Заброцкая Е.В.

Модернизация управления системой межбюджетных отношений в Украине

Вторая половина XX века ознаменовалась динамическими сдвигами в методах и процедурах бюджетного менеджмента. В учебнике „Бюджетный менеджмент” под общей редакцией В. Федосова отдельно три этапа развития бюджетных технологий в наиболее развитых странах: „... традиционный бюджет; бюджет от результатов (другое название - бюджет от исполнения); бюджет на основе целевых программ” [1, с. 697]. Необходимо подчеркнуть, что внедрение новых процедур каждого из этапов не отменяло использование действенных процедур предыдущих этапов.

Исследования Всемирного банка свидетельствуют о том, что „Эволюция бюджета в течение последних 100 лет повлияла на практику распределения и использования ресурсов во всех странах. Можно легко сказать, что развивающиеся страны являются разными, но все страны нуждаются в эффективной финансовой дисциплине, способности выделять ресурсы на стратегические приоритеты и использовать ресурсы эффективно и результативно” [7, с. 6].

Реформирование украинской экономики в современных условиях, когда возрастает значение государственного регулирования социально-экономических процессов в регионах, требует отлаженности в управлении бюджетным процессом. Учитывая достижения мирового опыта, наше государство может выработать новейший механизм управления межбюджетными трансфертами на разных уровнях бюджетной системы. Должен произойти эволюционный переход от управления затратами в бюджетном процессе к управлению результатами.

Экспертами Института бюджета и социально-экономических исследований (ИБСЭИ) доказана необходимость усовершенствования системы управления публичными финансами, обеспечения прозрачности бюджетного процесса, эффективного и результативного выполнения бюджетных программ благодаря планированию и исполнению бюджетов по программно-целевому методу [9].

Содержание программно-целевого метода предусматривает обязательное выполнение расходов государственного бюджета в соответствии с программами, которые направлены на определенные цели, задачи и критерии оценки. Сказанное повышает значимость управленческих механизмов, которые, основываясь на среднесрочном планировании и прогнозировании, обеспечат эффективное формирование и результативное использование бюджетных ресурсов на разных уровнях бюджетной системы.

Учитывая то, что действенная политика финансового территориального выравнивания должна обеспечивать высокое качество и предсказуемость бюджетов на местном уровне, это требует предоставления трансфертов своевременно и в полном объеме. В таких условиях особенно важной задачей становится эффективная финансовая дисциплина.

Соблюдение финансовой дисциплины предусматривает „содержание расходов в пределах, определенных способностью получать доходы, и содержание долгов на уровне, который не делает их погашения слишком дорогим” [2, с. 16].

Известный специалист по финансовой политике и государственным финансам П. Хеллер определил ряд общих требований, необходимых для соблюдения фискальной дисциплины. К ним относятся: „углубленный бюджетный учет для долгосрочной оценки устойчивости бюджета; согласование бюджета с учетом создания резерва для повышения расходов в случае необходимости; учет политических аспектов бюджетного процесса, чтобы не оказаться застигнутыми врасплох требованием оппозиции сократить объем финансирования текущих программ” [4, с. 48]. Считаем, что в соблюдении финансовой дисциплины очевидной становится необходимость осуществления расходов правительства с ориентиром на среднесрочную перспективу распределения ресурсов, согласно определенным стратегических приоритетов и с наибольшей действенностью и эффективностью программ и услуг.

Среднесрочная стратегия управления, как составляющая среднесрочного и долгосрочного планирования, призвана улучшить результативность государственных финансов. Итоговым в таком аспекте является утверждение о том, что „Благодаря модернизированным системам классификации расходов, учета и информационного обеспечения новые технологии способствовали эффективному распределению и использованию финансовых ресурсов, общему повышению качества бюджетного менеджмента” [1, с. 697].

Программно-целевой метод составления бюджета был предложен в США в середине 1960-х годов. Впервые он был применен Министром обороны Р. Макнамарой, который позаимствовал эту систему в автомобилестроительной компании Форд (которую ранее возглавлял). Тогдашний президент США оценил преимущества подхода и приказал всем другим министерствам федерального правительства перенять его [6, с. 98]. Впоследствии этот метод был введен в практику составление бюджета многих стран мира.

Однако, по мнению ведущих специалистов ИБСЭИ, внедрение программно-целевого метода бюджетирования станет залогом рационального использования бюджетных средств, повышение качества публичных услуг и предпосылкой прозрачности в принятии решений и распределении ресурсов. Достижения ПЦМ должны быть оценены на основе эксперимента по его внедрению в пилотных городах, что будет способствовать разработке и поэтапному применению программной классификации местных бюджетов, разработке и испытанию необходимого программного обеспечения для обслуживания местного уровня, а также методологической  и материальной основе для перехода к программно-целевому методу местных бюджетов [9].

Существующая практика, что Законом о государственном бюджете ежегодно вносит коррективы к бюджетному процессу, дестабилизирует эффективность управления бюджетом, сдерживает выполнение стратегических задач развития каждого отдельного города и государства в целом. Инструментом исправления такой ситуации выступает собственно программно-целевой метод, которым обеспечивается переход к контролю фактических результатов по предоставлению публичных услуг населению (в отличие от контроля по целевому использованию средств, как это предполагалось постатейным исполнением бюджета). Соответственно, обеспечиваются предпосылки планирования бюджета на среднесрочный период, эффективного финансового менеджмента на местном уровне.

В наиболее коротком виде формула программно-целевого метода получает вид логической цепочки: „цели - пути - средства - организация выполнения” [5, с. 114]. Считаем, что уместно в этой цепочке, прикрепить еще звено результаты, что завершит организацию исполнения. Ведь программно-целевой метод составления бюджетов собственно акцентируется на результатах и достижениях деятельности правительства, обеспечивает повышение его действенности и эффективности. К бюджетному процессу он добавляет элементы анализа объемов затрат и достижений, что позволяет выбирать и одобрять те проекты бюджетной сферы, выгода от которых будет превышать затраты на них.

