Каримова Э.Р.

Использование инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, в практике муниципального управления

Однако, формирование бюджета на основе постатейного планирования, предусматривающего распределение бюджетных средств по видам затрат, создает условия для строгого контроля за его исполнением, но не гарантирует, что выделяемые ресурсы расходуются эффективно и обеспечивают реализацию долгосрочных и среднесрочных целей и задач социально-экономической политики государства.

Постатейное бюджетное планирование в разрезе экономических статей расходов возможно в тех органах и организациях, которые отвечают лишь за объемы выполняемых ими работ. Фактически это организации и учреждения, которые исполняют данные им задания. Но лишь в самых простых ситуациях органы государственного и муниципального управ­ления могут оценивать свою деятельность простым количеством построенных социальных объектов и технических сооружений. В условиях современной России, безусловно, этого недостаточно. Органы государственного и муниципального управления должны определять цели общества, формировать программы его развития и благоустройства общественной среды и нести ответственность за их реализацию. Деятельность этих органов должна оцениваться с точки зрения пра­вильности и эффективности проводимой политики, значимости изменений, ко­торые происходят в общественной жизни в результате избранной политики.

Внедрение новых подходов к бюджетированию является неотъемлемым элементом реформирования системы управления общественным сектором, направленного на распространение управленческих бизнес-технологий на деятельность государственного аппарата. Это направление стало популярным в 80-е годы ХХ века и получило название New Public Management. Наиболее активно преобразования системы государственного управления в соответствии с данной идеологией осуществлялись в Великобритании, Австралии, США.

В России методы управления результатами на государственном и муниципальном уровне ста­ли внедряться сравнительно недавно. И процесс этот является достаточно противоречивым. Основные подходы к внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, в России были сформулированы в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., одобренной Постановлением правительства РФ № 249 от 22 мая 2004 г. [2].

На настоящий момент более характерно внедрение соответствующих новаций на региональном уровне и в крупных городах, хотя лидеры данного процесса есть и среди средних городов. При этом внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, может осуществляться в различных формах в зависимости от специфики муниципального образования, имеющегося кадрового потенциала, а также сложившихся управленческих традиций.

Для внедрения планирования, ориентированного на результат, необходимо выполнение определенных предварительных условий. Такими условиями яв­ляются устранение нефинансируемых мандатов, распределение бюджетных полномочий между уровнями власти, стабильность финансовой и политичес­кой системы, позволяющая с необходимой полнотой делать прогнозы доходов и расходов бюджета на несколько лет вперед.

Для полноценного внедрения методов БОР в бюджетный процесс регионов и муниципалитетов необходимы сильные стимулы, которые можно условно разделить на внешние и внутренние.

Сильным внешним стимулом является последовательная государственная политика, направленная на реформирование бюджетного процесса. Государ­ственное стимулирование внедрения методов БОР в бюджетный процесс на муниципальном и региональном уровнях осуществляется через разработку методик перехода к БОР, показателей результативности для регионов и му­ниципалитетов, внесение изменений в бюджетное законодательство, стиму­лирующих переход к БОР, финансовое поощрение успешного внедрения ме­тодов БОР в регионах и муниципалитетах.

Однако, следует отметить, что при продвижении реформы управления общественными финансами "сверху" существует опасность того, что преобразования будут носить фор­мальный характер. Уже сейчас многие эксперты отмечают, что показатели результа­тов устанавливаются регионами и муниципалитетами под давлением вышес­тоящих органов власти и используются не для самооценки, а для отчета. Управление по результатам может быть пол­ностью реализовано в демократических условиях, когда органы власти будут прежде всего ориентироваться на удовлетворение потребностей населения. Для этого необходима демократическая политическая среда, в которой поли­тические руководители будут стремиться к взаимопониманию с населением. Сегодня политической конкуренции на уровне субъектов Федерации не суще­ствует. Органы власти продолжают оставаться закрытыми для населения. Гражданское общество по-прежнему слабо и не проявляет интереса к вопро­сам повышения эффективности власти. Руководителям органов власти и уп­равления не приходится доказывать избирателям эффективность своей дея­тельности, поэтому у них нет стимулов внедрять методы контроля за резуль­татами бюджетных расходов, проводить независимые аудиторские проверки и оценивать эффективность проектов. Новые методы повышения прозрачнос­ти, подотчетности рассматриваются как дополнительное обременение, пос­кольку приводят к появлению новых функций, увеличивают нагрузку на го­сударственных и муниципальных служащих, повышают требования к их ква­лификации.

