Практика рассмотрения арбитражными судами дел, связанных с обжалованием постановлений антимонопольного органа о наложении штрафа за нарушение статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

ПРАКТИКА РАССМОТРЕНИЯ АРБИТРАЖНЫМИ СУДАМИ ДЕЛ, СВЯЗАННЫХ С ОБЖАЛОВАНИЕМ ПОСТАНОВЛЕНИЙ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ОРГАНА О НАЛОЖЕНИИ ШТРАФА ЗА НАРУШЕНИЕ СТАТЬИ 19.8 КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

О. Г. МИШАКОВ

О. Г. Мишаков, заместитель начальника Правового управления Федеральной антимонопольной службы.

1 июля 2002 г. с введением в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях утратила силу ст. 23 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон о конкуренции), предусматривавшая ответственность юридических лиц за отдельные нарушения антимонопольного законодательства. Ее положения были в основном кодифицированы в КоАП РФ, в частности в ст. 19.8. Эта статья предусматривает административную ответственность должностных и юридических лиц за непредставление в антимонопольный орган ходатайств, заявлений, сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством. Обязанность лиц по представлению в антимонопольный орган ходатайств, сведений (информации) предусмотрена, в частности, ст. ст. 17 и 18 Закона о конкуренции. Так, ст. 17 Закона предусматривает обязанность представления ходатайств при слиянии и присоединении коммерческих организаций (п. п. 1 и 2); представления уведомлений о создании, слиянии и присоединении некоммерческих организаций (ассоциаций, союзов, некоммерческих партнерств) и об изменении состава их участников, а также о создании коммерческих организаций (п. 5). Статья 18 Закона предусматривает обязанность представления ходатайств и уведомлений при приобретении акций (долей) с правом голоса в уставном капитале хозяйственных обществ; получении в собственность, владение или пользование основных производственных средств или нематериальных активов хозяйствующих субъектов; приобретении прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности либо осуществлять функции его исполнительного органа; а также при избрании физических лиц в исполнительные органы, советы директоров (наблюдательные советы) хозяйствующих субъектов. Сравнение содержания норм ст. 23 Закона о конкуренции и норм ст. 19.8 КоАП РФ позволяет выявить существенные отличия между ними. Эти отличия, наряду с другими новеллами КоАП, повлекли формирование новой правоприменительной практики антимонопольных органов, а следовательно, и судебно-арбитражной практики, связанной с обжалованием их постановлений о привлечении к административной ответственности. В настоящем обзоре обобщается эта практика и дается комментарий автора по одному из наиболее часто встречающемуся в ней вопросу. Какова объективная сторона правонарушения, предусмотренного ст. 19.8 КоАП РФ? При кажущейся очевидности ответ на этот вопрос наиболее часто вызывает острые дискуссии в судебной практике.

1. Непредставление уведомления о создании коммерческой организации является нарушением ст. 19.8 КоАП РФ независимо от того, влияет или нет создание этой организации на состояние конкуренции.

Дело N А05-2043/03-117/13 Арбитражного суда Архангельской области. Архангельское территориальное управление МАП России (далее - ТУ МАП) вынесло постановление о наложении штрафа на учредителя хозяйственного общества, который, обладая активами, превышающими 100 тысяч минимальных размеров оплаты труда (далее - МРОТ), в нарушение п. 4 ст. 17 Закона о конкуренции <*> в 15-дневный срок не подал уведомление о создании коммерческой организации. -------------------------------- <*> В тот момент Закон о конкуренции действовал в ред. Федерального закона от 21 марта 2002 г. // СЗ РФ. 2002. N 11. Ст. 1093.

Постановление было оспорено этим учредителем в арбитражном суде. По мнению заявителя, состав правонарушения, предусмотренного ст. 19.8 КоАП, имеет место лишь в случае, когда нарушение требований п. 4 ст. 17 Закона о конкуренции привело к возникновению доминирования на рынке, к ограничению конкуренции или когда не исполняются требования антимонопольного органа. Суды первой и апелляционной инстанций отказали заявителю в удовлетворении его требований, признав этот довод несостоятельным. В решении и постановлении суды указали, что ответственность, предусмотренная ст. 19.8 КоАП, применяется к лицам, не исполнившим установленные антимонопольным законодательством обязанности по представлению необходимых сведений. Данная норма не связывает возможность применения административной ответственности с наступлением последствий, влияющих на конкурентную ситуацию на рынке. Данная позиция судов представляется правомерной, поскольку негативные последствия для конкуренции, которые заявитель считает необходимым условием для применения административного наказания, служат основанием для предпринятия антимонопольным органом определенных действий (выдача предписания, обращение с иском о ликвидации созданной организации), но не обусловливают объективную сторону правонарушения. Она, исходя из смысла ст. 19.8 КоАП, заключается в несовершении действий, которые лица обязаны совершить в соответствии с антимонопольным законодательством. В данном случае это действия по представлению уведомления о создании коммерческой организации.

