003 г., получила необходимую конкретизацию в соответствующих отраслевых федеральных законах только в
2004 г. («О связи», «О почтовой связи», «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»). В
настоящее время большинство отраслевых федеральных законов приведено в соответствие с перечнем вопросов местного значения Федеральными законами от 22 августа
2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации““ и от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ „О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий
органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также
с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований“. Федеральное законодательство не регламентирует весь объем полномочий,
осуществляемых органами местного самоуправления, предоставляя это право законодательству субъектов РФ и нормативно-правовым актам муниципальных образований.
Полномочия органов местного самоуправления должны закрепляться в уставе муниципального образования.
13.3.
Организационная структура местной администрации: направления совершенствования
В целом, структура местной администрации во всех муниципальных
образованиях строится на общих принципах в соответствии с функционально-отраслевым распределением полномочий по решению вопросов местного значения между
структурными подразделениями. Вместе с тем она представляет собой достаточно динамичную систему, которая по мере изменения стоящих перед муниципальным
образованием задач, условий жизни граждан, других факторов подвергается новациям. Под организационной структурой понимается состав и со-подчиненность
взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами
и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления. Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго
ориентированными функциями управления, а ступень (уровень) управления – совокупность звеньев управления, расположенных на определенном иерархическом
уровне. На формирование конкретной организационной структуры местной администрации оказывает влияние несколько
факторов, основными из которых
являются: 1. Тип муниципального образования. Он предопределяет перечень вопросов местного значения, из которого складываются полномочия
администрации. 2. Цели и задачи социально-экономического развития муниципального образования. В зависимости от выбранных приоритетов развития будут
«усиливаться» те звенья управления, на которые возложены функции по достижению соответствующих целей и решению задач. 3. Размер территории, численность и
состав населения муниципального образования. В крупных городах выстраиваются более сложные структуры администрации, предусматривающие, в том числе, и наличие
территориальных структурных подразделений. 4. Уровень развития производства и рыночной инфраструктуры. В более развитом в указанном отношении муниципальном
образовании существует больше возможностей для аутсорсинга, т. е. передачи отдельных функций администрации, не носящих властного характера, более
эффективному исполнителю. 5. Различные местные особенности – географические, природные, демографические, исторические. Они определяют необходимость
создания структурных подразделений, которые не являются типичными по функциональному назначению и могут отсутствовать в большинстве муниципальных
образований. Помимо перечисленных, на организационную структуру местной администрации оказывают значительное влияние внутренние факторы, такие, как
личностные качества руководства и его роль в системе управления, используемые управленческие технологии, уровень сопротивления инновациям, организация труда,
материально-техническое оснащение администрации и др. В настоящее время определяющим фактором, положенным в основу формирования структуры местной
администрации, является ее компетенция в соответствии с предусмотренными федеральным законом вопросами местного значения и распределением полномочий между
органами местного самоуправления, закрепленным в уставе муниципального образования. Выделяют шесть групп вопросов, которые входят в компетенцию местной
администрации: 1) вопросы социально-экономического развития территории; 2) вопросы муниципального хозяйства; 3) финансовые вопросы; 4) социальные вопросы; 5)
административно-организационные вопросы; 6) исполнение переданных государственных полномочий. Пять первых групп вопросов присутствуют во всех муниципальных
образованиях независимо от типа. Шестая группа вопросов относится только к муниципальным районам и городским округам, которые вправе осуществлять отдельные
государственные полномочия. Указанные группы полномочий распределяются между отраслевыми и функциональными структурными подразделениями, в результате чего
создается типичная линейно-функциональная структура местной администрации, которая обычно включает: - руководящее звено: главу администрации,
заместителей главы, в числе которых может быть первый заместитель;
- структурные подразделения, которые могут находиться в подчинении главы администрации,
одного из его заместителей или в соподчинении между собой:
- отраслевые структурные подразделения, ведающие отдельными отраслями муниципальной
деятельности (жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культура, здравоохранение, транспорт и т. д.);
- функциональные структурные подразделения,
исполняющие одну или несколько функций во всех отраслях (экономическая служба, финансовый орган, орган по управлению муниципальным имуществом и
др.);
- территориальные органы (например, для города с районным делением);
- аппарат администрации, обеспечивающий и организующий ее деятельность:
юридическая, кадровая, информационная службы, делопроизводство, работа с обращениями граждан, собственная бухгалтерия и др.
Подобные организационные
структуры называют линейно-функциональных из-за основной ориентации в системе принятия решений на взаимодействие между отраслевыми (линейными) и
функциональными структурными подразделениями. Первые являются, как правило, инициаторами принятия решений, а вторые исполняют функции экспертизы,
согласования проектов решений. В зависимости от роли и места в организационной структуре, важности и объема решаемых задач структурные подразделения
обладают разным статусом и, соответственно, имеют разные наименования. 1.
Департаменты - функционально-отраслевые структурные подразделения,
осуществляющие исполнительные, распорядительные и контрольные функции в определенной отрасли или сфере управления муниципальным образованием и определяющие
концептуальное развитие в данной сфере (отрасли); возглавляются заместителями главы администрации. 2.
