Недра как объект государственной регистрации права собственности и других прав

НЕДРА КАК ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ И ДРУГИХ ПРАВ

Г. В. МЕРЦАЛОВА

Г. В. Мерцалова, кандидат юридических наук, судья Серпуховского городского суда Московской области, преподаватель филиала по Серпуховскому району Московского государственного социального университета.

Недра как объект охраны окружающей среды являются объектом исследования экологического права. Вместе с тем недра - это объект гражданских прав, и в соответствии со ст. 130 Гражданского кодекса РФ участки недр отнесены к недвижимым вещам. Поэтому на участки недр распространяются требования ст. 131 ГК РФ и нормы Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество" о регистрации права собственности, права хозяйственного ведения, права оперативного управления, а также иных вещных прав на указанные объекты. В ходе предвыборной кампании в Государственную Думу многие кандидаты в депутаты, озвучивая свои предвыборные программы, обращали внимание на недостатки в недропользовании. Большинство из них, предлагая свое видение решения проблем в этой сфере, сходились в одном - необходимо увеличить природную ренту. Так, по мнению Б. Немцова (лидера "Союза правых сил"), "чрезвычайно эффективным мог бы стать налоговый маневр: повышение природной ренты для сырьевых компаний при одновременном снижении налоговой нагрузки для несырьевых секторов экономики" <*>. Л. Барон (избирательный блок "Партия возрождения России - Российская Партия Жизни") считает, что "всего лишь одна из мер - справедливое перераспределение природной ренты на углеводороды - позволит профинансировать увеличение зарплат всех бюджетников вдвое и поднять пенсию хотя бы до прожиточного минимума" <**>. Увеличить ренту за пользование природными богатствами страны для частных компаний предлагает кандидат в депутаты Госдумы РФ О. Б. Кудешкина <***>. -------------------------------- <*> Немцов Б. Предлагаем повысить природную ренту и снизить налоги // Комсомольская правда. 2003. 2 сентября. <**> Барон Л. В Госдуме должны работать честные люди! // Серпуховские вести. 2003. 20 ноября. <***> Кудешкина О. Б. Чего мы ждем от новой Государственной Думы? // Серпуховские вести. 2003. 15 ноября.

