Егорушкина Т. Н.

Пути совершенствования механизма законодательного регулирования аудита недропользования

      История такой формы контроля как «аудит» насчитывает много веков. Так, в Х1У веке учетные книги стали фигурировать в качестве вещественных доказательств в суде,  в связи с чем и возникла необходимость правового контроля независимыми котроллерами «аудиторами». Родиной аудита считается Великобритания. А первые упоминания об аудите как о виде профессиональной деятельности относятся к концу ХШ-Х1У вв. Особое развитие аудит получает в ХУП-Х1Х веках, так как с развитием экономики произошло разделение интересов тех, что непосредственно занимается управлением предприятия и тех, кто инвестирует  в него свои средства[1].

  В современных условиях в странах с развитыми рыночными отношениями спектр услуг, осуществляемых аудиторскими фирмами весьма велик,  и охватывает:  бухгалтерский учет, налогообложение, вопросы правовой и управленческой деятельности, информационных технологий, оценку экономического субъекта, экономическое планирование и прогнозирование, банковского и страховое дело. Таким образом, в современных условиях понятие «аудит» может трактоваться достаточно широко и подразумевает проверку всех сторон деятельности экономического субъекта.

  В настоящее время основным правовым актом, регулирующим отношения в сфере аудита в Российской Федерации, является Федеральный закон от 30 декабря 2008 года «Об аудиторской деятельности», представляющий собой документов первого уровня  системы нормативного регулирования аудита[2].

   В условиях современных рыночных отношений  в системе менеджмента различных предприятий и целых отраслей значительно повышается роль и значение такого вида аудита как аудит недропользования, необходимость и предпосылки возникновения и развития которого как рыночного механизма обусловлена  серьезными объективными причинами.

  Под аудитом недропользования понимается предпринимательская деятельность аудиторов и аудиторских организаций по осуществлению независимого вневедомственного квалифицированного анализа и оценке хозяйственной и иной деятельности, оказывающей серьезное влияние на природные ресурсы, и выработке рекомендаций по снижению негативного воздействия на них и повышению эффективности их использования.

  К основным направлениям аудита природопользования можно отнести следующие: аудит недропользования, аудит водопользования, аудит землепользования, аудит лесопользования. Однако среди направлений аудита природопользования особо следует выделить аудит недропользования, учитывая, что в экономике страны минерально-сырьевые ресурсы играют большую роль.

  Если обратиться к Федеральному закону «Об охране окружающей среды», то в данном нормативном акте предусматривается проведение экологического аудита как независимой, комплексной, документированной оценки соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности[3]. Безусловно, данное определение не противоречит целям и задачам аудита, которые приводятся в ФЗ «Об аудиторской деятельности» и в ПСАД № 1 «Цель и задачи аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности». Однако эта общая формулировка не может раскрыть полный правовой смысл понятия «аудит», так как в тексте закона отсутствует его законодательная детализация и порядок проведения. При этом Федеральный закон «Об охране окружающей среды» не дает представления относительно места экологического аудита в правовом механизме охраны окружающей среды. При этом такой вид аудита как аудит недропользования в системе правового регулирования  имеет более широкое значение, так как данному виду аудита помимо природоохранной функции присуща также и информативная функция. Таким образом, с одной стороны, аудит недропользования служит интересам охраны недр, а с другой является источником информации о качественном и количественном состоянии недр. Поэтому следует отметить, что аудит недропользования является более широким понятием и выходит за рамки понимания независимой формы контроля в экологическом аспекте, представляя собой при этом  эффективный инструмент комплексного регулирования  отношений в сфере недропользования и соблюдению требований горного законодательства.

    Актуальность проблемы осуществления аудита недропользования обусловлена тем, что  в процессе добычи из недр  изымаются невозобновимые по своим свойствам полезные ископаемые, имеющие стратегическое значение для развития экономики страны. Так  в числе основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 г. предусмотрены разработка и внедрение современной системы экологического аудита. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. также указывается на необходимость формирования правил осуществления экологического аудита. В Энергетической стратегии России на период до 2030 года в качестве основной меры государственной энергетической политики указана поддержка стратегической инициативы по развитию системы экологического аудита организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность в топливно-энергетическом комплексе.

     Как видно из приведенных актов разработка теоретико-правовых основ аудита недропользования представляется достаточно актуальной проблемой на современном этапе развития экономики страны. Одной из проблем в этом смысле является отсутствие комплексного рассмотрения аудита недропользования во взаимосвязи с другими правовыми актами, регулирующими отношения в сфере недропользования.  Поэтому правовое обеспечение  аудита недропользования в современных экономических условиях нуждается в исследовании с целью выявления правовой природы аудита недропользования и развития законодательства, регулирующего его проведение.

   Рассматривая правовую природу аудита недропользования, следует отметить, что она связана с положениями части  статьи 9 Конституции РФ, в соответствии с которым недра наряду с иными природными ресурсами используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях. Конституционный Суд РФ указал, что из этой нормы следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование природных ресурсов как естественного богатства, достояния всенародного значения. Рядом ученых  отмечалось, что в этой норме Конституции в основном  выражены интересы экологического благополучия населения, то есть при использовании природных ресурсов должно обеспечиваться поддержание благоприятного состояния окружающей среды, что является признаком публичного интереса, вытекающего из статьи 9 Конституции.

   В соответствии со статьей 35 Закона РФ «О недрах» основной задачей государственного регулирования отношений недропользования, является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации [4]. С учетом указанных положений аудит недропользования, как представляется, является одним из потенциально эффективных инструментов обеспечения учета интересов граждан в отношениях недропользования. Что касается правовых основ аудита недропользования, то фактически в настоящее время отсутствует предметное регулирование данной сферы отношений. Следует отметить, что попытки регулирования аудита недропользования предпринимались ранее. Постановлением Государственной Думы от 18 июня 1999 г. № 4162-II в первом чтении был принят проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах», который предусматривал дополнение Закона «О недрах» новой статьей об аудите недропользования. Однако при принятии проекта в окончательной редакции данную норму из него исключили. Министерством природных ресурсов РФ 2 апреля 1998 г. был принят Приказ № 95 «О создании системы аудита недропользования», которым предусматривалось создание и внедрение системы аудита недропользования с учетом специфики горного производства, связанного с опасностью жизнедеятельности, как на уровне ландшафтов, так и в подземных условиях.

    Данным приказом были утверждены «Основные положения аудита недропользования», определены цели  и  задачи данного вида аудита, права и обязанности аудиторов и аудируемых лиц. Аудит недропользования на предприятиях топливно-энергетического комплекса осуществлялся в соответствии с «Временными  положениями об аудите недропользования на предприятиях топливно-энергетического комплекса», утвержденного Министерством топлива и энергетики РФ и Министерством природных ресурсов РФ по согласованию с Госгортехнадзором России. Положение было разработано  и принято в целях усиления контроля за исполнение лицензионных условий на недропользование; своевременного и правильного внесения платежей за право пользования недрами и а воспроизводство минерально-сырьевой базы; повышения эффективности изучения, воспроизводства, использования и охраны недр; создания дополнительных условий для привлечения инвестиций в освоение минерально-сырьевой базы. Кроме того, в комплекс конкретных  вопросов организации и регулирования системы аудита недропользования на предприятиях топливно-энергетического комплекса входил перечень субъектов аудита; организационная структура, ограничения в сфере аудита недропользования, основные функции головного отраслевого центра; организация  обучения и аттестации аудиторов; методическое обеспечение и т.д.  Однако, письмом Министерства юстиции РФ от 24 мая 2001 г. № 07/5202-ЮД было отказано в государственной регистрации Приказа Минприроды России от 31 августа 1999 г. № 169 «Об утверждении Временного положения об аудите недропользования на предприятиях ТЭК». Таким образом, на сегодня, в  сфере аудита недропльзования существует правовой пробел.

   Считаем, что целесообразнее было сначала определить порядок проведения экологического аудита в целом, для чего необходимо  произвести изменения в  Федеральный закон «Об охране окружающей среды». В сфере аудита недропользования необходимо придать ему правовой статус путем включения в Закон РФ «О недрах» соответствующей статьи или ряда статей. Одной из предпосылок к такому подходу является то, что деятельность горнодобывающих предприятий напрямую связана со значительным воздействием на недра. Поэтому представляется целесообразным  в Законе о недрах  предусмотреть норму, которая обязывает недропользователей в обязательном порядке осуществлять независимый аудит запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых, а также проводить аудит выполнения обязательных лицензионных соглашений.

   Основой для совершенствования законодательства в области аудита недропользования могут стать нормы международного права. Так, как в соответствии со статьей 299 Модельного кодекса о недрах аудит недропользования представляет собой предпринимательскую деятельность специализированных организаций по осуществлению независимых вневедомственных проверок деятельности пользователей недр, а также оказанию консультативных и иных аудиторских услуг. В этой же норме определяются задачи аудита, порядок его проведения, иные положения, рецепция которых видится вполне допустимой[5].

  Совершенствование механизма законодательного регулирования  аудита недропользования является актуальной проблемой на сегодня. Так, в Постановлении Совета Федерации Федерального Собрания от 9 июня 2010 г. № 218-СФ «О законодательном обеспечении безопасных условий труда в уголовной отрасли» Правительству РФ рекомендовано подготовить изменения в законодательство о недрах, предусматривающие обязательный аудит недропользования, включающий проверку соответствия ведения горных работ проектной и технологической документации, осуществления рационального, комплексного и безопасного использования недр и ведения горных работ.

  Таким образом, современные подходы  к законодательному регулированию аудита недропользования выработаны эколого-правовой наукой. Наиболее важным направлением в системе реализации функций негосударственных форм контроля за деятельностью недропользователей является создание независимой службы аудита недропользования и  правовое закрепление  его функций, что позволит существенно усилить контрольные функции уполномоченных органов. Полагаем, что создание действенной системы аудита недропользования в качестве комплексной системы оценки соответствия хозяйственной деятельности недропользователей законодательным требованиям повысит инвестиционную привлекательность данной сферы хозяйствования, обеспечит полное и комплексное использование ресурсов недр, а также экологическую и промышленную безопасность недропользования. В заключение отметим, что каких-либо значительных юридических препятствий для введения в практику аудита недропользования нет, правовые предпосылки для этого имеются, методические подходы к законодательной реализации в науке и практике учеными выработаны.

Литература:

1.Макальская М.Л., Мельник М.В, Пирожкова Н.А.Основы аудита: Курс лекций с ситуационными задачами. – 2 изд., перераб. и доп. – М.: Издательство «Дело и Сервис»,2002. – 160 с.

2. «Об аудиторской деятельности». Федеральный закон РФ от 30 декабря 2008 г. № 307 (с изменениями от 1 июля, 13, 28 декабря 2010 г., 4 мая, 1, 11 июля, 21 ноября 2011 г.) – ФЗ.  М.: ИНФРА-М,2008. – 20 с.

3. «Об охране окружающей среды». Федеральный закон РФ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ ( С изм. на 21 ноября 2011 г.).

4. «О недрах». Федеральный закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 (в ред. от 06.12.2011 г.).

5. Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 7 декабря 2002 г. № 20-8 «О модельном Кодексе о недрах и недропользовании для государств - участников СНГ».