Неюбилейные размышления о прокуратуре российской федерации

И.А. ЕФРЕМОВ

Ефремов Игорь Анатольевич, кандидат юридических наук, член Адвокатской палаты г. Москвы (адвокатский кабинет "ПРАВО-ЭКСПЕРТИЗА-ЗАЩИТА").

12 января 2012 г. российской прокуратуре исполнилось 290 лет. Каких-либо особых торжеств по этому поводу не наблюдалось, и, возможно, неслучайно, ведь прокуратура России переживает не лучшие времена. И.А. Ефремов, анализируя действующее законодательство, а также практику деятельности прокуратуры приходит к выводу о необходимости реформирования этого органа.

Ключевые слова: контроль и надзор, ответственность прокуроров, функции прокуратуры, эффективность прокурорского надзора.

Non-anniversary reflections on office of public prosecutor of the Russian Federation

I.A. Efremov

290 years of the Russian office of public prosecutor were executed on January, 12th, 2012. Some kinds of special anniversaries as regards this weren't observed, what seemingly, isn't casual, as the Russian Office of Public Prosecutor suffers not the best times at present. The Doctor of Law, a member of the Moscow Bar Chamber (lawyer office "Law - Examination - Defence") I.A. Efremov, analyzing the current legislation, and also practice of activity of Office of Public Prosecutor, comes to a conclusion about necessity of reforming of this body.

Key words: control and supervision, responsibility of public prosecutors, functions of Office of public prosecutor, efficiency of public prosecutor's supervision.

Прокуратуре РФ посвящена статья 129 Конституции РФ. В указанной статье содержатся общие правила, касающиеся структуры этого органа, порядка назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора, а также назначения нижестоящих прокуроров.

Из полномочий, которые возлагаются на этот орган и Генерального прокурора Конституцией РФ, устанавливается только участие указанного лица при решении вопроса о лишении неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 98). Остальные полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ, как следует из части 5 ст. 129 Конституции РФ, должны определяться федеральным законом.

Такой подход при определении статуса в Конституции РФ названного конституционного органа государства может свидетельствовать о том, что создатели Конституции РФ нечетко представляли себе роль, место в системе правоохранительных и судебных органов и назначение этого органа в Российской Федерации. Эта неопределенность осталась до сегодняшнего дня. Более того, она усугубляется в связи с различными комплексно не продуманными реформированиями и модернизациями. Особенно это стало проявляться после того, как из органов прокуратуры в отдельное ведомство выделили следственный аппарат.

Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" <1> (далее - Закон о прокуратуре), проект которого был подготовлен Генеральной прокуратурой РФ. Факт подготовки законопроекта ведомством, что называется для себя, во многом объясняет наличие в законе положений, отражающих не столько конституционные интересы государства, сколько интересы прокурорского ведомства.

<1> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472 (для подготовки работы использовалась последняя редакция Закона о прокуратуре от 21 ноября 2011 г.) // СПС "КонсультантПлюс".

Законом о прокуратуре в качестве основной функции на прокуратуру РФ возлагается "надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации" (п. 1 ст. 1). В пункте 2 ст. 1 названного Закона детализированы направления деятельности прокуратуры по осуществлению вышеуказанной функции. Так, помимо упомянутого надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, выделяется надзор за исполнением законов органами власти и руководителями организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

В качестве отдельных видов надзора выделяется надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Помимо указанных видов надзора <2> пунктом 2 ст. 1 Закона о прокуратуре ей предписано осуществлять уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Прокуроры в соответствии с российским процессуальным законодательством участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов (п. 3 ст. 1 Закона о прокуратуре).

<2> Надзирать - наблюдать с целью присмотра, проверки. См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка М., 1986. С. 322.

Как видно из вышеизложенного, основные функции прокуратуры заключаются в надзоре за исполнением законов различными субъектами правоприменения и за соответствием законам издаваемых правовых актов органами власти и организациями. Указанный надзор должен осуществляться в так называемом плановом порядке и при рассмотрении обращений физических и юридических лиц в органы прокуратуры.

