Гудименко Г.В.

Жилищная политика России: этапы формирования

В общественном сознании России жилищной политики как таковой не было почти сто лет. Одномерная и выхолощенная (вне жилищной экономики) система государственных мер советской эпохи никак не могла претендовать на статус полноценной политики. В 1990-е годы слова «жилищная политика» казались окончательно вытесненными такими терминами, как «реформа ЖКХ» или «подготовка к зиме». Еще одной причиной стала бессрочная и бесплатная приватизация, длящаяся с 1990 года. Во многих странах формирование и использование государственного и муниципального жилья, жилья социального, является ядром (иногда относительно небольшим) жилищной политики, поскольку это наиболее энергичная форма государственного вмешательства в функционирование жилищного рынка. В России  с началом приватизации это ядро из поля жилищной политики как бы исчезло: ведь если государственное и муниципальное жилье - это жилье, которое «пока не приватизировано», и сколько его останется через год, никто не знает, речи о долгосрочной политике идти не может.

Рассмотрим элементы «жилищной политики» России. Одним из древнейших видов сделок в России был залог. У ростовщиков закладывали драгоценности, товары, личную свободу, домашних животных, недвижимость. Особую ценность во все времена представляла земля: она служила основным источником доходов для владельца, давая еду и топливо ему, его семье и слугам. Ипотека (залог недвижимости) появилась в нашей стране не позднее 10-11 веков, когда на Руси утвердилось право феодальной собственности. Одним из основных видов землевладения тогда являлась вотчина, переходившая «от отца к сыну».  Феодалы-вотчинники – князья, бояре, дружинники – закладывали свои наследственные наделы у ростовщиков, в монастырях. Но и горожане, купцы и ремесленники, могли участвовать в ипотечных сделках; при этом, в качестве залога выступали дома, лавки и т.п., то есть объекты городской недвижимости.

 Государство, стремясь обеспечить жалованьем служилых людей и в то же время ограничить нежелательный оборот земель, наряду с вотчиной, с конца 15 века вводило земельные держания, обусловленные службой – поместья. Последние, с течением времени, все больше сливались с вотчиной и нередко, вопреки законодательству, становились предметом залога.
Подробную картину ипотечных сделок сохранило Соборное Уложение. В нем описаны случаи залога недвижимости: земли (вотчин, поместий, дворов), строений (домов, лавок и т.п.). Сделки совершались между частными лицами, притом же – в присутствии свидетелей, и оформлялись в виде письменных документов (закладных). При этом на имущество налагалось обременение, и наследники владельца отвечали по долгам имения (гл. X, ст. 245). Уложение устанавливало ограничения на виды имущества (владения), которые не подлежали залогу или продаже: поместья служилых людей, а также вотчины инородцев – в частности, мусульман, перешедших на службу русскому государю (гл. XVI, ст. 43, 45, 69). Ограничивалось и число возможных участников ипотеки: представителям церкви запрещалось под каким бы то ни было видом участвовать в сделках, связанных с недвижимостью (гл. XVII, ст. 42). Земля могла приниматься в залог и продаваться лишь по общему согласию всех владельцев (гл. XVII, ст. 13). При этом сделки должны были оформляться в Поместном приказе (гл. XVII, ст. 35), с «приложением рук», т.е. подписями должника и заемщика.

В эпоху Петра I и Екатерины II основу экономики составляло крепостническое хозяйство. Помещикам (дворянам) принадлежала земля, с «прикрепленными» к ней крестьянами. Неудивительно поэтому, что в крепостной России самой распространенной формой кредитования стал заклад дворянских имений – земель с крестьянами, лесов и прочих угодий. В меньшей степени, практиковалось кредитование под залог строений. Оба направления развивались правительством с середины 18 века, когда были образованы первые государственные банки (Заемный для дворянства и Коммерческий для купцов).