Важнейшим внутренним стимулом для регионов и муниципалитетов к внед­рению новых эффективных технологий управления финансами и исполнения бюджетных обязательств является необходимость сокращения бюджетных расходов. Однако действующие сегодня принципы формирования бюджетов и межбюджетных отношений подрывают стимулы к экономии бюджетных средств за счет эффективного менеджмента. Концентрация бюджетных ре­сурсов на верхних ступеньках бюджетной лестницы, увеличение доли транс­фертов в доходной части бюджетов снижают уровень самостоятельности и блокируют инициативу в принятии решений, в первую очередь на муници­пальном уровне, позволяют оказывать политическое давление. Новые технологии бюджетирования станут востребованными лишь при условии увеличения финансовой самостоятельности муниципалитетов и регионов.

Кроме того, внедрение новых методов управления общественными финан­сами затруднено тем, что существующая организационная структура органов власти и местного самоуправления не приспособлена к реализации новых подходов и требует существенных изменений. При попытках провести такие изменения приходится сталкиваться с серьезными кадровыми проблемами и с отсутствием организационной культуры, которая необходима для внедре­ния новых методов бюджетирования.

В настоящее время наибольшее распространение в качестве формы увязки финансовых ресурсов с целями и задачами деятельности органов управления получили региональные и муниципальные целевые программы. Однако анализ данных документов показывает, что в большинстве своем они обладают существенными недостатками, которые не позволяют считать их инструментом БОР. Сохраняется отмеченный еще в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. формальный характер применяемых методов программно-целевого планирования. Это проявляется в следующих особенностях использования данного инструмента:

- программы не увязаны с целями и задачами социально-экономической политики муниципального образования и являются в большей мере результатом лоббистской деятельности, чем инструментом реализации муниципальных приоритетов;

- результаты реализации программ четко не сформулированы и не имеют количественных измерителей;

- объемы финансирования программ утверждаются без учета реальных бюджетных ограничений, тем самым программы не финансируются в полном объеме;

- отсутствует мониторинг результативности реализации программ и увязки перспектив их финансирования с достигнутыми результатами.

Тем самым наличие на региональном и муниципальном уровне целевых программ нельзя считать показателем внедрения результативно-ориентированных методов управления и бюджетирования даже в том случае, если соблюдаются формальные требования к данным программам.

Что касается использования ДРОНДов в системе муниципального управления, то в большинстве случаев оно достаточно ограничено и практически не связано с бюджетным процессом. Подготовленные доклады обычно рассматриваются на каком-либо коллегиальном органе под руководством одного из высших должностных лиц муниципалитета, где выдвигаются предложения по их доработке. Иногда они размещаются в Интернете, становясь достоянием общественности. На этом использование бюджетных докладов в системе управления фактически завершается. Тем самым практически единственным критерием оценки качества соответствующего доклада является его соответствие ожиданиям высших должностных лиц муниципального образования.

Позитивный эффект подобного использования ДРОНДов не может быть долговременным. Если документы, раскрывающие взаимосвязь результатов с финансированием, никак не влияют на выделение бюджетных средств, то интерес и внимание к качественному формированию этих документов неизбежно будет снижаться, они будут иметь тенденцию к превращению в формальность, не затрагивающую ничьих интересов и мотиваций. В отсутствие перспективы увязки ДРОНДов с реальным распределением бюджетных ассигнований и общей неясности того, для чего должен использоваться данный документ, его подготовка и рассмотрение все более становится элементом ритуала, а не инструментом управления.

Анализ процессов внедрения инструментов результативно-ориентированного управления и бюджетирования на муниципальном уровне показывает, что основная проблема в данной сфере состоит в неопределенности направлений реального использования соответствующих инструментов в управленческой практике. Только определив, для каких целей используются эти инструменты и как они должны воздействовать на мотивацию участников бюджетного процесса, можно предложить направления совершенствования данных инструментов.

Литература

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. – М., 2012.

2. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. // Постановление Правительства РФ № 249 от 22 мая 2004 г.