Современное правовое оформление публичного характера государственной собственности в РФ и концепция публичной собственности

(Андреева Г. Н.) ("Конституционное и муниципальное право", 2004, N 6) Текст документа

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВОВОЕ ОФОРМЛЕНИЕ ПУБЛИЧНОГО ХАРАКТЕРА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ В РФ И КОНЦЕПЦИЯ ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

Г. Н. АНДРЕЕВА

Андреева Г. Н., старший научный сотрудник ИНИОН РАН, кандидат юридических наук.

Государственная собственность как разновидность собственности напрямую связана с государством, а существование последнего обусловлено реализацией публичных функций. Существование государственной собственности, соответственно, также обусловлено прежде всего публичными функциями и должно быть увязано с их осуществлением. Это означает, во-первых, что большая часть имущества, находящегося в государственной собственности, должна быть предназначена прямо для осуществления публичных функций и, во-вторых, что оно должно иметь такой правовой статус, который исключал бы любое его ограничение и изъятие в ущерб этой публичной функции. Поскольку в публично-правовых отношениях материальная сторона не является самоцелью, а подчинена реализации публичной функции, указанный особый статус должен сохраняться независимо от причин, по которым возникла необходимость такого ограничения или изъятия. Например, общепризнанно, что законодательный орган для должного осуществления своей публичной (законодательной) функции должен иметь свое здание. Это здание находится в собственности государства. Независимо от того, было ли оно специально построено для обеспечения деятельности парламента или используется просто подходящее здание, его правовой статус как имущества будет отличаться от статуса других обычных зданий. Здание парламента нельзя продать, сдать в аренду и вообще использовать не по назначению, которое определяется публичной функцией, реализуемой парламентом. Гипотетически можно, конечно, представить ситуацию, когда парламентарии пришли на заседание парламента, а в его здании устроен, например, рынок, и им негде заседать и принимать законы, но для современных правовых государств такая ситуация относится к области фантастики. Защищает здание парламента от превращения этой фантастики в реальность законодательно установленный особый правовой статус. В странах, где имеется разделение права на публичное и частное, этот особый статус базируется на концепции публичной собственности с характерными для нее принципами неотчуждаемости, неконфискуемости, недопустимости наложения на нее ареста и некоторыми другими. Эта концепция предполагает, что небольшая часть имущества, принадлежащего государству, может участвовать в гражданско-правовом обороте, большая же его часть (находящаяся в публичной собственности) из него изъята или участвует в нем в очень ограниченных законом рамках. Сам термин "публичная собственность" подчеркивает связь этой части государственного имущества с осуществлением публичной функции. Участники правоотношений, связанных с публичной собственностью, изначально знают, что вовлечены в отношения особого правового режима в интересах общества в целом. При этом особый статус публичной собственности государства устанавливается не для того, чтобы обеспечить государству и этой части государственной собственности какие-то преимущества, а для того, чтобы исключить описанную выше ситуацию и произвольное прекращение реализации важной для общества в целом публичной функции. Практика законодательного регулирования государственной собственности в Российской Федерации базируется не на концепции публичной собственности, да и вообще не на какой-либо теории, а строится исходя из необходимости решения конъюнктурных, прагматических задач, что, на наш взгляд, является одной из причин некоторых системных проблем законодательства.