Управления - относительно самостоятельные
структурные подразделения местной администрации, обеспечивающие определенное направление деятельности местной администрации; вправе издавать акты
управления. 3.
Комитеты - структурные подразделения, созданные и функционирующие на постоянной основе по приоритетному направлению деятельности
администрации. 4.
Отделы - структурные подразделения местной администрации, осуществляющие оперативные, либо вспомогательные функции. 5.
Сектора - организационно не обособленные структурные подразделения отдела (реже – управления), осуществляющие исполнительную деятельность и
формируемые для решения однородных задач, как правило, на протяжении определенного периода времени. 6.
Комиссии - создаются на определенный срок для
решения какой-либо проблемы. Вместе с тем указанный перечень не является унифицированным, и на практике зачастую проявляется значительное несоответствие
наименований структурных подразделений, их места в организационной структуре и исполняемых функций. В современных условиях, когда эффективность
деятельности органов местного самоуправления напрямую зависит от способности к стратегическому планированию, ориентации на цели и задачи социально-
экономического развития муниципального образования, существующие линейно-функциональные организационные структуры оказываются недостаточно гибкими и не
успевают адаптироваться к изменениям внешней среды, объекта управления, потребностей граждан. Требования повсеместного внедрения программно-целевых методов
управления обусловливают необходимость формирования новых – проектных (программно-целевых) структур, основанных на широком межведомственном взаимодействии с
привлечением отдельных структурных подразделений в качестве главных исполнителей конкретной задачи на определенный период времени. При таком подходе для
решения приоритетных вопросов развития муниципального образования разрабатываются
целевые программы, представляющие собой систему мероприятий,
увязанную по ресурсам и времени. Для реализации программы предусматривается выделение необходимых ресурсов и формирование временного коллектива работников,
которые на период действия программы находятся в некоторой степени в двойном подчинении: своему непосредственному руководителю и ответственному исполнителю
программы. Как правило, проектные структуры образуются в администрациях в виде
комиссий рабочих групп. Использование программно-целевых методов в
построении организационной структуры администрации требует проведения сложной работы по регламентации деятельности структурных подразделений. Помимо
проведения анализа распределения функций внутри администрации и пересмотра существующих положений о структурных подразделениях, необходимо описать и
утвердить в регламенте администрации систему взаимодействия между структурными подразделениями, порядок прохождения управленческих решений и основные
административные процессы (цепочки функций, осуществляемых различными структурными подразделениями во взаимодействии, приводящие к решению поставленных
задач). При реорганизации существующих организационных структур местных администраций следует иметь в виду, что любые действия, направленные на
организационные изменения, неизменно наталкиваются на сопротивление самой организации как социальной системы, ориентированной не на развитие, а на
стабильность и выживание. Поэтому попытки радикального совершенствования организационной структуры не только не достигнут желаемых результатов повышения
эффективности деятельности, но и способны повлечь разрушительные последствия. Залогом успеха в организационных изменениях является комплексный научный
подход, основанный на соотнесении издержек и результатов, в совокупности с подробным изучением системы «изнутри». При определении структуры местной
администрации и распределении полномочий между ее подразделениями необходимо исходить из следующих принципов: - целесообразность и логика, четкое
разграничение функциональных блоков;
- избежание дублирования и параллелизма;
- полнота охвата и избежание пробелов в решении вопросов местного значения
местной администрацией в целом;
- результативность, что предусматривает возможность оценки (измерения) достигаемого результата работы;
- достаточность
обеспечения, что предполагает предоставление структурному подразделению для надлежащего выполнения им своих функциональных обязанностей в достаточном объеме
материального, правового, информационного и других видов обеспечения;
- системность и взаимосвязь с другими подразделениями, т. е. учет при описании функций
структурного подразделения его взаимосвязей с другими структурами;
- структурирование (детализация), т. е. разделение функции структурного подразделения на
функции отдельных специалистов, которые вменены им в виде должностных обязанностей;
- эффективность, что означает достижение обозначенной цели и решение
задач подразделения с наименьшими затратами;
- недопущение принципа создания структур «под людей»;
- унифицированный подход к формированию структур и
определению штатной численности органов местного самоуправления.
Очевидно, деятельность по внесению изменений в организационную структуру местной
администрации требует грамотной экспертно-аналитической работы, а также правового (разработка и поддержание в актуальном состоянии документов,
регламентирующих организацию и деятельность администрации) и кадрового (переподготовка и повышение квалификации служащих, подготовка кадрового резерва)
сопровождения.
13.4. Планирование деятельности местной администрации
С целью обеспечения
соответствия текущей деятельности местной администрации стоящим перед ней целям и задачам формируется система планирования работы администрации.
Система
планирования представляет собой комплекс мероприятий, осуществляемых местной администрацией и ее структурными подразделениями с целью определения задач,
текущих результатов деятельности, средств и способов их достижения в соответствии с целями администрации на основе анализа ситуации, прогнозных оценок ее
развития, возможных ресурсов. Планирование обеспечивает эффективное использование организационных ресурсов, внутреннюю координацию, адаптивность структурно-
функциональной организации администрации к внешним требованиям, осознание организационных стратегий руководителями и специалистами. Процесс планирования
включает в себя анализ стратегических целей, являющихся отражением текущего состояния и проблем в сфере деятельности местной администрации; прогноз будущего
состояния целевых объектов и внешних условий; формирование системы задач; определение оптимальных стратегий деятельности. Эффективному планированию
деятельности местной администрации должно предшествовать
определение приоритетов социально-экономического развития муниципального образования,
основанное на всестороннем анализе текущей ситуации во всех сферах жизни местного сообщества. На базе сформулированных приоритетов формируется
стратегия социально-экономического развития муниципального образования (или вносятся коррективы в существующую стратегию), определяются
цель и
задачи деятельности местной власти на долгосрочную перспективу. В свою очередь, на основании стратегии развития, целей и задач деятельности органов
местного самоуправления формируются
среднесрочные программы социально-экономического развития территории и
стратегический план (концепция)
деятельности местной администрации. На основе программы социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу в
соответствии со стратегическим планом (концепцией) деятельности местной администрации разрабатывается
годовой план работы администрации. Такая
комплексная многоуровневая система планирования обладает значительным потенциалом в решении и текущих проблем, и долгосрочных задач, стоящих перед
администрацией, однако в настоящее время в связи с недостаточной степенью использования программно-целевых методов управления на уровне муниципальных
образований является практически невостребованной. Как правило, существующие системы планирования работы администрации направлены в основном на
согласование во времени деятельности руководства местной администрации и ее структурных подразделений. С этой целью в администрациях разрабатывают годовые и
квартальные, а иногда и месячные планы работы местной администрации и ее структурных подразделений. На уровне структурных подразделений могут формироваться
недельные планы работы. Система планирования поддерживается и регулируется внутренними правовыми актами, главным из которых является регламент местной
администрации.
Годовой план администрации – документ, включающий перечень мероприятий, проводимых администрацией в течение года, с указанием сроков
их выполнения, ответственных исполнителей и плановых показателей эффективности и результативности деятельности с конкретными значениями. Мероприятия
группируются по основным направлениям деятельности администрации. Ответственным за формирование годового плана администрации является руководитель аппарата
администрации, находящийся, как правило, в статусе заместителя главы администрации. Предложения по формированию годового плана вносятся главой
администрации, его заместителями, структурными подразделениями. Руководители структурных подразделений в установленные сроки вносят в аппарат администрации
предложения по включению мероприятий в годовой план работы администрации с указанием сроков исполнения, ответственного структурного подразделения и плановых
показателей эффективности и результативности деятельности. Руководитель аппарата обобщает поступившие предложения и готовит проект годового плана работы
администрации. Проект плана работы направляется на согласование руководителям структурных подразделений и дорабатывается с учетом полученных замечаний. В
планы работы администрации, как правило, включаются: 1) вопросы, которые вносятся на рассмотрение представительного органа муниципального образования; 2)
вопросы, рассмотрение которых требует созыва коллегии; 3) вопросы, по которым необходимо принятие постановлений главы администрации; 4) организационные
мероприятия администрации. Годовой план работы утверждается главой администрации и передается структурным подразделениям для исполнения. После
утверждения годового плана работы администрации формируются годовые планы деятельности структурных подразделений. Они согласовываются с заместителем главы
администрации, курирующим эти подразделения, и утверждаются главой администрации. Вопросы о ходе выполнения мероприятий, включенных в годовой план работы
администрации должны, выноситься на постоянно действующее совещание при главе администрации. Мероприятия годового плана работы администрации, годовых планов
работы отделов и секторов могут корректироваться в течение года.
Квартальный (месячный) план представляет собой элемент годового плана. Он
формируется на уровне администрации, уровне самостоятельных структурных подразделений. Мероприятия годового плана, планируемые на соответствующий месяц,
могут корректироваться в соответствии с актуальными проблемами, заданиями и поручениями представительного органа муниципального образования.
Недельный
план представляет собой перечень мероприятий, проводимых в течение недели. Недельный план может формироваться на уровне самостоятельных структурных
подразделений как элемент месячного плана с учетом дополнительных поручений и заданий и по решению руководителя структурного подразделения. В соответствии
со стратегическим и оперативными планами определяется объем планируемых работ для каждого сотрудника, его вклад или участие в достижении общих целей
деятельности, отраженными в индивидуальных планах сотрудника.
Индивидуальные планы являются одним из методов научной организации труда работников
местной администрации, способствующим эффективному использованию рабочего времени, определению главных и второстепенных направлений деятельности и
препятствующим выполнению излишних функций. Индивидуальные планы составляются на квартал, месяц, неделю, очередной день. Координационные и совещательные
органы (коллегия, постоянно действующее совещание, рабочие группы), образуемые в администрации, планируют свою деятельность самостоятельно в соответствии с
положениями о них.
Масленникова Е. Государственное и муниципальное управление | Сибикеев К. Государственное и муниципальное управление
|