Фролова Е. В.

Государственно-частное партнерство как приоритетное направление развития инфраструктуры в РФ

Так, анализ международных сравнений подтверждает необходимость модернизации транспортной инфраструктуры России. Абсолютные показатели протяженности автомобильных дорог свидетельствуют о серьезном отставании темпов дорожного строительства. Еще более тревожными являются относительные показатели (густота автомобильных дорог, км дорог на 1000 км² территории), иллюстрирующие высокую степень изолированности отдельных территорий от общей транспортной сети (таблица 1).

Таблица 1. Протяженность автомобильных дорог [10]

Страна	Все дороги, тыс. км	в том числе с твердым покрытием, в процентах от общей протяженности дорог	Густота автомобильных дорог, км дорог на 1000 км2 территории
Япония	1201	79,6	3178
Великобритания	420,0	100	1729
Польша	384,1	68,0	1228
Германия	644,5	100	1805
Франция	951,1	100	1725
Италия	487,7	...	1619
США	6516	64,5	676,6
Китай	3584	70,7	373,3
Россия	793	81,6	46,4
Казахстан	96,8	88,5	35,5

В транспортной стратегии РФ подчеркивается, что одной из актуальных проблем является низкий уровень развития дорожной сети в аграрных районах, а также в районах Крайнего Севера, Республике Саха (Якутия), Магаданской области, Чукотском автономном округе и др.

Статистические данные свидетельствуют о высоком уровне региональной дифференциации в РФ по уровню развития инфраструктуры. Северные территории оказались в зоне устойчивой депрессии. Низкий уровень развития транспортной, инженерной, информационной инфраструктуры выступает лимитирующим фактором их социально-экономического развития.

Значительные проблемы присутствуют и в инженерно-коммунальной инфраструктуре. Низкий уровень доходов населения, и как следствие, рост задолженностей по оплате жилищно-коммунальных услуг оказали значительное влияние на эффективность отрасли. Удельный вес расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в потребительских расходах домашних хозяйств неуклонно повышается, составляя 4.6% в 2000 году  и 8,7% в 2009 году. При этом задолженность по оплате жилищно-коммунальных услуг в 2009 году составила 76451,9 млн. рублей [9].

Этот неблагоприятный фон послужил катализатором финансово-экономической неустойчивости организаций  жилищно-коммунального комплекса, детерминировав ситуацию отсутствия финансовых ресурсов, необходимых не только для развития отрасли, но и поддержания нормальных условий ее функционирования. Удельный вес прибыльных организаций в общем числе организаций жилищно-коммунального комплекса составляет только 58,3%. Степень износа основных фондов организаций жилищно-коммунального комплекса достаточно высока: в сфере производства и распределения газообразного топлива – 47,5%, производства, передачи и распределения пара и горячей воды – 48,1%, сбора, очистки и распределения воды – 53,8% [9].   

По данным Федеральной службы государственной статистики за 2008 год, в Российской Федерации подается в сеть на хозяйственно-питьевые нужды более 11 млрд. куб. метров воды в год, однако 30,5 млн. человек, или 22% населения, не обеспечены услугами централизованного водоснабжения. По данным Федеральной службы государственной статистики за 2009 год, централизованный водопровод отсутствует в 11% городов и 53% сельских населенных пунктов.

В Российской Федерации около 40% водопроводных сетей нуждаются в замене, при этом ежегодно меняется не более 1,5% водопроводных сетей.

Не проходят очистку 7% сточных вод. Из сточных вод, проходящих очистку, до нормативных требований доводится менее половины (46%). Одна треть канализационных сетей нуждается в замене, при этом в 2009 году было заменено только 0,4 процента общей протяженности сетей. Значительное влияние на состояние окружающей среды оказывают аварии в системе сетей канализации. По одной аварии в год происходит почти на каждом 5-м километре канализационной сети [6]. Так, в 2009 году было зафиксировано 39,5 тыс. аварий канализаций. Что почти в 2 раза выше, чем в 2000 году (27,6 тыс. аварий). Уличная канализационная сеть, нуждающаяся в замене, составляет 27,3 тыс. км. [9].

Требуют немедленной перекладки около 16% теплопроводов и 30% сетей водоснабжения и канализации. В результате износа расход энергетических ресурсов в российских коммунальных предприятиях на 25 – 30%, а иногда и до 50% выше, чем в европейских. Потери коммунальных ресурсов, которые оплачивают потребители, по воде составляют 20%, по электроэнергии – 15%, по теплу - до 40% [3].

