Беккожа Е.Е.

Основные направления повышения эффективности государственных закупок в Казахстане

В связи с нерешенностью ряда организационных вопросов и отсутствием достаточного количества квалифицированных специалистов функционирование конкурсной системы размещения государственного заказа на уровне республиканском уровне пока не совершенно, что не позволяет добиться ее максимальной эффективности.

Нарушения государственными заказчиками законодательства в области закупок, в частности основных принципов конкурсного размещения заказов – открытости, прозрачности, равных условий и прав участников конкурса, не только снижают эффективность государственных закупок, но и зачастую дискредитируют саму конкурсную систему размещения государственных заказов.

Об этом свидетельствует тенденция снижения доверия участников рынка к конкурсной системе размещения государственного заказа, наблюдающаяся в последние годы. Нечеткое регламентирование законодательства позволяет недобросовестным заказчикам и организаторам проводить конкурсы с запланированным результатом. Наблюдается снижение интереса субъектов бизнеса к участию в государственных тендерах.

Эффективность государственных закупок должна обеспечиваться единством нормативной базы, прозрачностью и регламентацией закупочных процедур, повышением конкуренции при размещении государственного заказа, экономным расходованием бюджетных средств, строгой отчетностью государственных заказчиков и контролем за их деятельностью по размещению государственных заказов, ответственностью должностных лиц, занимающихся вопросами государственных закупок, и равным доступом всех поставщиков к государственным заказам.

Развитие законодательной базы системы государственных закупок Казахстана проходило в несколько этапов. В Казахстане рынок государственных закупок является одним из бурно развивающихся рынков с начала 90-х годов прошлого века. Так, в 1991 году Постановлением Верховного Совета КазССР от  20.06.1991 г. была законодательно закреплена система государственного заказа. Согласно данному Постановлению, государственный заказ – это предложение государства в лице уполномоченных лиц хозяйствующим субъектам произвести товары (выполнить работы, оказать услуги) для государственных нужд.

В дальнейшем, в связи с политикой оптимального расходования бюджетных средств, а также в соответствии с мировой практикой система государственного заказа была заменена системой государственных закупок. Законодательная база новой системы была закреплена Постановлением Правительства РК от 13 мая 1996 года «О государственных закупках товаров (работ, услуг) в РК», также  Постановлением Правительства РК от 24 июня 1996 года «О порядке организаций государственных закупках товаров (работ, услуг) для обеспечения потребностей регионов». Но, практика показала, что сфера государственных закупок – это чрезвычайно сложное и важное направление государственной деятельности, которая требует очень жестко регламентированной правовой базы. В связи с этим, в 1997 году в Казахстане был принят Закон РК «О государственных закупках».  Закон положил начало нового этапа цивилизованных рыночных отношений между предпринимателем и государством, и одновременно, государство определило конкретные рамки при расходовании им бюджетных средств для государственных органов, являющихся основными заказчиками.

В развитие Закона были разработаны документы, утвержденные Постановлением Правительства РК, которые установили порядок организации и проведения государственных закупок в стране. 

Именно с тех пор государственные закупки стали сектором гражданско-правовых и административно-управленческих отношений, требующим постоянного внимания со стороны надзорных и контролирующих государственных органов. Именно через государственные закупки расходуется подавляющая часть бюджетных средств. Ни для кого не секрет, что именно на этой стадии исполнения госбюджета, наиболее высока вероятность всевозможных должностных корыстных злоупотреблений.

В пользу такого вывода наглядно свидетельствуют результаты проверок, проводимых контролирующими и надзорными органами, в ходе которых выявляются нарушения законодательства о государственных закупках. Следует признать, что эти нарушения из года в год становятся системой. Обыватель все чаще сталкивается с такими фактами: либо на практике, либо узнает о таковых из прессы.

Между тем, на современном этапе развития институт госзакупок не является новшеством для субъектов процесса госзакупок, к которым отнесены государственные учреждения и предприятия. Причем меры, принимаемые для исправления складывающейся ситуации в лучшую сторону, с каждым годом становятся масштабнее и конструктивнее.

Так, в первоначальную редакцию закона "О государственных закупках" 1997 года были дважды внесены изменения (в 1998 и 1999 гг.). Имевшиеся недостатки механизма госзакупок потребовали конкретизировать порядок их осуществления, и после долгих дебатов и обсуждений 16 мая 2002 года был принят новый закон "О государственных закупках". Однако установленная им процедура также не стала окончательной и совершенной: за неполные четыре года своего существования данный закон четырежды претерпел изменения и дополнения (2 – в 2004 и 2 – в 2005 годы), отразившиеся и на целом ряде подзаконных актов /1/.