Случаи нарушения в сфере недропользования постоянно освещаются в периодической печати. Так, из статьи И. Васьковской "Как "потеряли" 100 миллионов долларов", опубликованной 15 марта 2001 г. в газете "Труд", можно узнать, что при проведении конкурса на право разведки и разработки нефтяных месторождений в Ненецком автономном округе участники конкурса предлагали по 100 - 120 млн. долл., но победителем стала небольшая компания "Северная нефть" из Республики Коми, которая внесла лишь 7 млн. долл. В статье С. Иванова "Минприроды будет решать вопрос с ОАО "Белкамнефть" через суд и генпрокуратуру" ("Новая газета", 2002, N 87), посвященной брифингу "О мерах, предпринимаемых МПР России по восстановлению законности в сфере недропользования на территории Удмуртской Республики", состоявшемуся в Министерстве природных ресурсов, приводится вывод комиссии министерства о том, что все лицензии на право пользования недрами (26 лицензий) были выданы ОАО "Белкамнефть" с грубыми нарушениями законодательства. В газете "Коммерсантъ" (2003, N 157) было опубликовано обращение депутатов Собрания депутатов Ненецкого автономного округа к Президенту РФ В. В. Путину, в котором они выражали свою озабоченность тем, что "природные богатства, которые должны служить на благо страны, окажутся под контролем группы лиц, чьи интересы далеки от общенародных". Все изложенное подтверждает актуальность правового регулирования недропользования, в котором недобросовестные государственные служащие и пользователи недр находят пробелы и пользуются этим. Правовое регулирование охраны недр земли осуществляется в соответствии с Законом "О недрах", который содержит правовые и экономические основы комплексного, рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан России, а также прав пользователей недр. Но вопрос недропользования урегулирован в этом Законе недостаточно, нормы которого к тому же не согласованы в полной мере с нормами других законов, в частности с нормами Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции". Более того, нормативная база по вопросу недропользования, и так не отличающаяся всеохватностью проблем в этой сфере, изобилует актами, принятыми во исполнение нормативных актов, утративших силу. Такова, например, Инструкция о порядке и сроках внесения в бюджет платы за пользование недрами 1993 г., которая была разработана на основе Закона "О недрах" в редакции 1992 г. и не претерпела с того времени сколь-нибудь существенных изменений, хотя сам Закон с тех пор подвергался им неоднократно. Между тем в научной литературе правовым основам недропользования и проблемным вопросам уделено значительное внимание. Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения освоения. Такое определение недр дано в преамбуле Закона "О недрах". К недрам относится и поверхность земли, если она содержит запасы полезных ископаемых. Недра и полезные ископаемые - собственность государства, и от рационального их использования напрямую зависит благосостояние нашей страны. Об этом свидетельствует Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2001 год", в соответствии с которым доходы федерального бюджета, поступившие в 2001 г., формировались за счет платежей за пользование недрами по нормативам, установленным российским законодательством. И если все налоговые доходы в бюджете страны составляли 1115327,7 млн. руб., то платежи за пользование природными ресурсами составили 37184,0 млн. руб., в том числе платежи за пользование недрами - 14133,1 млн. руб. Сумма весьма значительная. Именно поэтому введение государственной регистрации права пользования недрами призвано не только ввести четкий порядок в недропользовании, но и способствовать надлежащему поступлению налоговых доходов в бюджеты различных уровней. Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2002 год" также установил, что доходы федерального бюджета формируются за счет доходов от платежей за пользование недрами (ст. 8), и определил (ст. 23) нормативы зачисления доходов в федеральный бюджет - 40% и бюджет субъектов Федерации - 60% от уплаты разовых и регулярных платежей. Платежи за недропользование - составная часть бюджета любого уровня. Поэтому вопрос государственной регистрации права на участки недр и пользования ими представляется важным, так как соблюдать интересы государства, эффективно использовать природные богатства, в том числе недра, зарегистрировать право собственности, в том числе право пользования, а также платить налоги за право пользования должны все пользователи без исключения. Именно с этой целью введена государственная регистрация прав. Однако до сих пор не принята на федеральном уровне инструкция о порядке государственной регистрации права на участки недр и пользования ими. Согласно пункту "в" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и ее субъектами. Аналогичная норма установлена в ст. 2 Закона "О недрах". Но разве такое возможно практически и теоретически в свете государственной регистрации права собственности на участки недр и права пользования... Если недра - это собственность государства в лице Российской Федерации, то каким образом будет зарегистрировано одновременно право государственной собственности Федерации и право собственности субъекта? Из буквального текста статьи следует, что государственный фонд недр - это собственность государственная и в то же время собственность субъекта, что теоретически невозможно: невозможно одновременное владение, пользование и распоряжение одним и тем же фондом недр государством в лице Российской Федерации и ее субъектами, т. е. двумя субъектами гражданского права. Такое может быть возможным, но в режиме общей собственности, когда собственником одного объекта являются два субъекта. Очевидно поэтому пока не выдано ни одного свидетельства о праве собственности на недра, несмотря на то что часть первая Гражданского кодекса РФ, которая предусматривает государственную регистрацию прав на участки недр, принята в 1995 г. Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" тоже регламентирует данный вопрос. Но получается, что нормы о регистрации прав на участки недр, как говорится, не работают. К чему ведет такое отношение к недрам, когда нет одного хозяина, указывают А. В. Лосев и Г. Г. Провадкин: 25% поверхности Чукотского полуострова нарушено добычей полезных ископаемых. Добыча золота мощными драгами в Магаданской области и Якутии привела к уничтожению экосистем тысяч небольших рек. При варварском освоении нефтяных месторождений Севера, Сибири и Арктики в окружающую среду попало больше нефти, чем ее попадает от всех аварий в Мировой океан. Расточительно используются горные отходы, образующиеся при добыче и переработке полезных ископаемых. Ежегодно образуется примерно 3 млрд. куб. м таких отходов, а используется около 40% их годового объема. Скапливаясь, горные отходы отчуждают значительные земельные площади и загрязняют окружающую среду <*>. -------------------------------- <*> Лосев А. В., Провадкин Г. Г. Социальная экология: Учебное пособие для вузов / Под ред. В. И. Жукова. М.: ВЛАДОС, 1998. С. 133.

Кроме того, как показывает практика, субъекты Федерации проявляют повышенный интерес в отношении ресурсов, находящихся на их территории, и стремятся закрепить свои права в издаваемых нормативных актах. Имеются случаи, когда отдельные субъекты Федерации принимают законы в области природопользования и природоохраны, противоречащие Конституции РФ. Так, Конституционный Суд РФ Постановлением от 7 июня 2000 г. признал положения ч. 1 ст. 16 Конституции Республики Алтай, согласно которой земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, как допускающие признание за Республикой Алтай права собственности на названные объекты, находящиеся на ее территории, не соответствующими Конституции Российской Федерации. Указанные полномочия собственника: владение, пользование, распоряжение, что в совокупности и образует право собственности, не могут принадлежать государству и субъектам Федерации одновременно. Представляется правильным, что только владение и пользование государственным фондом недр возможно совместно Российской Федерацией и субъектами Федерации, а право распоряжения принадлежит только Российской Федерации. Тогда в практическом плане не будет споров между государством и государственными образованиями - субъектами. Собственником недр является государство в лице Российской Федерации. Только тогда государство может осуществлять свои права собственника в полном объеме. Поэтому важно четкое разграничение полномочий собственника, в том числе разграничение полномочий по управлению собственностью на недра между федеральными и региональными органами власти. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Указ Президента РФ от 16.12.1993 N 2144 "О федеральных природных ресурсах" утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 25.02.2003 N 250 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации". ------------------------------------------------------------------ В соответствии с Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2144 к федеральным природным ресурсам могут относиться: - земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти; - земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи метеорологической службы и природного наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности; - земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых территорий федерального значения; - месторождения полезных ископаемых, имеющие общегосударственное значение. Иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга также могут относиться к федеральным природным ресурсам. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Указ Президента РФ от 16.12.1993 N 2144 "О федеральных природных ресурсах" утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 25.02.2003 N 250 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации". ------------------------------------------------------------------ Недра не являются земельными участками, по определению - это часть земной коры, расположенная в определенной ее части. К недрам законодатель относит также поверхность земли, если она содержит запасы полезных ископаемых. Но, как видно из упомянутого Указа, к федеральным природным ресурсам может быть отнесено только месторождение, имеющее общегосударственное значение. Но кто и по каким параметрам определяет общегосударственную значимость? Вопрос больше практический, нежели правовой, и решение его носит субъективный характер. Если отнести недра к иным природным объектам, то и здесь четкость отсутствует. Л. Б. Шейнин выход из создавшегося положения видит в цивилизованном разделе недр между Россией и каждым ее регионом. Именно такова практика многих современных федеративных государств, которой следовала в 20-х годах и РСФСР <*>. -------------------------------- <*> Шейнин Л. Б. Подземное хозяйство: правовое регулирование // Журнал российского права. 2001. N 11.

К сожалению, анализ практики с подробным описанием отсутствует. Мотивация вывода о разделе недр такова, что Россия - федеративное государство. Придание государственного статуса ее регионам означает, что заинтересованные стороны - как Россия, так и каждый отдельный регион - могут и должны пользоваться имущественными правами в отношении недр. Это нельзя оспорить, но каковы пределы пользования имущественными правами, ведь право пользования - только одна из составляющих права собственности. Может ли быть в данном вопросе что-то вроде совместной собственности на недра Федерации и каждого ее субъекта, как считает Л. Б. Шейнин. Следует отметить, что само использование понятия "совместная собственность" в данной ситуации не совсем правильно. Может быть, данный вывод сделан вследствие того, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов? Действительно, статья 72 Конституции РФ утверждает совместное ведение вопросов владения, пользования и распоряжения недрами и разграничение государственной собственности Российской Федерации и ее субъектами. Однако совместное ведение не означает право совместной собственности. Совместная собственность - разновидность общей собственности, в которой доли каждого собственника не определены. Совместная собственность возникает только в силу закона: между супругами на имущество, приобретенное в браке, и между членами крестьянского (фермерского) хозяйства. Согласно ст. 253 ГК РФ участники совместной собственности, если иное не предусмотрено соглашением между ними, сообща владеют и пользуются общим имуществом. Распоряжение имуществом, находящимся в совместной собственности, осуществляется по согласию всех участников, которое предполагается. По мнению Е. А. Суханова, природные ресурсы могут находиться только в федеральной или в государственной собственности субъектов Федерации <*>. Согласно ч. 2 ст. 214 ГК РФ земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, являются государственной собственностью. Государственная собственность в настоящее время существует в двух видах: федеральная и собственность субъектов. Эта точка зрения поддержана всеми учеными, исходя из формулировки ч. 1 и 2 ст. 214 ГК РФ. Во всех исследованиях, посвященных государственной собственности, причем они ведутся как в правовом, так и в экономическом аспектах <**>, можно встретить указание на два вида государственной собственности: федеральную и собственность субъектов. Но правильно ли это? Или мы думаем и размышляем по старинке, когда была социалистическая собственность? Является ли удачной юридическая конструкция ч. 1 и 2 ст. 214 ГК РФ? Над этим стоит задуматься и обратиться к понятиям теории государства и права. Следует согласиться с позицией И. В. Котелевской и Ю. А. Тихомирова, что противоречивость и пробелы в регулировании режима госсобственности снижают ее потенциал, - именно единый собственник в лице государства должен обеспечивать эффективность управления ею в масштабах страны. Требует дальнейшего изучения и теоретического обоснования состав национальных богатств страны и регионов. По мнению директора Института социально-экономических и энергетических проблем Севера В. Н. Лаженцева, национальное богатство в настоящее время включает лишь основные фонды и не содержит природных ресурсов. Между тем рыночная экономика требует точного знания стоимости государственных активов, государственного имущества - изученных и оцененных природных и в их числе минерально-сырьевых ресурсов <***>. -------------------------------- <*> Гражданское право: Учебник в 2-х т. / Под ред. Е. А. Суханова. М.: БЕК. 1998. Т. 1. С. 562. <**> См., напр.: Проблема собственности: теория, история, практика. М., 1995; Талапина Э. В. Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал российского права. 2001. N 3; Котелевская И. В., Тихомиров Ю. А. Государственная собственность: юридические режимы и управление // Право и экономика. 1998. N 12; Клюкин Б. Д. Многообразие форм собственности на природные ресурсы // Право и экономика. 1998. N 1; Собственность и реформа. М.: ИЭ РАН, 1995; Государственная собственность в экономике России и других стран. М., 2002. <***> Лаженцев В. Н. Экономико-географические аспекты управления территориальным развитием // Экономическая наука современной России. 2002. N 2. С. 74.

Упомянутым ранее Постановлением Конституционный Суд признал неконституционной норму Конституции Республики Алтай, которой недра были признаны собственностью республики. Следовательно, собственность на недра следует считать федеральной и субъектом права при государственной регистрации недр при выдаче свидетельства о праве собственности должна быть Российская Федерация. Если вновь обратиться к понятию "совместное ведение вопросов", то надо отметить, что легальное, т. е. законное, определение данного понятия отсутствует. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". ------------------------------------------------------------------ Перечень вопросов совместного ведения, указанный в ст. 72 Конституции РФ, исчерпывающий. Порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения регулируется Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Отдельные участки недр могут получить статус объектов федерального значения на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в соответствии со ст. 2.1 Закона РФ "О недрах". Порядок отнесения недр к объектам федерального значения, а также порядок отнесения их к федеральной собственности устанавливаются федеральными законами. Однако статьей 8 Конституции РФ провозглашена частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. В Конституции РФ отсутствует такое понятие, как федеральная собственность, несмотря на широкое его применение в нормативно-правовых актах и публикациях. Если обратиться к нормативно-правовым актам, то можно заметить следующее. Например, в Федеральном законе "О мелиорации земель" законодатель в ст. 11 о праве государственной собственности на мелиоративные системы указал, что государственные мелиоративные системы... могут принадлежать на праве собственности Российской Федерации (далее - федеральная собственность), но могут быть и собственностью субъектов. Государственной собственностью также являются природные лечебные ресурсы, которые могут принадлежать на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность) либо на праве собственности субъектам Федерации (собственность субъекта Федерации). Примерно так же сформулированы другие нормы, где речь идет о государственной собственности: федеральная собственность и собственность субъекта. Субъектом собственности в первом случае является государство в лице Российской Федерации, во втором - субъект государства. Именно поэтому собственность субъекта тоже именуется государственной. Но является ли она действительно государственной? Федеративная форма государственного устройства, в отличие от унитарной, сложна и многолика и обладает уникальными специфическими особенностями. Федерация представляет собой сложное образование, и составляющие федеративное государство образования являются субъектами федерации. Образования, составляющие федерацию, не являются государствами в собственном смысле слова, так как они не обладают суверенитетом в той мере, чтобы государственная власть этих субъектов была независима как в сфере внутренних отношений, так и внешних. Круг объектов федеральной собственности неограничен. В федеральной собственности может находиться любое имущество. Государство может быть собственником любого имущества. Состав объектов собственности субъектов Российской Федерации несколько уже. В этот состав не могут входить объекты федеральной собственности. Следовательно, государственная собственность субъекта ограничена, что не согласуется с самим понятием "государство" и "государственная собственность". Анализируя различные понятия государства, авторы учебника "Общая теория государства и права" приходят к выводу, что наиболее приемлемым определением государства, по сравнению с ранее предложенными, было бы определение, в соответствии с которым оно рассматривается как организация политической власти, необходимая для выполнения как сугубо классовых задач, так и общих дел, вытекающих из природы всякого общества <*>. -------------------------------- <*> Общая теория государства и права: Академический курс в 2-х томах; Том 1: Теория государства / Под ред. М. Н. Марченко. М., 2000. С. 93.

Одним из основных признаков государства является суверенитет. Конституционный Суд РФ при рассмотрении дела о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай высказал четкую правовую позицию по поводу суверенитета следующим образом: "Суверенитет, предполагающий по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус. Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правовой статус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве". Государственное образование - субъект любой федерации - не обладает указанным признаком и не может быть субъектом права государственной собственности. Субъекты права определены теорией государства и права - это государство и государственные и муниципальные образования. Но это не означает, что собственность субъекта является государственной, так как состав объектов государственной собственности субъектов уже, чем состав объектов федеральной государственной собственности. Получается, что государственная собственность субъектов усечена, что не должно быть при одинаковом наименовании собственности. Неслучайно учеными-цивилистами дано общее наименование государственным и муниципальным образованиям как публично-правовые образования. При этом одно из публично-правовых образований имеет свое наименование собственности - муниципальная, а такое государственное публично-правовое образование, как субъект Федерации, - не имеет. Действующее российское законодательство считает государство, государственные и муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права. Поэтому следует законодательно определить, что государственная собственность - это федеральная собственность, а собственность субъектов - публичная собственность территориального государственного образования Федерации. Вместе с тем, чтобы государство в лице Федерации могло в полной мере осуществлять права собственника, необходимо четко разграничить полномочия по управлению федеральной собственностью на природные ресурсы между федеральными и региональными органами власти. Если обратиться к научной литературе, посвященной праву собственности на природные ресурсы, то можно увидеть, что речь идет о государственной собственности на природные ресурсы и недра в том числе. Следует также отметить, что при разработке нормативных актов необходимо каждое определение выверять на соответствие другим нормативным актам, учитывая при этом мнение ученых, занимающихся исследованием в данной отрасли права. Теоретическому понятию "объект федерального значения" пока также не уделено должного внимания. В Методических рекомендациях о порядке государственной регистрации права на участки недр и пользования ими на территории Московской области используются следующие понятия: недра, участки недр, пользователь недр, лицензия на пользование недрами, а такие понятия, как "федеральная собственность" и "объект федерального значения", отсутствуют. В то же время в Методических рекомендациях указано, что недра в границах Московской области, включая содержащиеся в них полезные ископаемые, в том числе подземные воды, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью (но не федеральной). Представляет интерес п. 1.5 Методических указаний, в соответствии с которым участки недр в пределах территории Московской области могут иметь федеральное, региональное и местное значение, и до выделения в установленном порядке участков недр федерального значения участки недр Московской области имеют статус участков недр регионального значения, за исключением отнесенных к участкам недр местного значения. Вновь возникает вопрос, что же такое объект федерального, регионального и местного значения? Ни в имеющихся нормативных актах, ни в науке четкое определение этих понятий не дано, несмотря на то что ссылки на эти объекты имеются. Как соотнести эти понятия с точкой зрения известного специалиста в области экологического права М. М. Бринчука о том, что природные ресурсы - это общественное достояние и "наиболее успешно управлять природными ресурсами, являющимися общественным достоянием, может государство в рамках его экологической функции" <*>. -------------------------------- <*> Экологическое право (право окружающей среды): Учебник / Под ред. М. М. Бринчука. М.: Юристъ, 2000. С. 166, 167.

Анализируя комментарии гражданского законодательства, данные разными авторами, можно встретить такие понятия, как объект федеральной собственности и объект собственности субъектов. Не вызывает сомнения, что недра как объект федеральной собственности имеют федеральное значение. Но как участки недр, являющиеся государственной (федеральной) собственностью, могут иметь статус участков недр регионального и местного значения, не совсем понятно. Представляется, что такие вольные формулировки недопустимы. Подводя итог, можно указать следующее. Правовое регулирование недропользования не является достаточно четким и согласованным с другими нормативными актами. Действующие нормативные акты приняты во исполнение утративших силу. Поэтому следует провести анализ действующих правовых норм и привести их в соответствие с жизненными реалиями и другими правовыми нормами о собственности. Правовые понятия в сфере регулирования режима государственной собственности, в том числе недр, противоречивы и требуют изучения. Необходима научная разработка таких определений, как объект федеральной собственности и объект собственности субъекта. Недопустимо использование в ведомственных инструктивных указаниях определений, которые отсутствуют в действующем федеральном законодательстве.

Название документа