Страхование вкладов граждан как средство обеспечения стабильности банковской системы

СТРАХОВАНИЕ ВКЛАДОВ ГРАЖДАН КАК СРЕДСТВО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СТАБИЛЬНОСТИ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ

Е. Б. ЛАУТС

Лаутс Е. Б., аспирант кафедры предпринимательского права МГУ им. М. В. Ломоносова.

В принятом немногим более года назад Федеральном законе от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" <*> (далее по тексту - Закон "О страховании вкладов") была наконец-то раскрыта предусмотренная ст. 840 Гражданского кодекса России обязанность банков обеспечивать возврат вкладов граждан путем обязательного страхования вкладов, осуществляемого в соответствии с законом. Однако такое долгожданное событие, к сожалению, не поставило точку в споре о целесообразности существования института страхования вкладов граждан как такового, а более того, вызвало к жизни новую волну дискуссий, теперь уже об эффективности системы страхования вкладов, предусмотренной указанным Законом. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 52 (часть 1). Ст. 5029.

Цели института страхования вкладов не исчерпываются предусмотренными ст. 1 Закона "О страховании вкладов": защита прав и законных интересов вкладчиков банков России, укрепление доверия к банковской системе России и стимулирование привлечения сбережений населения в банковскую систему России. Безусловно, с одной стороны, страхование вкладов граждан должно обеспечить их возвратность, гарантировать интересы вкладчиков и в конечном итоге повысить доверие граждан к банковской системе в целом. С другой стороны, страхование вкладов можно назвать и одним из средств обеспечения стабильности всего рынка банковских услуг. Дело в том, что банковская деятельность обладает такими особыми характеристиками, как: - высокий уровень финансовой взаимозависимости; - возможность легко изымать денежные средства; - недостаточная открытость <*>. -------------------------------- <*> См.: Ерпылева Н. Ю. Механизм правового регулирования банковской деятельности // Хозяйство и право. 1998. N 2. С. 80.

Высокий уровень финансовой взаимозависимости обусловлен тем, что банки являются финансовыми посредниками в экономической деятельности. Он выражается как соотношение активов банка и его собственного капитала. В данном контексте необходимо упомянуть о термине "условная платежеспособность", которая представляет собой следствие превышения фактической величины активов над размером собственного капитала, результатом чего является то, что банк действительно платежеспособен только до момента коллективного изъятия вкладчиками внесенных ими ранее денежных средств. При таком изъятии у банка возникает проблема жесточайшего кризиса ликвидности, и он будет вынужден реализовать свои активы. Так как в рыночной экономике неизбежна разница между балансовой величиной активов и их рыночной стоимостью, то реализация активов будет возможна только по заниженной цене. По этой причине кризис ликвидности может быстро перерасти в кризис неплатежеспособности. Возможность легко изымать денежные средства у банка повышает вероятность такого изъятия. Поскольку для договоров данного типа предусмотрено право клиента в любое время расторгнуть в одностороннем порядке договор банковского счета или банковского вклада, то первыми при недостаточности банковского капитала получат деньги те клиенты, которые первыми заявили банку свои требования, что и побуждает вкладчиков изымать свои деньги при первых признаках неблагополучия банка. Недостаточная открытость банковской деятельности может привести к тому, что об ухудшении финансового положения банка станет известно слишком поздно и рынок не сумеет быстро и действенно отреагировать на это. Определить действительное финансовое положение банка лишь на основании открытой для доступа информации, которая, кроме того, быстро устаревает в силу стремительного изменения структуры активов банка, очень сложно. Данная причина в состоянии вызвать нестабильность банковской системы в целом, в том числе "цепную реакцию" в виде краха ряда банков одного за другим, в проведении банками слишком рискованных операций в стремлении выиграть в конкурентной борьбе. Наличие трех указанных характеристик позволяет говорить о потенциальной склонности кредитных организаций к дестабилизации, а следовательно, необходимости существования эффективных средств банковского регулирования и надзора, позволяющих нивелировать такие негативные тенденции. Банк России, как единственный в России орган банковского регулирования и надзора, имеет в своем арсенале целый ряд прямых (в основном административных) методов и косвенных (в основном экономических) средств, позволяющих ему, осуществляя регулирование и надзор, добиваться одной из закрепленных в ст. 3 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <*> (далее по тексту - Закон "О Банке России") целей: развивать и укреплять банковскую систему России, обеспечивая, таким образом, в первую очередь ее стабильность. Очевидно, что система страхования вкладов граждан также направлена на недопущение дестабилизации банковской деятельности, так как при повышении уверенности вкладчиков в гарантированности возврата их средств все меньшее число факторов будет побуждать их досрочно расторгать заключенные с кредитной организацией договоры банковского счета и вклада при первых признаках неблагополучия банка и, вероятно, в перспективе сможет предотвратить или хотя бы выступить одним из средств, направленных на превенцию "цепной реакции" краха кредитных организаций и развертывания "махового колеса" кризиса банковской системы. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 28. Ст. 2790.

Целесообразно остановиться на некоторых наиболее интересных и дискуссионных вопросах в области формирующейся системы страхования вкладов граждан. Вообще сама идея страхования вкладов, закрепленная Законом "О страховании вкладов", достаточно проста. Каждый банк должен регулярно отчислять определенную сумму в специальный фонд, из которого в случае невыполнения каким-то банком своих обязательств будут производиться возмещения вкладчикам. Такой специальный фонд (фонд обязательного страхования вкладов) в соответствии с Законом "О страховании вкладов" является обособленной частью имущества Агентства по страхованию вкладов (далее по тексту - АСВ), компетенция, порядок образования и деятельности которого определены данным Законом. Подобно ликвидированному Агентству по реструктуризации кредитных организаций (далее по тексту - АРКО) АСВ создано в организационно-правовой форме государственной корпорации <*>. Имущество АСВ формируется в соответствии со ст. 16 Закона "О страховании вкладов" из имущественного взноса в размере 3 млрд. руб., передаваемых ему АРКО (ст. 50 Закона "О страховании вкладов"), страховых взносов, а также за счет доходов, получаемых АСВ от размещения денежных средств, средств от выпуска эмиссионных ценных бумаг и других законных поступлений. Средства фонда страхования могут инвестироваться на основании ст. 38 Закона "О страховании вкладов" в государственные ценные бумаги, депозиты и ценные бумаги (облигации) Банка России, акции и облигации российских эмитентов, которые обращаются на фондовом рынке, ипотечные ценные бумаги и негосударственные ценные бумаги. Надо сказать, что не все перечисленные возможности доступны сегодня АСВ в силу отсутствия на данный момент утвержденных критериев отбора ценных бумаг российских эмитентов. Таким образом, инвестирование здесь ограничено государственными ценными бумагами. -------------------------------- <*> Статья 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 145.

Что касается страховых взносов банков, также являющихся частью фонда обязательного страхования вкладов, то ст. 36 Закона "О страховании вкладов" устанавливает ставку страховых взносов в размере 0,15% от соответствующих привлеченных средств. По мнению генерального директора АСВ А. В. Турбанова, на этом уровне ставка будет держаться не менее 3 - 4 лет в силу необходимости формирования собственно фонда страхования вкладов. Кроме того, указанная статья предусматривает возможность повышения ставки до 0,3%. Такая необходимость может появиться в случае возникновения угрозы дефицита средств фонда, в частности в случае осуществления выплат крупнейших банков <*>. -------------------------------- <*> См.: Турбанов А. В. В систему страхования не попадет около двухсот банков // Финанс. 23 - 29 февраля 2004 г.