Между тем, за этот период получили развитие государственные закупки через открытые товарные биржи. Была создана, и определенное время функционировала, информационная система "Мониторинг государственных закупок".

Реформы коснулись и самого Уполномоченного органа страны в сфере госзакупок: с упразднением Комитета по государственным закупкам Министерства финансов было создано самостоятельное Агентство по государственным закупкам. В октябре 2004 года это Агентство объединили с Комитетом финансового контроля в единый госорган – Комитет финансового контроля и государственных закупок Министерства финансов.

Но как показывает практика, процесс реформирования системы государственных закупок, направленный на то, чтобы сделать весь процесс государственных закупок максимально прозрачным, проходил не так гладко. Так, согласно официальному отчету об итогах контрольной деятельности за 2005 год, Комитетом финансового контроля и государственных закупок Министерства финансов Республики Казахстан в истекшем году проведено 3 218 проверок соблюдения законодательства о государственных закупках, из них по результатам 1 751 проверки установлены нарушения законодательства на сумму 118,6 млрд. тенге /1/.

В общей сумме выявленных финансовых нарушений неэффективное использование бюджетных средств и активов государства составило 6,9 млрд. тенге; необоснованное использование бюджетных средств и активов государства – 6,2 млрд. тенге; неполное и несвоевременное перечисление неналоговых платежей в бюджет – 2,8 млрд. тенге; нецелевое использование бюджетных средств и кредитов – 2,3 млрд. тенге; недостачи денежных средств и материальных ценностей – 1,5 млн. тенге.

Из внесенных организаторам конкурсов 547 актов реагирования было удовлетворено 383. Кроме того, в суды заявлено 134 иска с требованиями - отменить незаконные итоги конкурсов и признать недействительными заключенные по их итогам сделки.

За нарушения процесса государственных закупок 526 должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности (в т.ч. 10 были освобождены от занимаемых должностей), 44 – к административной ответственности. В правоохранительные органы направлены 233 материала проверок для принятия процессуального решения, по 21 материалу возбуждены уголовные дела.

Анализ ситуации на рынке государственных закупок свидетельствовал о ежегодном росте выявляемых нарушений. Конечно, нельзя не отметить, что это объяснялось значительным увеличением масштабов госзакупок, которые с каждым годом увеличиваются пропорционально объемам финансирования, выделяемого из госбюджета на эти цели.

Как известно, способом государственных закупок, позволяющим расходовать максимум выделенных для закупки бюджетных денег, является проведение конкурса. Этим и обусловлено то, что подавляющая масса нарушений законности допускается при осуществлении госзакупа именно этим способом.

Так, зачастую победителями конкурсов определялись потенциальные поставщики, фактически не соответствовавшие квалификационным требованиям и требованиям конкурсной документации. В отдельных случаях, наоборот, необоснованно отклонялись конкурсные заявки потенциальных поставщиков, предлагавших более низкие цены. Имели место и факты, когда не только допускалось незаконное участие в конкурсных процедурах по одному лоту аффилированных между собой потенциальных поставщиков, но они еще и становились победителями. Попирания закона нередко продолжаются в стадии заключения и исполнения договоров о государственных закупках.

Принятие Закона все же не решило всех проблем сферы государственных закупок. Анализ выявляемых в сфере госзакупок нарушений указывает на два ключевых фактора, которые оказывают существенное влияние на то, насколько рационально и эффективно будут расходоваться выделенные для закупки бюджетные средства. Прежде всего, это – субъективный фактор, под которым следует понимать личное отношение ответственных за процесс государственных закупок чиновников к выполнению всех требований законодательства.

Нередки случаи, когда госорганы осуществляют закупки товаров, работ и услуг способом выбора поставщика с использованием запроса ценовых предложений на основании самого низкого ценового предложения, представленного двумя-тремя потенциальными поставщиками. Такой порядок установлен законом.

Однако в данном случае не исключено наличие сговора между этими фирмами о завышении реально действующих цен на рынке закупаемых товаров (работ, услуг). Поэтому по действующим правовым нормам осуществление закупа по самому низкому предложению из трех намеренно завышенных не может быть признано незаконным.

Должностное лицо, осуществившее такую закупку, даже при наличии значительной разницы в ценах, практически невозможно привлечь за нерациональное расходование бюджетных средств и не эффективное использование выделенных для закупки денег, поскольку он действовал в рамках Закона. Других правовых норм, обязывающих его закупать товары и  услуги только после получения заключения или справки компетентного органа о средних ценах закупаемых товаров и  услуг, сложившихся в данном регионе или на рынке закупаемых товаров пока нет. Обязанность по предварительному проведению маркетинговых исследований рынка, перечень документов, наличие которых считалось бы достаточным для подтверждения фактического проведения такой работы, также ни в одном нормативном правовом акте не закреплены.