2. Представление неполной информации при подаче уведомления о создании коммерческой организации образует состав нарушения ст. 19.8 КоАП РФ.

Дело N А44-143/03-С14 Арбитражного суда Новгородской области. Новгородское ТУ МАП вынесло постановление о наложении штрафа на федеральное государственное унитарное предприятие (далее - ФГУП) - одного из учредителей общества с ограниченной ответственностью в связи с непредставлением уведомления о создании этого общества в 45-дневный срок, установленный п. 5 ст. 17 Закона о конкуренции. ФГУП обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании постановления незаконным. В качестве одного из оснований для отмены постановления заявитель указал на тот факт, что ст. 19.8 КоАП предусматривает ответственность только за непредставление сведений (информации) либо представление недостоверных сведений. Однако соответствующее уведомление было направлено одним из учредителей общества своевременно, но не было принято антимонопольным органом к рассмотрению в связи с отсутствием в нем полной информации обо всех учредителях. Эта информация была впоследствии представлена самим ФГУП. Арбитражный суд первой инстанции признал постановление Новгородского ТУ МАП недействительным, указав, что в действиях ФГУП отсутствует объективная сторона правонарушения - факт непредставления информации либо представления недостоверной информации, поскольку в антимонопольный орган была представлена информация, которая не была признана недостоверной. Новгородское ТУ МАП обжаловало решение арбитражного суда, указав помимо прочего на неприменение арбитражным судом первой инстанции нормы п. 5.8 Положения "О порядке представления антимонопольным органам ходатайств и уведомлений в соответствии с требованиями статей 17 и 18 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", утвержденного приказом МАП России от 13 августа 1999 г. N 276 (далее - Положение), согласно которой направление ходатайств или уведомлений, не содержащих информации и документов по перечню раздела 1 приложения N 1 к этому Положению, без указания причин, объясняющих невозможность для заявителя получения этой информации и документов, является непредставлением ходатайств и уведомлений. Арбитражный суд апелляционной инстанции, отказывая Новгородскому ТУ МАП в удовлетворении жалобы, согласился с выводами арбитражного суда первой инстанции и указал, что Положение, принятое до вступления КоАП РФ в силу, не может служить источником толкования положений ст. 19.8 КоАП. Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа отменил акты арбитражных судов первой и апелляционной инстанций, указав на следующее. По смыслу п. 5 ст. 17 Закона о конкуренции и п. п. 5.2, 5.3, 5.8 Положения уведомление должно быть подано с необходимыми документами, достаточными для осуществления государственного антимонопольного контроля за созданием, реорганизацией и ликвидацией коммерческих организаций. Документы, представленные в антимонопольный орган заявителем, не подтверждают надлежащее исполнение им обязанности, предусмотренной ст. 17 Закона о конкуренции. При таких обстоятельствах постановление Новгородского ТУ МАП законно и обоснованно. Представляется, что данные выводы арбитражного суда кассационной инстанции правильны, поскольку Положение служит не источником толкования положений КоАП РФ, а является нормативным правовым актом, устанавливающим в соответствии с п. 2 ст. 17 Закона о конкуренции перечень документов и информации, которые обязаны представить в антимонопольный орган лица при подаче ходатайств и уведомлений, и предусматривающим в соответствии с п. 4 ст. 27 Закона о конкуренции порядок рассмотрения этих ходатайств и уведомлений. Положение конкретизирует обязанности лиц, связанные с антимонопольным контролем, за неисполнение которых и предусмотрена ответственность в соответствии со ст. 19.8 КоАП РФ.

3. Несвоевременное представление ходатайств, уведомлений, предусмотренных Законом о конкуренции, является нарушением ст. 19.8 КоАП РФ <*>.