Для получения ссуды необходимо было представить на закладываемое имение свидетельство Палаты гражданского суда. Документ удостоверял принадлежность недвижимости данному лицу, как и отсутствие по ней исков и казенных недоимок.  Размер самого кредита зависел от числа крестьян в имении и от качества земли.  С конца 18 века, российские губернии были разбиты на классы, определявшие плодородие почв и их хозяйственное назначение. При этом за основу оценки залога брался средний по региону доход с земли. Постепенно росли и сроки погашения кредитов. Уже в 20-е годы 19 века банки выдавали ипотечные ссуды на 24 года. С 1830 г., срок погашения таких займов увеличился до 37 лет.

Кредитованием под залог строений (жилой и нежилой недвижимости) могли пользоваться не только дворяне, но вообще любой свободный человек, владевший недвижимым имуществом. Недостаток капиталов в банках и сословная ограниченность рынка служили тормозом для дальнейшего развития страны. Это в наибольшей мере касалось ипотеки. Реформа ипотеки была невозможна без коренных преобразований самого общества.

Попытки реформ российских банков принимались едва ли не с момента их возникновения. Так, почти одновременно с созданием Заемного банка в 1786 году, при нем учреждалась Страховая контора, в которой заемщики должны были страховать закладываемое имущество. Тем самым, было положено начало кредитному страхованию в России. Уже в 18 веке под ипотечные займы банки выпускали ценные бумаги (таковыми были кредитные билеты Вспомогательного банка и вкладные билеты Сохранных казен), которые ходили среди населения наравне с деньгами.

В результате реформ 1860-70-х гг., после отмены крепостного права, большинство государственных кредитных учреждений были упразднены либо вошли в состав вновь образованного Госбанка. Ипотечное кредитование перестало быть монополией казны, став «доступным» всем слоям населения.

Отмена крепостного права подорвала основы прежних кредитных отношений, вызвав необходимость в создании новой банковской системы. Сделки по залогу недвижимости стали совершаться на коммерческой основе. Оценка закладываемого имущества производилась на основании «действительных» рыночных цен на землю, на жилье, на нежилые фонды.
Начало «новому» кредитованию было положено городскими общественными банками, которые кредитовали местных купцов и прочих горожан под залог недвижимости. В качестве обеспечения по ссуде выступали как городские постройки, так и загородные имения. В соответствии со статьёй 1 Положения о городских банках 1862 года, услуги городских общественных банков предназначались для нужд «городских обществ».

Согласно Уставу Городских общественных банков 1912 года, ссуды под недвижимость были краткосрочными и долгосрочными. Первые выдавались на срок от 1 года до 3 лет, с правом отсрочки до 9 лет; вторые – на срок до 15 лет - под деревянные строения, до 30 лет – под каменные строения и землю.

В отличие от городских общественных банков, другие учреждения ипотечного кредита в пореформенной России появились не ранее 1861 года. Они различались как по способу организации (Общество взаимного поземельного кредита; акционерные земельные банки), так и по сфере деятельности (городские кредитные общества; поземельные банки), делая залог недвижимости доступным различным категориям населения.

Крестьяне получили свободу, но не приобрели земли. За те небольшие наделы, которые передавались им с отменой крепостного права, хлеборобы обязаны были в течение 49 лет выплачивать казне долг и проценты (это называлось выкупной операцией). Чтобы как-то «выправить» ситуацию, правительство в середине 1880-х годов учредило два крупнейших банка: Государственный Дворянский Земельный и Государственный Крестьянский Поземельный. Первый осуществлял кредитование помещиков с целью «поддержания землевладения потомственных дворян». Ссуды выдавались только потомственным дворянам, под залог их имений. Срок займа составлял от 11 до 67 лет, а размер ежегодных платежей – 4,5 – 11,5 %, в зависимости от времени погашения. Для сравнения: кредитование в Крестьянском банке было строго целевым. Ссуды выдавались крестьянам с целью приобретения либо оплаты уже купленных земель. Сроки по выданным кредитам не превышали 52 лет, а стоимость займа, в среднем, была на 20% выше, чем в Дворянском банке.
По остроте земельный вопрос в царской России не уступал современному квартирному. К началу 20 века три из четырех российских подданных проживали в сельской местности, где земля являлась основным источником доходов.