Для того чтобы стать участниками системы страхования вкладов, банки должны пройти отбор на соответствие критериям, установленным Законом "О страховании вкладов". Указанный отбор осуществляется по результатам применения Банком России как дистанционных, так и текущих методов банковского надзора. Так, в соответствии с п. 4 ст. 45 Закона "О страховании вкладов" рассмотрение Банком России ходатайства банков состоит из ряда этапов, сочетающих в себе как дистанционный анализ состояния банков, так и проведение тематических инспекционных проверок кредитных организаций, изъявивших желание войти в систему страхования вкладов. При проведении указанных проверок не применяются правила ст. 73 Закона "О Банке России", устанавливающие, что при осуществлении функций банковского регулирования и надзора Банк России не вправе проводить более одной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала), а также, что проверкой могут быть охвачены только пять календарных лет деятельности кредитной организации (ее филиала), предшествующие году проведения проверки. Таким образом, при проведении тематических проверок кредитных организаций, желающих вступить в систему страхования вкладов граждан, может исследоваться более широкий круг вопросов как во временном, так и в предметном контексте. Связано это с тем, что по логике законодателя в систему страхования вкладов могут и должны попасть только финансово-устойчивые кредитные организации. Статья 44 Закона "О страховании вкладов" устанавливает ряд требований к участию в системе страхования вкладов. Критерии соответствия банка требованиям развиваются в целом массиве нормативных актов Банка России. В частности, важным нормативным актом в данной сфере является Указание Банка России от 16.01.2004 N 1379-У "Об оценке финансовой устойчивости банка в целях признания ее достаточной для участия в системе страхования вкладов" <*>. Так, банк признается удовлетворяющим указанным требованиям, если одновременно соответствует определенным критериям. -------------------------------- <*> Вестник Банка России. 2004. N 5.

Учет и отчетность банка должны быть признаны Банком России достоверными. Для этого необходимо, чтобы одновременно выполнялись следующие условия: - учет и отчетность должны соответствовать федеральным законам, нормам и правилам, установленным Банком России; - возможные недостатки или ошибки в состоянии учета и отчетности банка не должны влиять существенным образом на оценку его финансовой устойчивости. В частности, банк должен соблюдать требования Положения Банка России от 5 декабря 2002 г. N 205-П "О правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации" <*>, Указания Банка России от 16 января 2004 г. N 1376-У "О перечне, формах и порядке составления и предоставления форм отчетности кредитных организаций в Центральный банк Российской Федерации" <**> и другие. -------------------------------- <*> Вестник Банка России. 2002. N 70 - 71. <**> Вестник Банка России. 2004. N 12 - 13.

Кроме того, банк должен выполнять обязательные нормативы, установленные Банком России. Здесь основополагающим нормативным актом является Инструкция Банка России от 16 января 2004 г. N 110-И "Об обязательных нормативах банков" <*> (далее по тексту - Инструкция N 110-И). -------------------------------- <*> Вестник Банка России. 2004. N 11.

Финансовая устойчивость банка должна быть признана Банком России достаточной. Это возможно, если банк оценивается положительно Банком России по следующим группам показателей оценки: - группа показателей оценки капитала, включающая показатели оценки достаточности и качества капитала (Положение Банка России от 10 февраля 2003 г. N 215-П "О методике определения собственных средств (капитала) кредитных организаций" <*> и другие); -------------------------------- <*> Вестник Банка России. 2003. N 15.

- группа показателей оценки активов, включающая показатели качества задолженности по ссудам и иным активам, размера резервов на возможные потери по ссудам и иным активам, степени концентрации рисков по активам, включая величину кредитных рисков на акционеров (участников) и инсайдеров (в частности, Положение Банка России от 26 марта 2004 г. N 254-П "О порядке формирования кредитными организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности" <*>); -------------------------------- <*> Вестник Банка России. 2004. N 21.

- группа показателей оценки качества управления банком, его операциями и рисками, включающая показатели прозрачности (или транспарентности, как ее называют экономисты) структуры собственности, организации системы управления рисками, в том числе контроля за величиной валютной позиции, службы внутреннего контроля, в том числе системы противодействия легализации незаконных доходов и финансированию терроризма (в частности, Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" <*> и Положение Банка России от 16 декабря 2003 г. N 242-П "Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах" <**>); -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 33 (часть 1). Ст. 3418. <**> Вестник Банка России. 2004. N 7.

- группа показателей оценки доходности, включающая показатели рентабельности активов и капитала, структуры доходов и расходов, доходности отдельных видов операций и банка в целом; - группа показателей оценки ликвидности, включающая различные показатели ликвидности, в том числе общей ликвидности банков (в частности, оценка показателей нормативов мгновенной, текущей, долгосрочной и общей ликвидности, регулируемых Инструкцией N 110-И). Наконец, на момент и по итогам тематической инспекционной проверки банка, ходатайствующего о вступлении в систему страхования вкладов, не должно быть оснований применения мер воздействия, предусмотренных ст. 74 Закона "О Банке России", ст. 20 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" <*> и ст. 3 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" <**>. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 6. Ст. 492. <**> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 9. Ст. 1097.

