Жумаканов Ж. Т.

Трудности развития инфраструктурных облигаций в Республике Казахстан

В последнее время в Республике Казахстан идет активное развитие новой экономическо-правовой, институциональной среды – государственного частного партнерства в его полноценном виде. При этом, краткий экскурс в прошлое суверенного Казахстана свидетельствует о том, что само государственное частное партнерство для страны не ново. В период с момента обретения Казахстаном независимости отдельные элементы государственного частного партнерства активно применялись на различных этапах экономического развития страны. 

Так, в постсоветском Казахстане, обладающем в активе большими природными и энергетическими ресурсами, промышленным и транспортным потенциалом применялись принципиально новые для страны, но классические в мировой практике механизмы государственного частного партнерства:

- корпоративная форма управления (участие государства в уставных капиталах юридических лиц наряду с частными лицами);

- доверительное управление объектами государственной собственности (аренда);

- государственные закупки (сервисные контракты);

-  приватизация.

Примечателен тот факт, что применение данных механизмов сопровождалось наличием четкой нормативной правовой базы, а также своевременными программными документами Правительства и местных исполнительных органов.

В начале 90-х годов, в период дефицита бюджетных средств и поиска долгосрочных инвестиционных вливаний в экономику, государство, являясь главным интегратором экономических процессов, предприняло ряд мер по созданию условий для реализации частных инициатив, одни из которых получили масштабное развитие (вышеупомянутые – развитие корпоративного сектора экономики, приватизация), а другие реализовались в единичных проектах.

В числе тех процессов, которые остались на стадии идеи и не получили крупномасштабного применения является один из ключевых элементов государственного частного партнерства – концессия.  В 1991 году в Казахстане был принят Закон Республики Казахстан «О концессиях в Республике Казахстан», который после Законом от 8 апреля 1993 года «О признании утратившим силу Закона Республики Казахстан «О концессиях в Республике  Казахстан» был поставлен на утрату. Этим же решением Правительству (тогда еще Кабинету Министров) было поручено внести на рассмотрение очередной сессии законодательного органа новый проект Закона «О концессионных договорах». Однако, законодательное урегулирование концессионных отношений не нашло отражения в самостоятельном законе, а было упомянуто в качестве одного из подвидов имущественного найма в Гражданском Кодексе Республики Казахстан.

Новым витком и особым стимулом развития государственного частного партнерства стала глобальная реформа курса экономического развития страны начатая Правительством страны с 2006 года. Отказавшись от привычной сырьевой направленности с преобладанием экспортной модели, Правительство взяло курс на качественно новое направление – диверсификацию экономики, глубокую переработку минерально-сырьевого комплекса и высокотехнологичное производство с использованием наукоемких технологий и уникальных инноваций.

Осуществление в казахстанских условиях подобного сценария развития потребовало колоссальных инвестиций, непосильных бюджетному финансированию. С этой целью государство разработало комплекс инвестиционных инструментов, объединивший государственные и созданные за счет государственного вклада институты развития, национальные компании, позже холдинговые структуры, а также отдельные способы оптимально-упрощенного целевого использования бюджетных средств. В основу этого комплекса был заложен  опыт развитых стран, с учетом особенностей «национальной» модели.

Инфраструктурные облигации. В качестве одного из основных механизмов привлечения инвестиций было выбрано государственно-частное партнерство в виде финансирования инфраструктурных проектов посредством выпуска и размещения инфраструктурных облигаций (выпуск облигаций под поручительство государства).

Преимущества выпуска и размещения инфраструктурных облигаций в его сегодняшнем понимании на лицо, а именно:

- привлечение негосударственного финансирования для инвестиций
в объекты государственного значения;

- сокращение государственных расходов на содержание (эксплуатацию) объектов инфраструктуры;

-  разделение рисков проекта между государством и частными инвесторами;

- обеспечение экономически эффективного управления реализацией проекта путем передачи управленческих функций частному инвестору;

- привлечение современных, высокоэффективных технологий в развитие инфраструктуры;

-  улучшение инвестиционного климата;

- улучшение бизнес культуры.

Привлекательность выпуска и размещения инфраструктурных облигаций для деловых кругов:

- доступ к традиционно государственной сфере;

- прямая государственная поддержка и участие;

- использование зарубежного опыта;

- возможность долговременного размещения инвестиций под устраивающие гарантии;

-  возможность выбрать из большого числа проектов.

Привлекательность выпуска и размещения инфраструктурных облигаций для государства:

- решение системных проблем развития (неразвитость инфраструктуры, энергетики, ЖКХ и т. д.);

- снижение бюджетных затрат за счет привлечения средств;

- повышение качества и эффективности работ и услуг;

- увеличение поступлений от налогов и других выплат в бюджет;

- повышение инвестиционной и инновационной активности;

- повышение уровня конкуренции, снижение тарифов – укрепление
социальной стабильности;

- возможность разделить риски, переложить их на партнеров.

Надо заметить, что с учетом мирового опыта, выпуска и размещения инфраструктурных облигаций, а именно это его самый востребованный в настоящее время элемент – концессия  применяется, когда государство заинтересовано в частных инвестициях при сохранении за собой собственности на объект. Среди достоинств выпуска и размещения инфраструктурных облигаций его универсальность: оно может использоваться в большинстве отраслей экономики, с его помощью можно развивать железнодорожный, водный, подземный транспорт, возводить объекты инженерной, коммунальной инфраструктуры, энергетики, телекоммуникации, объекты здравоохранения, образования, культуры, туризма и спорта.

К активному продвижению новшества в Казахстане Правительством при помощи консультантов Всемирного Банка была подготовлена и правовая основа: в 2006 году был принят Закон Республики Казахстан «О концессиях», которым узаконена возможность для частного инвестора инвестировать финансовые и технологические ресурсы, свой опыт и новые технологии в государственные активы. В этом были заинтересованы и государственные структуры, и частная инициатива, так как без помощи частного сектора государство не в состоянии комплексно и с масштабным эффектом реализовать крупные проекты, имеющие социально-экономическое значение, а без государственных гарантий и разделения рисков бизнес-сообщество не будет вкладывать инвестиции в государственный сектор.

Пример выпуска дебютных инфраструктурных облигаций облигаций: АО «Досжан Темир Жолы». ДТЖ было создано для реализации проекта по строительству и эксплуатации ж.д. Шар — Усть-Каменогорск, предусмотренного Стратегическим планом развития Республики Казахстан до 2010 года и постановлением Правительства Республики Казахстан от 18 января 2005 года № 21.

АО «Досжан темир жолы»  заключило Концессию по строительству и эксплуатации новой ж.д. линии «Шар-Усть-Каменогорск» с Министерством транспорта и коммуникаций Р. К.

Ранее железная дорога соединяла Восточный Казахстан с другими регионами республики через станцию Локоть с переездом по Российской Федерации на протяжении 95 км. Для отправителей грузов республики это сопровождалось дополнительными расходами утратой времени.

В результате постройки новой ветки отправка грузов уменьшилась на 11-15 часов, с учётом меньшего уклона дороги, исчезла необходимость уменьшения веса состава и использования дополнительной тяги. Для жителей региона расходы при переездах в центр страны сократились на 25 процентов, новая ветка исключила пересечение российской территории с соответствующим прохождением административных процедур.

Для фондирования постройки ж/д линии «Станция Шар — Усть-Каменогорск» было использованно проектное финансирование по схеме ВОТ (build, operate, transfer — строительство, эксплуатация, передача). Фондирование строительства осуществлялось за счет акционерного капитала Компании-концессионера, и эмиссии инфраструктурных облигаций, которые были относительно новым финансовым инструментом и предназначенном, в первую очередь, для привлечения средств пенсионных фондов.

Основные этапы реализации Проекта:

— Частные инвесторы создают компанию, которая на основании концессионного соглашения с государством в качестве концессионера осуществляет организацию работ по проектированию, строительству и эксплуатации железной дороги;

— По окончании строительства концессионер использует ветку и получает прибыль от его использования во время, достаточное для возврата инвестированных вложений. Главные условия, влияющие на прибыль от использования и окончательную кредитоспособность инвестора, оговариваются в договоре концессии. Государство как сторона соглашения отвечает за соответствие прогнозных параметров (грузопотоки, уровень тарифа) действительным в период эксплуатации;

— В конце концессии в 2028 г объект становится государственной собственностью.

Проблемы исполнения обязательств: Дефолт, оператора первого в стране инфраструктурного проекта ДТЖ, может стал отрицательным примером инвестиций в инфраструктурные проекты, так и стимулом в выстраивании взаимоотношений инвесторов, эмитента и государства.

В середине августа 2008г. АО «АТФ Банк», выступающее представи­телем держателей инфраструк­турных облигаций в ДТЖ, строящего железнодорожную ветку Шар -Усть-Каменогорск, официальным письмом известило KASE о том, что в период выплаты очередного ежегодного купона по облигациям ДТЖ этот купон не выплатил, что свидетельствует об его дефолте.

В «Досжан Темир Жолы» сложившуюся ситуацию объясняют увеличением фактиче­ских расходов на строительство с 21 миллиардов до 28 миллиардов тенге, что вызвано увеличением цен на строительные материалы и обо­рудование, а затраты объекта к моменту завершения строительства составит не менее 35 миллиардов тен­ге, что превышает первоначальную сумму на 5 млрд тенге. Это вызвало необходимость в дополнительном облигационном займе. Для этого компанией было направленно письмо на увеличение общего объема поручительства. Увеличение затрат постройки у­твердили только до 25 миллиардов тенге, что намного меньше необходимой суммы. Это и послужило причиной возникновения дефолта по ответам менеджмента АО «Досжан Темир Жолы».

Заключение. Казахстан заинтересовался ГЧП лишь три года назад, осознав очевидное: критический износ дорожной инфраструктуры, отсутствие новых дорог и почти полный развал систем ЖКХ может бумерангом ударить по темпам роста экономики. Тот же проект Шар - Усть-Каменогорск позволил расширить сразу несколько узких мест в инфраструктуре РК:

· Линия соединяет крупный ж/д узел Алтая Усть-Каменогорск, Риддер, Зыряновск с магистралью "Турксиб" в районе станции Шар.

· Обеспечивает выход Восточного Казахстана в другие регионы республики.

· Уменьшает дальность перевозок на 300 км.

· Нет двойного таможни и переезда по территории РФ 85 км.

· Доставка быстрее на 11-15 часов.

· Увеличивает  объемы транспортировки , что хорошо отразится на продажах продукции Восточно Казахстанской Области на рынках других стран.

Экспертное сообщество не вполне разделяет подобный оптимизм. Субъекты отечественного бизнеса считают законодательную базу под проекты ГЧП неоптимальной. В первую очередь это касается ликвидности инфраструктурных облигаций.

Акцент на гарантии со стороны государства - характерная черта неразвитых рынков, коим и является Казахстан. Бизнес старается максимально загрузить гарантиями государство, не доверяя его институтам и методам управления. "Со стороны государства важно не перегрузить рисками и обязательствами частника, - утверждает старший банкир ЕБРР Ульф Хиндстром, - это может оттолкнуть серьезных инвесторов. Не менее важно, чтобы государство не слишком щедро предоставляло гарантии и платежные обязательства, так как это может привести к неуправляемым финансовым рискам и незапланированным выплатам из бюджета". Достаточно вспомнить неудавшийся опыт ГЧП в проекте тоннеля под Ла-Маншем, когда, по мнению специалистов, государство переложило все бремя финансирования на частный сектор.

 Перед казахстанскими властями стоит задача соблюсти паритет интересов и рисков, выбирать для ГЧП такие объекты, которые не только соответствуют государственным планам, но и могут принести коммерческую отдачу. Еще более важным обстоятельством в партнерстве бизнеса и государства является стабильность заключенных контрактов.

Следует отметить, что в Казахстане государство не склонно доверять бизнесу. Со своей стороны бизнес не испытывает большого доверия к государству в целом и его структурам, отвечающим за ГЧП, в частности. В соответствии с положениями бюджетного кодекса РК концессионер при получении поручительства со стороны государства обязан, во-первых, оплатить 2% от стоимости проекта и застраховать всю сумму поручительства или гарантии. Исходя из цены вопроса (в случае с Шар - Усть-Каменогорск это 30 млрд. тенге), на казахстанском рынке довольно проблематично найти страховую компанию, способную пойти на такие существенные риски. Во-вторых, сам факт страхования госгарантий не очень вяжется с необходимостью соблюсти баланс интересов сторон. Государство фактически самоустраняется от рисков по проекту, и ответственность по бумагам ложится на плечи концессионера.

Бизнес-сообщество считает, что количество уже озвученных правительством проектов  должно плавно перейти в качество и ясные правила игры. Необходимо четко прописать критерии отбора проектов и концессионеров.

По сути, проекты, предлагаемые к реализации, не предназначены для привлечения крупных иностранных инвесторов. Они подготовлены с учетом местных условий и для привлечения казахстанских субъектов. Но не всегда деньги можно найти в Казахстане, поэтому проекты должны быть понятны и для иностранных инвесторов. При этом для повышения привлекательности концессий на международных рынках необходимо наличие нескольких факторов. Во-первых, выработать четкую и понятную для инвесторов концепцию ГЧП. Во-вторых, создать единый государственный орган, отвечающий за ГЧП, не распыляя полномочия в нескольких госорганах. В-третьих, усовершенствовать закон РК "О концессиях", устранив пункты об одностороннем прекращении договора концессии со стороны государства, нереальных сроках концессий и другие.