1. Конституция и ГК о государственной собственности в РФ

В Конституции Российской Федерации публичный характер государственной собственности не получил четкого выражения. Это вполне понятно и объяснимо. Во-первых, при создании Конституции конституционный законодатель ориентировался на советский период и был озабочен прежде всего созданием конституционных механизмов, предотвращающих возрождение советской модели доминирования государственной собственности и жестко ограниченного режима частной собственности. Во-вторых, само понятие публичной собственности в западном понимании тогда в России даже не начало формироваться. На западный термин "публичная собственность" переносились советские представления о государственной собственности. Характерный пример: в переводах иностранных конституций, опубликованных в советский и ранний постсоветский период, термин "публичная собственность" переводился как "государственная собственность", хотя с правовой точки зрения это - не синонимы, и стоящее за первым термином понятие шире, чем стоящее за вторым. Эти обстоятельства и обусловили особенности конституционного регулирования государственной собственности. В главе 1 Конституции, содержащей основополагающие положения, концептуальные начала для всей Конституции, государственная собственность упоминается не в связи с государством, его органами или выполнением каких-либо публичных функций, а в связи с признанием и защитой "равным образом" частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Такая постановка вопроса в части 2 ст. 8 Конституции исключает какой-либо акцент на публичном характере государственной собственности, по крайней мере, в данной статье. В части 1 ст. 9 Конституции говорится о том, что "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории". Вроде бы здесь речь идет о публичной функции, осуществляемой в интересах социума в целом: "народы, проживающие на соответствующей территории" в совокупности являются населением Российской Федерации, реализацию интересов которых и должно осуществлять государство. Однако часть 2 этой же статьи сформулирована таким образом, что из нее прямо не следует увязывание упоминаемой в ней государственной собственности на землю и другие природные ресурсы с вышеуказанной публичной функцией, поскольку наряду с государственной собственностью (и в том же качестве) указываются другие формы собственности. Согласно части 2 ст. 9 "земля и природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности". Кроме того, цель включения этой статьи в Конституцию была совсем иной - создать конституционные основы правовой защиты земли и других природных ресурсов как национального достояния. Не получил четкого выражения публичный характер государственной собственности и в главе 3 "Федеративное устройство", прямо относящейся именно к государству. Находящаяся в этой главе ст. 71 устанавливает только то, что в ведении Российской Федерации находятся "федеральная государственная собственность и управление ею" (п. "д"), а ст. 72 - что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится "разграничение государственной собственности" (п. "г"). Аналогичные формулировки законодатель использовал и применительно к органам государства, а именно: согласно ст. 114 Конституции Правительство Российской Федерации "осуществляет управление федеральной собственностью" (п. "г"), при этом также не устанавливается связь с осуществлением публичных функций. Законодательная конструкция публичной собственности структурирует отношения собственности в целом и государственной собственности в особенности, поэтому включение данного понятия в Конституцию для переходного государства по меньшей мере желательно. Такой была логика, например, болгарского конституционного законодателя, перешедшего от нормы о равной защите законом и равных возможностях развития всех форм собственности с их перечислением в ст. 14 Конституции 1974 г. (в ред. 1990 г.) к норме о том, что "собственность может быть частной и публичной", а "режим объектов государственной и общинной собственности определяется законом", в ст. 17 действующей Конституции 1991 г. (соответственно п. 2 и 4) <*>. Это позволило принять Закон о государственной собственности 1996 г., которым был установлен разный режим государственной публичной и государственной частной собственности. Таким образом, был урегулирован вопрос о статусе имущества, без которого осуществление публичных функций вообще невозможно, и остального государственного имущества. Эта же модель была применена и к муниципальной собственности как разновидности публичной собственности <**>. -------------------------------- <*> Конституции государств Европы: В 3-х т. Т. 1. М.: Издательство НОРМА, 2001. С. 396. <**> Подробнее об этом см., например, Андреева Г. Н. Муниципальная собственность в современных конституциях зарубежных стран // Местное право. М., 2002. N 9 - 10. С. 42 - 43.

