Финансово-правовое регулирование страхования и предмет финансового права

ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТРАХОВАНИЯ И ПРЕДМЕТ ФИНАНСОВОГО ПРАВА

В. В. СТРЕЛЬНИКОВ

Стрельников Вадим Валентинович - кандидат юридических наук (Воронежский государственный университет).

В финансово-правовой науке по-прежнему остро стоит вопрос об определении предмета и системы финансового права. Одним из наиболее "уязвимых" участков на границе финансово-правового регулирования можно считать отношения в сфере страхования. Следует признать, что единый научный подход по данной проблематике отсутствует. Можно лишь отметить тенденцию уменьшения финансово-правовой составляющей в системе регулирования страховых отношений в связи с прекращением государственной страховой монополии. Ввиду того, что подавляющее большинство страховых организаций, а значит, соответствующих фондов денежных средств имущественно и организационно отделено от государства, отношения в сфере страхового дела стали регулироваться главным образом нормами гражданского и административного права. Иными словами, деятельность страховых организаций, основанных на частной форме собственности, не является составной частью финансовой деятельности государства <*>. Однако развитие самих страховых отношений, а равно нормативной базы их регулирования в последние годы заставляют еще раз критически рассмотреть вопрос о роли и пределах финансово-правового регулирования в сфере страхования. -------------------------------- <*> Карасева М. В. Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997. С. 52 - 53.

При рассмотрении заявленной темы необходимо отталкиваться от двух начальных посылок. Во-первых, это традиционное определение финансового права как отрасли права, регулирующей отношения по образованию, распределению и использованию государственных и муниципальных фондов денежных средств <*>. Во-вторых, это определение страхования как отношений по защите интересов физических и юридических лиц Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при наступлении определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплаченных страховых премий (страховых взносов), а также за счет иных средств страховщиков <**>. При этом важнейшим условием страхования является вероятностный, случайный характер страхового события (страхового случая) <***>. -------------------------------- <*> См.: Финансовое право / Отв. ред. Н. И. Химичева. М.: Юристъ, 2000. С. 35 - 36; Финансовое право Российской Федерации / Отв. ред. М. В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 36; Финансовое право / Под ред. Е. Ю. Грачевой, Г. П. Толстопятенко. М.: ТК Велби, 2003. С. 7, 22; Крохина Ю. А. Финансовое право России. М., 2004. С. 44. <**> Ст. 2 Закона Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 (в ред. Федерального закона от 10 декабря 2003 г. N 172-ФЗ). <***> Фогельсон Ю. Б. Введение в страховое право. М.: Юристъ, 2001. С. 19.

Среди ученых юристов распространен взгляд на страховое право (регулятор страховых отношений) как на комплексную отрасль, включающую в себя нормы частного и публичного права, что объективно отражает наличие частных и публичных интересов в сфере страхования <*>. Необходимо сразу отметить, что публичное страхование - не всегда обязательное, равно как и частное - не всегда добровольное. Наглядный пример - добровольное участие в обязательном пенсионном страховании, обязательном социальном страховании. Это не алогизм, поскольку добровольным является только вступление в существующую систему отношений, детально урегулированных законом, конкретные же условия - строго обязательные. С другой стороны, в последнее время активно развивается обязательное страхование, регламентированное преимущественно нормами гражданского права, в частности, обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств. То обстоятельство, что в страховании нет четкого разграничения между частным и публичным началом, еще раз подтверждает вывод И. А. Покровского о том, что границы частного и публичного права не представляют резкой демаркационной линии. По обе стороны как в области публичного, так и в области частного права всегда есть отступления в сторону противоположного принципа <**>. -------------------------------- <*> См., например: Райхер В. К. Общественно-исторические типы страхования. М.; Л.: Изд-во АН СССР, 1948. С. 189; Брагинский М. И. Договор страхования. М.: Статут, 2000. С. 133; Белых В. С., Кривошеев И. В. Страховое право. М.: НОРМА, 2004. С. 3. <**> См.: Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут, 1999. С. 37.

