Н.Б. Станиславчик

Роль и функции государства в осуществлении политики привлечения прямых иностранных капиталовложений

В осуществлении политики привлечения иностранных инвестиций роль и функции государства могут быть определены с учетом необходимости решения следующих задач:

· выдвижение и обоснование стратегических задач развития национальной экономики;

· достижение консенсуса в отношении ставящихся задач между различными ветвями государственной власти;

· разработка программных документов, обеспечивающих решение стоящих задач, с указанием конкретных сроков реализации отдельных этапов программ;

· оценка требующихся для этих целей материально-технических, финансовых, людских и других ресурсов с указанием реальной возможности их мобилизации;

· определение тактики действий государственных органов по достижению намеченных целей в отношении ПИИ.

Роль государства в политике привлечения ППИ в 90-е–2000-е годы определялась соотношением сил отдельных политических групп в их борьбе за власть, позицией директорского корпуса, новых элит предпринимателей частного сектора (в т.ч. т. н. «олигархов»), глав региональных образований, собственно иностранных инвесторов капитала. Учет интересов указанных групп обусловил непоследовательность и противоречивость в осуществлении государством политики привлечения и использования ПИИ.

В 1986-1990 гг. государство приступило к рыночным реформам в экономике. В Указе Президиума Верховного Совета СССР от 13 января 1987 г. «О вопросах, связанных с созданием на территории СССР и деятельностью совместных предприятий, международных объедине­ний и организаций с участием советских и иностранных организаций, фирм и органов управления» и Основах законодательства об иностранных инвестициях были определены различные формы привлечения иностранных инвестиций.

Период с 1987 по 1990 г. характеризовался постепенным формированием инве­стиционного климата, схожего с климатом других стран-реципиентов. В 1990 г. правительство попыталось создать ряд свобод­ных экономических зон на территории страны как островков концентрированного привлечения иностранных инвестиций.

4 июля 1991 г. был принят закон «Об иностранных инвестициях в РСФСР». Принятый пакет за­конов в сфере налогообложения (о налоге на добавленную стоимость, об акцизах, о налоге на прибыль предприятий и организаций и др.), ужесточил условия деятельности иностранных инвесторов в России. В частности, были ликви­дированы «налоговые каникулы», освобождение реинвестируемой прибыли от налога было оставлено лишь для предприятий в нефтяной промышленности, в производстве продовольствия и медикаментов, некоторых товаров народного потребления, оборудования для переработки продуктов питания, медицин­ской техники.

Одновременно был в значительной мере либерализован режим доступа импортных товаров на российский рынок. При этом быстро обнаружилась неконкурентоспособность россий­ских изделий, в том числе приватизированных предприятий в сравнении с импортируемыми аналогами. Облегчение доступа товаров и услуг на рынки страны в условиях не самого благо­приятного инвестиционного климата означало снижение сти­мулов к инвестированию со стороны других стран.

Используемые в России схемы приватизации существенно ограничивали участие иностранных инвесторов и были ориен­тированы на передачу государственного и муниципального имущества гражданам России. Иностранные инвесторы могли получить акции российских приватизированных предприятий в основном скрытыми путями, например, посредством приобре­тения их у работников предприятия через российских посред­ников. Привлечение ПИИ в 1993-1995 гг. не приветствовалось многими руководителями прива­тизированных предприятий (в первую очередь предприятий, не способных производить пользующуюся спросом на рынке про­дукцию), ратующих за более интенсивное бюджетное финан­сирование и субсидирование их неконкурентоспособного про­изводства.

В 1994 г. были приняты указы Президента РФ № 1004 «О некоторых вопросах налоговой политики» и № 1199 «О некоторых мерах по стимулированию инвестиционной деятельности, в т.ч. осуществляемой с привлечением иностранных кредитов».

25 января 1995 г. был опубликован Указ Президента РФ № 73 «О дополнительных мерах по привлечению иностранных инвестиций в отрасли материального производства РФ». Указ предусматривал уменьшение в два раза ставок ввозных таможенных пошлин в отношении иностранных товаров

Указанные льготы были ориентированы на поддержку реализации крупных и крупнейших проектов, носящих единичный характер. Они не были ориентированы на активизацию среднего и малого бизнеса, развитие которого чрезвычайно важно для использования зарубежного технологического и организационного опыта, для закрепления результатов реформирования экономики России.

