К вопросу о понятии и структуре муниципального кредита в Российской Федерации

К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ И СТРУКТУРЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Д. Е. КОШЕЛЬ

Кошель Д. Е., Омский государственный университет.

Изменения в политической и экономической жизни России, выразившиеся в становлении и укреплении института местного самоуправления и закрепившие плюрализм форм собственности и основы рыночной экономики, стали причиной расширения вариантов участия муниципальных образований в финансово-кредитных отношениях. Значительную часть этих отношений объединяет традиционно рассматриваемый в составе финансового права институт муниципального кредита. Комплексность муниципального кредита как правового института проявляется в объединении им совокупности правовых норм, регулирующих бюджетные, налоговые, гражданско-правовые и иные связанные с ними отношения. Консолидирует их, с одной стороны, комплексность муниципального права и автономия хозяйственной самостоятельности местного самоуправления, а с другой - единство правового регулирования российской финансовой системы. Критериями, определяющими преобладающую финансово-правовую направленность регулирования муниципального кредита, являются: а) отнесение отношений в сфере муниципального кредита к возникающим в процессе финансовой деятельности муниципальных образований; б) регулирование большей части указанных отношений методом властных предписаний, проявляющимся в обязывающем характере нормативно-правового обеспечения и императивности регулирования муниципального кредита со стороны органов местного самоуправления. Тем не менее четкого определения муниципального кредита не содержится ни на законодательном уровне, ни в научных публикациях. Под кредитом ГК РФ понимает предоставление денежных средств заемщику банком или иной кредитной организацией на возмездной основе - то есть исключительно банковский кредит. По смыслу главы 42 ГК РФ термины "заем" и "кредит" не являются равнозначными - все предусмотренные Гражданским кодексом РФ виды кредита являются, по сути, разновидностями отношений займа. Также в качестве одного из вариантов договора займа ГК РФ указывает на государственный заем. Согласно п. 5 ст. 817 ГК РФ правила о договоре государственного займа соответственно применяются к займам, выпускаемым муниципальным образованием. Таким образом, ГК РФ не содержит понятий государственного и муниципального кредита и отношения по временному привлечению государством и муниципальными образованиями денежных средств допускает лишь как основанные на договорах государственного (муниципального) займа и банковского кредита - при возмездной форме привлечения, и на договорах ссуды - при безвозмездном пользовании средствами. Бюджетный кодекс РФ <*> в качестве основного понятия, связанного с возникновением у государства и муниципальных образований долговых обязательств, приводит термин "заимствования" - привлекаемые займы и кредиты (ст. 89). Однако Бюджетный кодекс РФ, к сожалению, не дает четких дефиниций указанных понятий. Так, в ст. 6 БК РФ термины "заем" и "заимствование" приводятся уже как тождественные, означающие передачу в государственную или муниципальную собственность денежных средств. БК РФ приводит также формулировки бюджетных кредитов и ссуд, не соотнося эти понятия с другими, данными в БК РФ, и с определениями, содержащимися в ГК РФ. Во-первых, вопреки нормам ГК РФ предусмотрен возмездный характер бюджетной ссуды, во-вторых, в этом случае разграничение бюджетного кредита и ссуды может проводиться по небесспорному критерию срочности и, в-третьих, под кредитом Бюджетный кодекс понимает не только форму привлечения, но и предоставления средств другим лицам. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3832.

После возврата к применению муниципального кредита в 1990-е гг. финансово-правовая наука по инерции продолжительное время либо воздерживалась от определения данного понятия <1>, либо, продолжая отождествлять органы местного самоуправления с органами государственной власти, рассматривала муниципальный кредит в основном по аналогии с государственным кредитом. Так, Е. В. Покачалова включает муниципальный кредит совместно с государственным кредитом в состав самостоятельного финансово-правового института, необходимого для решения проблем в достижении баланса бюджетных доходов и расходов <2>. Ю. А. Крохина характеризует муниципальный кредит как форму внутреннего государственного кредита <3>. Е. Ю. Грачева также не проводит разграничения между двумя видами кредита, используя в тексте "симбиозное" понятие "государственный (муниципальный) кредит" <4>. -------------------------------- <1> Так, Е. В. Покачалова, раскрывая в учебнике "Финансовое право" понятие государственного кредита, о муниципальном кредите умалчивает. См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. М., 1997. И. И. Кучеров в курсе лекций "Бюджетное право" использует термин "муниципальные заимствования" в качестве основного. См.: Кучеров И. И. Бюджетное право России: Курс лекций. М., 2002. <2> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. М., 1999. С. 445. <3> Крохина Ю. А. Кредитная деятельность муниципальных образований в Российской Федерации // Хозяйство и право. 2001. N 4. С. 60. <4> Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М. В. Карасева. М., 2002.

В то же время Д. Л. Хейло замечает, что смешение данных понятий недопустимо по причине различного статуса субъектов правоотношений - "государственных и муниципальных органов власти" <*>. А. Н. Костюков также делает вывод о том, что муниципальный кредит формально однотипен с государственным, а по существу, отличается от него тем, что возникает в процессе кредитной деятельности органов местного самоуправления <**>. Муниципальный кредит необходимо выделять из системы государственного кредита, несмотря на формальную однотипность экономической сущности и правового регулирования. Основанием для организационного вычленения муниципального кредита из системы государственного кредита является совокупность собственных финансово-экономических прав, вытекающих из гарантированной самостоятельности и политико-правового статуса местного самоуправления. Финансовая деятельность муниципальных образований, таким образом, относится к сфере комплексного муниципально-правового регулирования, а отношения в области муниципального кредита одновременно являются муниципально-правовыми. -------------------------------- <*> Хейло Д. Л. Государственный кредит в РФ: Автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 12. <**> Костюков А. Н. Дискуссионные вопросы предмета и системы российского финансового права. Омск, 2002. С. 44.