Вместе с тем отсутствие конституционной нормы не является препятствием для формирования правовой конструкции публичной собственности на уровне текущего законодательства с последующим поднятием ее важнейших элементов на конституционный уровень в случае, если такая необходимость возникнет. Именно таким путем нормы о публичной собственности оказались на конституционном уровне во многих конституциях западных демократий. Однако на настоящий момент концептуальная неразработанность юридической конструкции публичной собственности и отсутствие указаний в Конституции на этот счет отразились на содержании и подходах ГК. Поскольку главная задача и целевое назначение государственной собственности должны состоять в материальном обеспечении реализации публичных функций (в отличие от частной собственности), то участие имущества, находящегося в государственной собственности, в гражданско-правовом обороте должно быть исключением, а не правилом, иначе государственная собственность приобретает совершенно иное, не свойственное ее природе качество. Если же большая часть имущества, находящегося в государственной собственности, участвует в гражданско-правовом обороте и именно такое его использование является правилом, то возникает вопрос о причинах такого состава имущества у государства. Главная цель государства - не участие в гражданско-правовом обороте, а публичные функции, а они такого участия, как правило, не требуют. Говоря иначе, если государство в основном выступает в роли "частника", а не особой организации по реализации общих для всего населения интересов, то почему оно именуется государством? Если же последовательно исходить из того, что государство все-таки особая организация всего общества, реализующая публичные функции, то участие принадлежащего ему на праве собственности имущества в гражданском обороте никак не должно быть правилом, а должно рассматриваться, скорее, как исключение. Но вот это-то существеннейшее обстоятельство и забыли не только четко обозначить, но даже упомянуть создатели Гражданского кодекса. Вместо этого в главе 5 Гражданского кодекса "Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством" сделан, на наш взгляд, излишний акцент на уравнивании разных форм собственности. В этой главе не разграничен правовой статус имущества, находящегося в государственной собственности и необходимого для выполнения публичных функций, и имущества, которое может находиться в гражданско-правовом обороте. Так, согласно ст. 124 ГК Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования "выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами" (п. 1). В отношениях, регулируемых гражданским правом, дело и должно обстоять именно таким образом, однако без указанной оговорки возникает некий "перекос" в правовом регулировании отношений в целом, его неполнота. Включение же оговорки о том, что имущество, находящееся в государственной собственности, имеет главным образом статус публичной собственности и выведено из гражданско-правового оборота, по мнению автора, восстановило бы равновесие в правовом регулировании собственности в целом и подчеркнуло бы особое, публичное (необходимое для всего общества) назначение большей части государственного имущества. Это создало бы правовую основу и для остального текущего законодательства, поскольку был бы обозначен критерий для очищения всего массива государственного имущества от той его части, которая сохраняется в нем в силу привычки со времен социалистического государства и не связана с осуществлением современным государством публичных функций. Некий намек на особый характер имущества, находящегося в государственной собственности, содержится в п. 1 ст. 126 ГК, согласно которому "Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности". Однако этот намек не расшифрован, и особый характер имущества, находящегося "только в государственной собственности", также прямо не увязан с осуществляемой государством публичной функцией. Определение понятия государственной собственности в ст. 214 ГК характеризует ее как некую целостность, различающуюся только посубъектно. Согласно п. 1 этой статьи "государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального подчинения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации)". В п. 5 ст. 214 устанавливается, что отнесение государственного имущества к федеральной собственности или к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом. Между тем, поскольку в ГК включены правовые положения, касающиеся обращения взыскания на имущество, находящееся в государственной собственности, увязывание статуса имущества с реализуемой с его помощью публичной функцией представляется необходимым. Таким образом, и Конституция, и Гражданский кодекс как основополагающие для регулирования отношений собственности акты не создают у правоприменителя четкого представления о роли государственной собственности в реализации публичных функций государства и соответственно о разном правовом режиме государственного имущества, без которого выполнение публичных функций государством и его органами невозможно или крайне затруднительно и которое в силу этого не может участвовать в отношениях, регулируемых гражданским правом (иначе теряется самый смысл существования государства как организации, реализующей публичный интерес и публичные функции), и режиме государственного имущества, которое (в случае возникновения такой потребности) может безболезненно для реализации публичных функций участвовать в гражданском обороте. Отсутствие четкости в позиции законодателя, излишнее внимание к защите форм собственности "равным образом" (Конституция) или к участию в гражданско-правовых отношениях "на равных началах" (ГК), вполне понятные в качестве реакции на социалистические отношения (понятные как определенная эмоция, но не как правовое оформление решения проблемы разграничения публичной и частной сфер и защиты частной сферы от интервенции государства), в целом дезориентируют правоприменителя особенно тогда, когда ему приходится увязывать эти положения с явно (и неизбежно) устанавливаемыми законодательными актами особыми режимами различных видов государственного имущества. Кроме того, поскольку общие критерии и принципы отсутствуют, правоприменителю трудно уловить логику законодателя, запрещающего применение гражданско-правовых процедур в отношении государственного имущества в одном случае и разрешающего в другом. Однако дело даже не в проблемах правоприменения, хотя для практики реализации законодательства они ключевые, а в том, насколько при этом законодатель ориентирован на последовательную линию регулирования статуса государственной собственности и в чем она состоит.