Связующим звеном между частноправовым и публично-правовым началом в страховании выступает общая социально-экономическая сущность страхования как процесса формирования целевых фондов денежных средств и их использования при наступлении страховых случаев. Страховое право отличает также однообразие терминологии при регулировании различных по отраслевой принадлежности отношений (застрахованное лицо, страхователь, страховщик, страховой риск, страховой случай и т. д.). Публично-правовые отношения в сфере страхования регулируются нормами не только финансового, но также конституционного, административного права и права социального обеспечения. С другой стороны, нельзя произвольно расширять границы финансово-правового института страхования в системе финансового права. Нет необходимости размывать особенную часть финансового права, включая в институт страхования отношения по бюджетному процессу, в том числе по бюджетному процессу в части государственных внебюджетных фондов, налогообложение страховых организаций, лицензирование страховой деятельности <*>. -------------------------------- <*> Мамедов А. А. Финансовые правоотношения в сфере страхования // Финансовое право. 2004. N 2. С. 70 - 72.

Как известно, для определения отраслевой природы правоотношений необходимо руководствоваться критериями предмета и метода правового регулирования. Принимая во внимание свойства предмета и метода финансового права, можно предложить следующий тест для выявления публичной (финансово-правовой) составляющей в страховых отношениях <*>. -------------------------------- <*> На наш взгляд, финансово-правовая природа страховых отношений не может быть выявлена при помощи таких признаков, как установление государством видов и условий обязательного страхования, а также наличие государственного контроля или непосредственное участие в правоотношении уполномоченного государством органа (Колосюк В. В. Государственное обязательное страхование как институт финансового права // Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства. Вып. 1. Черновцы, 2003. С. 351). Существует, как известно, обязательное гражданско-правовое страхование, определяемое законом, а деятельность страховщика подлежит государственному контролю независимо от вида страхования.

1. Правовой статус страховщика, особенности контроля за его деятельностью. О публично-правовом статусе страховщика свидетельствует, в частности, отсутствие рынка страховых услуг, подлежащего регулированию Федеральным законом "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ, а также отсутствие контроля со стороны Федеральной службы страхового надзора. 2. Правовой режим страхового фонда (фондов). 3. Цели деятельности страховщика и иных участников страхового правоотношения. В частности, публичные интересы могут быть обусловлены высокой вероятностью и значительным количеством страховых случаев. 4. Отсутствие диспозитивных, в частности договорных, начал в регулировании страховых отношений. 5. Правовая природа страховых взносов, механизм их уплаты. 6. Характер санкций за неуплату страховых взносов и иные правонарушения в сфере страхования. 7. Общая направленность правового регулирования. Возможность применения к страховым правоотношениям положений Налогового кодекса РФ (Гражданского кодекса РФ). Применяя указанный тест к имеющимся на сегодняшний день страховым отношениям, можно структурно обозначить финансово-правовой институт страхования и его границы. I. Во-первых, нормами финансового права регулируются отношения по образованию, распределению и использованию фондов денежных средств в системе обязательного социального страхования. Обязательное социальное страхование в Российской Федерации (далее - ОСС) регулируется "рамочным" нормативным актом - Федеральным законом "Об основах обязательного социального страхования" от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ, законами о конкретных видах ОСС - Федеральным законом "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ, Федеральным законом "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ, Законом РФ "О медицинском страховании граждан в РФ" от 28 июня 1991 г. N 1499-1 и иными нормативными актами. Финансово-правовая природа отношений в системе ОСС обусловлена следующими причинами. 1. Страховщиками выступают государственные внебюджетные фонды - Фонд социального страхования РФ, Пенсионный фонд РФ <*>. Неоднократно отмечалось, что содержание деятельности органов государственных внебюджетных фондов (властно-распорядительная) не соответствует их организационно-правовой форме (государственное финансовое учреждение) <**>. Не вызывает сомнения тот факт, что государственные внебюджетные фонды реализуют не частную, а публичную (в том числе публичную налоговую <***>) правосубъектность. В отношении них не действуют положения Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" и не распространяется общий страховой надзор. -------------------------------- <*> Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования формально не являются страховщиками, однако выполняют часть их функций - аккумулируют и распределяют средства на обязательное медицинское страхование. <**> См., например: Сенных Л. Н. Социальная защита населения: Административно-правовое регулирование системы управления. Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 2002. С. 23. <***> См., например: Винницкий Д. В. Субъекты налогового права. М.: НОРМА, 2000. С. 150.

