А.Н.Жанбырбаева, Р.А. Кузембекова, Р. Н.Кудабаева

Зарубежный опыт региональной политики

Ключевые слова: селективная региональная политика; проблемные регионы; этапы реализации селективной региональной политики; зарубежный опыт.

В развитых странах целенаправленное избирательное вмешательство государства в процессы регионального развития начинается, когда пространственные социально-экономические диспропорции становятся чрезмерными (последние рассматриваются как неизбежные негативные последствия деятельности рыночных механизмов [1]. Выбор объектов региональной селективной политики зависит от целей государственной региональной политики, которые формируют две модели региональной политики — «эффективности» и «равенства». Исходя из содержания моделей региональной политики, можно подразделять селективную политику на поляризованную и выравнивающую.

Поляризованная селективная региональная политика предусматривает приоритетную поддержку одного или нескольких выделенных регионов, имеющих наиболее высокий экономический и инвестиционный потенциал, в ущерб другим регионам. Это позволяет обеспечить приток инвестиций в выделенные регионы страны, которые используются в качестве «локомотива» («полюса роста») для ускоренного развития всей экономики. В свою очередь, государственный экономический рост приводит к постепенному подъёму экономики отсталых регионов.

Выравнивающая селективная региональная политика представляет собой политику выравнивания уровней экономического развития и инвестиционных потенциалов регионов страны. Объектами данной модели селективной региональной политики являются проблемные регионы. Выбор регионов, которые должны стать объектами выравнивающей селективной региональной политики, является сложной задачей, которая решается каждой страной самостоятельно. В зависимости от этого выбора определяется и набор инструментов селективной региональной политики, при помощи которого власти намереваются разрешить их проблемы.

Селективная политика, как самостоятельный элемент региональной политики большинства зарубежных западных стран, начала формироваться в 20–30-е гг. XX в. До этого регулирование развития регионов в основном носило характер кампаний, направленных на регулирование миграционных процессов (например, заселение западных штатов США в XIX в.), расширение территориального размещения новых производств (Великобритания и страны континентальной Европы). Стимулирующим фактором для проведения селективной политики в странах Запада послужила необходимость устранения последствий экономического кризиса 1929–1932 гг., который наиболее сильно отразился в периферийных и наименее развитых регионах. Именно этот период является начальным этапом формирования и реализации селективной региональной политики. Изначально селективная региональная политика сформировалась как выравнивающая стимулирующая. Объектами такой политики являлись менее развитые, отсталые регионы, основной целью — снижение межрегиональных различий. К числу наиболее известных проектов начального периода относятся программа развития региона долины реки Теннеси, образование единого органа для упорядочения индустриального развития Рурской области в Германии , создание польдеров на месте осушаемого залива Зёйдерзе в Нидерландах. На севере Швеции в 1920–1930-е гг. стимулировалось создание «территорий на болотах» — специальных сельскохозяйственных колоний – для преодоления последствий мирового экономического кризиса путём увеличения занятости населения и выпуска сельскохозяйственной продукции [2].

Во второй половине 50-х гг. XX в. начинается следующий этап реализации селективной региональной политики, который характеризуется разнообразием выбора объектов и инструментария. Если на предыдущем этапе выравнивающая селективная политика носила лишь стимулирующий характер, то для данного периода характерно использование также сдерживающей селективной политики. Примером может служить Франция, основными целями селективной политики того периода были: индустриализация аграрных территорий; реструктуризация в старо промышленных районах; ограничение экономического потенциала Парижа. Наличие таких целей селективной политики Франции обусловлено: существованием огромных диспропорций в экономическом развитии регионов, которые усиливались внутренними миграциями; возникновением угрозы консервации некоторых отсталых регионов из-за усиливающегося старения населения и оттока профессиональных кадров; чрезмерной людской и промышленной концентрации в столичных районах. Ещё одним примером сдерживающей селективной политики является «английская» [3] форма контроля над размещением производственных мощностей Лондона и Бирмингема.

Проведение выравнивающей стимулирующей селективной политики в этот период (50–70-е гг. XX в.) было характерно для ряда зарубежных стран: США, Канады, Нидерландов, Швеции и др. В США в 1961 г. был принят закон о развитии территорий, на основании которого правительство расширило свою финансовую и техническую помощь отстающим регионам. В 1965 г. Конгресс США принял закон о развитии Аппалачей [4]. Генеральная цель этой программы имела социальную направленность — создать населению Аппалачей условия здорового образа жизни, получения профессии, повышения занятости. Экономическая цель состояла в том, чтобы развитие хозяйства обеспечивало рост доходов населения. В Нидерландах во второй половине 1960-х гг. проблемные районы были переименованы в «районы стимулирования», были выделены также «районы реструктуризации» — южная часть провинции Лимбург и окрестности Тилбурга, в которых было введено льготное инвестиционное регулирование [5]. Правительство Канады в этот же период (в начале 60-х гг.) начало осуществлять планомерную деятельность, направленную на выравнивание уровней экономического развития регионов, которая и в настоящее время имеет высокий государственный приоритет. Эта деятельность реализовывалась путём осуществления прямых финансовых трансфертов в рамках оказания помощи депрессивным регионам (прежде всего Атлантическим штатам), а также реализации целевых государственных программ, предусматривающих развитие всех видов инфраструктуры, поощрения частных инвестиций в слаборазвитые регионы путём предоставления налоговых и иных льгот [6].