Таким образом, основными проблемами жилищно-коммунального комплекса являются:

· недостаточное развитие коммунальных систем для обеспечения возрастающих потребностей общества, в том числе связанных с новым строительством;

· неравномерное распределение коммунальных мощностей, приводящее к неэффективному использованию ресурсов;

· высокий уровень морального и физического износа объектов и сооружений;

· неэффективное использование природных ресурсов в виде потерь ресурсов при транспортировке, а также тепловой и электрической энергии в процессе производства и транспортировки до потребителей;

· низкая эффективность системы управления в жилищно-коммунальном хозяйстве, преобладание административных методов хозяйствования над рыночными.

В коммунальной инфраструктуре необходимо решение проблемы повышения эффективности и надежности работы коммунальной инфраструктуры путем ее масштабной модернизации и обновления при обеспечении доступности коммунальных ресурсов для потребителей. С этой целью предусматривается создать условия для эффективного инвестирования в коммунальную инфраструктуру в целях снижения издержек и повышения надежности при обеспечении доступности коммунальных услуг для потребителей и минимально необходимой нагрузки на бюджетную систему [3].

Таким образом, анализ проблем современной инфраструктуры актуализирует необходимость привлечения дополнительных финансовых средств для ее развития. Одним из способов решения проблем может стать государственно-частное партнерство. Мировая практика свидетельствует, что государственно-частное партнерство является не только средством сокращения бюджетных расходов при строительстве инфраструктурных объектов, но и существенно снижает экономические, коррупционные риски, выполняя, таким образом, значимые социально-экономические функции в обществе.

 В частности, экономическая эффективность достигается за счет следующих факторов:

1. применение при принятии решений коммерческих подходов, в большей мере, использующих анализ «затраты - результат», в частности, при оптимизации затрат на оплату труда и материалы

2. повышение качества управления, связанное с улучшением подотчетности и позволяющее принимать менее политизированные решения

3. увеличение прозрачности и усиление конкуренции с целью снижения уровня коррупции и выявления скрытых расходов[2, С.9].

Государственно-частное партнерство (ГЧП) - это институциональный и организационный альянс между государством
и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов
в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ (НИОКР) до обеспечения общественных услуг. Как правило, каждый такой альянс является временным, поскольку создается на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации" [7].

Анализ факторов, которые способствовали бы реализации проектов государственно-частного партнерства, привлечению частных инвестиций в развитие инфраструктуры, был проведен в рамках опроса предпринимателей Нижнего Новгорода в сентябре – октябре 2011г.  Опрос проводился при непосредственном содействии Торгово-Промышленной палаты Нижнего Новгорода, которая помогала распространять анкеты в электронном виде.

По отраслям экономики опрошенные предприниматели распределены следующим образом: оптовая/розничная торговля  (21%), финансовая деятельность (19%), ремонт автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования  (11%), гостиницы и рестораны (10%), социальный сектор  (9%), транспорт и связь  (7%), строительство (6%), обрабатывающие производства (6%),  сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство  (2%), операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг  (3%), другие сферы деятельности (6%).

Опрошенные предприниматели видят, прежде всего,  государство основным субъектом, осуществляющим развитие инфраструктуры, в качестве доминирующих факторов, предопределяющих  улучшение состояния и рост количества отдельных объектов инфраструктуры, были названы следующие:

- реализация национальных проектов (50% опрошенных)

- финансирование из федерального бюджета (42% опрошенных).

Роль государственно-частного партнерства в обеспечении положительных тенденций в сфере инфраструктуры Нижнего Новгорода, оценивается на текущий момент как достаточно незначительная (10%). Такую же оценку предприниматели дали и финансированию из местного бюджета, что достаточно объективно отражает сложившиеся на современном этапе тенденции централизации бюджетных процессов.

К наиболее значимым факторам, сдерживающим  развитие инфраструктуры города, названы следующие: низкое качество работы местных властей (45%), недостаточное привлечение частного капитала (42%), коррупция (40%).

Таким образом, демонстрируется амбивалентное отношение к процессам развития инфраструктуры. С одной стороны, федеральные целевые программы, финансирование из федерального бюджета способствует развитию инфраструктуры в городе, а, с другой стороны, по мнению предпринимательского сектора, именно местная власть, административные, правовые, экономические аспекты ее деятельности детерминируют деструктивные тенденции, определяющие низкий уровень развития инфраструктуры в регионе.

Важным разделом опроса стало уточнение отношения респондентов к привлечению инструментов государственно-частного партнерства в развитие объектов инфраструктуры Нижнего Новгорода. Респондентам был представлен ряд утверждений, с которыми было предложено согласиться или опровергнуть.

Таблица 2. Отношение респондентов к проблемам государственно-частного партнерства в сфере развития инфраструктуры Нижнего Новгорода, % от общего числа опрошенных

Утверждение	Согласны	Не согласны	Затруднились ответить
Частный бизнес в Нижнем Новгороде активно привлекается к развитию объектов инфраструктуры	10	87	3
В случае реализации проектов ГЧП, к ним со стороны частного бизнеса привлекаются, в первую очередь, компании, зарегистрированные в Нижнем Новгороде	22	68	10
Предлагаемые администрацией Нижнего Новгорода проекты ЧГП содержат механизмы конкуретного выбора партнеров из бизнес-сообщества	11	87	2
Для ЧГП предлагаются преимущественно проекты, наиболее убыточные и бесперспективные	74	12	14
Государственная сторона часто нарушает и в одностороннем порядке меняет условия соглашений с частным бизнесом	38	44	18
Государственная сторона предпочитает сохранять контроль над реконструируемыми и получать контроль над новыми объектами инфраструктуры	60	31	9
Государственная сторона больше заинтересована в финансовых вливаниях от частного партнера, чем в его дальнейшем участии в управлении объектами социальной инфраструктуры	45	44	11
Предлагаемые местными властями Нижнего Новгорода варианты ЧГП отличаются многообразием механизмов совместного участия	19	70	11
Предлагаемые местными властями проекты ЧГП, как правило, интересны для бизнеса	25	71	4
Помимо проектов ЧГП, ориентированных на крупный бизнес, часто предлагаются проекты и для малого и среднего бизнеса	10	88	2
Проекты ЧГП в сфере развития инфраструктуры Нижнего Новгорода достаточно распространены	19	64	17
Совместное участие государства и частного бизнеса в развитии объектов инфраструктуры в Нижнем Новгороде в целом эффективно	29	45	26

Подавляющее большинство предпринимателей достаточно низко оценивают уровень привлечения частного бизнеса к проектам развития инфраструктуры. При этом предлагаемые проекты, по мнению предпринимателей, в большинстве своем, ориентированы на крупный бизнес (так считают 88% опрошенных), являются убыточными и бесперспективными (74%), не отличаются многообразием механизмов совместного участия (70%).

Таким образом, по мнению большинства участников опроса в число ключевых проблем государственно-частного партнерства в сфере развития инфраструктуры Нижнего Новгорода входят:

- целевая ориентация проектов на крупный бизнес, игнорирование потенциала малого и среднего бизнеса;

- в целом слабая активность деятельности по привлечению бизнеса к партнерству в сфере развития городской инфраструктуры;

- отсутствие в предлагаемых проектах свободной конкуренции при выборе частного партнера;

- преимущественное развитие государственно-частного партнерства исключительно в сфере убыточных и «бесперспективных» инфраструктурных проектов;

- предложение проектов, мало интересных для частного бизнеса;

- ограниченный выбор механизмов участия;

- отсутствие практики преимущественного участия местного бизнес-сообщества в проектах.

Совместное участие государства и частного бизнеса в развитии объектов инфраструктуры в Нижнем Новгороде в целом оценивается как неэффективное. Подобной точки зрения придерживается большинство опрошенных - 45%. Как показали результаты исследования, предприниматели  в сложившихся социально-экономических условиях не готовы участвовать в проектах государственно-частного партнерства, учитывая их высокую степень капиталоемкости и низкодоходности. Только каждый пятый опрошенный высказал готовность стать партнером в подобных проектах, 26% затруднились ответить, большинство (52%) оценили отрицательно свои перспективы участия.

Таким образом, анализ результатов опроса позволяет сделать вывод о дестимулирующем воздействии органов власти на реализацию государственно-частного партнерства в сфере развития инфраструктуры. Необходимость участия бизнеса в данной сфере широко декларируется в федеральных программах развития инфраструктуры, однако реальная практика говорит об отсутствии эффективных механизмов стимулирования данных процессов. В частности, целевая ориентация проектов на крупный бизнес, отсутствие прозрачности, открытой конкурентной среды, ограниченный доступ к информации, сложившиеся стереотипы убыточности подобных проектов,  суженный выбор моделей участия – все это существенно ограничивает реализацию проектов государственно-частного партнерства.

Государственно-частное партнерство  имеет широкий спектр различных форм. Это, в первую очередь, разнообразные контракты, которые государство предоставляет частным компаниям: на выполнение работ и оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, контракты технической помощи и т. д. Система краткосрочных контрактов достаточно широко используется в хозяйственной практике органов государственной власти и за рубежом, и в современной России.

Другой формой ГЧП являются арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного оборудования. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату.

Еще одной широко распространенной в России формой ГЧП являются государственно-частные предприятия. Участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование (корпоратизацию) и создание совместных предприятий. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется при этом его долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения.

Наконец, наиболее распространенной за рубежом формой государственно-частного партнерства при осуществлении крупных, капиталоемких проектов являются концессии [1].

Правовая основа данной формы представлена Федеральным законом Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Согласно статье 3 данного закона, одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (далее - объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

При реализации проектов государственно-частного партнерства используются разнообразные механизмы сотрудничества государственных структур и бизнеса. Наиболее распространены следующие механизмы партнерства.

1. Строительство - эксплуатация/ управление - передача (Build, Operate, Transfer). Частная организация заключает концессионный контракт на проектирование, строительство, финансирование и управление объектом в течение определенного периода. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По его истечении объект передается государству. Концессионер получает правомочие использования, но не владения объектом, собственником которого является государство. Организация получает выручку от вложенных средств в течение срока действия контракта на заранее оговоренных условиях. Срок действия концессии обычно заметно короче, чем срок эксплуатации объекта.

2. Строительство - владение - эксплуатация/управление - передача (Build, Own, Operate, Transfer ). В этом случае частный партнер получает правомочие не только пользования, но и владения объектом
в течение срока действия соглашения, после чего он передается публичной власти.

3. Проектирование - строительство - владение - эксплуатация/управление (Build, Own, Operate). Частная организация заключает концессионный контракт на проектирование, строительство, финансирование и управление объектом в течение всего срока эксплуатации объекта. В этом случае созданный объект по истечении срока действия соглашения не передается публичной власти, а остается
в распоряжении инвестора.

4.Проектирование - строительство - финансирование - эксплуатация/управление (Design, Build, Finance, Operate). Частная организация заключает контракт на проектирование, постройку, финансирование в течение определенного периода. Государство оплачивает предоставление услуг в течение периода, пока  частная организация осуществляет эксплуатацию объекта [8].

Так схема ВООТ (Build, Own, Operate, Transfer) (Строительство - владение - эксплуатация/управление – передача) использовалась при заключении концессионного соглашения между Администрацией Санкт-Петербурга и консорциумом инвесторов ООО «Воздушные ворота Северной столицы» по аэропорту Пулково. Консорциум «Воздушные ворота Северной столицы» летом 2009-го выиграл конкурс на право реконструкции единственного петербургского международного аэропорта, получив его в управление на 30 лет.

Еще один широко известный проект государственно-частного партнерства – скоростная автодорога Москва - Санкт-Петербург на участке 15-58 км. В   июле 2009 года Федеральное дорожное агентство и ООО «Северо-Западная концессионная компания» (консорциум, в котором участвует европейская компания Vinci) подписали концессионное соглашение о финансировании, строительстве и эксплуатации на платной основе скоростной автодороги Москва - Санкт-Петербург на участке 15-58 км. Срок строительства –3 года. Общий объем инвестиций составляет около 60 млрд. рублей, почти 23 млрд. выделяет российское государство, остальные средства инвестирует или привлекает концессионер. На дороге будет установлена Автоматизированная Система Управления дорожным движением, организованы площадки для отдыха, предоставлена современная связь с применением последних достижений информационных технологий, служба эвакуации, пункты аварийной связи. Общее качество обслуживания пользователей дороги превысит все существующее в России. Размер средневзвешенного тарифа по итогам конкурса составит 3,6 р./км. Средневзвешенный тариф складывается из тарифов для разных групп. Одним из требований к концессионеру является сбалансированный и социально-приемлемый размер платы за проезд. При определении размера тарифа использовался западноевропейский опыт, где размер платы за проезд определяется в первую очередь социально-экономическими параметрами региона, и лишь во вторую окупаемостью вложений.

Строительство и эксплуатация объектов транспортной инфраструктуры становится все более популярным среди частных инвесторов направлением развития бизнеса. В марте 2011 года, в рамках государственно-частного партнерства, государство в лице Федерального дорожного агентства Министерства транспорта Российской Федерации и ООО «ПСК «Строймонолит» подписали Концессионное соглашение о проектировании, строительстве, содержании и ремонте транспортной развязки на федеральной автодороге М-9 «Балтия». В соответствии с соглашением, ООО «ПСК «Строймонолит» (Концессионер) обеспечивает проектирование, строительство и эксплуатацию транспортной развязки. Государство в лице Росавтодора (Концедент) провело конкурсную процедуру и обеспечит предоставление земельных участков для строительства. Планируется, что развязка будет введена в строй в 2013 году, и Концессионер, в соответствии с соглашением, будет эксплуатировать объект до 2025 года. Ожидается, что общий объем инвестиций для реализации проекта составит более 300 миллионов рублей.

Еще одно концессионное соглашение с ОАО «Главная дорога» касается  финансирования, строительства и эксплуатации на платной основе «Нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 «Беларусь» Москва-Минск» [5].

Особенностью российской практики реализации крупных проектов государственно-частного партнерства, например,  в транспортной отрасли является, как правило, наличие только единственного участника конкурса на право заключения концессионного соглашения.

Мировая практика свидетельствует, что получение единственного предложения может являться результатом слабой подготовки или недостаточного маркетинга проекта, или же это может быть связано с недостаточным интересом со стороны частного бизнеса либо к данной стране, либо к данному сектору. Отсутствие других участников тендера, и, следовательно, конкурентного давления приведет к ослаблению переговорной позиции государства.  В целом, получение единственного предложения на тендере считается неудачей, и тендер должен быть начат заново либо отменен [2, С.39-40].

Таким образом, необходимо формирование системы правовых, экономических механизмов, способствующих развитию государственно-частного партнерства в РФ.

Определенные гарантии защиты прав инвесторов заложены в статье 13 Федерального закона Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Так, концессионное соглашение невозможно расторгнуть в одностороннем порядке. Согласно пункту 5 статьи 13,  концессионное соглашение прекращается:

1) по истечении срока действия концессионного соглашения;

2) по соглашению сторон;

3) в случае досрочного расторжения концессионного соглашения на основании решения суда.

Согласно пункту 3 статьи 13, концессионное соглашение может быть изменено только по соглашению его сторон.

Однако в законе не предусмотрена система финансового обеспечения концессионных соглашений. Так, в пункте 6  статьи 3 обозначено, что передача концессионером в залог объекта концессионного соглашения или его отчуждение не допускается. Данное положение противоречит мировой практике и не способствует привлечению дополнительных финансовых средств.

Таким образом, анализ нормативно-правовой базы, статистики, результатов экспертных опросов свидетельствуют, что реализация проектов государственно-частного партнерства является приоритетным направлением развития инфраструктуры, требуя при этом  дальнейшего проработки правовых, экономических, организационных механизмов их обеспечения.

Литература:

1. Варнавский В. Государственно-частное партнерство  в России: проблемы становления. – Отечественные записки. - [сылка более недоступна} (дата обращения 16.03.2012)

2. Делмон Д.«Государственно-частное партнерство в инфраструктуре  практическое руководство для органов власти».  [электронный ресурс]

3. Концепция федеральной целевой программы "Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010 - 2020 годы" (утв. распоряжением Правительства РФ от 2 февраля 2010 г. N 102-р)

4. Осинцев Ю.В.,  заместитель Министра регионального развития Российской Федерации, доклад «ГЧП: стратегия развития в России» 7 июня 2010 [сылка более недоступна}

5. Официальный сайт Министерства транспорта РФ [сылка более недоступна}

6. Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2010 г. N 1092 "О федеральной целевой программе "Чистая вода" на 2011 - 2017 годы"

7. Постановление Правительства Москвы от 02.09.2008 N 781-ПП "О городской целевой комплексной программе создания инновационной системы в городе Москве на 2008-2010 гг."

8. Развитие инфраструктуры в России: новые задачи, старые проблемы. // Обзор центра макроэкономических исследований  Сбербанка России - [сылка более недоступна}

9. Федеральная служба государственной статистики. Жилищное хозяйство и бытовое обслуживание населения в России - 2010г. [сылка более недоступна}

10. Федеральная служба государственной статистики. Основные показатели транспортной деятельности в России - 2010г. [сылка более недоступна}