2. Бюджеты государственных внебюджетных фондов включены в бюджетную систему, соответствующие средства находятся в федеральной собственности (ст. 10, 143 БК РФ). Порядок составления, утверждения и исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов производится по правилам бюджетного процесса. 3. Страховщики в отношениях по ОСС преследуют исключительно публичные, общественно значимые цели. Наступление страхового случая (достижение пенсионного возраста, болезнь и др.) отличается высокой степенью вероятности, что затрагивает интересы значительного числа граждан. Создание системы ОСС обусловлено конституционной гарантией социального обеспечения по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и в иных случаях, установленных законом (статья 39 Конституции РФ). Согласно ст. 4 Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ ОСС основано на таких принципах, как его всеобщий обязательный характер, государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по ОСС независимо от финансового положения страховщика, обязательность уплаты страхователями страховых взносов и (или) налогов. 4. Правоотношения в сфере ОСС лишены какой-либо диспозитивности, а подчинены исключительно императивным началам. Страхователь лишен возможности отклониться от модели поведения, установленной законом, в частности, выбрать страховщика, повлиять на определение страхового случая, размер страховых взносов и т. д. Имея сходство с обязательным гражданско-правовым страхованием (страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств, жизни и здоровья пассажиров и т. д.), ОСС остается в сфере публично-правового регулирования. Обязательное гражданско-правовое страхование, хотя и осуществляемое в силу закона, предполагает заключение договора страхования, оставляет страхователю право на выбор страховой организации, т. е. предполагается наличие конкурентного рынка страховых услуг, а также возможность влиять на определенные условия договора. 5. По правовой природе основной источник средств ОСС - страховые взносы на обязательное пенсионное страхование и обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве являются обязательными платежами, хотя формально они не входят в систему налогов и сборов (ст. 13 - 15 НК РФ). Страховые взносы по признаку их индивидуальной возмездности нельзя отнести к налогам <*>, несмотря на то что к отношениям, связанным с уплатой страховых взносов, субсидиарно применяется законодательство о налогах и сборах. Такое применение еще не означает полного тождества страховых взносов и налогов, но свидетельствует об их некоторых общих признаках. Таким признаком является обязательность уплаты, обеспечиваемая сходными мерами контроля и государственного принуждения. Имеется и другая точка зрения, согласно которой страховые взносы являются целевыми налогами <**>. Думается, что выход из ситуации заключается в отнесении страховых взносов не к налогам, а к иным "обязательным платежам". Термин "обязательные платежи" широко используется в законодательстве о банкротстве и уже включен в НК РФ (ст. 30). -------------------------------- <*> См: Калинина Л. Об уплате пени за несвоевременное перечисление страховых взносов в Пенсионный фонд РФ // Экономика и жизнь. 1995. N 28. С. 15; Украинский Р. В. Правовая природа страховых взносов на обязательное пенсионное страхование // Законодательство. 2002. N 8. С. 48 - 53; Орлова Н. Н. Правовая природа страховых взносов на обязательное пенсионное страхование // Ваш налоговый адвокат. 2002. N 3 (21) С. 18 - 26; Злобин Н. Н. Налог как правовая категория: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 9; Гонтмахер Е. По какому пути будет развиваться система социального страхования // Российская газета. 2004. 28 августа. См. также: Определение Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2004 г. N 28-О, Определение Конституционного Суда РФ от 4 марта 2004 г. N 49-О. <**> Шевелева Н. А. О понятии налога в российском законодательстве // Правоведение. 1994. N 5 - 6. С. 102; Пепеляев С. Г. Взносы в Пенсионный фонд: социальный налог или компенсационные платежи? // Налоговый вестник. 1998. N 5. С. 3 - 6.

6. Санкции, предусмотренные ст. 22.1, 22.2 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ, ст. 25 - 27 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ, ст. 17 Федерального закона "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ, включают в себя меры карательного (штраф) и восстановительного (взыскание неуплаченных страховых взносов и пени) характера. Указанные санкции носят публично-правовой характер и схожи с налоговыми санкциями <*>. С другой стороны, они имеют мало общего с последствиями несоблюдения условий обязательного страхования, указанными в ст. 937 ГК РФ. Таким образом, наряду с регулятивными финансовыми правоотношениями в системе ОСС возникают и охранительные финансово-правовые отношения. -------------------------------- <*> См.: Гонзус И. П. Проблемы применения ответственности за нарушение законодательства об обязательном пенсионном страховании // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. N 12. С. 132 - 139.

