Снабжение товарами через присоединенную сеть для государственных нужд

СНАБЖЕНИЕ ТОВАРАМИ ЧЕРЕЗ ПРИСОЕДИНЕННУЮ СЕТЬ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД

Е. В. БЛИНКОВА

Блинкова Е. В., докторант кафедры гражданского права Саратовской государственной академии права, к. ю.н., доцент, член Российской академии юридических наук.

В снабжении через присоединенную сеть такими товарами, как электрическая и тепловая энергия, газ, нефть и нефтепродукты, заинтересованы не только частные лица (граждане, промышленные и сельскохозяйственные предприятия), но государство и другие публично-правовые образования. От бесперебойности и качества поставляемых товаров зависит не только деятельность многих государственных и муниципальных учреждений социальной сферы (школ, больниц и т. д.), но и безопасность государства в целом. С другой стороны, удовлетворение публичных потребностей в данных товарах в государстве с рыночной экономикой не должно ущемлять законные права лиц, снабжающих ими других потребителей. Фактически же снабжение газом, электрической и тепловой энергией медицинских, социально-культурных, воинских и иных подобных учреждений превращается для снабжающих организаций в вынужденное "дарение", поскольку долги таких абонентов перед ними составляют большую часть дебиторской задолженности последних, что отрицательно отражается на их финансовом благосостоянии, а в конечном итоге негативно влияет на качество и бесперебойность снабжения других лиц, которые по своим долгам платят исправно. Кризис неплатежей, поразивший всю систему жилищно-коммунального хозяйства, является существенной проблемой, например, для организаций водопроводно-канализационного хозяйства. Неуплата за полученную воду и сброс сточных вод, т. е. неисполнение денежного обязательства абонента, является одним из наиболее распространенных нарушений. Ответственность абонента, являющегося коммерческой организацией или гражданином-предпринимателем, если они получают воду и сбрасывают сточные воды при осуществлении предпринимательской деятельности, строится на началах п. 3 ст. 401 ГК, то есть независимо от вины (а не без вины!). Абонент, являющийся лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность, освобождается от ответственности, если докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, т. е. чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств (п. 3 ст. 401 ГК). В то же время юридическая конструкция п. 3 ст. 401 ГК РФ такова, что позволяет однозначно говорить, что отсутствие у должника денежных средств (в случае неисполнения денежных обязательств) не может быть квалифицировано как обстоятельство непреодолимой силы, т. е. не может служить основанием к освобождению должника от ответственности за неисполнение денежного обязательства. Между тем как быть, когда отсутствие у должника денежных средств, в свою очередь, вызвано обстоятельствами непреодолимой силы. Одни авторы категорично склоняются к мысли, что при неисполнении денежного обязательства это не должно приниматься во внимание <*>. Другие высказываются против такой возможности <**>. В судебно-арбитражной практике водоснабжающих организаций значение имеет статус абонента: является ли он предпринимателем или нет? Не секрет, что крупными неплательщиками в настоящее время являются абоненты, дотируемые из различных бюджетов. При предъявлении иска к таким организациям арбитражный суд идет по пути отказа во взыскании с них штрафных санкций, учитывая сложности с их финансированием. При неисполнении денежного обязательства государственным (или муниципальным) учреждением и казенным предприятием в качестве субсидиарного должника возможно привлечение учредителя (государства, государственного и муниципального образования). Однако и в отношениях привлечения субсидиарного должника к ответственности за неисполнение договорных обязательств учреждениями, финансируемыми из бюджетов различных уровней, существует затруднение следующего содержания. В случае привлечения учредителя-собственника взыскание обращается на бюджетные средства (ст. ст. 120, 125 ГК РФ и 158 Бюджетного кодекса), однако согласно статье 239 Бюджетного кодекса РФ "Иммунитет бюджетов" обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, предусматривающего "возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета". Таким образом, взыскание средств со счетов органов Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по исполнительным листам судебных органов производится исключительно в пределах целевых назначений по функциональной и экономической классификациям расходов бюджетов Российской Федерации. Поскольку существует практика, при которой арбитражный суд отказывает во взыскании с основного должника при недостаточности у него денежных средств, то привлечение субсидиарного должника становится единственной возможностью для истца - организации водопроводно-канализационного хозяйства - получения долга за исполнение обязательства по водоснабжению и водоотведению. Однако подлежащие взысканию средства далеко не всегда оказываются предусмотренными в соответствующем бюджете или предусматриваются не в полном объеме. В результате право истца может остаться нереализованным. ------------------------------------ <*> См.: Витрянский В. В. Проценты по денежному обязательству как форма ответственности // Хозяйство и право. 1997. N 8. С. 68 - 69. <**> См.: Розенберг М. Г. Правовая природа процентов годовых по денежным обязательствам (практические и теоретические аспекты применения новых положений ГК РФ) // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. М., 1998. С. 317.

Чтобы избежать этого, необходимо в п. 11 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации добавить следующий абзац: "Организация водопроводно-канализационного хозяйства при заключении договора с организацией, финансируемой полностью или частично из бюджета РФ, субъекта РФ или муниципального образования, имеет право дать согласие на заключение договора только на тот объем отпуска питьевой воды и (или) приема сточных вод, на оплату которых выделены лимиты бюджетных обязательств или выдано поручительство полномочного государственного (муниципального) органа". Относительно неисполнения денежного обязательства государственными и муниципальными унитарными предприятиями ситуация практически безнадежна, а получение взыскиваемых средств через объявление банкротом неэффективно и затруднительно. Невозможно к ним применение такой меры ответственности, как неустойка и взыскание процентов за пользование чужими денежными средствами, поскольку отсутствие средств для исполнения денежного обязательства вследствие нефинансирования (недофинансирования) указанных абонентов из соответствующих бюджетов арбитражными судами расценивается как отсутствие их вины в данном правонарушении. Так, например, по иску МУП "ПО Водоканал" (г. Рязань) к ГУП "Авиационный ремонтный завод N 360" (г. Рязань) о взыскании суммы основного долга по обязательству и процентов за пользование чужими денежными средствами ответчик наличие задолженности признавал, а возражал против возложения процентов. Арбитражный суд Рязанской области требование истца относительно суммы основного долга удовлетворил, отказав во взыскании процентов. Суд мотивировал это признанием ответчика невиновным, поскольку тот не получил соответствующие средства из федерального бюджета, следовательно, факт пользования чужими денежными средствами отсутствовал <*>. В литературе постепенно высказывается критика подобных однозначных решений, соответственно, допускается возможность применения процентов, когда денежные средства находились у третьих лиц или вообще отсутствовали <**>. По нашему мнению, это справедливо с экономической точки зрения, поскольку сторона, надлежащим образом исполняющая обязательство (организация водопроводно-канализационного хозяйства), вправе рассчитывать на подобное поведение от должника. Причины, в силу которых обязательство им не было исполнено, за исключением форс-мажорных обстоятельств, влиять на финансовое положение кредитора не должны. Проблема заключается в том, что если коммерческая организация не обладала денежными средствами в силу неисполнения обязательств ее должниками, то это ее (субъективный) предпринимательский риск. А нефинансирование государственных и муниципальных унитарных предприятий (заметим, коммерческих организаций) - чей это риск? Ответ простой - государства (муниципалитета), однако нести бремя его они никогда не будут. В правовом отношении ситуация безвыходная, пока учредители не будут нести субсидиарную ответственность хотя бы по финансируемым из различных бюджетов обязательствам. ------------------------------------ <*> Дело N А54-2966/98-С7 от 13.01.99, рассматриваемое Арбитражным судом Рязанской области. <**> См.: Хохлов В. А. Ответственность за нарушение договора по гражданскому праву. Т., 1997. С. 252.

Подобная ситуация складывается и в отношениях по снабжению электрической и тепловой энергией и газом. Выходом из сложившейся ситуации может служить признание энергоснабжения потребителей, финансируемых из бюджетов всех уровней, снабжением товарами через присоединенную сеть для государственных нужд. Это обеспечит защиту социально значимых потребителей от отключений источников энергоснабжения, перекладывая ответственность за оплату потребляемых ими энергоресурсов на государственного заказчика. Таким образом, будет обеспечено, с одной стороны, непрерывное энергоснабжение этих потребителей, финансируемых из федерального бюджета, а с другой стороны, создаются условия для полноценного финансирования энергоснабжающих организаций путем применения инструмента государственного контракта на поставку продукции для государственных нужд. Установление ответственности государственного заказчика за оплату электрической и тепловой энергии, газа, поставляемых указанным группам потребителей, сможет снять напряженность во взаимоотношениях между ними и энергоснабжающими организациями в вопросах организации снабжения энергией через присоединенную сеть. В целях определения размеров ответственности государственного заказчика по оплате энергоресурсов потребуется выделение расходов на эти нужды отдельной строкой в разрезе министерств и ведомств - получателей бюджетных средств. Попытка решения подобной проблемы предпринималась и на законодательном уровне. Депутатами Государственной Думы В. К. Гусевым, Ю. К. Севенардом, В. И. Овченковым, С. М. Соколом и В. Ф. Михайловым был разработан и 12 ноября 1998 года принят к рассмотрению протоколом заседания Совета Государственной Думы N 171 текст проекта федерального закона "О поставках электрической, тепловой энергии, газа для государственных нужд". Данный проект федерального закона определял порядок поставок электрической, тепловой энергии и газа для организаций, финансируемых из бюджетов всех уровней, и расчетов за них. В ст. 2 законопроекта было закреплено, что поставки электрической, тепловой энергии, газа юридическим лицам, финансируемых из бюджетов всех уровней, должны осуществляться по государственным контрактам между поставщиками ресурсов и юридическими лицами в объемах, предусмотренных соответствующими бюджетами. Поставки электрической, тепловой энергии и газа юридическим лицам, финансируемым из бюджетов всех уровней, не должны были производиться и государственные контракты не должны были заключаться, если в соответствующем бюджете отдельной строкой не было предусмотрено финансирование поставок топливно-энергетических ресурсов. В соответствии с данным законопроектом поставщики электрической, тепловой энергии, газа должны были получить право при заключении государственного контракта требовать предоставления гарантий оплаты. Поставки электрической, тепловой энергии, газа юридическим лицам, заключившим государственные контракты сверх установленных лимитов, производятся только при наличии документально подтвержденных дополнительных источников финансирования в порядке предварительной оплаты или при предоставлении банковских гарантий оплаты. На отношения поставщика (энергоснабжающей, газоснабжающей организации) и государственного заказчика по обеспечению поставок электрической, тепловой энергии, газа для федеральных государственных нужд должны были быть распространены правила параграфа 4 главы 30 Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд". Согласно ст. 3 проекта данного федерального закона Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации соответственно должны были устанавливать порядок финансирования поставок электрической и тепловой энергии, газа, обеспечивающий контроль за целевым использованием бюджетных средств, выделенных на оплату этих поставок. Им же вменено было возмещать из соответствующих бюджетов фактические потери поставщиков в случаях замораживания тарифов (цен) на электрическую, тепловую энергию, газ или возникновения задолженности неотключаемых потребителей по оплате поставленных им электрической, тепловой энергии, газа. В качестве существенного условия государственного контракта предлагалось устанавливать, что платежи за электрическую и тепловую энергию, газ, поставляемые в непрерывном режиме, должны осуществляться ритмично, но не реже одного раза в месяц. К сожалению, в силу неизвестных причин 17 апреля 2001 г. данный законопроект был снят с рассмотрения Государственной Думы в связи с отзывом авторами. Вопрос остается открытым.

Название документа