Что касается планового порядка осуществления названного надзора, то о каких-либо достижениях прокуратуры по недопущению нарушений законов или издания правовых актов, не соответствующих законам, в целях исключения тяжких и иных отрицательных последствий, говорить не приходится. Об этом, в частности, свидетельствуют систематические указания Президента РФ о проверке прокуратурой соблюдения законов и соответствия законам правовых актов органов власти и организаций в той или иной сфере в связи с авариями, крушениями и другими чрезвычайными ситуациями, которые у нас в стране происходят с пугающей частотой.

Президент РФ, являясь информированным лицом по вопросам о том, что происходит в стране, давать подобные поручения может, видимо, имея достаточные основания полагать, что первопричиной указанных ЧП является несоблюдение законов и (или) принятие правовых актов, не соответствующих законам. А если это так, то означенная деятельность прокуратуры является неэффективной.

Не приходится говорить о высокой эффективности надзора за исполнением законов и за соответствием законам издаваемых правовых актов органами власти и организациями при рассмотрении обращений физических и юридических лиц органами прокуратуры.

Показательным в этом плане являются случаи, по сути, взятия под контроль отдельных территорий России преступными группировками. Это происходило, несмотря на обращения граждан в связи с преступной деятельностью отдельных лиц и преступных групп на определенной территории в правоохранительные органы, в том числе в органы прокуратуры, как минимум при молчаливом согласии прокуратур. Некоторые вопросы типичного бездействия прокуратур в подобных и в других случаях описаны автором этих строк в статье "О совершенствовании порядка и правил рассмотрения обращений граждан по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина в органах прокуратуры и в суде" <3>.

<3> Законодательство и экономика. 2011. N 2. С. 16 - 20.

Просматривается еще одна порочная тенденция при рассмотрении обращений в органах прокуратуры. Условно она может быть сформулирована так: работаем, как умеем и как хотим, но своих не сдаем, даже если они явно нарушают закон. В общем-то данный принцип в той или иной мере наблюдается при обращениях во все госорганы, но в прокуратуре он проявляется наиболее наглядно.

В подтверждение сказанного - свежий пример. При обращении в прокуратуру 4 августа 2011 г. с сайта прокуратуры Республики Марий Эл (РМЭ) о нарушении УФМС России по РМЭ в г. Йошкар-Оле закона при производстве по делу об административном правонарушении из прокуратуры РМЭ за подписью заместителя прокурора РМЭ пришел ответ (решение) от 9 августа 2011 г. N 07-р-2011 о том, что жалоба заявителя направлена в УФМС по РМЭ "для рассмотрения в установленном порядке по подведомственности". При обращении в прокуратуру РМЭ по телефону сотрудники прокуратуры утверждали, что жалобу по существу будет рассматривать УФМС России по РМЭ в г. Йошкар-Оле и из прокуратуры никаких ответов больше не будет. После повторных жалоб в указанную прокуратуру с разъяснениями об обязанности прокуратуры осуществлять надзор при производстве по делам об административных правонарушениях в порядке статей 24.6, 25.11 и 30.10 КоАП РФ из прокуратуры РМЭ пришли ответы от 26 августа 2011 г. N 07-232-2011, от 8 сентября 2011 г. N 07-232-2001 и от 19 сентября 2011 г. N 07-р-2011. В ответах, соответственно, за подписью начальника отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры РМЭ, прокурора РМЭ и прокурора названного отдела вновь обосновывалась "законность" отправки адресованной прокуратуре жалобы для рассмотрения по существу по подведомственности в УФМС по РМЭ.

Во всех ответах в качестве обоснования пересылки для рассмотрения по существу адресованной прокуратуре жалобы в другое ведомство говорилось: "...обращение... обоснованно направлено... и.о. руководителя Управления Федеральной миграционной службы... что не противоречит требованиям ст. 8 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан", п. 3.5 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 17.12.2007 N 200".

Указанные нормы Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан" <4> (далее - Закон о порядке рассмотрения обращений граждан) и названной инструкции, которыми обосновывались незаконные и необоснованные действия зампрокурора РМЭ, определяют основания и порядок направления (пересылки) обращений и распространяются только на "обращения, подлежащие разрешению другими органами и учреждениями".

<4> СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060. Для подготовки работы использовалась последняя редакция Закона о порядке рассмотрения обращений граждан - от 27 июля 2010 г. // СПС "КонсультантПлюс".