7. Правовое регулирование отношений в системе ОСС имеет ярко выраженный публично-правовой характер. К отношениям по аккумулированию средств в фонды ОСС субсидиарно применяются нормы НК РФ. Согласно ст. 1 Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ (в ред. Федерального закона от 5 марта 2004 г. N 10-ФЗ) "отношения, связанные с установлением и уплатой платежей на ОСС, контроль за их уплатой, обжалование действий (бездействия) должностных лиц, привлечение к ответственности виновных лиц регулируются настоящим Федеральным законом, федеральными законами о конкретных видах ОСС, законодательством Российской Федерации о налогах и сборах". Применение же норм ГК РФ, а также Закона РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации" к отношениям по ОСС либо исключается, либо ограничено узким сектором данных отношений. На это будет обращено внимание в дальнейшем. На основании изложенного можно сделать вывод, что нормами финансового права регулируются основанные на властном подчинении имущественные и связанные с ними неимущественные отношения по образованию, распределению и использованию целевых денежных фондов в системе обязательного социального страхования. II. Во-вторых, финансовые правоотношения имеют место в сфере обязательного государственного страхования (ОГС) наряду с гражданскими правоотношениями. Согласно п. 3 ст. 927 ГК РФ законом могут быть предусмотрены случаи обязательного страхования жизни, здоровья и имущества граждан за счет средств соответствующего бюджета (обязательное государственное страхование). Для государства соответствующие расходы одновременно являются страховыми взносами и бюджетными ассигнованиями, чем и обусловлена финансово-правовая природа отношений по выделению средств из бюджета на финансирование системы ОГС. Значительная часть отношений по ОГС, в частности, между страхователем (органом исполнительной власти) и страховой организацией, между страховой организацией и застрахованным лицом по поводу выплаты страховой суммы, носят частноправовой характер и регулируются нормами гражданского права. Это обусловлено тем, что для страховщика осуществление такого вида страхования не является обязательным, он действует в своих частных интересах (извлечение прибыли), реализуя частную правосубъектность. Одной из особенностей заключения договора ОГС является конкурсный отбор страховой организации в соответствии со ст. 13 Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ. Система нормативно-правового регулирования отношений по ОГС представлена значительным числом актов. Они весьма подробно освещены в вышеуказанных учебниках по финансовому праву. III. К сфере финансово-правового регулирования следует отнести отношения по страхованию вкладов физических лиц в банках, точнее, имущественные и связанные с ними неимущественные отношения по образованию, распределению и использованию фонда обязательного страхования вкладов, предусмотренного Федеральным законом "О страховании вкладов физических лиц в банках РФ" от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ. Данный вид страхования - новый для Российской Федерации, однако во многих странах он успешно функционирует уже давно. Финансово-правовая природа значительного числа норм Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ обусловлена следующим. 1. Страховщик - Агентство по страхованию вкладов имеет статус государственной корпорации (некоммерческой организации). Представляется, что данная специфическая организационно-правовая форма может быть отнесена, по зарубежной терминологии, к юридическим лицам публичного права. Государственная корпорация создается исключительно Российской Федерацией на основании закона для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных целей. Эта организационно-правовая форма близка по юридической конструкции к учреждению, однако Российская Федерация как учредитель не отвечает по обязательствам государственной корпорации. Данное обстоятельство, видимо, и обусловило закрепление за Агентством статуса именно государственной корпорации, что привлекательно для государства, ограничивающего пределы имущественной ответственности бюджета, но сохраняющего за собой рычаги управления финансами. Соответствующие рычаги предусмотрены, например, статьями 24, 42 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ. Публично-правовой статус Агентства подтверждается и таким немаловажным обстоятельством, как наделение его широкими полномочиями в процессе банкротства кредитных организаций в соответствии со ст. 50.20 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ в ред. Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 121-ФЗ. Так, Агентство в силу Закона является конкурсным управляющим при банкротстве кредитных организаций, имевших лицензию Банка России на привлечение средств физических лиц во вклады, может участвовать во временной администрации, назначаемой Банком России. Как в ОСС, в страховании банковских вкладов не допускается участие иных субъектов, помимо Агентства, в качестве страховщика, т. е. отсутствует рынок страховых услуг. Сказанное выше позволяет, на наш взгляд, считать Агентство по страхованию вкладов, как и ранее существовавшее Агентство по реструктуризации кредитных организаций, обладающим соответствующей компетенцией в сфере финансовой деятельности государства, следовательно, субъектом финансового права <*>. -------------------------------- <*> См.: Пахалина Т. А. Финансово-правовые элементы правоотношений, складывающихся в процессе реструктуризации обязательств кредитной организации // Финансовое право. 2003. N 1. С. 10.