2. Понятие "публичная собственность" и проблемы текущего законодательства

Можно поставить вопрос и иначе: может быть, и не нужно введение понятия "публичная собственность" в российское законодательство и создание правовой конструкции публичной собственности? Без этого российское законодательство обходится уже десять лет с момента принятия Конституции. Может быть, оно не требуется и дальше? Разумеется, концепция публичной собственности не является панацеей от всех бед законодательства, это только один из путей решения его проблем. Однако некоторые проблемы, связанные с регулированием статуса имущества, находящегося в государственной собственности, она позволяет решать гораздо эффективнее, чем это делается в настоящее время. Поскольку в рамках статьи нет возможности проанализировать все необходимые акты, обозначим только некоторые из таких возможностей. Во-первых, одной из пока не решенных проблем является проблема освобождения государства от выполнения полномочий и функций, доставшихся ему в наследство от предшествующей государственности и считающихся на данном этапе несвойственными современному демократическому государству. Этот процесс идет в разных формах и осуществляется разными методами, в том числе и в виде требования более жесткой "привязки" имущества, находящегося в государственной собственности, к осуществляемым публичным функциям. Наиболее явно на законодательном уровне это было выражено в формулировках Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В новой редакции ст. 26.11 "Собственность субъекта Российской Федерации" содержит не только упоминание об имуществе как таковом, но и о его назначении. При этом большей частью это назначение привязано к осуществляемой публичной функции. Закон, таким образом, "напоминает" органам субъектов Федерации о необходимости избавиться от имущества, которое не требуется для выполнения публичных функций. Это - положительная сторона Закона. Недостатком, на наш взгляд, является то, что описанное в статье имущество по своему характеру должно иметь разный статус. Например, здесь в одном ряду оказались "нежилые помещения для размещения органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "снаряжение, необходимое для тушения пожаров". Кроме того, некоторые формулировки достаточно "растяжимы", и при желании в них может быть вложено разное содержание. Нельзя не заметить, что такой же подход к правовому регулированию применен в ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Эта же линия прослеживается в последних правительственных актах: акцент на связи между функциями государственного органа и используемым им имуществом сделан в постановлениях Правительства об агентствах (ч. 2 п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. N 190 "Вопросы Федерального агентства по промышленности", ч. 2 п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. N 195 "Вопросы Федерального космического агентства", ч. 2 п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. N 196 "Вопросы Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству", ч. 2 п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. N 197 "Вопросы Федерального агентства по энергетике" и др.). Таким образом, можно говорить о стремлении законодателя более четко выделить имущество, используемое именно для осуществления публичных функций. Хотя в этих актах, безусловно, заложены основы сужения круга имущества, находящегося в государственной собственности, однако вызывает сомнение, что они обеспечивают единство в понимании данных норм. Кроме того, здесь имеет место определенная политическая линия в законодательстве, которую может сменить другая. Формирование правовой конструкции публичной собственности поднимает правовое регулирование на новый уровень увязки с публичными функциями. Введение в эти и другие аналогичные акты понятия "публичной собственности" с конкретным правовым содержанием, кроме того, возможно, создало бы некий объективный критерий для оценки состава имущества, находящегося в государственной собственности, поскольку выделило бы имущество, прямо связанное с выполнением публичной функции и в силу этого "выпадающее" из сферы гражданского права, и иное имущество. Таким образом, правовое регулирование обрело бы четко выраженное публичное начало. Само законодательство о государственной собственности не имело бы вида законодательства, создаваемого государством для самого себя, а четко фиксировало бы публичный аспект. Во-вторых, правовая конструкция публичной собственности может внести и некоторую ясность в вопрос о путях достижения эффективного хозяйствования субъектами Российской Федерации. В настоящее время в Федеральном законе от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в качестве одного из таких средств предусмотрен, в частности, институт введения (решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации) на срок до одного года временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации. Этот институт вводится в случае, если возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых или бюджетных обязательств превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году. Согласно п. 3 ст. 26.9 этого Федерального закона в целях восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации временная финансовая администрация в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности субъекта Российской Федерации, подготавливает проект закона субъекта Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в Закон субъекта Российской Федерации на текущий год, а также проект бюджета субъекта Российской Федерации на очередной год, представляет данные законопроекты в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации. Временная финансовая администрация также обеспечивает контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации. В данном институте четко прослеживается влияние гражданско-правового института банкротства, перенесенное в публично-правовую сферу. Представляется, что можно найти более адекватное публичной сфере решение проблемы, и одним из ключевых моментов здесь опять-таки выступает понятие публичной собственности, которое ориентирует законодателя в отношении целевого назначения тех или иных средств или имущества субъекта, решающего вопрос о долгах (только население самого субъекта путем публично-правовых институтов, в том числе и отзыва администрации, или иные органы), и относительно того, к какой сфере - публичной или гражданско-правовой - все это относится. В-третьих, введение понятия "публичная собственность" может быть использовано при решении вопроса о судьбе государственных унитарных предприятий. Их правовой статус урегулирован таким образом, что в нем изначально заложены многочисленные проблемы функционирования, которые мы и наблюдаем на практике. Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ (в редакции от 8 декабря 2003 г.) "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" имущество унитарного предприятия на праве собственности принадлежит Российской Федерации или субъекту Российской Федерации (а также муниципальному образованию). От имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Вместе с тем имущество этих предприятий рассматривается как "принадлежащее им", но их правомочия ограничены. Отсюда и нечеткость формулировок о распоряжении этим имуществом. Например, унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения (государственное предприятие), "не вправе продавать ПРИНАДЛЕЖАЩЕЕ ЕМУ (выделено мной. - Г. А.) недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия СОБСТВЕННИКА ИМУЩЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРЕДПРИЯТИЯ". Здесь мы видим ситуацию "двух собственников" с не очень четко определенной ролью государства (и его органов). Очевидно, что государство стремилось осуществлять контроль за этими предприятиями, но форма и цели этого контроля получили не вполне адекватное выражение. Введение элементов публичной собственности в сочетании с понятием "лица публичного права", возможно, позволило бы внести ясность в необходимость существования государственных предприятий, поскольку их существование требовало бы прямого увязывания с публичной функцией и притом такой, которая наиболее эффективно осуществляется именно с помощью публично-правовых, а не частноправовых институтов. В-четвертых, концепция публичной собственности имеет прямое отношение к проблеме открытых акционерных обществ с участием государства. Статус открытого акционерного общества регулируется частным правом, и само оно предназначено для того, чтобы действовать в условиях рынка и гражданско-правовых отношений. Однако в ряде отраслей хозяйства государство для обеспечения национальной безопасности и других публичных целей приобретает значительную долю акций и является их собственником. Собственником же имущества открытого акционерного общества по законодательству является оно само. При этом статус таких конкретных ОАО часто регулируется специальными законами. Например, в Федеральном законе от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" регулируются многие важные стороны статуса открытого акционерного общества - организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью. Законодательно установлена доля участия Российской Федерации в уставном капитале организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью в период реформирования Российского открытого акционерного общества энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" (не менее 52%) и по завершении реформирования (75% плюс одна голосующая акция в уставном капитале организации по управлению единой национальной электрической сетью). Очевидно, что, имея такую ЗАКОНОДАТЕЛЬНО УСТАНОВЛЕННУЮ ДОЛЮ УСТАВНОГО КАПИТАЛА (выделено мной. - Г. А.), государство является фактическим собственником, а сами регулируемые отношения приобретают несколько иной характер, чем обычные гражданско-правовые отношения. Однако юридически государство рассматривается только как равноправный владелец доли акций и соответствующий участник гражданско-правовых отношений. Вместе с тем, в случае нарушения организацией по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью существенных условий договора о порядке использования объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть, и разногласий между ней и другими собственниками и законными владельцами по вопросу о заключении договоров оказания услуг по передаче электрической энергии с использованием объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть, вопрос решается во внесудебном порядке, и арбитром выступает Правительство Российской Федерации, т. е. фактически Российская Федерация (п. 2 ст. 7). Таким образом, в этом Законе и по поводу одних и тех же отношений государство участвует то в качестве обычного участника гражданско-правовых отношений, то как субъект публичного права с функциями арбитра. Кроме того, ОАО имеет право на федеральные государственные инвестиции, причем процедура утверждения инвестиционной программы организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью носит публично-правовой характер <*>. Понятно, что по идее государство в данном случае потому-то и вступает в гражданско-правовую сферу, что ему нужно обеспечить публичные функции. Таким образом, применительно к данному ОАО мы видим сложное переплетение публичных и частных начал. Появление такого сложного в правовом плане регулирования связано с необходимостью обеспечения энергетической безопасности Российской Федерации, бесперебойного функционирования электроэнергетики в целях удовлетворения спроса потребителей и другими публичными задачами, которые возложены на государство. -------------------------------- <*> Согласно п. 3 ст. 8 Закона "представители субъектов Российской Федерации, на территориях которых находятся объекты электросетевого хозяйства, входящие в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть и не принадлежащие на праве собственности организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью, принимают участие в процедуре утверждения инвестиционной программы указанной организации в федеральных органах власти.

Возникает вопрос, насколько удачно придание формы обычного ОАО такого рода организациям. На наш взгляд, адекватная правовая оболочка для них еще не найдена. Концепция "публичной собственности" как базовая для понимания связи между государством и собственностью в этом случае позволила бы сделать шаг вперед и в регулировании статуса организаций с государственным участием для обеспечения публичных функций в виде придания им статуса "лица публичного права". Правовая конструкция публичных функций государства в контексте правового оформления ее материальной основы приобрела бы, таким образом, целостность. В-пятых, нельзя не упомянуть и о такой теме, как приватизация. Строго говоря, вопрос о том, что можно приватизировать, а что нельзя, напрямую должен быть увязан с публичными функциями, причем в силу чувствительности темы, по нашему мнению, это лучше сделать законодательно. В Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. в редакции от 27 февраля 2003 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества", к сожалению, основные начала, на которых должно базироваться решение о приватизации, не получили явного выражения. Концепция "публичной собственности" могла бы внести правовую определенность и в эту проблему.

Заключение

Магистральное направление развития правового регулирования общественных отношений в Российской Федерации состоит в установлении особых режимов в отношении имущества, находящегося в государственной собственности, и тесном увязывании этих режимов с характером и особенностями реализуемых с его помощью публичных функций. Только таким образом можно придать какую-то стройность и концептуальность законодательству о государственной собственности, внести логику в правовое регулирование собственности в целом. Одним из правовых инструментов этого процесса может стать введение в законодательство понятия "публичная собственность" и разработка соответствующей концепции применительно к российским условиям. Хотелось бы отметить, что в принципе и имеющееся законодательство, и конституционная модель не исключают необходимых изменений и перенесения акцентов таким образом, чтобы подкорректировать общую концепцию государственной собственности. Это может быть достигнуто внесением изменений в ГК, изданием законов, устанавливающих конкретные разнообразные режимы имущества, находящегося в государственной собственности, увязывая ее с публичной функцией, а также, что, на наш взгляд, еще прагматичнее, путем принятия Закона о государственной собственности, в котором можно было бы более четко определить концептуальные подходы ко всем ее видам в зависимости от предназначения соответствующего имущества.

Название документа