Делать не то, что обязывает закон при получении жалобы, а делать по этой жалобе то, что не противоречит требованиям закона (непонятно для чего?), вместо рассмотрения жалобы по существу, с одной стороны, само по себе является противозаконным... Такую "роскошь" на государственной службе можно себе позволить только в случае, когда есть уверенность, что все, как говорится, сойдет с рук.

Поскольку из присланных ответов не следовало, что жалоба, как этого требует закон, была рассмотрена прокуратурой РМЭ по существу, а определенный законодательством порядок по рассмотрению обращений граждан в названной прокуратуре во главе с руководителем явно нарушается, то жалоба была направлена в Управление Генеральной прокуратуры (ГП) РФ в Приволжском федеральном округе. В этом обращении обжаловалось решение прокурора РМЭ и других должностных лиц этой прокуратуры в части незаконной пересылки жалобы в другое ведомство. Из указанной прокуратуры жалоба была направлена в ГП РФ, а оттуда - в прокуратуру РМЭ (об этом поступили сообщения: исх. N 72-р-11 от 13 сентября 2011 г., N 72/1-1635-2011 от 28 октября 2011 г.). Во втором сообщении из ГП РФ вскользь, без обоснований отмечается: "Ваше обращение... было правомерно направлено прокуратурой в УФМС...". Перенаправление ГП РФ жалобы в прокуратуру РМЭ было сделано в нарушение требований пункта 5 ст. 10 Закона о прокуратуре ("Запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются") и части 6 ст. 8 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан ("Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется").

Итак, круг замкнулся. Какой ответ можно было ожидать из прокуратуры РМЭ, получившей карт-бланш из ГП РФ, которая сама нарушила закон, на вольное рассмотрение или нерассмотрение обращений граждан по существу, игнорируя требования закона? Правильно, пришел очередной, не основанный на законе ответ (исх. N 07-232-2011 от 24 ноября 2011 г.) за подписью начальника отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства: "Ваше обращение... обосновано прокуратурой республики... направлено... и.о. руководителя Управления Федеральной миграционной службы..." - и т.д. Как говорится, комментарии излишни. Только одна ремарка: поскольку одним из основных показателей, по которому оценивается работа прокуратур, является количество рассмотренных обращений, то все ответы (решения) прокуратур в части возможности перенаправления в другое ведомство адресованных прокуратуре жалоб, являющиеся незаконными и необоснованными, будут записаны в актив прокуратур и будут использоваться для отчетов о хорошей работе.

Зачастую формальным, не оказывающим какого-то существенного влияния на законность, обоснованность и справедливость принимаемых судом решений является обязательное участие прокурора в судопроизводстве.

В основном это направление деятельности прокуратуры граждане знают по участию прокурора по уголовным делам в качестве государственного обвинителя. Об этом сейчас на многих телеканалах идут шоу и сериалы, где прокурор показывается этаким стойким и непримиримым борцом за законность и соблюдение Конституции РФ.

В реальности такое участие прокурора тоже часто происходит по законам шоу, только по другому сценарию - или заранее определенному судом, или согласованному с ним. Благо для этого созданы надлежащие условия: прокурорам в судах выделены отдельные кабинеты, где они находятся, в основном в течение всего рабочего дня; участие в судопроизводстве осуществляют, как правило, специально выделенные прокуроры, работающие по этому направлению, как говорится, на постоянной основе и регулярно общающиеся с судьями не только в залах судебных заседаний, но и вне их стен. Такими "выделенными" прокурорами, по наблюдениям автора, часто являются или начинающие прокурорские работники, не обладающие достаточным опытом, или прокуроры предпенсионного возраста, ожидающие выхода на пенсию и не очень заинтересованные в том, чтобы напрягаться и вырабатывать какую-то свою правовую позицию вопреки зафиксированной, например, в обвинительном заключении. Бывает так, что судья (суд) и прокурор входят в зал судебных заседаний одновременно и из одной двери, что создает впечатление, будто они не успели заранее согласовать "сценарий" своих действий и согласовывают его уже на ходу.