В Комплексной программе стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику РФ, введенной в действие постановлением Правительства РФ № 1016 от 13 октября 1995 г., обозначилось стремление к протекционизму и защите интересов отечественных товаропроизводителей, отношение к ПИИ как к вынужденному источнику инвестиций. В программе был сформу­лирован принцип приоритетного привлечения не ПИИ, а зарубежных финансовых ресурсов «…в форме кредитов, которые требуют погаше­ния, но не устанавливают постоянной зависимости кредитуемых пред­прия­тий от иностранных компаний». Кроме того, Программа предусматривала предоставление государственных гарантий только частным отечественным инвесторам. Этот факт очень характерен для государственной политики по отношению к ПИИ в 1991-1995 гг.

Наконец, Федеральный закон № 31-ФЗ от 13 марта 1995 г. «О некоторых вопросах предоставления льгот участникам внешнеэкономической деятельности» отменил все льготы по обложению ввозными и вывозными таможенными пошлинами, налогом на добавленную стоимость и акцизами на товары, ранее предоставленные участникам внешнеэкономической деятельности, в том числе и предприятиям с иностранными инвестициями. Отмена льгот, в частности освобождения иностранных компаний, ввозивших на территорию России оборудование, являющееся вкладом в уставной фонд СП, от уплаты таможенных пошлин на период формирования уставного фонда предприятия, ухудшила и без того не лучший инвестиционный климат в России, ставшей менее конкурентоспособной в борьбе за привлечение иностранных капиталов в сравнении с государствами Восточной Европы, Прибалтики и даже некоторыми странами СНГ, не говоря уже о новых индустриальных странах Юго-Восточной Азии и КНР.

В начале 1996 года вступил в силу федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» (СРП). Он дополнил в отношении ПИИ в освоение полезных ископаемых закон РФ «О недрах» 1992 года, который установил как основную форму участия инвесторов, в том числе иностранных, в этом виде деятельности, — административно — правовую форму в виде необходимости получения разрешения (лицензии). Закон о СРП 1995 г. пошел по другому пути — пути договорных отношений.

В среднесрочной программе правительства на 1997-2000 гг. «Структурная перестройка и экономический рост» выделялась задача привлечения в 2000 г. в экономику России 20 млрд. долл. иностранных инвестиций, в том числе 10 млрд. долл. — прямых. В этот период активно осуществлялась подготовка нового Закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» № 160-ФЗ, вступившего в силу 14 июля 1999 г.

Необходимо отметить, что все основные понятия, содержащиеся в законе «Об иностранных инвестициях в РФ» в принципе не противоречат по смыслу основным понятиям, содержащимся в международных договорах РФ.

Иностранными инвесторами по закону могут быть, иностранные юридические и физические лица, лица без гражданства, иностранные государства, международные организации. Закон 1991 года в статье 1 предусматривал возможность рассматривать в качестве иностранных инвесторов российских граждан, имеющих постоянное место жительства за границей. Исходили из того, что тем самым закон способствовал бы возврату вывезенного за границу в большом объеме российского капитала. Однако законодатель счел, что такой поход оправдывал бы незаконный экспорт капитала из России т. к. в этом случае граждане России имеют возможность специально вывозить за границу капитал, чтобы реинвестиро­вать его на территории России на льготных условиях. Поэтому в Законе 1999 года российские граждане, постоянно проживающие за границей, не рассматриваются в качестве иностранных инвесторов

Закон об иностранных инвестициях исходит из того, что допускаются все формы инвестиций, и не перечисляет эти формы. Это принципиальная особенность, означающая, что государство сделало выбор в пользу либеральной, а не ограничительной политики в отношении иностранных инвестиций.

По Федеральному закону «Об иностранных инвестициях в РФ» понятие «прямая иностранная инвестиция» охватывает как корпоративную форму инвестиций (вложение капитала в создаваемое или существующее хозяйственное товарищество или общество либо вложение капитала в основные фонды филиала иностранного юридического лица на территории России), так и договорную форму (например, договор лизинга).

Понятие «доходы» означает суммы, получаемые в результате капиталовложения на территории другого договаривающегося государства, в частности, в качестве прибыли (или доли прибыли), дивидендов, процентов, лицензионных и комиссионных вознаграждений, платежей за техническую помощь и техническое обслуживание и других вознаграждений.

Под инвестиционным проектом понимается обоснование экономической целесооб­разности, объема и сроков осуществления прямой иностранной инвестиции, включая проектно-сметную документацию, разработанную в соответствии с российскими стандар­тами. В понятие «приоритетный инвестиционный проект» законодатель вложил критерий суммарного объема инвестиционного проекта (не менее 1 млрд. рублей и не менее эквивалентной суммы в инвалюте на день вступления закона в силу, т. е. 14 июля 1999 г.), либо минимальной доли (вклада) иностран­ных инвесторов в уставный (складочный) капитал организации (не менее 100 млн. рублей и не менее эквивалентной суммы в инвалюте на день вступления закона и силу). К тому же по закону приоритетные инвестиционные проекты должны быть включены в перечни, утверждаемые Правительством РФ. Критерии отбора инвестиционных проектов для включения в эти перечни устанавливаются Правительством РФ.

По закону 1999 г. под «сроком окупаемости инвестиционного проекта» имеется в виду срок со дня начала финансирования инвестицион­ного проекта до дня, когда накопленная в ходе функционирования объекта предпринима­тельской деятельности чистая прибыль с амортизационными отчислениями превысит объем инвестиционных затрат.

Под понятием «реинвестирование» имеются в виду инвестиции в России за счет дохода и прибыли от осуществления прямой иностранной инвестиции на территории России.

Понятие «совокупная налоговая нагрузка» включено в связи со статьей 9, содержащей стабилизационную (так наз. «дедушкину» — Grand-father clause) оговорку. Иностранному инвестору, чтобы обеспечить окупаемость инвестиционного проекта, важна стабильность, неизменность ставок налогов и таможенных пошлин. Естественно, что их изменение в сторону увеличения будет иметь негативные последствия для реализации в срок инвестиционного проекта. Но может оказаться, что увеличение одной налоговой ставки может быть компенсировано снижени­ем или отменой другой. Поэтому судить об ухудшении или неухудшении условий для реализации инвестиционного проекта можно по совокупной налоговой нагрузке, в расчетный суммарный объем которой включаются ввозные таможенные пошлины (за исключением, естественно, специальных, антидемпинговых и компенсационных пошлин, служащих для защиты отечественной промышленности), суммы федеральных налогов (за исключением акцизов и налога на добавленную стоимость на производимые в России товары) и взносов в государственные внебюджетные фонды (за исключением взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации как наиболее социально значимый) в размерах, существующих на день начала финансирования инвестиционного проекта.

Применение национального режима означает, что в России коммерческие организа­ции с иностранными инвестициями создаются в организационно-правовой форме в соответствии с российским гражданским законодательством. Как правило, иностранные инвесторы в качестве организационно-правовой формы организации с иностранными инвестициями выбирают акционерное общество. Если номинальная стоимость приобретаемого вклада составит более 200 минимальных размеров оплаты труда, то по закону «Об акционерных обществах» необходима независимая оценка аудиторской фирмой. Сходный порядок применяется и по закону «Об обществах с ограниченной ответственностью».

Закон разрешает по собственному усмотрению решать многие важные вопросы в учредительных документах: объем прав и обязанно­стей, выход и прием новых участников организации и другие.

В основе правового режима иностранного инвестора лежит так называемая концепция «зонтика»: 1) принцип справедливого и равноправного регулирования такого режима; 2) принцип полной и постоянной правовой защиты иностранного инвестора; 3) принцип невмешательства государства в деятельность иностранного инвестора.

Первый принцип воплощается в законе (ст. 4) и международных договорах РФ в форме предоставления иностранному инвестору национального режима и режима наибольшего благоприятствования (РНБ). Национальный режим означает не менее благоприят­ный режим для иностранного инвестора, чем для отечественного инвестора. Не сказано, что это точно такой же режим, что и для отечественного инвестора, т. к. возможны специальные льготы для иностранного инвестора. РНБ означает недискриминацию в зависимости от страны иностранного инвестора или происхождения инвестиции. Он устанавливается в международных договорах РФ на взаимной основе и поэтому не включен в закон, т. к. включение в закон означало бы автоматическое распространение его на те страны, которые осуществляют дискриминацию России.