 Начиная с 1906 года, ссуды в обоих банках предоставлялись не наличными, а в виде закладных листов. Такого рода ценные бумаги представляли собой ипотечные облигации с двойным обеспечением. С одной стороны, доходность по ним гарантировалась выплатами заемщиков Крестьянского и Дворянского банков; с другой – заложенной в банке недвижимостью. По сути, оба кредитных учреждения содействовали решению земельного вопроса, превращая землю в инструмент для инвестиций и способствуя ее переходу в руки наиболее умелых хозяев.

Иной была роль Государственного банка. Учрежденный в 1860 году, банк кредитовал предпринимателей под соло-векселя (обязательства, выданные одним заемщиком), обеспеченные недвижимостью. Ссуды были целевыми и имели «точно определенное значение, указываемое самим заемщиком».

Таким образом, к моменту установления в России советской власти, в стране существовала развитая система кредитования. В нее входили городские общественные банки, городские кредитные общества взаимного кредита и поземельные банки, акционерные земельные банки; Государственные Дворянский земельный и Крестьянский Поземельный банки; наконец, Государственный банк.

Следует сказать несколько слов о распространённом в сфере жилищного строительства России явлении – доходных домах. Первые доходные дома появились в Москве в 1840 году. На фоне классических зданий и традиционных усадеб трех-, четырехэтажные отдельно стоящие сооружения вначале не очень обращали на себя внимание. Зато примерно с 1870-х годов о доходном доме можно говорить как о господствующем типе жилого дома в Москве.

Сдаваемые внаем квартиры по своим характеристикам делились на богатые, «средней руки», дешевые для малообеспеченных слоев населения и бесплатные, содержавшиеся за счет города или меценатов. Естественно, что богатые дома располагались в центральных районах города, где земля была наиболее дорогой. Их владельцы заботились не только о внутренней планировке дома, но и о благоустройстве прилегающего к нему городского участка, а фасады стремились сделать наиболее привлекательными, чтобы придать такому дому особый, богатый вид.

Отметим, что пособий, субсидий, дотаций из бюджета не было, казна не участвовала в решении жилищного вопроса. Рынок в целом справлялся со всеми проблемами. Необходимо также отметить, что большая доля городской земли находилась в собственности частных лиц и свободно покупалась и продавалась. Структура жилого фонда по формам собственности в начале XX века в крупных городах России была примерно следующей:

· частный односемейный дом - 50%;

· частный доходный дом - 40%;

· социальное жилье - 10%.

Упадок жилого фонда российских городов начался еще во время Первой мировой войны: инфляция подрывала домовое хозяйство, так как рост квартирной платы был искусственно ограничен.

В 1917 году, после Октябрьской революции, заводы, фабрики, банки, магазины, и в том числе жилые дома, были национализированы, стали собственностью государства. 24 августа (по н. ст.) 1918 года, когда был опубликован декрет СНК об отмене права частной собственности на недвижимость в городах. В результате этого все жилье, которое в дореволюционной России было в основном частным, перешло в государственную собственность (затем права собственности на частные односемейные дома вернули их прежним владельцам).

В последнее время вновь стали говорить о жилищной политике. Стали говорить, потому что ситуация изменилась. Во-первых, с точки зрения бюджетной обеспеченности не так гнетет пресловутая «подготовка к зиме», можно поднять голову и оглядеться по сторонам. Во-вторых, с принятием Жилищного кодекса Российской Федерации (ЖК РФ), других законов законодатель внес некоторую ясность относительно того, во что публичная власть намерена вмешиваться, а во что нет.

В 1994 году, после окончания «волеизъявления граждан» необходимо было подвести под приватизацией черту и выстраивать новые правила игры, в том числе в сфере управления многоквартирными домами. Но только в 2004 году появилась политическая воля для принятия такого решения. Однако срок приватизации с 2007 был продлен до 2010 года (при том, что основная масса квартир была приватизирована до 1995 года). Здесь, как и во многих других случаях, жилищная «политика» попирает жилищную экономику.

Почти во всех странах семьи с низкими доходами являются объектами государственных программ поддержки в жилищной сфере. Эта поддержка может осуществляться и осуществляется как путем строительства и последующего распределения социального жилья, так и путем предоставления субсидий собственникам (на оплату коммунальных услуг, капитальный ремонт и т. п.).

Одним из важных элементов жилищной политики является пользование населением услугами жилищно – коммунального хозяйства и оплата этих услуг. Задача перехода к 100-процентной оплате населением жилищно-коммунальных услуг в основном решена. Сегодня население оплачивает более 85 процентов от стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг. На этом уровне можно говорить не только об увеличении платежей потребителей, но и о сокращении нерациональных издержек и технических потерь ресурсов.

На самом деле жилищную сферу, и особенно жилищную экономику, мы знаем плохо, а потребность в таком знании все более возрастает. Вот лишь несколько вопросов, которые исследуют специалисты по всему миру и которые особенно актуальны в современной России:

- каковы специфические изъяны рынка жилья и в чем здесь особенности России? Представляется, что базовые принципы социальной жилищной политики и пределов вмешательства государства в рынок жилья во многом определяются оценкой общественной опасности тех или иных изъянов рынка на конкретном этапе его развития. Своеобразный общественный договор определяет и приемлемые стандарты проживания, и «максимально допустимую долю собственных расходов на ЖКУ» в программе жилищных субсидий;

- каковы экономические стимулы принятия собственниками решения о прекращении использования недвижимости в качестве жилой и почему в последние годы в России двукратное падение объемов жилищного строительства сопровождается быстрым ростом жилищной обеспеченности;

- и, наконец, уже упоминавшийся комплекс вопросов, касающихся социального жилья: сколько строить, где, для кого, какими должны быть физические характеристики и т. п.

Вопрос улучшения жилищных условий крайне актуален для 21% населения страны, это почти 30 млн. человек. Сегодня в очереди на улучшение жилищных условий стоит более 3 млн. семей. Подавляющая часть очередников - до 70% - малообеспеченные семьи.

Вполне понятно, что недоступность жилья для российских граждан и рост цен на этом рынке, прежде всего, зависит от объемов строительства жилых зданий.

Решить проблему доступности жилья для средней российской семьи возможно работая в нескольких направлениях. Одно из них - малоэтажная застройка. Экономически активная часть населения должна получить возможность построить себе жилье самостоятельно, подряжая небольшие строительные компании. А для этого надо преодолеть главное препятствие - отсутствие участков под застройку на недорогой земле с инженерной и транспортной инфраструктурой.

Другое направление – развитие кредитования покупки жилья. По предварительным подсчетам, реализация проекта федерального закона «О строительных сберкассах» позволит обеспечить жильем около 25% нуждающихся.

Однако для многих семей ни ипотека, ни стройсберкассы не станут выходом из положения. Их единственный шанс - социальная жилищная программа. Однако в социальном государстве социальное жилье практически отсутствует. Сегодня объемы строительства жилья для предоставления гражданам по договорам социального найма ничтожно малы.

Требуются принципиально новые решения жилищной проблемы, поэтому сегодня  надо вести речь о «новой жилищной политике». Можно выделить три сегмента этой политики. В первом решаются проблемы граждан, которые уже самостоятельно могут придти на жилищные рынки. Второй состоит в определении бюджетных возможностей для поддержки некоторых групп покупателей жилой недвижимости – военнослужащих, молодых семей и прочих. Третий - сегмент социального жилья.

Таким образом, пришло время разворачивать серьезные и комплексные исследования в сферах жилищной экономики и жилищной политики. Только это позволит избежать ошибок, избавит от соблазнов «простых решений».