Преимуществом программно-целевого метода планирования определяют ориентацию бюджетного финансирования на результат, а также внедрение менеджмента по результатам со стороны государства. Эксперты отмечают, что ПЦМ в бюджетном процессе - „это система планирования и управления бюджетными средствами в среднесрочной перспективе, ориентированной на взаимосвязь между уровнем финансирования каждой отдельной программы и ожидаемыми результатами от ее реализации” [3]. Важно учесть тот факт, что часто выгоду от проекта нельзя определить благодаря количественной оценке (вследствие нематериального характера выгоды государственного сектора), что затрудняет сопоставление выгод и затрат. Поэтому применяют показатель эффективности расходов, который в практике зарубежных стран часто интерпретируется как сотрудничество государства с частным сектором в предоставлении публичных услуг (если вариант заказа услуг оказывается дешевле, а потому и выгоднее).

Бюджетирование ориентированное на результат нельзя рассматривать в качестве изолированной инициативы. Его необходимо рассматривать как часть более широкого набора реформ по управлению за достигнутыми результатами. Эти более широкие реформы включают реформы гражданской службы, направленные на повышение мотивации и стимулирования государственных служащих; организационной реструктуризации - чтобы больше внимания уделялось предоставлению услуг и улучшения координации (например, создание учреждений и сокращение количества министерств), а также институциональных изменений и надзора по укреплению общественной ответственности за результаты деятельности [8, с. 2].

Поэтому принятие решений в указанных направлениях будет способствовать существенному улучшению результативности и эффективности государственных расходов. Новая система бюджетирования должна сочетаться с модернизацией всей системы государственного управления. Только комплексный характер изменений по внедрению новой системы бюджетирования позволит обеспечить надлежащую финансовую дисциплину и прозрачность в использовании бюджетных средств.

Приоритетным направлением реформирования межбюджетных отношений в Украине видится децентрализация бюджетных полномочий с сокращением сферы регулирования местных бюджетов. Однако децентрализация должна быть и синонимом локальной автономии в принятии бюджетно-налоговых решений. Ведь сегодня наложения функций уровней власти, значительные социальные обязательства (провозглашенные правительством и ожидаемые от государства), недостаточность развития гражданского общества, весомые межрегиональные различия, традиции централизма в системе бюджетного менеджмента делают весомым значение государства для выравнивания бюджетной обеспеченности и регулирования бюджетно-налоговой политики власти.

Поэтому, формирование и исполнение бюджета за ПЦМ позволит более эффективно управлять бюджетным процессом, осуществлять контроль не только за целевым использованием средств бюджета, но и по достигнутым результатам, определяя количественные и качественные последствия текущей бюджетной политики с целью предупреждения возникновения необоснованных и нерациональных мер в бюджетной сфере в следующих периодах. То есть, начало бюджетного процесса характеризуется определением социальных и экономических проблем, требующих решения. Тогда разрабатываются целевые бюджетные программы, которые и формируют бюджет территории (региона).

Литература:

1. Бюджетний менеджмент : підручник / [В. М. Федосов, В. М. Опарін, Л. Д. Сафонова та ін.]; за заг. ред. Федосова В. М. – К. : КНЕУ, 2004. – 864 с.

2. Джигир Ю. Аналіз системи управління державними видатками : методичні аспекти реформи фінансування соціальних послуг [звіт] // Юрій Джигир, Лорі Джошуа. – [Створено в межах проекту „Сприяння реформі соціальних послуг в Україні”, фінансованого DFID]. – 2006. – 184 с.

3. Інноваційні практики : фінансовий менеджмент на місцевому рівні. Випуск №2 / [Щербина І. Ф., Зубенко В. В., Панченко О. В., Корнієнко А. І.]; ІБСЕД. Проект „Зміцнення місцевої фінансової ініціативи”, за підтримки USAID. – К. : ДГВПП „Зовнішторгвидав України”, 2010. – 32 с.

4. Новые государственные финансы. Ответ на глобальные вызовы / [Публикуется по : The New Public Finance : Responding to Global Challenges] ; под ред. Инге Кауль и Педру Кунсисанью : пер. с англ. – : Весь Мир, 2006. – 95 c.

5. Райзберг Б. А. Сущность и роль программно-целевого планирования и управления в реализации государственной социально-экономической политики / Б. А. Райзберг, Е. Ю. Доценко // Вопросы экономических наук. – 2007. – № 6. – С. 113-119.

6. Серск В. Програмно-цільовий метод складання бюджету : новий для України метод бюджетотворення [Електронний ресурс] / В. Серск // FISCO. – [Поінформовані рішення в публічних фінансах; Фонд публікацій; Бюджетна політика]. – 2001. – С. 95-98. – Режим доступу : [сылка более недоступна} (дата звернення 08.08.2012).

7. Public Expenditure Management : Handbook . – Washington, D.C. – The International Bank for Reconstruction and Development. – The World Bank, 1998. – 178 p.

8. Robinson M. A Basic Model of Performance-Based Budgeting / Marc Robinson, Duncan Last [Authorized for distribution by Carlo Cottarelli] // Technical Notes and Manuals (09/01). – International Monetary Fund . – Fiscal Affairs Department. – 2009 (September). – 12 p.

9. Официальный веб-сайт Всеукраинской общественной неприбыльной организации „Институт бюджета и социально-экономических исследований” (ИБСЭИ) [электронный ресурс]. – Режим доступа : [сылка более недоступна}