Второй принцип воплощен в законе в форме нормы об ответственности за действия или бездействие государства в лице его органов и должностных лиц при защите имущества иностранного инвестора и его штатных работников.

Третий принцип означает возможность для иностранного инвестора самостоятельно реализовать инвестиционный проект. Однако речь идет только о законной деятельности иностранного инвестора. Государство будет пресекать его незаконную деятельность.

Изъятия ограничивающего характера для иностранного инвестора названы в соответствии с частью третьей ста­тьи 55 Конституции РФ и пунктом 2 статьи 1 ГК РФ. Речь идет о перечнях изъятий ограни­чивающего характера для иностранных инвесторов в отношении ряда видов деятельности на территории России — всего, что связано с ядерным оружием, урановым сырьем, вооружением и военной техникой, шифровальными средствами, генной инженери­ей, возбудителями инфекционных заболеваний, наркотиками и психотропной продукцией, территорией военных объектов, а также некоторыми другими отраслями и видами деятель­ности. По международной практике такие изъятия должны применяться в период допуска в страну инвестиции и не допускаться уже после допуска, должен применяться принцип standstill and rollback, т. е. не расширения списка запретов, но постепенной их отмены. Но это скорее рекомендация, а на деле все страны имеют те или иные изъятия.

В федеральном законе «Об иностранных инвестициях в РФ» 1999 г. в качестве договорной формы прямых иностранных инвестиций законодатель назвал осуществление иностранным инвестором как арендодателем финансовой аренды (лизинга) в России. Договор лизинга, действительно, в мировой практике считается наиболее распространенной договорной формой прямых инвестиций.

Отношения, связанные с договором лизинга, в России регулируются ГК РФ, ФЗ «О лизинге» от 29.10.98 г. № 164 ФЗ и Оттавской конвенцией о лизинге. Кроме того, 5 стран — Россия, Беларусь, Украина, Киргизия и Таджикистан — подписали в Москве 25.11.98 г. Конвенцию о межгосударственном лизинге.

Законодатель счел необходимым указать, что под прямую инвестицию подпадает лизинг оборудования стоимостью не менее 1 млн. рублей, исходя из того, что гарантиями и льготами по данному закону должны пользоваться иностранные инвесторы, осуществляющие достаточно крупные лизинговые операции.

Оценивая в целом закон 1999 года «Об иностранных инвестициях в РФ» следует отметить, что он не внес ничего принципиально нового в нормативную систему регулирования ПИИ, более того, в него не были включены некоторые положения, сформулированные в законе «Об иностранных инвестициях в РСФСР» 1991 г., в которых иностранные инвесторы были заинтересованы. Естественно, закон 1999 г. не смог в существенной степени повлиять на улучшение инвестиционного климата для ПИИ в России, о чем бесстрастно свидетельствуют цифры притока ПИИ (в млрд. долл.): 1997 г. — 5,3, 1998 г. — 3,4, 1999 г. — 4,3, 2000 г. — 4,4, 2001 г. — 4,0.[1] Указанные невысокие и нестабильные по годам объемы ПИИ явились также следствием неустойчивости в целом социально-экономической обстановки в России.. Определенная стабилизация в политической сфере была достигнута лишь после президентских выборов в начале 2000 г., однако непрекращающиеся вооруженные столкновения  на Северном Кавказе продолжают существенно влиять на отношение инвесторов к России как потенциальному месту вложения капитала.

Что же касается таких важных с точки зрения формирования инвестиционного климата проблем, как защита прав акционеров и кредиторов, ликвидация криминалитета и коррупции, снижение налогового бремени, создание транспарентной системы государствен­ного регулирования и обеспечения четкого разделения полномочий субъектов Федерации и Федерального центра в отношении экономического регулирования, до настоящего времени добиться сколь-либо заметного успеха в их разрешении так и не удалось.

[1]Российский статистический ежегодник. 2002. Статистический сборник. М., 2002, стр. 585.