Определяя состав (структуру) муниципального кредита, абсолютное большинство исследователей в основном останавливается на следующих его формах: 1) муниципальный заем как привлечение денежных средств посредством эмиссии муниципальных ценных бумаг и 2) банковский кредит. Так, Е. Ю. Грачева говорит о том, что заемные средства мобилизуются в основном двумя способами: размещением долговых ценных бумаг и получением кредитов у специализированных финансово-кредитных институтов <*>. Ю. А. Крохина, характеризуя кредитную деятельность муниципальных образований, рассматривает ее на примере традиционно понимаемой под муниципальным кредитом формы привлечения денежных средств - муниципального займа <**>. Таким образом, до последнего времени при характеристике муниципального кредита как элемента государственного кредита среди его основных особенностей отмечалось то, что в этих отношениях муниципальное образование - должник, а кредитором выступают население и юридические лица <***>. -------------------------------- <*> Финансовое право / Под ред. М. В. Карасевой. М., 2002. С. 452. <**> См.: Крохина Ю. А. Указ. соч. <***> См., например: Финансовое право / Под ред. О. Н. Горбуновой. М., 2000. С. 327.

Однако некоторые ученые справедливо указывают на изменение содержания отношений в области муниципального кредита с трансформацией в области государственного строительства и экономических условий. Так, А. Н. Костюков замечает, что отношения займа дополняются отношениями по кредитованию: государство со временем начинает активнее выступать в качестве кредитора, не раскрывая, однако, представленный тезис в контексте формирования понятия муниципального кредита <*>. Понятие муниципального кредита, несомненно, должно включать все предусмотренные законодательством виды отношений по поводу привлечения денежных средств муниципальным образованием на возвратной, платной и срочной основах: как по привлечению, так и по предоставлению финансовых ресурсов. Иной подход значительно сужает представление о вариантах кредитной деятельности муниципальных образований в аспекте их соединения в составе финансовых основ местного самоуправления, ведет к параллельному существованию нескольких однотипных по экономическому содержанию категорий вне единого систематизирующего понятия. -------------------------------- <*> Костюков А. Н. Дискуссионные вопросы предмета и системы российского финансового права. Омск, 2002. С. 43.

По нашему мнению, группа отношений, складывающихся в области отдельного вида кредитной деятельности и связанных единством экономического содержания и правового регулирования, может быть определена как организационно-правовая форма муниципального кредита. По нашему мнению, основываясь на нормах БК РФ, возможно выделить следующие организационно-правовые формы муниципального кредита, основанные на участии муниципального образования в кредитных отношениях в качестве заемщика: 1) банковский кредит муниципальному образованию; 2) муниципальные займы - вид заимствований муниципальных образований, заключающийся в привлечении денежных средств путем выпуска (эмиссии) муниципальных ценных бумаг; 3) бюджетные кредиты. Дискуссионным представляется вопрос о включении в состав муниципального кредита предусмотренных Бюджетным кодексом РФ муниципальных гарантий лишь на том основании, что они называются среди форм существования муниципального долга. На наш взгляд, муниципальные гарантии не относятся к муниципальным заимствованиям, а формируют вместе с ними муниципальный долг в качестве муниципальных долговых обязательств. Не видится также возможности включения в систему муниципального кредита и отношений, связанных с привлечением денежных средств органами местного самоуправления путем проведения муниципальных лотерей, ранее традиционно рассматривавшихся в качестве формы государственного кредита. Положения БК РФ о бюджетных кредитах и ссудах содержат основы правового регулирования отдельной организационно-правовой формы муниципального кредита, характеризующейся отношениями в области выделения денежных средств из бюджета. Статья 6 БК РФ определяет бюджетный кредит как форму финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах. Однако необходимо отметить, что возможность предоставления бюджетных кредитов другим муниципальным бюджетам, несмотря на отсутствие конкретизации, заложенной в приведенном определении, у органов местного самоуправления фактически отсутствует, так как не корреспондирует с аналогичными правами муниципальных образований получать кредитные средства из бюджетов одного уровня бюджетной системы, несмотря на актуальность изменения такого положения ввиду принятия нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Также в соответствии с нормами бюджетного законодательства полномочия органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов включают предоставление налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в пределах лимитов, определенных правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете (п. 4 ст. 64 БК РФ). Налоговый кодекс РФ дает понятие налогового кредита и инвестиционного налогового кредита как особых форм отсрочки (рассрочки) налоговых платежей. Результатом предоставления бюджетных кредитов, налоговых и инвестиционных кредитов является образование задолженности физических и юридических лиц перед муниципальным образованием. Исходя из вышеизложенного, представляется правомерным выделение следующих организационно-правовых форм муниципального кредита, опосредующих отношения по предоставлению органами местного самоуправления денежных средств из бюджета: 1) бюджетный кредит юридическим лицам и бюджетам других уровней бюджетной системы; 2) налоговый и инвестиционный налоговый кредит, предоставляемый муниципальными образованиями. Указанные организационно-правовые формы совместно с рассмотренными выше формами привлечения муниципальным образованием денежных средств на кредитных началах, по нашему мнению, образуют состав (структуру) муниципального кредита.

Название документа