Это только часть того массива нормативных актов, требованиям которых должна соответствовать кредитная организация, желающая вступить в систему страхования вкладов граждан. Указанные правовые акты в основном устанавливают составы и методики расчета соответствующих показателей, имея, таким образом, по большей части специальное содержание экономического характера, что делает их доступными для понимания только узкого круга специалистов. Кроме того, можно сделать вывод, что важнейшим критерием для участия в системе страхования вкладов граждан является все же финансовая устойчивость кредитной организации, проверяемая при помощи установленных нормативными актами методик о соответствии указанным критериям надежности в максимально необходимой временной ретроспективе. Такой подход, однако, является дискуссионным. Так, его сторонники мотивируют целесообразность применения финансовой устойчивости кредитной организации в качестве критерия для участия в системе тем, что это позволит как минимизировать риски, создаваемые системой страхования, так и предоставить гарантии налогоплательщикам в том, что эта система не будет накладной, не будет забирать излишние средства из бюджета на покрытие выплат, связанных с проблемами неэффективности кредитных организаций <*>. -------------------------------- <*> См.: Интервью с первым заместителем Председателя Банка России А. Козловым. Новый взгляд на перспективы и возможности российских банков и экономики в целом // Аналитический банковский журнал. 2003. N 11.

С другой стороны, существует и иная позиция, которая сводится в основном к тому, что в систему страхования вкладов должны быть допущены и банки с менее стабильным финансовым положением. Так, по мнению В. А. Белова, "наиболее нуждающимися в страховании своих сбережений будут вкладчики банков с неудовлетворительным финансовым положением, а между тем именно таким банкам в первую очередь закрывается дорога к регистрации в Фонде" <*>. Кроме того, с учетом того что для большинства банков, особенно региональных, средства физических лиц являются важным источником формирования пассивов, отстранение от работы с вкладами граждан приведет их к разорению, а те банки, которые получат все-таки допуск к вкладам граждан, неминуемо столкнутся с проблемой роста издержек, ведь в соответствии с Законом "О страховании вкладов" они будут вынуждены нести дополнительные расходы, перечисляя средства в фонд обязательного страхования вкладов. Таким образом, существуют опасения, что работа с физическими лицами станет для многих банков роскошью, доступной только для крупных кредитных организаций с развитой филиальной сетью, а в перспективе - в основном банков с участием иностранного капитала <**>. -------------------------------- <*> Белов В. А. Банковское право России // Теория, законодательство, практика. М., 2000. С. 58. <**> Время собирать банки // Финанс. 14.07.03.

При решении вопроса о том, какая из позиций является наиболее предпочтительной, необходимо вновь обратиться к целям создаваемой системы страхования вкладов. Защита интересов вкладчиков как раз и состоит в том, чтобы в систему попали финансово-устойчивые банки с прозрачной структурой собственности, высоким качеством управления и внутреннего контроля. Это важнейшая характеристика всей системы страхования, имеющая определяющее значение. Противники рассматриваемой позиции не уделяют внимания тому фактору, что после окончательного создания системы страхования вкладов банки, не прошедшие отбор и не попавшие в нее, не смогут привлекать денежные средства граждан во вклады. С другой стороны, только банки, попавшие в систему страхования вкладов, будут иметь возможность осуществлять соответствующие банковские операции с гражданами. Допуск в систему только финансово-устойчивых банков позволит решить сразу две задачи. С одной стороны, при законодательно установленном максимуме размера страхового возмещения по вкладам (ст. 11 Закона "О страховании вкладов"), составляющем не более 100 тыс. рублей, вкладчик будет уверен в гарантированности возврата собственных средств в пределах указанной суммы. С другой стороны, для гражданина, чей вклад превышает указанный максимум, крайне важна уверенность в стабильности, финансовой устойчивости конкретной кредитной организации. Именно поэтому возможность работы с гражданами-вкладчиками, как более "слабой" стороной имущественных отношений, потенциально менее информированной, должна быть предоставлена только высоко надежным банкам, так сказать "первым среди равных". Попытки обосновать возможность допуска в систему всех, в том числе и финансово-неблагонадежных, банков в корне противоречат как перечисленным в Законе "О страховании вкладов" целям, так и цели обеспечения стабильности банковской системы в целом.

Название документа