Дела N А19-993/03-21 и N А19-992/03-21 Арбитражного суда Иркутской области. Иркутское ТУ МАП вынесло постановления о наложении штрафов на учредителей закрытого акционерного общества, зарегистрированного 12 марта 2002 г., которые в нарушение срока, установленного ст. 17 Закона о конкуренции, направили в антимонопольный орган уведомление о его создании только 2 декабря 2002 г. Учредители обратились в арбитражный суд с заявлениями о признании постановлений недействительными, указав, что ст. 19.8 КоАП РФ предусматривает ответственность за непредставление уведомления, но не за нарушение сроков его представления. Арбитражный суд, рассматривая заявления в отдельных производствах, отказал каждому из заявителей в удовлетворении его требований, сославшись на п. 5.8 Положения, согласно которому под непредставлением уведомлений, требуемых в соответствии со ст. ст. 17 и 18 Закона о конкуренции, понимается их подача в антимонопольные органы с нарушением сроков, указанных в этих статьях. При этом суд пояснил, что Положение является нормативным актом, конкретизирующим отдельные требования положений Закона о конкуренции, регулирующих осуществление антимонопольными органами контроля экономической концентрации. Решения суда обжалованы не были.

Дело N А40-36814/03-84-432 Арбитражного суда г. Москвы. МАП России были вынесены постановления о наложении штрафов на учредителей общества с ограниченной ответственностью, которые не уведомили антимонопольный орган о создании коммерческой организации в течение 45 дней со дня государственной регистрации. Уведомление о создании общества было направлено в МАП России после указанного срока <*>. -------------------------------- <*> Более подробно данное дело описано в статье О. Г. Мишакова и Ю. Ю. Чистяковой "Дело ООО "МРХ Минеральоль Роштофф-Хандель ГмбХ", ЗАО "Татойлгаз" - МАП России (о признании незаконным постановления МАП России от 24 июля 2003 г. о наложении штрафа за нарушение п. 5 ст. 17 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках")" // Вестник МАП России. 2003. N 6.

Не согласившись с постановлениями, заявители обратились в арбитражный суд с совместным заявлением о признании недействительными указанных постановлений. В качестве единственного основания для такого признания заявители указали на то, что ст. 19.8 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность только за непредставление уведомлений в антимонопольный орган, ответственности за несвоевременное представление уведомлений эта норма не содержит. Поскольку уведомление о создании коммерческой организации ими было подано, они не совершали действий, квалифицируемых как административное правонарушение, и поэтому не могут быть подвергнуты административному наказанию в соответствии со ст. 19.8 КоАП. В отзыве на заявление МАП России привел следующие возражения. Подав уведомление по истечении срока, предусмотренного п. 5 ст. 17 Закона о конкуренции, учредители общества нарушили порядок подачи уведомлений, предусмотренный указанной нормой. Согласно п. 4 ст. 27 Закона о конкуренции принятие решений и выдача предписаний, предусмотренных антимонопольным законодательством, а также контроль за соблюдением антимонопольного законодательства осуществляются в порядке, установленном антимонопольным органом. Порядок уведомления о создании коммерческой организации предусмотрен Положением, в соответствии с п. 5.8 которого подача в антимонопольные органы уведомлений с нарушением сроков, указанных в ст. 17 Закона о конкуренции, является непредставлением уведомления. Факт непредставления уведомления в нарушение требований п. 5 ст. 17 Закона о конкуренции произошел в момент истечения 45-дневного срока, предусмотренного этой статьей, поскольку в этот срок уведомление представлено не было. Следовательно, заявители нарушили требования п. 5 ст. 17 Закона о конкуренции. За нарушение данного требования ст. 19.8 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность. Из изложенного следует, что обжалуемое постановление законно и обоснованно. Однако решением арбитражного суда постановление МАП России было признано недействительным. В обоснование незаконности оспариваемого акта суд первой инстанции указал, что ст. 19.8 КоАП РФ предусмотрена ответственность за непредставление уведомлений, ходатайств, заявлений, сведений (информации) в антимонопольный орган либо представление заведомо недостоверных сведений, а не за нарушение сроков их представления. В апелляционном порядке решение не обжаловалось. Суд кассационной инстанции согласился с доводами суда первой инстанции. Не согласившись с выводами судов, Федеральная антимонопольная служба направила в Высший Арбитражный Суд РФ заявление о пересмотре судебных актов в порядке надзора. Основные доводы заявления сводятся к следующему. Анализ содержания ст. 19.8 КоАП РФ показывает, что объективную сторону правонарушения составляет непредставление ходатайств, заявлений, сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы, предусмотренных антимонопольным законодательством, либо представление заведомо недостоверных сведений. Данная норма не исключает возможность применения установленных этим законодательством сроков их представления. Поэтому она должна применяться в системной связи с нормами антимонопольного законодательства, устанавливающими соответствующие сроки. При таком применении факт представления обязанным лицом уведомления в антимонопольный орган по истечении срока, предусмотренного антимонопольным законодательством для такого представления, необходимо рассматривать лишь как факт совершения этим лицом действия в нарушение требований законодательства, установив который, антимонопольный орган делает вывод об административном правонарушении. Событие административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.8 КоАП, происходит в момент истечения срока, установленного антимонопольным законодательством для совершения определенных действий (таких, как представление ходатайств, уведомлений, информации), если к этому моменту лицо, обязанное такие действия совершить, их не совершило. Подход заявителей, поддержанный судами, делает в принципе невозможным применение административной ответственности за предусмотренное ст. 19.8 КоАП РФ правонарушение, даже если факт непредставления уведомления в установленный срок будет установлен антимонопольным органом из других источников (не из уведомления, представленного с пропуском срока), на основании чего будет составлен протокол об административном правонарушении; лицо-нарушитель, предварительно ознакомившись с таким протоколом, как того требует КоАП РФ, немедленно представит в антимонопольный орган соответствующее уведомление, что исключит возможность привлечения этого лица к административной ответственности. Подобное толкование и применение ст. 19.8 КоАП РФ дают возможность хозяйствующим субъектам не соблюдать антимонопольное законодательство и затрудняют осуществление антимонопольным органом функции по контролю экономической концентрации, так как отсутствие необходимой для этого информации, которую должны своевременно представить соответствующие лица, приведет к искажению объективной картины рыночной ситуации. Этот контроль основывается на добросовестном исполнении хозяйствующим субъектом требований, установленных Законом о конкуренции, в частности требований п. 5 ст. 17 Закона по представлению уведомления о создании коммерческой организации в установленный срок. При этом норма ст. 19.8 КоАП призвана стимулировать соответствующих лиц к надлежащему исполнению обязанностей, возложенных на них антимонопольным законодательством.

Дело N А40-43919/03-2-297 Арбитражного суда г. Москвы. МАП России было вынесено постановление о наложении штрафа на акционерное общество в связи с непредставлением в 45-дневный срок в федеральный антимонопольный орган уведомления об избрании физических лиц в исполнительные органы общества, требуемого в соответствии с п. 6 ст. 18 Закона о конкуренции <*>. Необходимая информация была представлена в МАП России только спустя 56 дней после окончания предусмотренного Законом срока. -------------------------------- <*> Более подробно данное дело описано в статье Г. Г. Астахова "Дело ЗАО "Геросгаз" - МАП России (о признании незаконным и отмене постановления о наложении штрафа за нарушение антимонопольного законодательства по ст. 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях)" // Вестник МАП России. 2003. N 6.

Не согласившись с постановлением МАП России, общество обратилось в арбитражный суд. Обосновывая незаконность постановления, заявитель указал на невозможность применения к хозяйствующему субъекту, представившему информацию в МАП России с пропуском срока, ст. 19.8 КоАП РФ, которая устанавливает ответственность за непредставление сведений (информации) в антимонопольный орган, а не за непредставление в срок. При этом заявитель утверждал, что, поскольку уведомление на момент вынесения штрафа уже находилось на рассмотрении в МАП России, привлечение общества к административной ответственности необоснованно в связи с отсутствием события правонарушения. Арбитражный суд отказал заявителю в удовлетворении заявления, указав, что непредставление в установленный Законом срок сведений расценено судом как непредставление документов по смыслу ст. 19.8 КоАП РФ, своевременное представление которых предусмотрено ст. 18 Закона о конкуренции. Таким образом, судебная практика по данному вопросу неоднообразна. Это послужило одной из причин для внесения изменений в КоАП РФ. Приняв Федеральный закон от 20 августа 2004 г. "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" <*>, законодатель более четко сформулировал нормы ст. 19.8 КоАП РФ. Теперь п. 1 этой статьи прямо предусматривает ответственность за нарушение порядка и сроков представления ходатайств и уведомлений в антимонопольный орган. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3529.

Вывод: объективную сторону правонарушений, предусмотренных ст. 19.8 КоАП РФ при несоблюдении требований ст. ст. 17 и 18 Закона о конкуренции, составляет бездействие, приводящее к неисполнению (ненадлежащему исполнению) обязанностей по представлению в антимонопольный орган ходатайств, уведомлений, информации, предусмотренных указанными статьями Закона о конкуренции.

Название документа