2. Фонд обязательного страхования вкладов, учитываемый отдельно от иного имущества Агентства, принадлежит последнему на праве собственности (ст. 33 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ, ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях"), что формально не дает оснований считать его целевым государственным фондом денежных средств. Однако юридическая конструкция государственной корпорации основана на фикции - частная собственность на соответствующее имущество реально не возникает. Фонд формируется на основе государственно-властных предписаний, а расходование его средств имеет строго целевое назначение <*>. Поэтому, на наш взгляд, фонд обязательного страхования вкладов может считаться целевым публичным фондом денежных средств. С ним, в частности, связаны отношения по образованию и распределению финансовых ресурсов определенной территории <**>. Другого фонда страхования вкладов на территории Российской Федерации нет. В выборе модели системы обязательного страхования вкладов мы пошли по англо-американскому пути. Напротив, в континентальной Европе страхование вкладов осуществляется в основном на началах децентрализации с минимальным контролем со стороны Центрального банка. Соответственно в европейской концепции защиты банковских депозитов частноправовое регулирование будет преобладать над публично-правовым. -------------------------------- <*> Турбанов А. В. Финансово-правовые основы создания и функционирования системы страхования банковских вкладов в Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2004. С. 14. <**> Крохина Ю. А. Особенности правового режима государственных и муниципальных целевых денежных фондов // Финансовое право. 2003. N 3. С. 9.

3. В отношениях по страхованию вкладов, без сомнения, наличествует публичный интерес, поскольку главной целью создания системы страхования банковских депозитов является содействие стабильности финансовой системы страны <*>. По замыслу разработчиков Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ его целями являются защита прав и законных интересов вкладчиков банков, укрепление доверия к банковской системе и стимулирование привлечений сбережений населения в банковскую систему Российской Федерации (п. 1 ст. 1). -------------------------------- <*> Турбанов А. В., Евстратенко Н. Н. Система страхования депозитов: мировая практика и тенденции развития // Финансовое право. 2004. N 1. С. 61.

Обеспечение прав и законных интересов вкладчиков становится государственной задачей. Не случайно на основании закона первоначальный взнос в размере 2 млрд. рублей в фонд страхования вкладов произвел Банк России. Также закономерно принятие Федерального закона "О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках РФ" от 29 июля 2004 г. N 96-ФЗ, целью которого является "укрепление доверия к банковской системе РФ" (ст. 1). Вероятность масштабного возникновения страховых случаев очень высока, поскольку банковская система чувствительна даже к самым незначительным колебаниям, которые могут спровоцировать всеобщий банковский кризис, в результате чего миллионы граждан могут оказаться без средств к существованию. К сожалению, подобные примеры уже имеются. По сравнению с этим трудно представить массовые страховые случаи, связанные со страхованием гражданской ответственности владельцев транспортных средств, нотариусов, таможенных брокеров, таможенных перевозчиков и т. д. Маловероятно, что все водители одновременно совершат ДТП. Поэтому указанные виды страхования остаются в сфере частного права. 4. Правовое регулирование отношений по страхованию вкладов носит обязательно-императивный характер. Законом не предусмотрено заключение договоров страхования, страхователь (банк) лишен какой-либо возможности влиять на содержание правоотношения, в частности, на размер страховых взносов. Все это обусловливает публично-правовую направленность Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ в целом и финансово-правовую природу отдельных норм данного Закона. Публично-правовые формы регулирования, в отличие от частноправовых, характеризуются максимальной определенностью - императивной нормативностью, не допускающей выбора вариантов поведения <*>. -------------------------------- <*> Попондопуло В. Ф. Система общественных отношений и их правовые формы (к вопросу о системе права) // Правоведение. 2002. N 4. С. 94.

5. Страховые взносы носят обязательный характер, что позволяет отнести их, по мнению одних авторов, к разряду обязательных платежей <*>, по мнению других - к числу налогов <**>. -------------------------------- <*> Турбанов А. В. Финансово-правовые основы создания и функционирования системы страхования банковских вкладов в Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2004. С. 14. <**> Берназюк Я. О. Банки як единi платники збору до фонду гарантування вкладiв фiзичних осiб // Науковий вiсник Чернiвецького унiверситету. Вип. 172: Правозновство. Чернiвцi, 2003. С. 100.

6. За нарушение требований Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ к банкам могут применяться меры ответственности в виде наложения запрета (ограничения) на привлечение вкладов граждан, взыскиваться неуплаченные суммы страховых взносов с начисленными пенями, которые можно отнести к мерам публично-правовой (административной и финансовой) ответственности. 7. Отношения по образованию, распределению и использованию фонда обязательного страхования вкладов как властеотношения не регулируются гражданским законодательством (п. 3 ст. 2 ГК РФ). Не случайно в Федеральный закон "Об организации страхового дела в РФ", содержащий главным образом гражданско-правовые нормы, Федеральным законом от 20 июля 2004 г. N 67-ФЗ были внесены изменения, исключающие его применение к отношениям по страхованию вкладов. С другой стороны, применение норм главы 48 ГК РФ, на что указывает ст. 970 ГК РФ, к данным отношениям объективно невозможно. Императивные предписания Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ настолько детально регулируют отношения по страхованию вкладов, что реально "не оставляют места" для применения гражданского законодательства. Итак, можно заключить, что сегодня в системе финансового права функционирует финансово-правовой институт страхования, регулирующий властные имущественные и связанные с ними неимущественные отношения по мобилизации, распределению и использованию страховых фондов в области обязательного социального страхования, обязательного государственного страхования и страхования вкладов физических лиц. Основным цементирующим началом данного института выступает идея публичного страхования, т. е. распределение в публичных интересах, в том числе на началах социальной справедливости, рисков несения возможных убытков и иных неблагоприятных последствий вследствие наступления социально значимых страховых случаев. В современном непредсказуемом мире не только деятельность отдельных лиц, но и общества, государства в целом связана с риском возникновения непредвиденных неблагоприятных обстоятельств <*>, поэтому публичный аспект страховых отношений будет только актуализироваться. -------------------------------- <*> См., например: Яницкий О. Н. Россия как общество риска: методология анализа и контуры концепции // Общественные науки и современность. 2004. N 2. С. 5 - 15.

Теперь необходимо возвратиться к изначальной посылке о том, что предмет финансового права образуют отношения в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований - образование, распределение и использование государственных и муниципальных фондов денежных средств. Очевидно, что в современных условиях средства и методы финансовой деятельности государства меняются. Если ранее финансовая деятельность государства сводилась к "закачиванию" денежных ресурсов в бюджетную систему плюс создание и управление децентрализованными финансами - фондами унитарных предприятий, то теперь государство стремится передать финансирование части публичных расходов (несение рисков таких расходов) негосударственным (квазигосударственным) субъектам. Нельзя не согласиться, что с развитием рыночной экономики происходит объективное усложнение финансовых аспектов деятельности государства, обусловленное необходимостью привлечения для удовлетворения публичных потребностей различных финансовых институтов, например, негосударственных управляющих компаний для формирования накопительной части трудовой пенсии, привлечение в ряде случаев коммерческих банков для обслуживания счетов бюджетов и т. д. <*>. -------------------------------- <*> Ручкина Г. Ф. Финансово-правовое регулирование фондов денежных средств коммерческих организаций // Финансовое право. 2004. N 2. С. 58.

Тенденция к разгосударствлению публичных финансов отмечается и в других странах, в том числе в ближнем зарубежье. Например, в Украине социальные фонды существуют вне бюджетной системы и являются негосударственными, однако в силу осуществления ими особых публичных функций их деятельность регулируется нормами финансового, а не гражданского права <*>. -------------------------------- <*> См., например: Нечай А. А. Проблеми правового регулювання фондiв загальнообовязкового державного соцiального страхування в Украiнi // Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства. Вып. 1. Черновцы, 2003. С. 337 - 346.

В Российской Федерации наглядным примером может служить механизм инвестирования средств обязательных пенсионных накоплений. Государство, обязавшее страхователей уплачивать страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, посчитало возможным доверить их инвестирование по желанию застрахованных лиц негосударственным организациям - управляющим компаниям или негосударственным пенсионным фондам. Одновременно оно ограничило их инвестиционные возможности строгими рамками. Федеральным законом "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ установлен ряд ограничений, включая прямые запреты отдельных операций. Таким образом, движение "государственных" денег через негосударственные организации происходит под бдительным оком государства и регулируется, по нашему мнению, нормами финансового права. Явление передачи государственных полномочий в области финансов квазигосударственным субъектам не единично и, как представляется, будет прогрессировать. Например, в настоящее время активно обсуждается возможность перевода высших учебных заведений в разряд специализированных некоммерческих организаций с финансированием по схеме госзаказа, а не путем бюджетных ассигнований <*>. Однако от этого не изменится финансово-правовая направленность в регулировании публичных по своему значению отношений по аккумулированию, распределению и использованию соответствующих денежных фондов. -------------------------------- <*> См., например: Маркина Е. В. Изменение правового статуса вузов: к чему оно ведет? // Финансы. 2004. N 6. С. 9 - 12.

Преимущества новой модели финансовых правоотношений известны. Частично о них говорилось применительно к правовому статусу государственной корпорации. Как отмечают Турбанов А. В. и Евстратенко Н. Н., система страхования депозитов, финансируемая за счет взносов банков, позволяет избежать или значительно сократить расходование государственных средств на проведение мероприятий по реструктуризации и ликвидации обанкротившихся банков <*>. В то же время государство, самоустраняясь от личного финансового участия в осуществлении публичных функций, в частности, обеспечения вкладов, тем не менее оставляет за собой возможности активного организационного и финансового вмешательства на тот случай, если созданная с его помощью самоуправляемая система перестанет функционировать вследствие серьезных внешних колебаний. По признанию тех же авторов, система страхования депозитов, даже если она должным образом организована, позволяет справляться лишь с ограниченным количеством одновременно происходящих банкротств и нельзя ожидать, что она может справиться с системным банковским кризисом <**>. -------------------------------- <*> Турбанов А. В., Евстратенко Н. Н. Указ. соч. С. 62. <**> Турбанов А. В., Евстратенко Н. Н. Указ. соч. С. 61.

Особо следует отметить, что видоизменение предмета финансового права - финансовой деятельности государства влечет за собой определенное изменение методов финансово-правового регулирования общественных отношений. Безусловно, господствующим методом остается метод властных предписаний, но на фоне его действия появляются диспозитивные начала <*>. Так, для нарождающихся отношений в сфере обязательного пенсионного страхования оказалась подходящей конструкция гражданско-правового договора доверительного управления <**>. В данном случае договор доверительного управления можно считать частноправовым средством в финансовых правоотношениях по аналогии с договором залога или поручительства в налоговом праве. -------------------------------- <*> См., например: Карасева М. В. Финансовое право России: новые проблемы и новые подходы // Государство и право. 2003. N 12. С. 11. <**> См., например: Типовой договор доверительного управления средствами пенсионных накоплений между Пенсионным фондом РФ и управляющей компанией, отобранной по конкурсу, утв. Постановлением Правительства РФ "О мерах по организации управления средствами пенсионных накоплений" от 30 июня 2003 г. N 395.

Частноправовые средства, используемые в публичных целях, не остаются неизменными, а трансформируются, приспосабливаясь к режиму публично-правового (финансово-правового) регулирования. Например, к договору доверительного управления средствами пенсионных накоплений не применяются некоторые нормы главы 53 ГК РФ. Федеральным законом "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ предусмотрено, что к договору доверительного управления не применяются положения п. 3 ст. 1022 ГК РФ в части обращения взыскания на имущество учредителя доверительного управления, не переданное в доверительное управление. Получается, что государство, предоставив возможность негосударственным организациям работать со средствами обязательных пенсионных накоплений, ограничило свою имущественную ответственность перед этими организациями. В завершение хотелось бы еще раз подчеркнуть, что предмет финансового права в современных условиях изменяется, наполняясь новым качеством. Следует, видимо, поддержать мысль, активно высказываемую в последнее время, о том, что основной системообразующей категорией финансового права должна стать категория "правовое регулирование публичных финансов" <*>. Что же касается финансово-правового института страхования, то он должен занять достойное место в системе "нового финансового права" <**>. -------------------------------- <*> Пацуркивский П. С. Основной вопрос науки финансового права: поиск современного решения // Финансовое право. 2004. N 2. С. 19; Винницкий Д. В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 77 - 78; Козырин А. Н. Взаимодействие общества и государства в сфере публичных финансов // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 2002. N 39. С. 95. <**> Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. К новому финансовому праву // Финансовое право. 2003. N 6. С. 11.

Название документа