Сегодня сложилась ситуация, когда казахстанское правительство очень нуждается в оптимизации расходов бюджета и привлечении частного бизнеса в проекты, требующие долгосрочных и значительных по объемам инвестиций. Отечественный бизнес, потеряв возможность осуществлять "короткие" инвестиции в рынок недвижимости и ощутив жесткую конкуренцию на потребительском рынке, проявляет интерес к большим инфраструктурным проектам. Третьим, причем немаловажным звеном в проектах ГЧП являются международные финансовые институты. Доверие с их стороны означает не только привлечение к инициированным в Казахстане проектам крупных иностранных инвесторов, но и богатый опыт концессий, высокий уровень менеджмента, доступ к дешевым деньгам и внешним рынкам.

Только в условиях сложения вышеуказанных трех факторов проекты ГЧП станут реально возможны. При любом другом раскладе планы останутся на бумаге, которая, как принято считать, все стерпит.

На сегодняшний день приоритетными для Казахстана можно считать 19 проектов.

В декабре 2007 года определены концессионеры по проектам электрификации железной дороги Макат-Кандыагаш и строительства железнодорожного участка Ералиево-Курык. Ими стали соответственно ТОО "Нуржол ЭНЕРДЖИ" и ТОО "Астана-АРЭК". Работы по этим проектам уже ведутся: Макат-Кандыагаш должен быть введен в эксплуатацию в 2012 году, а Ералиево-Курык - в 2011-м. Причем по обоим проектам срок концессии определен в 23 года.

Более-менее понятна ситуация с проектами железных дорог Мангышлак-Баутино, Бейнеу-Саксаульская, Жетиген-Хоргос, электрификации железнодорожных участков Достык-Актогай, Агтогай-Мойнты, строительством электростанции в г. Кандыагаше, инфраструктуры нефтехимического комплекса в Атырауской области, Большой Алматинской кольцевой автомобильной дороги (БАКАД), реконструкцией пассажирского терминала аэропорта Актау. Уже есть желающие пойти на ГЧП. Так, по проекту Мангышлак-Баутино претендентов на роль концессионера двое - ТОО "Railways Development" и ТОО "Каспийский камень", по проекту строительства инфраструктуры нефтехимического комплекса в Атырауской области - ТОО "VTN Oil" и ТОО "Karabatan Power Station". По проекту реконструкции пассажирского терминала Актау концессионер определен на тендере, состоявшемся в ноябре 2007 года. Им стало ТОО "ATM Grup Uluslararasi Havalimani Yapim ve Isletme Ltd.Sti", турецкая компания с большим опытом строительства аэропортовой инфраструктуры. По данным проектам имеется ТЭО, но вопрос по срокам проведения других тендеров остался открытым.

Не совсем ясна ситуация по проектам строительства железных дорог Аркалык-Шалкар, Жезказган-Кызылорда, Жезказган-Саксаульская, Аркалык-Шубарколь, электрификации железнодорожной ветки Алматы-Актогай, строительства ТЭЦ-1 в Астане. По ним пока нет даже ТЭО, поэтому потенциальным инвесторам видны лишь приблизительные подсчеты по объемам инвестиций. Вызывают довольно большие опасения перспективы платной автодороги Алматы-Чолпон-Ата. Генеральным спонсором проекта еще в прошлом году выступил Евразийский банк развития, а ЕБРР обещал выделить средства на разработку ТЭО, причем одна малоизвестная казахстанская компания даже заявила о готовности вложить в проект 30 млн. долларов. Однако дальше громких заявлений дело так и не пошло.

На сегодня 80% облигаций ДТЖ принадлежат пенсионным фондам. Сложившаяся ситуация может стать негативным примером инвестиро­вания в концессионные проекты. На самом деле решается не просто проблема «Досжан темир жолы», а проходит проверку сама идея инве­стирования пенсионных фондов в инфраструктурные проекты. Ведь активы, которые обращены в проект, - это небольшие деньги, в среднем 1% от всего портфеля, пенсионного фонда. Даже при худшем сценарии, если все же случится дефолт ДТЖ, пенсионные фонды свои деньги вернут, так как государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам ДТЖ. Но сейчас, очень важно правильно выстроить систему взаимоотношений «инве­стор - эмитент - государство.