Таким образом, изложенное свидетельствует в пользу следующего вывода: необходимо вновь детально и тщательно изучить накопленный опыт и максимально усовершенствовать не только нормативную правовую базу, но и саму процедуру осуществления государственных закупок.

В связи с ростом объема и усложнением системы государственных закупок, в последующие годы в стране были приняты новые редакции Закона «О государственных закупках». Последний Закон «О государственных закупках» был принят 21 июля 2007 года и вступил в силу 1 января 2008 года/2/. 

Для повышения эффективности проводимых конкурсов и функционирования системы государственных закупок необходимо использовать комплексный системный подход, в основе которого лежит создание единой нормативно-правовой базы. Практика организации государственных закупок органами исполнительной власти показала, что нужна дальнейшая нормативная регламентация порядка взаимодействия органов власти в части закупочных процедур, унификация конкурсных документов, государственных контрактов, протоколов и отчетности, методические материалы для применения органами власти всех уровней. Необходимо также нормативно закрепить принципы осуществления закупок продукции для государственных нужд, которые позволят единообразно решать вопросы, не урегулированные в законодательстве.

Правительство должно проводить работу по совершенствованию процедур проведения объединенных конкурсов. В целях недопущения проведения в одни и те же сроки конкурсов по однотипной продукции различными государственными заказчиками, для проведения объединенных конкурсов необходимо создать Агентство по государственным закупкам, которое возьмет на себя функцию координирования и объединения всех проводимых тендеров.

В целях оказания помощи заказчикам при подготовке и проведению ими конкурсов Агентство должно разработать типовые пакеты конкурсной документации по товарам, работам, услугам. В дальнейшем необходимо разработать специализированную типовую конкурсную документацию по видам товаров (например, закупка горюче-смазочных материалов, продуктов питания, лекарственных средств) и услуг (аудиторские услуги, страхование, охрана и прочее).

Кроме того, необходимо осуществить разработку типовых стандартов и положений, регламентирующих организацию и проведение государственных закупок в органах исполнительной власти (положение о конкурсной комиссии, регламент проведения конкурса, положение о подразделении по закупкам и т.п.).

Серьезной методической проработки требует составление технической части конкурсной документации. До настоящего времени этот вопрос не был нормативно и методически регламентирован, что приводит к нарушениям при составлении технических требований и спецификаций по проводимым конкурсам. Так, довольно часто отмечаются случаи безосновательного указания в технических спецификациях конкретных марок и моделей закупаемой продукции, что является нарушением, поскольку вводит ограничения для участников рынка, способных предложить альтернативную продукцию с требуемыми техническими характеристиками. Нередко заказчики дают в конкурсной документации неполные технические требования, что не позволяет участникам, не имеющим дополнительной информации, правильно составить конкурсную заявку. Таким образом, в этих конкурсах могут выигрывать компании, которые имеют неформальные контакты с государственными заказчиками.

Необходимо разработать методические указания по подготовке и составлению технических требований и технических спецификаций на различные виды закупаемой продукции, а где возможно – создать типовые формы технических спецификаций. Мы предполагаем, что функция также должна быть возложена на Агентство  по государственным закупкам.

Реализация предусматриваемых мер по повышению эффективности государственных закупок не будет полноценной без повышения ответственности должностных лиц за неэффективное расходование бюджетных средств (срыв сроков поставки, недопоставка, закупка некачественного или не соответствующего реальным потребностям товара) и стимулирования за своевременное, точное и эффективное выполнение задач по размещению государственного заказа.

Необходимо также усилить работу в направлении развития системы планирования и прогнозирования объемов закупок продукции для государственных нужд. Так, уже сегодня практически все государственные органы должны официально  объявлять о плане государственных закупок на год. Этот план закупок должен быть тесно связан со стратегией социально-экономического развития Казахстана.

Данный подход соответствует основан на необходимости перехода на обоснование бюджетных заявок государственных закупок путем составления экономических расчетов оценки затрат с обязательным сопоставлением утвержденных в государственном бюджете объемов закупок фактически выполненным по срокам, номенклатуре и сумме использованных средств. Как показывает практика, при подготовке прогнозов объемов продукции, закупаемой для государственных нужд за счет средств государственного бюджета и внебюджетных источников финансирования на соответствующий год государственными заказчиками не прорабатывается вопрос обоснования объемов финансирования закупок. Необходимо разработать казахстанскую методику экономических расчетов оценки планируемых затрат и объемов государственных закупок, в которой предусмотрены различные способы оценки объема затрат: нормативный, индексный, плановый, формульный. Также необходимо разработать методические указания по порядку сопоставления и проверки плановых затрат бюджета, фактически произведенных в отчетном году.