        Третий этап реализации селективной региональной политики относится к середине 70-х – началу 90-х гг. XX в., он характеризуется сменой целей региональной политики (а следовательно, и сменой типов селективной политики) в ряде зарубежных стран и смещением акцентов выравнивающей селективной политики с прямого государственного регулирования на стимулирование эндогенного потенциала проблемных регионов, изыскание внутренних резервов преодоления их трудностей и всемерное поощрение с этой целью развития частного предпринимательства. После кризиса 1974 г. на первый план выходят цели, носящие макроэкономический характер, а не региональный. В условиях ориентации государства на рост конкурентоспособности на мировом рынке государственные инвестиции в проблемные регионы в прежних объёмах становятся недопустимой роскошью. Концентрация инвестиций наблюдается в тех регионах, где они наиболее выгодны, то есть происходит смена выравнивающей селективной политики на поляризованную. Делается попытка перенесения акцента с социальных аспектов региональной политики на всяческое стимулирование эндогенных факторов развития территорий. Происходит не только уточнение критериев выделения проблемных регионов, но и более точная дифференциация предоставляемых им мер помощи. Наиболее кардинальные изменения в этом плане произошли в Великобритании, где после прихода к власти в 1979 г. консервативного правительства М. Тетчер было принято решение о сокращении расходов на региональную политику, значительном уменьшении числа районов помощи и ослаблении ограничений на размещение предприятий в густонаселённых районах. Вслед за Великобританией была значительно реконструирована селективная региональная политика других стран Западной Европы. Так, в Швеции в 1985 г. был принят акт «О региональной политике», провозгласивший сочетание экономической эффективности и социальной справедливости, то есть сочетание выравнивающего и поляризованного типов селективной политики (процветание общества всеобщего благосостояния). Основными целями селективной региональной политики стали: стимулирование предпринимательской активности; развитие сферы услуг; обеспечение занятости; повышение качества окружающей среды в любой части страны . В Швейцарии в 1974 г. был принят закон об инвестиционной помощи в горных районах, в которых стали развивать инфраструктуру, а с 1976 г. ― поддерживать мелкие и средние фирмы. В Греции в программе правительства консерваторов 1976–1980 гг. главной целью было провозглашено достижение общей эффективности развития страны, что подразумевало автономное развитие регионов на основе использования их собственных ресурсов [7].

        Регионализация управления и ограничение числа районов помощи способствовали постепенному смещению центра тяжести региональной политики на низкие административные уровни, что повлекло за собой и пересмотр подходов к селективной региональной политике. Правительства большинства стран приняли решение отказаться от крупномасштабных национальных и региональных программ и сосредоточить внимание на локальных программах обустройства территории.

        Ещё одной особенностью третьего этапа реализации селективной региональной политики является её наиболее активное формирование и реализация в странах Азии. В Японии основной задачей селективной региональной политики является территориальная деконцентрация производства и науки. В 1980 г. была сформулирована программа технополисов (всего их было предложено 25). Её основной идеей стало рациональное сочетание науки и производства в пределах одного города, а за образец была принята американская Силиконовая долина в Калифорнии. Идея технополисов, выдвинутая Министерством внешней торговли и промышленности Японии, представляла собой попытку увязать решение проблем развития современного наукоёмкого производства и сбалансирования территориального развития. Южная Корея также предпочла концепцию «полюсов роста», акцент был сделан на развитие Сеула и Пусана. В Китае в 1979 г. концепция «равномерного размещения производительных сил» официально была заменена концепцией «использования сравнительных преимуществ», предпочтение было отдано регионам, имеющим наибольший потенциал экономического роста (то есть приморским) [8].

        Четвёртый этап реализации селективной региональной политики ознаменовался подписанием Маастрихтских соглашений в 1993 г., что дало основу осуществления новой «наднациональной» региональной политики в рамках Европейского союза и развитию интеграционных процессов (превращение «Европы национальных государств» в «Европу регионов»). Значительным изменениям в формировании селективной региональной политики всех стран мира послужили также следующие обстоятельства:

• экономические кризисы, сопровождаемые ростом безработицы, неравномерно распространяются по территории страны; в тех случаях, когда региональные власти не справляются с решением проблемы безработицы и не в состоянии стимулировать экономический рост, на помощь им приходит центральная власть;
• распространение в обществе идеологии «государства всеобщего благосоcтояния» (Welfare state), заставляющей власть ставить цель создания равных условий жизни и предпринимательства для населения всей страны, независимо от места жительства;
• глобализация мировой экономики, меняющая, порой радикально, традиционные межрегиональные связи в пределах отдельных государств, обостряющая международную конкуренцию стран (регионов), трансформирующая условия использования национальными правительствами средств макрополитики и характер распределения между разными уровнями власти инструментария экономической политики.

В агломерациях возникли кризисные ареалы, получившие названия «внутренних» — innerareas (хотя это и не всегда соответствовало реальной географии — например, в Амстердаме). Эти ареалы стали местом сосредоточения маргинальных групп населения, не имевших средств для переселения в более дорогое жильё. Рядом с весьма преуспевающими кварталами возникли весьма взрывоопасные «острова» бедности. Волнения в них были отмечены во многих странах — Великобритании, Франции, Бельгии и др. [9]. В результате возникло и организационно оформилось новое направление, сориентированное на развитие преимущественно «внутренних» ареалов крупнейших агломераций. Территориальные объекты селективной региональной политики «миниатюризировались» [10]. Произошёл переход от политики развития значительных по площади территорий к поддержке отдельных центров и даже их частей. Ареалы кризиса в крупнейших агломерациях, часто окружённые весьма преуспевающими ареалами, стали просто новым типом кризисных территорий. Несмотря на их центральное географическое положение, с социально-экономической точки зрения они являются частью периферии.

        В настоящее время в Западной Европе в отношении крупнейших центров проводится одновременно два типа селективной региональной политики, которые не всегда можно чётко отделить друг от друга. Скажем, успешный проект реконструкции лондонских доков (создание престижного жилья и офисов, линии скоростного трамвая и внутригородского аэропорта для деловых людей и др.) привёл к ликвидации внутреннего кризисного ареала, но также и усилил глобальные позиции британской столицы. Обе эти цели старается сочетать и общая региональная политика ЕС. С 1994 г. действует отдельная программа URBAN, направленная на развитие кризисных ареалов в городах. Среди этих ареалов много кварталов крупнейших центров Западной Европы — Брюсселя, Вены, Берлина, Гренобля, Дублина, Амстердама, Роттердама, Турина и др. Помощь в рамках этой программы предоставляется и вне официально выделенных кризисных территорий, де-юре расширяя географию общей региональной политики. Хотя официально усилия направлены на кризисные ареалы городов, ясно, что они будут весьма благоприятны для имиджа указанных центров в целом, усиливая их глобальные позиции по сравнению с центрами «третьих» стран.

        Инструментарий селективной региональной политики зарубежных стран значительно диверсифицировался. Первоначально упор делался на предоставлении прямой финансовой помощи (иногда оплачивалось свыше 50% стоимости проекта). С начала 90-х гг. значительно шире используются косвенные меры региональной политики, направленные на увеличение инвестиционной привлекательности избранных территорий, особенно в рамках единой региональной политики ЕС.

        Таким образом, мы рассмотрели понятие и этапы проведения селективной региональной политики в зарубежных странах.

Литература

1. Артоболевский С.С. Выравнивание уровней социально-экономического развития регионов: возможности использования зарубежного опыта / Региональная социально-экономическая асимметрия и механизмы её выравнивания: Материалы межведомственного семинара / Миннац России. Отв. ред. В.В. Климанов. – М.: ИНСАН, 1998. 

2. Былов В.Г. Экономические аспекты региональной политики в странах Европы: опыт для России. – М.: ИНИОН, 1996.

3. Ларина Н.И., Кисельников А.А. Региональная политика в странах рыночной экономики. – М.: Экономика, 1998.

4. Леонов С.Н. Региональная экономическая политика в переходной экономике. – Владивосток: Дальнаука, 1998. — С. 41.

5. Линник Т.Г. Регулирование регионального развития // Налоги. Инвестиции. Капитал. — 2002. — № 3–4.

6. Пчелинцев О.С. Региональная политика Швеции // Известия Сибирского отделения Академии наук СССР. — 1991. — № 1.

7. Эйсмонд А.Г. Европейская региональная политика: анализ основных направлений исследования // Социология и политология. — 2008. — № 3. — С. 95–99.

8. Jeffrey D. Sachs. Foreign Direct Investment in China: Issues and Problems. Institute for International Development publication. — 2000.

9. The Brixton disorders 10–12 April 1981. — London: HMSO, 1982.

10. Tennessee Valley Authority Act. 1933. — P. 19.