Помимо случаев, прямо предусмотренных законом об обязательном участии прокурора в судопроизводстве, прокурор может участвовать в судопроизводстве и тогда, когда "этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства" (п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре). Необходимость такого участия определяет сам прокурор инициативно или при наличии обращений об этом (о целесообразности такого участия см. ниже).

Представляется важным остановиться на полномочиях прокурорских работников и возможности привлекать их к юридической ответственности. Согласно Закону о прокуратуре и другим федеральным законам прокуроры наделены для реализации функций в целях соблюдения Конституции РФ и законов, действующих на территории России, и других функций, очень большими полномочиями. Последние заключаются прежде всего в возможности прокурорского реагирования на какие-либо несоблюдения Конституции РФ и законов. Однако для реального недопущения, прекращения несоблюдения Конституции РФ и законов требуются значительные усилия (нужно их выявить, провести проверку, принять меры прокурорского реагирования, которые могут быть оспорены, причем неоднократно, например в различных судебных инстанциях, где прокуроры должны отстаивать свою правоту). Учитывая необходимость значительных временных и прочих затрат для достижения конечного результата по данной категории нарушений и возможность подходить к этому чисто формально, нередко выбирается путь формального подхода, что обусловливается рядом факторов. Например, тем, что функции прокуратуры не прописаны в Конституции РФ. Эти функции, механизм их реализации и ответственность за их невыполнение закреплены в Законе о прокуратуре и других федеральных законах, и они прописаны, если так можно выразиться, в пользу прокурорских работников.

При всем этом сотрудники ведомства имеют мощную правовую и социальную защиту. Например, получают одни из самых высоких зарплат среди сотрудников правоохранительных и силовых структур, а при выходе на пенсию - одни из самых больших пенсий.

Что касается порядка привлечения прокуроров к уголовной и административной ответственности, то он установлен такой, что у прокурора существуют возможности если не избежать привлечения к заслуженной ответственности, то очень серьезно к этому подготовиться, принять меры к уничтожению следов правонарушения, в том числе спрятать незаконно полученные доходы, а в результате получить минимальное наказание. Такие возможности отсутствуют у других сотрудников правоохранительных органов, а тем более у так называемых простых граждан, даже если они заведомо невиновны, что в наше время не является большой редкостью.

Так, при привлечении прокуроров к уголовной и административной ответственности проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры (т.е. наличие или отсутствие признаков состава правонарушения в деяниях прокурора будут определять его коллеги по работе), не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора, досмотр его вещей и используемого им транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц и задержания при совершении преступления, и т.д. (ст. 42 Закона о прокуратуре).

Не указанное ли необоснованное элитарное положение прокуратуры и прокурорских работников явилось причиной того, что один из руководителей Московской областной прокуратуры организовал "крышевание" игорного бизнеса?

Если брать во внимание функции, которые прокуратурой выполняются, и результаты деятельности прокуратуры по их выполнению с учетом бюджетных затрат на эту деятельность, то вызывает большие сомнения ее эффективность.

Все возлагаемые на прокуратуру надзорные функции, связанные с соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России, возлагаются также на федеральные органы власти и органы власти субъектов РФ, только уже, как правило, в форме контроля. Контроль в подобных случаях, как представляется, является более действенным, поскольку в этом случае при выявлении нарушений не только констатируется факт такого нарушения и выносится некое предписание, а принимаются меры вплоть до привлечения виновных к ответственности (дисциплинарной, гражданско-правовой, административной или уголовной). Возможно, такое дублирование и "расхолаживает" прокуратуру. В связи с чем, наверное, необходимо более четкое определение и разграничение предметов надзора для прокуратуры и контроля для других ведомств.

Функцию уголовного преследования по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения в соответствии с частью 1 ст. 21 УПК РФ осуществляют помимо прокурора также следователь и дознаватель. Представляется, что следователь, дознаватель, а также руководители следственного органа и начальники подразделений дознания, органа дознания могли бы осуществлять эту функцию на всех стадиях уголовного судопроизводства, также вышеуказанным руководителям могло бы быть предоставлено право после возбуждения уголовного дела заключить с подозреваемым или обвиняемым досудебное соглашение о сотрудничестве, что сейчас вправе делать прокурор (ч. 5 ст. 21 УПК РФ). (По делам частного обвинения функцию уголовного преследования согласно статье 22 УПК РФ осуществляют потерпевший, его законный представитель и (или) представитель.) Освобождение прокуратуры от этой функции позволило бы ей сконцентрировать усилия на других функциях.

Координация (согласование) деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью как функция прокуратуры также не может считаться какой-то исключительной, эксклюзивной, для чего нужно содержать целое ведомство. Названная координация - это больше вопрос теории, чем практики. Авторы, освещающие вопрос указанной координации как функции прокуратуры, пишут о необходимости соблюдения правовых принципов, на основе которых осуществляется взаимодействие деятельности этих органов (законность, обеспечение прав и свобод человека и гражданина и др.). В качестве форм взаимодействия выступают обычные функции прокуратуры в виде проверки прокурором исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях всеми правоохранительными органами, определение прокурором подследственности и разрешение споров о подследственности в порядке статьи 151 УПК РФ, проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов и т.п. Важно отметить, что вопросы взаимодействия правоохранительных органов по отдельным направлениям борьбы с преступностью уже закреплены в нормативных правовых актах (см., например, Приказ Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, ФСБ РФ и ГТК РФ от 25 ноября 1997 г. N 69/777/425/700 "Об утверждении Инструкции по взаимодействию правоохранительных органов Российской Федерации при расследовании и раскрытии преступлений, связанных с посягательствами на культурные ценности России"), и выделение каких-то специальных структур для этих целей не требуется. Указанные межведомственные акты и действующее законодательство - это, собственно, и есть руководство к действию в плане взаимодействия и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Участие прокурора в рассмотрении дел судами в порядке пункта 3 ст. 35 Закона о прокуратуре, по сути, дублирует (подменяет) работу других институтов в России: например, таких как уполномоченные по правам человека, адвокатура, правозащитные организации, юридические службы государственных социальных и других структур и др. Указанные специализированные структуры, как говорится, заточены на решение именно этих задач, и вряд ли можно говорить, что прокурорские работники сделают эту работу лучше, чем данные структуры. С точки зрения экономической, видимо, государству тоже было бы более выгодно платить указанным специализированным структурам какие-то "разовые" деньги, чем содержать для этого недешевый для бюджета штат прокуроров.

Какая прокуратура нужна современной России? Изначально российская прокуратура задумывалась как орган прокурорского надзора для осуществления общего (административного) надзора. Основное ее назначение заключалось в слежении за соблюдением государственных интересов (интересов центральной власти) при собирании налогов и податей, за благочинностью должностных лиц и донесения о замеченных нарушениях, т.е. выполнялась функция "ока государева".

В разные исторические периоды с учетом потребностей государства прокуратура имела различный статус и полномочия.

Поэтому для получения ответа на поставленный выше вопрос необходимо обращаться к многолетней истории развития этого института в России. Важным является также учет опыта деятельности аналогичных институтов в других странах. Только все это нужно не просто брать и "механически" переносить в сегодняшнюю действительность, как нередко бывает при наших реформированиях и модернизациях, а учитывать существующие реалии, например цели, недостатки и достижения идущей уже много лет судебной реформы, где прокуратура наверняка могла бы сыграть свою положительную роль (наверное, не зря статья 129 Конституции РФ включена в главу 7 "Судебная власть").

На сегодняшний день прокуратура перегружена функциями и в результате ни по одному виду деятельности не наблюдается каких-то видимых, значимых успехов в деле законности, о чем говорилось выше. Среди таких излишних функций, на мой взгляд, является и возложение с 2009 г. на прокуратуру обязанности по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Вряд ли в принципе подобная экспертиза может сыграть какую-то положительную роль в борьбе с коррупцией. Для такой борьбы нужны не столько экспертизы, сколько политическая воля на полноценное применение правоохранительного законодательства, невзирая на должности, чины и звания.

Современная прокуратура, на мой взгляд, должна быть наделена только теми функциями, которые связаны с надзором за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России, и эти функции не должны полностью или частично дублировать функции правоохранительных и других органов. Эти функции должны быть выполнимыми, для чего должны быть созданы механизмы их осуществления, а также механизмы привлечения прокуроров к ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение.