Конституционные основы федеративного устройства Российской Федерациии

1. Понятие государственного устройства. Правовой статус субъектов Федерации
2. Принципы федеративного устройства Российской Федерации
3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации

Понятие государственного устройства. Правовой статус субъектов федерации

Государственное устройство - это важнейший элемент государства, представляющий собой способ организации его территории, правовое положение частей государства и систему их взаимоотношений. Государственное устройство страны зависит от множества факторов: размера территории, численности и национального состава населения, исторических традиций государства, особенностей его политического режима и других факторов. Известны следующие виды государственного устройства: унитарное, федеративное и конфедеративное (см. тему «Сущность и форма государства»).

Определение оптимальной формы государственного устройства особенно важно для многонационального государства. Важно установить правовые гарантии сохранения и свободного развития культуры, обычаев этих национальных групп. Велика роль формы государственного устройства в создании необходимых политико-правовых условий для эффективного экономического и социального развития всех частей государства. Этому могут мешать как чрезмерная децентрализация, так и чрезмерная централизация государственной власти.

Федеративные государства юридически закрепляют добровольность объединения народов, не предусматривают права выхода субъекта из Федерации. Труднейшей проблемой федеративного государства является распределение компетенции между федеральной властью и властью субъектов Федерации.

Субъекты могут иметь свои конституции, гражданство, органы государственной власти. Федеральные власти совместно с властями субъектов Федерации определяют федеральную компетенцию, компетенцию субъектов и совместную компетенцию.

В Конституции Российской Федерации закреплена федеративная форма государственного устройства. Россия состоит из равноправных субъектов: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Субъекты Федерации всех видов перечислены в Конституции РФ в алфавитном порядке. Тем самым указывается на государственные образования, которые составили Федерацию и являются равноправными участниками соответствующих конституционно-правовых отношений. Отсюда вытекают равные обязанности каждого субъекта по отношению друг к другу. В Российской Федерации нет сецессии, т.е. права выхода из Федерации. Любое заявление о выходе из состава Федерации является нарушением Конституции РФ.

Одновременно Конституцией РФ предусмотрена возможность расширения состава субъектов Федерации как за счет вступления новых субъектов в состав Федерации, так и за счет изменения границ имеющихся субъектов, выделения из них нового.

Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации устанавливается в первую очередь Конституцией России, а также другими правовыми актами. Так, республики принимают свои конституции, другие субъекты Федерации - уставы. Ряд прав субъектов вытекает из Декларации о государственном суверенитете РСФСР, Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий (1992 г.), договоров Российской Федерации с отдельными субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.

Правовой статус субъектов РФ гарантируется Конституцией России. Субъекты Российской Федерации сами устанавливают свое наименование, а в случае его изменения новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. Несмотря на провозглашенное Конституцией РФ равноправие всех субъектов РФ, их правовой статус все же не во всем одинаков. Различие вытекает, например, из того, что республики объявлены государствами, в то время как все другие субъекты такого статуса не имеют и могут рассматриваться только как государственные образования. Большинство автономных округов входят в состав краев и областей и при этом должны рассматриваться как равноправные субъекты. Такое положение субъектов РФ дает повод говорить об асимметричности российского федерализма.

Равноправие субъектов Российской Федерации проявляется в общем для всех них определении предметов ведения, которое вытекает из ст. ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационального народа России, в том числе - всех субъектов Российской Федерации. Последние представлены в Федеральном Собрании РФ, а, следовательно, участвуют в решении вопросов, относящихся к предметам ведения Федерации. Вместе с органами государственной власти Федерации они осуществляют правовое регулирование и управление вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения они обладают всей полнотой государственной власти.

Такое решение проблемы разграничения предметов ведения и полномочий оставляет за субъектами Федерации полномочия по широкому кругу вопросов. Если вопрос относится к совместному ведению, то законы и иные правовые акты издаются субъектами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами по этому вопросу. Если же тот или иной вопрос входит в исключительную компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то они осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Субъекты РФ обладают своей территорией, которая является составной частью территории Российской Федерации. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия.

Система органов государственной власти устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно. Есть только два конституционных требования, которые они должны соблюдать. Во-первых, чтобы эта система соответствовала основам конституционного строя Российской Федерации, что, в частности, означает разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Во-вторых, система органов власти должна строиться на основе общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Такие требования Конституции РФ, весьма характерные для федеративных государств, призваны обеспечить принципиальное единообразие организации государственной власти в Федерации на всех уровнях.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации формируются главой администрации. Эти органы вправе принимать на себя определенные полномочия федеральных органов исполнительной власти (по соглашению с ними) и в свою очередь передавать федеральным органам осуществление части своих полномочий. Если акты органов исполнительной власти субъектов РФ противоречат Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушают права и свободы человека и гражданина, то Президент РФ вправе приостановить их действие до решения этого вопроса.

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять международные и внешнеэкономические связи. Однако их международная правосубъектность носит ограниченный характер. Они не вправе ставить вопрос о дипломатическом признании, открывать зарубежные представительства на уровне посольств и т.п. Российская Федерация координирует международную деятельность субъектов Федерации.

Конституционно-правовой статус субъектов РФ обеспечивает им широкие возможности по регулированию деятельности граждан на своей территории. В законодательных органах субъектов принимается большое число законов в области государственного строительства, защиты прав и свобод человека и гражданина, развития экономики и предпринимательства, социальной поддержки населения, культуры.

Осветим некоторые особенности правового статуса республик в составе Российской Федерации. В отличие от других субъектов Федерации, республики признаются государствами. Однако их государственная власть не является полностью суверенной, республики самостоятельны только в рамках, установленных федеральной Конституцией. Республики не вправе нарушать государственную целостность России, единство системы государственной власти. Их народы свободно реализовали свое право на самоопределение, создав сначала автономию, а затем преобразовав ее в государство, являющееся частью Российской Федерации. Изменить этот статус, вернуть переданные Федерации суверенные права можно только с согласия Российской Федерации, путем изменения Конституции России или в соответствии с федеральным конституционным законом.

Республики самостоятельны в определении своих государственных языков. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик эти языки употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации, т.е. русским языком. В республиках, в которых титульная нация составляет большинство населения (6 из 21), законодательно закреплено двуязычие. Многоязычие закреплено в многонациональном Дагестане. Двуязычие принято и в некоторых республиках, где титульная нация не составляет большинства (Татарстан, Калмыкия).

Конституции республик обычно предусматривают свое гражданство. Это гражданство носит производный характер от гражданства Российской Федерации. В силу этого, а также в связи с тем, что гражданство относится к ведению Российской Федерации, правом принятия в гражданство обладает только Российская Федерация.

Принципы федеративного устройства Российской Федерации

Одним из принципов федеративного устройства является государственная целостность России. Это означает, что Российская Федерация - цельное, единое и неделимое государство, включающее в себя государственные образования. Россия является суверенным государством, имеет единую территорию и правовую систему.

Территория - один из основных признаков государства, определяющий пространство, на которое распространяется суверенитет и власть государства. Для федеративных государств правовое закрепление своей территории имеет не только международно-правовое, но и внутреннее государственно- правовое значение. От этого зависят границы федерального суверенитета, то есть поле действия федерального законодательства, федеральной исполнительной и судебной власти.

Единство правовой системы обеспечивается верховенством Конституции Российской Федерации по отношению как к федеральным актам, так и к актам субъектов Федерации. Федеральные законы обладают приоритетом над правовыми актами субъектов Федерации. Установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения регулируются правовыми актами различного уровня. Так, по предметам ведения Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. По предметам же совместного ведения издаются только федеральные законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Такая система законов способствует единству правовой системы России.

Единство системы государственной власти проявляется в суверенитете РФ, наличии общефедеральных органов государственной власти, верховенстве Конституции России и федеральных законов. Субъекты Федерации обладают всей полнотой власти вне пределов компетенции Российской Федерации, совместного ведения федерации и ее субъектов.

Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 77) предусматривает создание единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов.

Судебная власть России устанавливается Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации». Судебная власть осуществляется как федеральными судами, так и судами субъектов Федерации. Во главе судов общей юрисдикции стоит Верховный Суд Российской Федерации, арбитражных судов - Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. Общефедеральным органом в области конституционного судопроизводства выступает Конституционный Суд Российской Федерации. В субъектах Федерации созданы уставные или конституционные суды.

На строго централизованных началах действует Прокуратура Российской Федерации. Нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим, а вся система возглавляется Генеральным прокурором Российской Федерации. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяется Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 года.

Принцип равноправия и самоопределения народов Российской Федерации проявляется в равных правах на национальное развитие, развитие национальной культуры, языка, на пользование им. Государство гарантирует равенство всем народам нашей страны, право на сохранение родного языка, создание условий для его сохранения и развития. Самоопределение наций может осуществляться в различных национально-государственных и национально-культурных формах.

Принцип равноправия субъектов Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти: проявляется: а) в равенстве их прав и обязанностей как субъектов Федерации; б) в конституционно установленных равных пределах компетенции Российской Федерации; в) в равном представительстве всех субъектов государства в Совете Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации

Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации осуществляется в статьях 71 — 73 Конституции Российской Федерации. Вопросы разграничения полномочий более детально регулируются Федеральным законом от

24.06.99 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ к исключительному ведению Федерации отнесены вопросы, которые носят общий характер и обеспечивают единство государства. Все эти полномочия по предметному признаку могут быть объединены в группы.

В области государственного строительства к ведению Федерации относятся следующие вопросы: принятие и изменение Конституции Российской Федерации, прием новых субъектов в состав Федерации, утверждение изменений границ между субъектами, установление системы федеральных органов власти, их формирование и некоторые другие предметы.

В социально-экономической сфере к ведению Федерации отнесено определение правового режима федеральной государственной собственности и управление ею, установление основ федеральной политики и федеральной программы в области экономического, национального развития России и другие вопросы. К ведению Российской Федерации отнесено установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Российская Федерация устанавливает федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. Федеральные фонды регионального развития, федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе также регулируются Федерацией в целом.

Самостоятельную группу образуют полномочия Российской Федерации в сфере внешних сношений и обороны страны: внешняя политика и международные отношения России, оборона, безопасность и другие.

К ведению Российской Федерации отнесены вопросы обороны и охраны границ: оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

К исключительному ведению Российской Федерации относятся вопросы правоохранительных органов, метеорологии, статистической отчетности, утверждение государственных наград и почетных званий Российской Федерации.

Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.

Статья 72 Конституции России устанавливает сферу совместной компетенции Федерации и субъектов. Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования определенной части со стороны федеральных органов государственной власти.

Назовем некоторые вопросы совместного ведения в области государственного строительства и защиты прав и свобод: обеспечение соответствия нормативных актов субъектов Федерации федеральному законодательству, защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; установление общих принципов организации местного самоуправления и системы органов государственной власти.

В области экономики и социального развития к совместному ведению отнесены:

• разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, природными ресурсами;
• природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;
• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; - координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение;
• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
• установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

К совместному ведению отнесены такие отрасли права, как административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

В Конституции Российской Федерации не закрепляются полномочия, относящиеся к сфере исключительного ведения субъектов. Отмечено, что они находятся вне пределов исключительного ведения Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов.