Утебаева А. Б.

Оценка регуляторной деятельности государства субъектов малого и среднего бизнеса в Республике Казахстан

Нормативно-правовое регулирование предпринимательской деятельности. Основным Законом, регулирующим предпринимательскую деятельность в Казахстане, является Закон РК «О частном предпринимательстве».

Законом определены особенности процесса нормотворчества при принятии НПА, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства.  Так, государственные органы обязаны направлять проекты НПА через экспертные советы по вопросам предпринимательства (далее – экспертный совет) в аккредитованные объединения субъектов частного предпринимательства для получения заключения.

Однако работа экспертных советов не всегда эффективна по причине низкой активности предпринимательского сообщества вследствие его разобщённости и нежелания его членов объединяться в ассоциации. Более того, на практике, заключения членов экспертных советов часто носят формальный характер, государственные органы принимают НПА без их учёта. 

Обязательным приложением к проекту НПА при его направлении на заключение членам экспертного совета является пояснительная записка, содержащая результаты расчётов, подтверждающие снижение и (или) увеличение затрат субъектов частного предпринимательства в связи с введением в действие НПА. Расчёт осуществляется государственными органами в соответствии с Методическими рекомендациями, разработанными Министерством Юстиции РК. 

Однако всесторонний анализ целесообразности принятия НПА в настоящее время практически не проводится, несмотря на то, что предложения по проведению детального прогноза воздействия нормативно-правовых актов, затрагивающих  интересы субъектов предпринимательства, были отражены ещё в Программе ускоренных мер по развитию малого и среднего предпринимательства в Республике Казахстан на 2005-2007 годы. Неэффективен и мониторинг, осуществляемый уполномоченными органами, по выявлению противоречивых и устаревших норм права.

В результате законодательство в сфере МСБ содержит большое количество актов непрямого действия, множество подзаконных актов, ведомственных актов, нормы которых часто противоречат друг другу и не приводят к достижению поставленных целей.

Более того, нечёткие нормы законодательства на подзаконном уровне ещё более расширяются и переходят в требования, влекущие операционные издержки по их исполнению.

Также серьезной проблемой на сегодняшний день является  отсутствие конкретного механизма, позволяющего определять статус субъекта предпринимательства. В Законе «О частном предпринимательстве» заложены критерии отнесения субъектов предпринимательства к малому, среднему и крупному бизнесу, но отсутствуют механизмы подтверждения этого статуса. На практике это влечёт непризнание государственными органами за субъектами малого предпринимательства их статуса и, соответственно, непредставление предусмотренных законодательством для данной категории льгот.

Отсутствие чётких критериев и правовых механизмов их подтверждения также сказывается на доступе к финансовым ресурсам, так как при распределении выделяемых государством средств уполномоченные органы и организации не знают, каким образом относить субъектов к той или иной категории.

Разрешительная система. В соответствии с Концепцией совершенствования разрешительной системы Республики Казахстан на 2009-2011 годы была проведена инвентаризация разрешительных процедур на республиканском и региональном уровнях. По предварительным оценкам в Казахстане существует порядка 1000 разрешительных документов. При этом, на сегодняшний день, нет чёткого законодательного определения, что является разрешением. В связи с отсутствием единых подходов к отдельным видам разрешительных документов при проведении инвентаризации разрешениями признавались все документы, выдаваемые государственными органами предпринимателям, получение которых является обязательным при осуществлении различных видов деятельности. Следует понимать, что такой подход, расширяет термин  «разрешение». Однако, только путём выявления всех точек соприкосновения бизнеса с государственными органами возможно определить реальные объёмы предстоящей работы. В дальнейшем часть документов, понимаемых сегодня как разрешительные, будет классифицирована иным образом, а оставшиеся разрешения будут оптимизированы.

По итогам работы первого этапа оптимизации разрешительной системы на республиканском уровне разработан и внесен в Мажилис Парламента Республики Казахстан проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам совершенствования разрешительной системы», которым предусмотрена отмена 331 разрешения из 1015 выявленных (лицензии, сертификаты, аккредитация, разрешения, согласования и пр.). 

Помимо уменьшения количества разрешений предусматривается сокращение круга субъектов в области охраны окружающей среды и сельского хозяйства, подлежащих лицензированию.

Так, с принятием законопроекта лицензироваться будут только те хлебо- и хлопкоприемные пункты, которые оказывают услуги по выдаче зерновых и хлопковых расписок. В области охраны окружающей среды лицензированию будет подлежать только деятельность на объектах первой категории опасности из четырех установленных Экологическим кодексом.

Для сокращения временных затрат и издержек бизнеса законопроектом предусматривается упрощение разрешительных процедур:

1) принцип «одного окна» предусматривается распространить на все согласования с государственными органами при получении лицензий;

2) установление обязанности лицензиара осуществлять в двухдневный срок проверку представленного пакета документов на полноту и уведомлять заявителя в случае нехватки какого-либо документа. В дальнейшем госорган не имеет права отказать в выдаче лицензии по данному основанию;

3) исключение обязательного нотариального заверения предоставляемых документов. Заявителю дается право выбора представить нотариально заверенные копии документов либо предъявить оригиналы для сверки. По предварительным оценкам отмена нотариального заверения позволит бизнесу сэкономить порядка 94 миллионов тенге;

4) распространение принципа «молчание - знак согласия» на все разрешительные процедуры. В случаях если государственный орган не представит в установленные сроки мотивированный отказ или разрешительный документ, то такой документ считается выданным (процедура одобренной). При этом от заявителя не требуется подавать уведомление о начале деятельности.

Ожидается, что указанные меры приведут к сокращению лицензионно-разрешительного документооборота примерно на 881 тысячу единиц в год. С принятием Законопроекта ожидаемая экономия временных и финансовых затрат предпринимателей по предварительным расчетам составит порядка 27 млрд. тенге.

Вторым этапом в направлении реформирования разрешительной системы является оптимизация разрешительных процедур на региональном уровне. На сегодняшний день проведена инвентаризация и выявлен 561 разрешительный документ, выдаваемый на региональном уровне, из которых 220 выдаются местными исполнительными органами, 341 территориальными подразделениями министерств и ведомств. Принято решение отменить 198 и оптимизировать по срокам 137 разрешительных процедур.

Результаты проведённой инвентаризации позволили выявить ряд проблем как на уровне законодательного регулирования, так и в сфере реализации мер государственной политики по реформированию разрешительной системы.

Так, в действующем законодательстве детально регламентированы и скорреспондированы с основными законами РК только лицензионные процедуры. Поэтому государственные органы часто при инициировании введения разрешительной процедуры не учитывают специфику конкретного разрешительного документа с точки зрения достижения целей государственного регулирования, для которых он вводится, и стремятся решать задачи, стоящие перед ними, через введение новых видов лицензий, так как существующий Закон «О лицензировании» достаточно детально регламентирует процедуры их выдачи. При этом не учитывается тот факт, что в мировой практике лицензирование является самым жёстким разрешительным документом и цели государственного регулирования достигаются через введение других видов разрешений (уведомительная регистрация, аккредитация).

Иные разрешительные процедуры (не лицензии) не имеют чёткой классификации, не соответствуют целям государственного регулирования, дублируют и подменяют друг друга (часто аккредитация и аттестация). Введение большой части разрешительных документов носит информационный характер, то есть фактически их выдача позволяет государственным органам осуществлять мониторинг курируемой сферы, и те разрешения, которые могли бы выдаваться в уведомительном порядке, становятся серьёзным барьером в виде лицензий.

Более того, разрешительные процедуры и документы разбросаны по всему законодательству, вплоть до НПА министерств и местных исполнительных органов.

В сфере реализации государственной политики также имеется ряд проблем. Коррупция в разрешительной сфере, помноженная на правовую безграмотность чиновников и потребителей государственных услуг, вместе с отсутствием предпринимательских традиций влекут слабую эффективность принимаемых государством мер по оптимизации разрешительной системы. Многие принципы, заимствованные из передового мирового опыта, не приживаются в казахстанских реалиях (например, «принцип одного окна», «молчание – знак согласия»). Также существенной проблемой является отсутствие единообразных процедур выдачи даже одних и тех же документов разными государственными органами.

Частично проблемы бизнеса по получению информации относительно компетенции государственных органов, выдающих разрешения, а также требований, обязательных для исполнения при занятии видом деятельности решают разработка и утверждение стандартов и регламентов оказания государственных услуг. Также данную проблему и проблему унификации разрешительных процедур частично решают ЦОНы, которым переданы часть процедур по выдаче разрешительных документов. Однако, целью создания ЦОНов изначально являлось предоставление  детально стандартизированных услуг населению, тогда как выдача разрешительных документов предпринимателям является сложной и специфичной. Объединение предоставления услуг для населения и предпринимателей влечёт за собой неудобство как для тех, так и для других.

В 2008 году в рамках развития программы «Электронного Правительства» был начат проект по созданию информационной системы «Государственная база данных «Е-лицензирование», основной целью которой является предоставление населению электронных услуг в сфере лицензирования и ведение единой базы данных по выданным лицензиям Портал «Е-лицензирование» представляет собой единую точку доступа для получения предпринимателями лицензий по любым видам деятельности.

Правовые нормы, регулирующие оказание государственных услуг в электронной форме с применением информационных систем, были определены Законом РК "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам развития "электронного правительства" от  15 июля 2010 года.

Контрольно-надзорная деятельность государственных органов. В 2009 году принят Закон Республики Казахстан от 17 июля 2009 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам частного предпринимательства», который был направлен, в том числе на упорядочение контрольно-надзорной деятельности.

Принятым Законом определены цели, предмет, формы проверок, устанавливается единый порядок их проведения, систематизированы виды проверок и основания их назначения. Бизнесу предоставлены дополнительные возможности для самозащиты своих прав при проверках. В частности предприниматели получили возможность:

- фиксировать процесс осуществления проверки на аудио- видеотехнику;

- привлекать третьих лиц для представления своих интересов;

- не допускать к проверке контролеров, в случае существенных нарушений ими порядка назначения проверки.

Была усилена административная ответственность государственных служащих за нарушения прав предпринимателей.

Периодичность проведения плановых проверок  была определена в соответствии с системой оценки рисков. Казахстан является одним из первых государств СНГ, которое внедрило данную систему при планировании проверок практически для всех контролирующих государственных органов.

В зависимости от вида деятельности и вероятности совершения правонарушений, предприниматели относятся к соответствующей группе риска: высокой, средней и незначительной. Их проверки осуществляются с различной периодичностью: 1 раз в год, 3 года и 5 лет соответственно.  При этом сами системы оценки рисков, проверочные листы и формы ведомственной отчетности, а также планы проверок размещаются на сайтах государственных органов.

Анализ проверок в 2010 году показал уменьшение количества плановых проверок на 24 тыс. по отношению к 2007 году.

Количество внеплановых проверок за 1 полугодие 2010 года по сравнению с 1 полугодием 2007 года увеличилось в 2,8 раза. Динамика увеличения количества внеплановых проверок свидетельствует о выводе большой части проверок из «тени». Так регистрации в органах прокуратуры стали подлежать проверки, которые ранее не подлежали таковой (проверки инициированные субъектами частного предпринимательства), а также отдельно регистрируются проверки каждым государственным органом, при необходимости одновременного проведения проверки несколькими государственными органами.

Законом были внесены поправки по повышению прозрачности нормотворческой деятельности: с 2011 года все требования к проверяемым субъектам  будут устанавливаться только законами, указами Главы государства и постановлениями Правительства РК. В реализацию данного положения был разработан проект Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам пересмотра компетенции уполномоченных государственных органов и Правительства Республики Казахстан на принятие нормативных правовых актов, устанавливающих требования к проверяемым субъектам».

Детализированная регламентация в законодательстве вопросов организации и проведения плановых проверок является несомненным преимуществом. Однако, несмотря на принимаемые государством меры по упорядочению контрольно-надзорной деятельности государственных органов, нерешённым остаётся ряд проблем. В частности, имеет место дублирование функций контрольно-надзорных органов, когда одни и те же вопросы проверяются разными государственными органами (горизонтальное дублирование), либо вышестоящий государственный орган проверяет субъект предпринимательства, ранее подвергнутый проверкам нижестоящего (вертикальное дублирование). В связи с осуществлением оценки эффективности деятельности  контролирующих госорганов по объёму выявленных нарушений и взысканных штрафов контроль по прежнему носит карательный характер, а не профилактический, а государственные органы концентрируют внимание лишь на проверках и как следствие не имеют чёткой системы мониторинга курируемой сферы.

Также, на сегодняшний день недостаточно урегулированы вопросы внеплановых проверок и практически полностью не урегулированы вопросы осуществления иных форм контроля, не являющихся проверками.

Ситуация в сфере контроля усугубляется тотальным недоверием  государства к предпринимателям и потребителям. Излишнее регулирование предпринимательской деятельности зачастую вызвано отношением к предпринимателю как к потенциальному нарушителю, что фактически означает игнорирование принципа «презумпции невиновности».

Так, законодательство содержит четыре административных состава в защиту предпринимательства: Кодекс "Об административных правонарушениях" - три статьи, Уголовный Кодекс РК – одну статью, - предусматривающие ответственность чиновников за нарушение законных прав предпринимателей. В защиту чиновников направлен один административный состав, предусматривающий ответственность субъектов частного предпринимательства за воспрепятствование государственному инспектору при осуществлении госконтроля.

При этом, по четырём административным составам, направленным на защиту предпринимательства, (статьи 151, 153, 357-3 КоАП, 189 УК РК) установлено нарушений со стороны госорганов: за 2007 год – 52, за 2008 год – 32, за 2009 год–92, за 6 мес.2010 года - 43.

По единственному административному составу, действующему в защиту проверяющих, (статья 356 КоАП) нарушений установлено: за 2007 год – 303, за 2008 год – 556, за 2009 год – 754, за 6 мес. 2010 г. - 187. Данные факты свидетельствуют, что, несмотря на наличие законодательных возможностей, реальная защита законных прав предпринимателей осуществляется неэффективно.

Жалобам потребителей также не уделяется должного внимания, а низкая эффективность их рассмотрения  не способствует улучшению ситуации в сфере контроля.

Таким образом, государство в лице отдельных государственных органов пытается само определять направления решения проблем предпринимателей и потребителей без учёта их мнения. Кроме того, меры по установлению ответственности государственных органов перед предпринимателями, а предпринимателей перед потребителями нивелируются неэффективностью существующей судебной системы.