В целях повышения открытости государственных закупок в Казахстане необходимо установить обязанность государственных заказчиков публиковать поквартальные графики проведения конкурсов в средствах массовой информации, включая Интернет.

На сегодняшний день размещение государственного заказа за счет средств республиканского бюджета и внебюджетных источников финансирования производится по децентрализованному принципу. То есть на республиканском уровне нет единого органа, отвечающего за размещение государственного заказа. Все ведомства исполнительной, законодательной и судебной власти осуществляют процедуры размещения заказа самостоятельно, а также передают такие права подведомственным организациям. При этом структура закупок органов исполнительной власти показывает, что практически все они осуществляют закупки однотипной продукции (предметы снабжения, автотранспортные услуги и так далее).

В этой связи представляется целесообразным в ряде случаев осуществлять размещение государственных заказов для общегосударственных органов исполнительной власти централизовано. И здесь можно рассмотреть возможность создания специализированного органа по торгам. Мы уже отмечали выше, что таким органом может стать Агентство по государственным закупкам. Деятельность этого Агентства может быть направлена исключительно на проведение процедур конкурсов по заявкам государственных заказчиков, а право заключения государственных контрактов целесообразно оставить за государственными заказчиками.

Можно также выделить еще одно направление совершенствования системы государственных закупок в Казахстане. Одной из проблем развития системы государственных закупок на сегодняшний день является недостаток квалифицированных кадров. Большинство специалистов не имеют специализированной подготовки или практики работы в данной области. А неурегулированность нормативной базы в части оплаты услуг сторонних организаторов конкурсов не позволяет многим главным распорядителям средств государственного бюджета нанимать специализированные организации или отдельных экспертов, имеющих опыт работы в сфере государственных закупок. В этой связи считаем необходимым подготовить методические указания о механизме привлечения и оплаты услуг государственными заказчиками сторонних организаций и лиц для выполнения части функций по организации и проведению государственных закупок.

В Казахстане в настоящее время возрастает количество заявок государственных заказчиков на обучение государственным закупкам, а существующая система образования не может полностью и качественно удовлетворить существующий спрос. Не все из существующих на сегодняшний день обучающих центров предоставляют качественное обучение, а те учебные заведения, которые дают хорошую профессиональную подготовку, не справляются с растущим потоком обращений.

Необходимо разработать стратегию по подготовке кадров по государственным закупкам. В частности:

- разработать лицензионные требования программ подготовки специалистов по управлению государственными закупками;

- провести аккредитации программ существующих обучающих центров по подготовке специалистов по управлению государственными закупками;

- разработать минимум содержания программ подготовки специалистов по управлению размещением государственных и муниципальных заказов по уровням образования;

- разработать методические рекомендации по дистанционным формам обучения специалистов по государственным закупкам.

Если уже сегодня остро ощущается нехватка квалифицированных специалистов по государственным закупкам, особенно это стало актуальным в связи с введение системы электронных государственных закупок.

Также необходимо отметить, что на сегодняшний день отсутствует методика оценки эффективности функционирования государственных органов исполнительной власти в части выполнения задач по размещению государственного заказа. Действующая методика оценки эффективности проведения конкурса не является показателем эффективности работы системы закупок, поскольку не учитывает затраты и другие показатели самой системы. Следует рассмотреть вопрос создания методики монетарной и индикативной оценки эффективности не только проведения конкурса, но и функционирования самой системы закупок для государственных нужд на республиканском уровне, а также на местных уровнях. Показатель экономии бюджетных средств по каждому конкурсу является формальным индикатором качества планирования. Чем точнее будет расчет предполагаемой суммы закупки, тем меньше будет показатель экономии бюджетных средств. Следовательно, при улучшении планирования и прогнозирования объемов государственных закупок формальная экономия бюджетных средств по конкурсу будет стремиться к нулю. Улучшению качества прогноза объема закупок будет способствовать использование экономического обоснования оценки объема закупок.

Для полной реализации всех вышеперечисленных мер в целях повышения эффективности бюджетных закупок необходим комплексный подход. Это может быть достигнуто только формированием единой национальной системы размещения государственного заказа в Казахстане.

Литература

1. Аекенов Ж.А.  Государственные закупки: особый вид гражданско-правовой сделки?// 25.04.2006. - [сылка более недоступна}

2. Закон РК «О государственных закупках» от 2007 года